Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag des Antragstellers richtet sich nach der Klarstellung des Antragstellers in der mündlichen Verhandlung gegen die Straßenreinigungsgebührensatzung – StrRGS – der Antragsgegnerin vom 16. Dezember 2016 in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom 15. Dezember 2017 mit Ausnahme der Ordnungswidrigkeitenbestimmung in § 10 Abs. 2 StrRGS.

Der Normenkontrollantrag hat jedoch nur teilweise Erfolg, soweit er die Bestimmungen zum Wechsel der Gebührenpflichtigen in § 5 Abs. 4 Sätze 1, 2 und 4 StrRGS und die Regelung in § 4 Abs. 3 StrRGS über die Wintergebührensätze betrifft. Diese Bestimmungen sind unwirksam. Im Übrigen bleibt der Normenkontrollantrag erfolglos.

I.

Der Normenkontrollantrag ist in dem klargestellten Umfang zulässig.

Der Antragsteller hat seinen ursprünglich mit Schriftsatz vom 21. Dezember 2017 gestellten Antrag gegen die Ausgangsfassung der Straßenreinigungsgebührensatzung vom 16. Dezember 2016 nach Inkrafttreten der 1. Änderungssatzung zum 1. Januar 2018 mit Schriftsatz vom 13. April 2018 umgestellt und greift nunmehr die Straßenreinigungsgebührensatzung der Antragsgegnerin in der Fassung der 1. Änderungssatzung an.

Dabei handelt es sich um eine zulässige Antragsänderung nach § 91 VwGO. Die Vorschrift gilt auch im Normenkontrollverfahren (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.9.2009 – 8 CN 1.08 – NVwZ-RR 2010, 578; NdsOVG, Urteil vom 25.1.2021 – 8 KN 49/19 – juris Rn. 43). Danach bedarf es für die Zulässigkeit der Antragsänderung der Einwilligung der Antragsgegnerin oder der Sachdienlichkeit der Erweiterung. Die Antragsgegnerin hat sich mit Schriftsatz vom 28. Juni 2019 rügelos eingelassen und damit eingewilligt (§ 91 Abs. 2 VwGO).

Der Antragsteller ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, da er Eigentümer eines Grundstücks im Geltungsbereich der angegriffenen Satzung ist und zu Straßenreinigungsgebühren herangezogen wird.

Der am 21. Dezember 2017 gestellte Normenkontrollantrag ist hinsichtlich der Straßenreinigungsgebührensatzung vom 16. Dezember 2016, die am 29. Dezember 2016 im Amtsblatt für die Stadt Göttingen bekannt gemacht wurde, fristgerecht innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erhoben worden. Die Antragsänderung mit Schriftsatz vom 13. April 2018 ist im Hinblick auf die am 28. Dezember 2017 bekannt gemachte 1. Änderungssatzung ebenfalls fristgerecht erfolgt.

II.

Der Normenkontrollantrag ist nur hinsichtlich der angefochtenen Regelungen in § 5 Abs. 4 Sätze 1, 2 und 4 StrRGS betreffend den Zeitpunkt des Übergangs der Gebührenpflicht und der Haftung im Falle der unterlassenen Mitteilung über den Wechsel der Gebührenpflicht sowie hinsichtlich der Gebührensätze für den Winterdienst in § 4 Abs. 3 StrRGS begründet, weil diese Regelungen gegen höherrangiges Recht verstoßen und deshalb unwirksam sind. Im Übrigen ist der Normenkontrollantrag unbegründet.

Bei der Prüfung der Begründetheit des Normenkontrollantrags ist der Senat bei einer insgesamt angefochtenen Satzung nicht auf die vom Antragsteller geltend gemachten Mängel beschränkt. Er kann demgemäß die angegriffene Satzung auch aus Gründen als rechtsfehlerhaft ansehen, welche der Antragsteller nicht vorgetragen hat (BVerwG, Beschluss vom 20.6.2001 – 4 BN 21.01 – juris Rn. 12 f.). Dies gilt jedenfalls dann, wenn es sich nicht um eine „ungefragte Fehlersuche“ handelt, weil der Fehler sich schon bei Durchsicht der angefochtenen Satzungen aufdrängt (vgl. Senatsurteil vom 16.2.2016 – 9 KN 288/13 – juris Rn. 14 unter Bezug auf BVerwG, Urteil vom 17.4.2002 – 9 CN 1.01 – juris Rn. 43 f.; Beschluss vom 20.6.2001, a. a. O., Rn. 17).

In der Rechtsprechung ist geklärt, dass das Verfahren der Normenkontrolle nach § 47 VwGO nicht nur dem subjektiven Rechtsschutz, sondern zugleich der objektiven Rechtskontrolle dient. Bei Vorliegen eines zulässigen Antrags ist das Normenkontrollgericht nicht aus Rechtsgründen darauf beschränkt, die Norm nur daraufhin zu überprüfen, ob sie die vom Antragsteller geltend gemachten subjektiven Rechte verletzt; eine dem § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO vergleichbare Regelung, existiert für das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO nicht (vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 30. Juli 2014 – 4 BN 1.14 – juris Rn. 12; vom 4.10.2006 – 4 BN 26.06 – juris Rn. 8 und vom 18.7.1989 – 4 N 3.87 – BVerwGE 82, 225 = juris Rn. 27). Diese Grundsätze, die zu Bebauungs- und Regionalplänen entwickelt worden sind, gelten in gleicher Weise für die Überprüfung kommunaler (Abgaben-)Satzungen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24.2.2020 – 9 BN 9.18 – juris Rn. 24).

Unter Zugrundelegung dieses Prüfungsmaßstabs ist der Normenkontrollantrag des Antragstellers in dem vorgenannten Umfang begründet.

Sowohl die Straßenreinigungsgebührensatzung der Antragsgegnerin vom 16. Dezember 2016 als auch die 1. Änderungssatzung vom 15. Dezember 2017 sind formell rechtmäßig.

Mit Ausnahme der Bestimmungen in § 5 Abs. 4 Sätze 1, 2 und 4 StrRGS und § 4 Abs. 3 StrRGS ist die Straßenreinigungsgebührensatzung der Antragsgegnerin in der Fassung der 1. Änderungssatzung auch materiell rechtmäßig.

Die Antragsgegnerin hat die von ihr betriebene öffentliche Einrichtung Straßenreinigung (Sommer- und Winterdienst), für die sie Straßenreinigungsgebühren erhebt, hinreichend satzungsrechtlich bestimmt und die früher eingemeindeten Ortsteile zu Recht in den Geltungsbereich der Satzung einbezogen (hierzu unter 1.). Die angefochtene Satzung enthält den Mindestinhalt einer Gebührensatzung gemäß § 2 Satz 2 NKAG einschließlich einer Regelung des Gebührentatbestandes für die getrennt nach Sommer- und Winterdienst erhobenen Gebühren (hierzu unter 2.). Die Regelungen über die Gebührenpflichtigen sind zwar teilweise zu beanstanden, dies lässt aber die Wirksamkeit der gebührenrechtlichen Regelungen im Übrigen unberührt (hierzu unter 3.). Die satzungsrechtlichen Bestimmungen über den Gebührenmaßstab verstoßen entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht gegen höherrangiges Recht (hierzu unter 4.). Die Kalkulation der Gebührensätze für die Sommerdienstgebühren ist zwar nicht fehlerfrei, allerdings sind die Gebührensätze im Ergebnis nicht zu hoch. Jedoch beruhen die Gebührensätze für die Winterdienstgebühren auf einer unzureichenden Gebührenkalkulation und sind daher – ohne Auswirkungen auf die satzungsrechtlichen Bestimmungen im Übrigen – unwirksam (hierzu unter 5.). Gegen die Rechtmäßigkeit der sonstigen Satzungsbestimmungen hat der Antragsteller keine Bedenken erhoben, und solche sind auch für den Senat nicht ersichtlich (hierzu unter 6.).

1.

Die Antragsgegnerin betreibt gemäß § 1 Abs. 1 StrRGS die ihr gemäß § 52 NStrG obliegende Straßenreinigung (Sommer- und Winterdienst) als eine einheitliche öffentliche Einrichtung durch die Göttinger Entsorgungsbetriebe – GEB –, soweit die Straßenreinigungspflicht nicht durch diese Satzung ganz oder teilweise auf die Eigentümer der anliegenden Grundstücke im Sinne des § 52 Abs. 4 NStrG übertragen wird.

Diese satzungsrechtliche Bestimmung der öffentlichen Einrichtung ist nicht zu beanstanden.

a)

Die Antragsgegnerin hat in rechtmäßiger Weise ihre öffentliche Einrichtung „Straßenreinigung“ auf ihr gesamtes Gemeindegebiet, einschließlich der mit Gesetz über die Eingliederung der Gemeinde Herberhausen in die Stadt Göttingen vom 29. März 1963 eingegliederten Gemeinde Herberhausen, der mit dem A-Stadt-Gesetz vom 1. Juli 1964 eingegliederten Gemeinden Geismar, Grone, Nikolausberg und Weende sowie der mit dem Neugliederungsgesetz vom 20. November 1972 eingegliederten Ortsteile Deppoldhausen, Elliehausen, Esebeck, Groß Ellershausen, Hetjershausen, Holtensen, Knutbühren und Roringen erstreckt.

Diese waren sowohl am 1. Januar 2017, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Straßenreinigungssatzung vom 16. Dezember 2016, als auch am 1. Januar 2018, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der 1. Änderungssatzung aufgrund ihrer Eingliederung in den Jahren 1963, 1964 und 1972 Teil des Gemeindegebiets der Antragsgegnerin und daher grundsätzlich in eine einheitliche öffentliche Einrichtung der Antragsgegnerin einzubeziehen. Dies folgt zunächst bereits aus § 23 Abs. 1 Satz 1 des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes – NKomVG – in der hier maßgeblichen Fassung des Inkrafttretens der angefochtenen Satzungsfassungen, wonach alle Grundstücke, die nach geltendem Recht zu der Gemeinde gehören, das Gebiet der Gemeinde bilden.

Ergänzt wird diese allgemeine kommunalrechtliche Vorgabe durch die besonderen Regelungen über eine öffentliche Einrichtung, die eine Gemeinde für die Straßenreinigung betreibt, die sich aus § 52 NStrG in der hier maßgeblichen, zum 1. Januar 2017 in Kraft getretenen Fassung (GVBl. 2017, 48) ergeben. Gemäß § 52 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 NStrG erstreckt sich die Straßenreinigungspflicht – soweit sie nicht gemäß § 52 Abs. 4 Satz 1 NStrG ganz oder zum Teil den Eigentümern der anliegenden Grundstücke auferlegt wurde – auf alle Straßen innerhalb der geschlossenen Ortslage der Gemeinde einschließlich der Ortsdurchfahrten von Bundes-, Landes- und Kreisstraßen. Führen die Gemeinden die Straßenreinigung durch, so gelten für die der Reinigung unterliegenden Straßen gemäß § 52 Abs. 3 Satz 1 NStrG die Eigentümer der anliegenden Grundstücke als Benutzer einer öffentlichen Einrichtung im Sinne des kommunalen Abgabenrechts.

Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Senats, dass der die öffentliche Einrichtung betreibenden Kommune bei der Bestimmung des Umfangs der Einrichtung ein gerichtlich nur beschränkt überprüfbares Organisationsermessen zukommt (vgl. Senatsurteil vom 12.10.2012 – 9 KN 47/10 – juris Rn. 46 zum Abfallgebührenrecht; Senatsurteil vom 24.5.1989 – 9 L 3/89 – juris Rn. 25 und Senatsbeschluss vom 12.2.1993 – 9 M 5946/92 – juris Rn. 3 zum Kanalbaubeitragsrecht; Senatsurteil vom 12.11.1991 – 9 L 20/90 – juris Rn. 20 zum Kanalbenutzungsgebührenrecht). Grenze des Organisationsermessens ist das Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. Freese in Rosenzweig/Freese/v. Waldthausen, NKAG, 52. Erg.Lfg. Oktober 2020, § 5 Rn. 70; Lichtenfeld in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, 64. Erg.Lfg. März 2021, § 6 Rn. 701 ff.).

Die von den Gemeinden mit der Antragsgegnerin in den Jahren 1962 und 1964 bzw. 1972 jeweils geschlossenen Eingliederungsverträge schränken das Organisationsermessen der Antragsgegnerin nicht ein und stehen der Einbeziehung der Straßen der eingegliederten Gemeinden in die öffentliche Einrichtung „Straßenreinigung“ und der einheitlichen Erhebung von Straßenreinigungsgebühren im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin nicht entgegen.

Dabei verkennt der Senat nicht, dass der zeitliche Abstand zwischen der Aufgabe der Existenz der Gemeinden und dem Entstehen des Streits um den Inhalt der vertraglich vereinbarten Rechte als solches die Verbindlichkeit der Eingliederungsvereinbarungen nicht entfallen lässt (vgl. auch VGH BW, Beschluss vom 23.3.2016 – 1 S 1218/15 – juris Rn. 14). Eingliederungsverträge werden gerade zu dem Zweck geschlossen, verbindliche Regelungen für den Fall zu treffen, dass die aufnehmende Gemeinde den Inhalt früherer Verpflichtungen nicht mehr für zweckmäßig erachtet. Gerade durch ihre Bindungswirkung unterscheiden sich Eingliederungsverträge von bloßen Absichtserklärungen. Diese Bindungswirkung entfällt nicht schon dadurch, dass eine Vertragspartei nach heutiger Interessen- oder Kenntnislage einer damals ausgehandelten Regelung heute vernünftigerweise nicht mehr zustimmen könnte (vgl. SächsOVG, Beschluss vom 25.7.2013 – 4 A 218/13 – juris Rn. 23).

Maßgeblich für den zulässigen Inhalt solcher Eingliederungsverträge sind die hierfür geltenden kommunalgesetzlichen Vorgaben.

Gemäß § 17 Abs. 1 der Niedersächsischen Gemeindeordnung (NGO) in der Fassung vom 4. März 1955 (NdsGVBl. 1955, S. 55, im Folgenden: NGO 1955) bzw. in der Fassung vom 27. Oktober 1971 (NdsGVBl. 1971, S. 321, im Folgenden: NGO 1971, heute: § 24 NKomVG) können aus Gründen des öffentlichen Wohls Gemeinden und gemeindefreie Gebiete aufgelöst, neu gebildet oder in ihren Grenzen geändert werden. Die Neubildung und Auflösung von Gemeinden erfolgen gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 NGO 1955 und NGO 1971 durch Gesetz. § 19 Abs. 1 Satz 1 NGO 1955 bestimmte, dass die beteiligten Gemeinden die näheren Bedingungen der Grenzänderung in einem Vertrag (Grenzänderungsvertrag) festlegen konnten. Nach § 19 Abs. 1 Satz 1 NGO 1971 konnten Gemeinden durch einen Gebietsänderungsvertrag Vereinbarungen insbesondere über die Auseinandersetzung, die Rechtsnachfolge, das neue Ortsrecht, die Einführung von Ortschaften und die Änderungen in der Verwaltung treffen, soweit nicht eine Regelung durch Gesetz oder Verordnung erfolgte.

Ausgehend hiervon schränken weder die Eingliederungsgesetze aus den Jahren 1963 und 1964 sowie 1972 noch die zwischen der Antragsgegnerin und den eingegliederten Gemeinden getroffenen Vereinbarungen das ortsgeberische Ermessen der Antragsgegnerin ein, im Jahr 2017 und 2018 im gesamten Gemeindegebiet eine einheitliche öffentliche Einrichtung „Straßenreinigung“ zu betreiben und für diese Straßenreinigungsgebühren zu erheben.

b)

§ 1 des Gesetzes über die Eingliederung der Gemeinde Herberhausen, Landkreis A-Stadt, in die Stadt Göttingen vom 29. März 1963 bestimmte, dass die Gemeinde Herberhausen in die Stadt Göttingen eingegliedert wird. Regelungen über die Fortgeltung des Ortsrechts von Herberhausen enthält das Gesetz nicht. § 3 Abs. 2 des „Vertrages über die Eingliederung der Gemeinde Herberhausen, Landkreis A-Stadt, in die Stadt Göttingen“ vom 11. Mai 1962 bestimmte, dass es bei dem bisher in der Gemeinde Herberhausen bestehenden Recht hinsichtlich der Straßenreinigung nur bis zu einem abweichenden Ratsbeschluss verbleibe. Ein solcher Ratsbeschluss ist mit der ersten darauffolgenden Beschlussfassung des Rates der Antragsgegnerin über die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren auch im Ortsteil Herberhausen getroffen worden.

c)

Die Gemeinden Geismar, Grone, Nikolausberg und Weende wurden gemäß § 5 Abs. 1 A-Stadt-Gesetz zum 4. Juli 1964 in die Stadt Göttingen eingegliedert. Gemäß § 7 Abs. 1 A-Stadt-Gesetz blieb das bisherige Orts- und Kreisrecht mit Ausnahme der Hauptsatzungen der eingegliederten Gemeinden vorläufig in Kraft. Allerdings war es gemäß § 7 Abs. 2 A-Stadt-Gesetz mit diesem Gesetz bis zum 30. Juni 1965 in Einklang zu bringen.

Die zwischen der Antragsgegnerin und den Gemeinden Geismar, Grone, Nikolausberg und Weende geschlossenen Eingliederungsvereinbarungen aus dem Jahr 1964 enthalten keine Bestimmungen, die einer Einbeziehung der Straßen der im Jahr 1964 eingegliederten Gemeinden in die öffentliche Einrichtung „Straßenreinigung“ bzw. der Erhebung von Straßenreinigungsgebühren entgegenstehen.

Der „Vertrag zwischen der Stadt Göttingen und der Gemeinde Geismar“ vom 23. Juni 1964 bestimmt in § 3, dass im Gebietsteil Geismar die Benutzungsgebühren der Stadt Göttingen erhoben werden.

Demgegenüber enthält der „Vertrag zwischen der Stadt Göttingen und der Gemeinde Weende“ vom 23. Juni 1964 in § 3 die Bestimmung, dass die Stadt Göttingen anerkennt, dass vom Tage des Inkrafttretens des A-Stadt-Gesetzes für eine Übergangszeit von mindestens 5 Jahren die am Tage der Eingliederung der Gemeinde Weende in die Stadt Göttingen gültigen Benutzungsgebühren unverändert bleiben, soweit das Prinzip der Kostendeckung auf der Grundlage der bisherigen Einrichtungen gewahrt bleibt. Das A-Stadt-Gesetz trat gemäß § 11 Abs. 1 am Tag nach seiner Verkündung, also dem 4. Juli 1964 (NdsGVBl. 1964, Seite 134), die §§ 2 und 3 gemäß § 11 Abs. 2 A-Stadt-Gesetz am 1. Januar 1965 in Kraft. Danach war die Antragsgegnerin in den Jahren 2017 und 2018 nicht gehindert, Straßen der Gemeinde Weende in ihre Straßenreinigungsgebührensatzung einzubeziehen und – mangels gegenteiligen Benutzungsgebührenrechts – Gebühren zu erheben.

Gemäß § 3 des Vertrages zwischen der Stadt Göttingen und der Gemeinde Nikolausberg vom 23. Juni 1964 richtete sich hingegen die Anwendbarkeit des für die Gemeinde gültigen Ortsrechts nach § 7 des Entwurfs zum A-Stadt-Gesetz. Da danach das bisherige Ortsrecht nur vorläufig in Kraft blieb und es bis zum 30. Juni 1965 mit diesem Gesetz in Einklang zu bringen war, hinderte § 7 des Entwurfs zum A-Stadt-Gesetz die Antragsgegnerin nicht daran, die Straßenreinigung auf die Straßen des Ortsteils Nikolausberg zu erstrecken und Straßenreinigungsgebühren zu erheben.

Entsprechendes gilt für den „Vertrag zwischen der Stadt Göttingen und der Gemeinde Grone“ vom 30. Juni 1964, der keine Regelung über die Fortgeltung des Ortsrechts zur Straßenreinigung und zu Straßenreinigungsgebühren enthält.

d)

Schließlich stehen weder das Neugliederungsgesetz vom 20. November 1972 noch die zwischen der Antragsgegnerin und den eingegliederten Ortsteilen Deppoldhausen, Elliehausen, Esebeck, Groß Ellershausen, Hetjershausen, Holtensen, Knutbühren und Roringen geschlossenen Gebietsänderungsverträge einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung „Straßenreinigung“ und einer Gebührenerhebung unter Einbeziehung dieser Ortsteilstraßen entgegen.

Die vorgenannten Gemeinden wurden durch § 5 Abs. 1 Neugliederungsgesetz zum 1. Januar 1973 in die Stadt Göttingen eingegliedert.

§ 18 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a) Neugliederungsgesetz bestimmt, dass in den Fällen der Eingliederung von Gemeinden in andere Gemeinden in den Gebieten der früheren Gemeinden das bisherige Ortsrecht für zwei Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes fortgilt, soweit es nicht vorher aufgehoben wird. Nach Ablauf dieser Frist tritt im Falle des Satzes 1 Buchst. a) Neugliederungsgesetz das Ortsrecht der aufnehmenden Gemeinde in der gesamten neuen Gemeinde in Kraft (§ 18 Abs. 2 Satz 2 Neugliederungsgesetz). Besondere Regelungen in den Gebietsänderungsverträgen oder in den an ihre Stelle tretenden Bestimmungen der Aufsichtsbehörde (§ 19 Abs. 1 und 2 NGO 1971) bleiben gemäß § 18 Abs. 2 Satz 3 Neugliederungsgesetz hiervon unberührt.

Bei dem Neugliederungsgesetz handelt es sich um ein Gesetz i. S. v. § 18 Abs. 1 Satz 1 NGO 1971. Auch wenn es als Landesgesetz gleichrangig neben den Bestimmungen der Gemeindeordnung steht, trifft es entgegen der Auffassung des Antragstellers keine abweichende Regelung zu den Vorschriften der Gemeindeordnung über Gebietsänderungen in den §§ 17 ff. NGO 1971, sondern bezweckt die Erfüllung der allgemeinen Vorgabe in § 18 Abs. 1 Satz 1 NGO 1971, wonach die Auflösung einer Gemeinde durch Gesetz geschieht. Dies gilt auch für § 18 Neugliederungsgesetz. Daher nimmt § 18 Abs. 2 Satz 3 Neugliederungsgesetz ausdrücklich auf § 19 Abs. 1 und 2 NGO 1971 Bezug und bestimmt, dass besondere Regelungen i. S. v. § 19 Abs. 1 NGO 1971 und an ihre Stelle tretende Bestimmungen der Aufsichtsbehörde i. S. v. § 19 Abs. 2 NGO 1971 von den Regelungen in § 18 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Neugliederungsgesetz unberührt bleiben.

§ 18 Abs. 2 Satz 3 Neugliederungsgesetz schafft damit erst Raum für vertragliche Vereinbarungen, die eine von § 18 Abs. 2 Sätze 1 Buchst. a) und 2 Neugliederungsgesetz abweichende Fortgeltungsdauer des Ortsrechts eingegliederter Gemeinden bestimmen. Soweit danach „besondere Regelungen in den Gebietsänderungsverträgen“ unberührt bleiben, erlaubt § 18 Abs. 2 Satz 3 Neugliederungsgesetz zwar im Einzelfall die Fortgeltung von Ortsrecht über zwei Jahre hinaus, d. h. die in § 18 Abs. 2 Sätze 1 Buchst. a) und 2 Neugliederungsgesetz gesetzlich bestimmte Fortgeltungsdauer des Ortsrechts für längstens zwei Jahre tritt subsidiär hinter die zwischen den Gemeinden ausdrücklich vereinbarte längere Fortgeltungsdauer zurück. Die Bestimmung des Neugliederungsgesetzes modifiziert aber nicht die Grenzen dessen, was nach § 19 Abs. 1 Satz 1 NGO 1971 zulässiger Gegenstand einer solchen Vereinbarung sein kann.

Nach § 19 Abs. 1 Satz 1 NGO 1971 können Gemeinden durch einen Gebietsänderungsvertrag Vereinbarungen insbesondere über die Auseinandersetzung, die Rechtsnachfolge, das neue Ortsrecht, die Einführung von Ortschaften und die Änderungen in der Verwaltung treffen, soweit nicht eine Regelung durch Gesetz oder Verordnung erfolgt. Die Aufzählung zeigt, dass Sinn und Zweck der Bestimmung die Einbindung der Kommunen bei der detaillierten Gestaltung der Folgen der Gebietsveränderung und der Sicherung eines reibungslosen Übergangs ist (vgl. zur Nachfolgebestimmung § 26 NKomVG: Schwindt in Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, NKomVG, Stand: Juni 2015, § 26 Rn. 2). Im Gebietsänderungsvertrag können deshalb zur Vermeidung von Härten Übergangsfristen und abweichende Regelungen auch über die Fortgeltung von Ortsrecht vereinbart werden. Dies gilt im Grundsatz auch für die befristete Fortgeltung des Abgabenrechts, wobei dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und dem Gebot der Abgabengerechtigkeit hinreichend Rechnung zu tragen ist (vgl. Schwindt in Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, NKomVG, a. a. O., § 26 Rn. 2; OVG Lüneburg, Urteil vom 3.10.1974 – VII OVG A 67/73 – OVGE Mülü 30, 449 = juris (nur Leitsatz)). Die Vereinbarung einer zeitlich unbegrenzten Fortgeltung abgabenrechtlicher Bestimmungen der eingegliederten Gemeinde ist nach dem Sinn und Zweck der Bestimmung des § 19 Abs. 1 Satz 1 NGO 1971 jedoch nicht umfasst. Dies folgt bereits aus dem klaren Wortlaut, wonach Vereinbarungen über das „neue Ortsrecht“ getroffen werden können, d. h. § 19 Abs. 1 Satz 1 NGO 1971 sieht ein dauerhaft divergierendes Recht innerhalb einer Gemeinde im Falle der Eingliederung grundsätzlich nicht vor. Sinn und Zweck ist vielmehr die Schaffung neuen einheitlichen Ortsrechts. Ein dauerhaft divergierendes Recht stünde im Widerspruch zu dem Zweck, dass die einzugliedernde Gemeinde nicht nur organisatorisch, sondern auch rechtlich nach einer zu bestimmenden Übergangszeit einheitlicher Teil der Gemeinde wird. § 19 Abs. 1 Satz 1 NGO 1971 dient nicht der Sicherung einer abgabenrechtlichen Privilegierung der eingegliederten Gemeinde im Sinne einer „Ewigkeitsklausel“.

Hiervon ausgehend trifft der „Gebietsänderungsvertrag zwischen der Stadt Göttingen und der Gemeinde Deppoldshausen“ vom 6. November 1972 in § 7 Abs. 1 und 4 des Gebietsänderungsvertrages die Regelung, dass die Hauptsatzung und das übrige Ortsrecht der Gemeinde mit seinem Inkrafttreten außer Kraft treten und das Ortsrecht der Stadt Göttingen in Kraft tritt.

Soweit darüber hinaus der „Gebietsänderungsvertrag zwischen der Stadt Göttingen und der Gemeinde Elliehausen“, der „Gebietsänderungsvertrag zwischen der Stadt Göttingen und der Gemeinde Esebeck“, der „Gebietsänderungsvertrag zwischen der Stadt Göttingen und der Gemeinde Groß Ellershausen“, der „Gebietsänderungsvertrag zwischen der Stadt Göttingen und der Gemeinde Hetjershausen“ und der „Gebietsänderungsvertrag zwischen der Stadt Göttingen und der Gemeinde Holtensen“ jeweils vom 6. November 1972 in § 8 Abs. 3 bzw. der „Gebietsänderungsvertrag zwischen der Stadt Göttingen und der Gemeinde Knutbühren“ ebenfalls vom 6. November 1972 in § 8 Abs. 2 und der „Gebietsänderungsvertrag zwischen der Stadt Göttingen und der Gemeinde Roringen“ vom 14. November 1972 in § 7 Abs. 3 inhaltsgleich bestimmen, dass es hinsichtlich der Straßenreinigung „bei dem in der jeweiligen Gemeinde bestehenden Recht verbleibt“, steht dies weder einer Einbeziehung der jeweiligen Ortsteilstraßen in die öffentliche Einrichtung „Straßenreinigung“ noch der Gebührenerhebung in diesen Ortsteilen entgegen.

Dies ergibt eine am Vereinbarungsinhalt und -zweck ausgerichtete Auslegung nach den allgemeinen Auslegungsregeln entsprechend §§ 133, 157 BGB (vgl. Schwindt in Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, NKomVG, a. a. O., § 26 Rn. 34; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 19.1.1990 – 4 C 21.89 – BVerwGE 84, 257 = juris Rn. 36; Senatsbeschluss 20.5.2020 – 9 LC 138/17 – juris Rn. 87) unter Berücksichtigung der Reichweite der Ermächtigungsgrundlage zum Abschluss von Gebietsänderungsverträgen in § 19 Abs. 1 Satz 1 NGO 1971. Bei einem auf der Grundlage von § 19 NGO 1971 geschlossenen Gebietsänderungsvertrag kommt dem objektiven Erklärungswert ein entscheidendes Gewicht zu. Dies folgt aus § 19 Abs. 1 Satz 4 NGO 1971, wonach Ge-bietsänderungsverträge unter dem Genehmigungsvorbehalt der Aufsichtsbehörde gestanden haben. Maßgeblich ist danach, wie insbesondere die Aufsichtsbehörde als objektive Dritte die Vereinbarungen verstehen musste.

Ausgehend hiervon ordnen die Bestimmungen in den § 7 Abs. 3 bzw. § 8 Abs. 2 bzw. 3 der jeweiligen Gebietsänderungsverträge nicht an, dass das Ortsrecht der eingegliederten Gemeinden zur Straßenreinigung auf unbegrenzte Zeit fortgilt. Dem Wortlaut nach „verbleibt“ es vielmehr lediglich bei dem in der Gemeinde bestehenden Recht. Die Zeitdauer, für die es bei der Fortgeltung verbleiben soll, wird dagegen nicht ausdrücklich, insbesondere nicht abweichend von längstens zwei Jahren geregelt.

Bezugspunkt des „Verbleibens“ ist nach dem objektiven Empfängerhorizont zunächst § 7 Abs. 1 bzw. § 8 Abs. 1 der Vereinbarungen, wonach neben der Hauptsatzung grundsätzlich auch das übrige Ortsrecht der Gemeinde bereits mit Inkrafttreten des (jeweiligen) Gebietsänderungsvertrages außer Kraft trat. Der Zusatz „soweit in den nachfolgenden Absätzen nicht besondere Regelungen getroffen werden“ sowie die Systematik lassen erkennen, dass es sich bei den Bestimmungen in § 7 Abs. 3 bzw. § 8 Abs. 2 bzw. 3 der jeweiligen Gebietsänderungsverträge um eine Ausnahme von dem grundsätzlichen Außerkrafttreten des Ortsrechts nach § 7 Abs. 1 bzw. § 8 Abs. 1 handelt.

Diese Ausnahmeregelungen ergeben bei einer Auslegung nach dem erkennbaren Erklärungsgehalt unter Berücksichtigung von § 19 Abs. 1 Satz 1 NGO 1971 aber nicht, dass nach der Vereinbarung das Ortsrecht über die in § 18 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a) des Neugliederungsgesetzes bestimmte zweijährige Frist unbefristet fortgelten sollte.

Die Regelung in § 7 Abs. 3 bzw. § 8 Abs. 2 bzw. 3, wonach es hinsichtlich der Straßenreinigung bei dem in der jeweiligen Gemeinde bestehenden Rechts verbleibt, enthält schon keine ausdrückliche Vereinbarung zur Fortgeltung des Straßenreinigungsrechts auf unbegrenzte Zeit. Dies lässt für einen objektiven Dritten nur den Schluss zu, dass das bestehende Ortsrecht zur Straßenreinigung zwar zunächst fortgelten, aber gemäß § 18 Abs. 2 Sätze 1 Buchst. a) und 2 Neugliederungsgesetz nach Ablauf von zwei Jahren außer Kraft und das Ortsrecht der Antragsgegnerin in Kraft treten sollte. Denn die Gemeinden haben gerade nicht vertraglich vereinbart, dass das bisherige Ortsrecht „unbefristet“ oder „auf Dauer“ fortgilt und dies, obwohl ihnen bekannt war, dass eine eindeutige „besondere Regelung“ i. S. v. § 18 Abs. 2 Satz 3 Neugliederungsgesetz erforderlich war. Dass sie mit ihren Regelungen zum Ortsrecht die gesetzlichen Vorgaben einhalten wollten, lässt sich § 14 bzw. § 15 der Verträge entnehmen, wonach diese mit dem Neugliederungsgesetz in Kraft traten.

Diese Auslegung ergibt sich erst recht im Zusammenhang mit anderen vertraglichen Regelungen, in denen ausdrücklich eine unbefristete Fortgeltung des Ortsrechts vereinbart wurde, dort allerdings unter Bedingungen.

Eine unbefristete – aber nicht unbedingte – Fortgeltung wurde in den Gebietsänderungsverträgen mit den Gemeinden Elliehausen und Esebeck bezogen auf die dort benannten Bebauungspläne vereinbart. In dem Gebietsänderungsvertrag mit der Gemeinde Elliehausen heißt es in § 8 Abs. 2 insoweit, dass die in der Gemeinde bestehenden rechtsverbindlichen Bebauungspläne Nr. 1 - 5 sowie die entsprechenden Ortsatzungen über Baugestaltung vorbehaltlich anderer Festsetzungen durch die Stadt Göttingen „unbefristet in Kraft“ bleiben. Eine entsprechende Regelung findet sich in § 8 Abs. 2 des zwischen der Antragsgegnerin und der Gemeinde Esebeck geschlossenen Gebietsänderungsvertrages.

Darüber hinaus enthält § 10 bzw. § 11 des jeweiligen Gebietsänderungsvertrages eine zeitlich unbefristete Befreiung vom Schlachthofzwang. Die Befreiung steht aber unter der Bedingung, dass die Antragsgegnerin für alle in Betracht kommenden Ortsteile eine andere Regelung schafft. Hieraus lässt sich entgegen der Auffassung des Antragsstellers nicht schließen, dass das bisherige Ortsrecht zur Straßenreinigung unbefristet weitergelten sollte, weil es nicht unter eine solche Bedingung gestellt worden sei. Ein solcher Schluss verkennt bereits in systematischer Hinsicht, dass die Befreiung vom Schlachthofzwang gerade nicht in den Bestimmungen zum Ortsrecht in § 7 bzw. § 8, sondern in gesonderten Paragraphen geregelt wurde. Darüber hinaus stellt die Vereinbarung zur Befreiung vom Schlachthofzwang eine „besondere Regelung“ i. S. v. § 18 Abs. 2 Satz 3 Neugliederungsgesetz dar, weil danach eine Befreiung auch über die zweijährige Fortgeltungsdauer des bisherigen Ortsrechts vereinbart wurde, unter der Bedingung, dass keine für alle in Betracht kommenden Ortsteile abweichende Regelung geschaffen werde.

Soweit der Antragsteller schließlich darauf verweist, dass die Gebietsänderungsverträge – anders als für das Straßenreinigungsrecht – hinsichtlich der Gebühren für Trinkwasser und Abwasser ein zeitliches Auslaufen des bisherigen Ortsrechts vorgesehen hätten, führt dies ebenfalls zu keiner anderen Beurteilung.

Es ist zwar zutreffend, dass die Antragsgegnerin mit den Gemeinden vereinbarte, dass insoweit abweichend zu § 7 Abs. 1 bzw. § 8 Abs. 1 des jeweiligen Vertrages das jeweilige Ortsrecht zunächst für eine befristete Zeit fortgelten sollte. Die Frist für die Kanal- und Wassergebühren belief sich danach aber auf ein Jahr nach Inkrafttreten des jeweiligen Vertrages und lag damit unterhalb der Frist zum Außerkrafttreten in § 18 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Neugliederungsgesetz. Sie stellt damit – wie auch die Bestimmungen zur Fortgeltung des Ortsrechts zur Straßenreinigung – eine Ausnahme von § 7 bzw. § 8 Abs. 1 der Gebietsänderungsverträge dar, wonach das Ortsrecht der eingegliederten Gemeinde grundsätzlich bereits mit Inkrafttreten der Verträge außer Kraft trat.

Demgegenüber findet sich in den Verträgen betreffend die Straßenreinigung gerade keine Vereinbarung einer über die Zweijahresfrist hinausgehenden oder dahinter zurückbleibenden Fortgeltung des bisherigen Ortsrechts der eingegliederten Gemeinden.

Soweit der Antragsteller schließlich darauf verweist, dass die Ortssatzung und Gebührenordnung für die Straßenreinigung in der Stadt Göttingen vom 15. Dezember 1973 in Umsetzung der Gebietsänderungsverträge den Eigentümern der zum 1. Januar 1973 eingegliederten Gemeinden die Straßenreinigung übertragen habe, folgt hieraus nichts anderes. Zu diesem Zeitpunkt galt nämlich gemäß § 18 Abs. 2 Sätze 1 Buchst. a) und 2 Neugliederungsgesetz i. V. m. § 7 Abs. 2 bzw. § 8 Abs. 2 bzw. 3 des jeweiligen Gebietsänderungsvertrages das Ortsrecht der eingegliederten Gemeinden noch fort bis längstens zwei Jahre nach Inkrafttreten des Neugliederungsgesetzes, d. h. bis zum 1. Januar 1975. Darüber hinaus käme es auf eine spätere, gegebenenfalls rechtswidrige Verwaltungspraxis auch im Hinblick auf die wegen des Genehmigungsvorbehalts der Aufsichtsbehörde gebotenen objektiven Auslegung der Bestimmungen nicht entscheidend an.

e)

Die Antragsgegnerin hat in § 1 Abs. 1 StrRGS die öffentliche Einrichtung „Straßenreinigung (Sommer- und Winterdienst)“ hinreichend bestimmt als die von ihr betriebene, ihr gemäß § 52 NStrG obliegende Straßenreinigung, soweit die Straßenreinigungspflicht nicht durch diese Satzung ganz oder teilweise auf die Eigentümer der anliegenden Grundstücke im Sinne des § 52 Abs. 4 NStrG übertragen worden ist.

Zwar enthält die Straßenreinigungsgebührensatzung der Antragsgegnerin keine Legaldefinition für den „Sommerdienst“ und „Winterdienst“. Dies ist jedoch unschädlich. Die Antragsgegnerin verweist in § 2 StrRGS hinsichtlich der Art, des Umfangs und der Häufigkeit der Straßenreinigung in Einklang mit § 52 Abs. 1 Satz 2 NStrG auf ihre Straßenreinigungsverordnung in der jeweils gültigen Fassung. In § 1 Abs. 1 StrRVO findet sich die Legaldefinition der öffentlichen Einrichtung, in Absatz 2 die Klarstellung, dass die Straßenreinigung den Sommer- und den Winterdienst umfasst. § 1 Abs. 3 Satz 1 StrRVO bestimmt, dass die Antragsgegnerin reinigungspflichtig ist, soweit die Reinigungspflicht nicht durch ihre Straßenreinigungsgebührensatzung auf die Eigentümer und die den Eigentümern gleichgestellten Personen übertragen ist, wobei sich nach Satz 2 der Umfang der Reinigungspflicht aus den §§ 3 bis 9 StrRVO ergibt.

Im Übrigen konkretisiert die Antragsgegnerin in § 3 Abs. 1 und 2 StrRVO sowie § 5 Abs. 3 bis 6 StrRVO Inhalt und Umfang des Sommer- und Winterdienstes hinreichend.

Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 StrRVO umfasst die Straßenreinigungspflicht im Sommerdienst die Entfernung aller Verunreinigungen von Gehwegen und Fahrbahnen, die die Hygiene oder das Stadtbild nicht unerheblich beeinträchtigen oder eine Gefährdung des Verkehrs darstellen können. Nach Satz 2 umfasst die Straßenreinigungspflicht im Sommerdienst insbesondere die Beseitigung von Laub, Schmutz, Unrat und sonstigem Abfall auf Fahrbahnen und Gehwegen sowie die Entleerung der Papierkörbe.

Gemäß § 3 Abs. 2 StrRVO beinhaltet die Straßenreinigungspflicht im Winterdienst die Schneeräumung auf Fahrbahnen und Gehwegen sowie bei Glätte das Bestreuen der Gehwege, Fußgängerüberwege (einschließlich der Fußgängerbrücken, Verkehrsinseln mit Querungshilfe und ähnliche Verkehrseinrichtungen) und der gefährlichen Fahrbahnstellen mit nicht unbeachtlichem Verkehr.

§ 5 Abs. 1 StrRVO enthält Bestimmungen über die Häufigkeit der Reinigung im Sommerdienst bzw. der Priorität im Winterdienst. Die Absätze 2 und 3 benennen die Kriterien für die Zuordnung zur jeweiligen Reinigungs- bzw. Winterdienstklasse.

Gemäß § 5 Abs. 5 Satz 1 StrRVO werden die Fahrbahnen durch die Antragsgegnerin vom Schnee geräumt und bei Glätte mit auftauenden Mitteln abgestreut. Fußgängerüberwege (einschließlich der Fußgängerbrücken, Verkehrsinseln mit Querungshilfe und ähnliche Verkehrseinrichtungen) werden bei Schneefall geräumt und/oder mit abstumpfenden Mitteln abgestreut. Danach handelt es sich bei dem „Sommerdienst“ und dem „Winterdienst“ nicht um auf die Jahreszeiten bezogene Reinigungs-, sondern um witterungsabhängige Dienste.

Mit dem Verweis auf die Straßenreinigungsverordnung und die dortigen Bestimmungen besteht für den Satzungsadressaten und Benutzer der öffentlichen Straßenreinigungseinrichtung keine Unklarheit über den sachlichen und räumlichen Geltungsbereich.

f)

Schließlich dringt der Antragssteller nicht mit seinem Einwand durch, die Übertragung der Reinigungspflicht auf die Grundstückseigentümer und damit die Abgrenzung der öffentlichen Einrichtung sowie des Geltungsbereichs der angefochtenen Satzung seien unwirksam, weil diese nicht durch Satzung, sondern durch Rechtsverordnung erfolgt seien.

Gemäß § 52 Abs. 4 Satz 1 NStrG können die Gemeinden durch Satzung die ihnen obliegenden Reinigungspflichten ganz oder zum Teil den Eigentümern der anliegenden Grundstücke auferlegen. § 3 Abs. 2 StrRGS bestimmt, dass die Pflicht zum Sommerdienst innerhalb der geschlossenen Ortslage den Eigentümern der anliegenden Grundstücke übertragen wird, sofern in dem Straßenverzeichnis zur Straßenreinigungsverordnung in der Stadt Göttingen die Straße bzw. der Straßenabschnitt entsprechend gekennzeichnet ist. Für den Winterdienst bestimmt § 3 Abs. 3 StrRGS, dass innerhalb der geschlossenen Ortslage die Pflicht zum Winterdienst auf den Gehwegen der öffentlichen Straßen den Eigentümern der anliegenden Grundstücke übertragen wird, sofern in dem Straßenverzeichnis der Straßenreinigungsverordnung die Straße bzw. der Straßenabschnitt gekennzeichnet ist.

Soweit der Antragsteller geltend macht, die Übertragung der Reinigungspflicht auf die Eigentümer der anliegenden Grundstücke in der Straßenreinigungsverordnung führe zu deren Unwirksamkeit, da es insoweit an einer gesetzlichen Ermächtigung zur Bestimmung der Reinigungspflicht durch eine Verordnung fehle, hat der Senat darüber nicht zu entscheiden, weil die Straßenreinigungsverordnung der Antragsgegnerin nicht Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist.

Die Antragsgegnerin hat die Reinigungspflicht auch nicht durch Rechtsverordnung übertragen, sondern die entsprechenden Anordnungen finden sich – wie von § 52 Abs. 4 Satz 1 NStrG gefordert – in ihrer Straßenreinigungsgebührensatzung, namentlich in § 3 Abs. 2 und 3 StrRGS. Diese nehmen lediglich das Straßenverzeichnis in Bezug und ordnen an, dass die Straßenreinigungspflicht übertragen wird, sofern in dem Straßenverzeichnis zur Straßenreinigungsverordnung die Straße bzw. der Straßenabschnitt entsprechend gekennzeichnet ist. Insoweit bestimmt auch § 1 Abs. 3 Satz 1 StrRVO, dass reinigungspflichtig die Stadt Göttingen ist, soweit die Reinigungspflicht nicht auf der Grundlage des § 52 Abs. 4 NStrG i. V. m. § 3 Abs. 2 und 3 StrRGS auf die Eigentümer und die den Eigentümern gleichgestellten Personen übertragen ist.

Durchgreifende Bedenken gegen die satzungsrechtliche Inbezugnahme auf das Straßenverzeichnis, das gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 StrRVO als Anlage Bestandteil der Straßenreinigungsverordnung ist, bestehen nicht. In Niedersachsen besteht die landesrechtliche Besonderheit, dass einerseits Art, Maß und räumliche Ausdehnung der ordnungsgemäßen Straßenreinigung von der Gemeinde durch Verordnung nach dem Niedersächsischen Gefahrenabwehrgesetz zu regeln sind (§ 52 Abs. 1 Satz 2 NStrG), andererseits die Gemeinden die ihnen obliegenden Straßenreinigungspflichten ganz oder zum Teil durch Satzung den Eigentümern der anliegenden Grundstücke auferlegen können (§ 52 Abs. 4 Satz 1 NStrG). Die Vorschriften stehen dabei in einem engen sachlichem Zusammenhang. Die nach Maßgabe des Niedersächsischen Polizeigesetzes – NPOG – erlassene Rechtsverordnung, die im übertragenen Wirkungskreis ergeht, tritt neben das Regelungsinstrument der Satzung. Wesentliche Unterschiede zwischen Satzungen und im übertragenen Wirkungskreis erlassene kommunale Rechtsverordnungen bestehen aber nicht (vgl. Wefelmeier in Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, NKomVG, Stand: Juni 2012, § 10 Rn. 56). Vielmehr erlassen die Gemeinden gemäß § 55 Abs. 2 Satz 1 NPOG die Verordnungen nach den für Satzungen geltenden Bestimmungen (vgl. Wefelmeier in Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, NKomVG, a. a. O., § 10 Rn. 56). § 10 Abs. 6 NKomVG ordnet gleichermaßen an, dass für Verordnungen der Kommune die Bestimmungen über Satzungen in § 10 Abs. 2 bis 4 NKomVG entsprechend anwendbar sind.

Damit ist die Gemeinde gemäß § 52 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 Satz 1 NStrG gleichermaßen für den Erlass der Straßenreinigungs(gebühren)satzung und die Straßenreinigungsverordnung zuständig. Unterschiede gelten auch nicht für das Normgebungsverfahren oder die Bekanntmachung, denn gemäß § 11 Abs. 6 NKomVG gelten die Bestimmungen über die Verkündung von Rechtsvorschriften in § 11 Abs. 1 bis 5 NKomVG für Verordnungen entsprechend.

Bedenken gegen die satzungsgemäße Anordnung der Übertragung der Reinigungspflicht auf die Anlieger in einem der Rechtsverordnung zugehörigen Straßenverzeichnis bestehen daher weder im Hinblick auf die verbindliche Bestimmung der öffentlichen Einrichtung noch für die Änderung der Übertragung in beiden Fällen jeweils durch einen erforderlichen Ratsbeschluss. Die dynamische Verweisung in der Satzung – wie vorliegend mit § 3 Abs. 2 und 3 StrRGS geschehen – auf die Rechtsverordnung bzw. auf das zu deren Bestandteil erklärte Straßenverzeichnis ist von der Ermächtigung in § 52 Abs. 4 Satz 1 NStrG umfasst.

2.

Die Straßenreinigungsgebührensatzung der Antragsgegnerin verstößt nicht gegen § 2 Satz 2 NKAG, der in Niedersachsen den Mindestinhalt einer Abgabensatzung vorgibt (vgl. Senatsurteil vom 16.12.2020 – 9 KN 160/18 – juris Rn. 174).

Danach soll die Satzung den Kreis der Abgabenschuldner, den die Abgabe begründenden Tatbestand, den Maßstab und den Satz der Abgabe sowie die Entstehung und den Zeitpunkt der Fälligkeit der Schuld bestimmen.

Die Straßenreinigungsgebührensatzung der Antragsgegnerin enthält in § 5 StrRGS Regelungen über den Kreis der Gebührenschuldner, in § 7 StrRGS über den Gebührenmaßstab, in § 4 StrRGS über die jeweiligen Gebührensätze für die getrennt nach Sommer- und Winterdienst erhobenen Gebühren sowie in §§ 6 und 9 StrRGS Regelungen über die Entstehung und den Zeitpunkt der Fälligkeit der Gebührenschuld.

Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist auch der Gebührentatbestand für die Teilleistungsbereiche Sommerdienst und Winterdienst in der Satzung hinreichend bestimmt.

Nach dem Rechtsstaatsprinzip müssen Vorschriften so bestimmt gefasst sein, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Dabei macht die Auslegungsbedürftigkeit eine Norm nicht unbestimmt (st. Rspr., vgl. nur BVerfG, Beschlüsse vom 9.8.1995 – 1 BvR 2263/94 – BVerfGE 93, 213 = juris Rn. 55; vom 24.6.1993 – 1 BvR 689/92 – BVerfGE 89, 69 = juris Rn. 60). Das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot (Art. 20 GG) fordert, dass der Gebührenpflichtige dem Wortlaut der Gebührensatzung zweifelsfrei entnehmen können muss, welcher Maßstab gelten soll, auf welche Weise die Gebühr berechnet wird, wie hoch die auf ihn entfallende Gebühr sein wird und wie die Leistung der öffentlichen Einrichtung zur Straßenreinigung beschaffen sein muss, für die die Gebühr zu entrichten ist (vgl. insbesondere zum Gebührenmaßstab Senatsbeschluss vom 19.8.2008 – 9 LA 406/06 – juris Rn. 14; Senatsurteil vom 29.3.1995 – 9 L 4417/94 – juris Rn. 32; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 5.11.2018 – 3 B 4.18 – juris Rn. 25; ThürOVG, Urteil vom 11.6.2001 – 4 N 47/96 – juris Rn. 65; VG Göttingen, Urteil vom 25.7.2014 – 3 A 305/13 – juris Rn. 13). Unter dem Gebührentatbestand ist der abstrakte Sachverhalt zu verstehen, dessen konkrete Verwirklichung die Gebührenpflicht auslösen soll (hierzu etwa Holtbrügge in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, a. a. O., § 2 Rn. 62 ff.). Bei der Bestimmung des Gebührentatbestandes steht es der Kommune frei, bei öffentlichen Einrichtungen, bei denen sich die gesamte Leistung aus mehreren eigenständigen Teilleistungen zusammensetzt, solche Teilleistungen als die jeweils gebührenbegründende Inanspruchnahme zu definieren und gesonderte Gebührensätze festzulegen (vgl. Lichtenfeld in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, a. a. O., § 6 Rn. 719).

Hiervon ausgehend hat die Antragsgegnerin den Gebührentatbestand jeweils hinreichend bestimmt.

Gemäß § 4 Abs. 1 StrRGS werden für die städtische Reinigung Gebühren getrennt nach Sommer- und Winterdienst erhoben. Die Gebührenpflicht betrifft nur die Benutzer der städtischen Straßenreinigung i. S. d. § 1 Abs. 2 StrRGS. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 StrRGS sind die von der Stadt zu reinigenden Straßen in dem Straßenverzeichnis zur Straßenreinigungsverordnung aufgeführt. Nach Satz 2 sind die Straßen gemäß § 3 und § 5 StrRVO in Reinigungsklassen für den Sommerdienst und Winterdienstklassen für den Winterdienst zugeordnet. Im Sommerdienst existieren insgesamt vier Reinigungsklassen (Reinigungsklasse I: wöchentlich einmalige Reinigung, Reinigungsklasse II: wöchentlich zweimalige Reinigung; Reinigungsklasse III: wöchentlich dreimalige Reinigung und Reinigungsklasse IV: wöchentlich siebenmalige Reinigung), im Winterdienst insgesamt drei Winterdienstklassen (Winterdienstklasse A: erste Priorität (oberste Priorität); Winterdienstklasse B: zweite Priorität und Winterdienstklasse C: dritte Priorität). Gemäß § 2 StrRGS richten sich Art, Umfang und Häufigkeit der Straßenreinigung nach der Straßenreinigungsverordnung.

Diese Regelungen sind hinreichend klar und bestimmt.

Der Antragsteller dringt nicht mit seinem Einwand durch, dem Gebührentatbestand lasse sich nicht hinreichend entnehmen, ob dem Gebührenanspruch Einwendungen wegen Nicht- oder Schlechterfüllung aufgrund erheblicher Reinigungsmängel entgegengehalten werden könnten. Dieser Einwand betrifft die Bestimmungen über Art, Umfang und Häufigkeit der Straßenreinigung. Diese sind aber nicht in der Straßenreinigungsgebührensatzung der Antragsgegnerin, sondern in ihrer Straßenreinigungsverordnung enthalten. Dies entspricht der Vorgabe in § 52 Abs. 1 Satz 2 NStrG, wonach Art, Maß und räumliche Ausdehnung der ordnungsgemäßen Straßenreinigung von der Gemeinde nicht durch Satzung, sondern durch Verordnung nach dem Niedersächsischen Gefahrenabwehrgesetz zu regeln sind. § 52 Abs. 1 Satz 2 NStrG modifiziert insoweit den nach § 2 Satz 2 NKAG erforderlichen Mindestinhalt einer Straßenreinigungsgebührensatzung. Der dynamische Verweis in § 2 StrRGS auf die Straßenreinigungsverordnung ist hinreichend bestimmt und insoweit nicht zu beanstanden.

Soweit der Antragsteller darüber hinaus geltend macht, die Gebührentatbestände für Winterdienstgebühren seien nicht hinreichend bestimmt, weil der Gebührenzahler nicht feststellen könne, wann „seine“ Winterdienstklasse an der Reihe sei, ist ihm zwar zuzugeben, dass die Antragsgegnerin im Winterdienst durch die Schaffung von drei Winterdienstklassen, die hinsichtlich der Reinigungshäufigkeit absteigend priorisiert sind, ein relatives Reinigungssystem aufgestellt hat, durch das nicht zwingend sichergestellt wird, dass bei Grundstückseigentümern der Winterdienstklasse B (zweite Priorität) oder C (dritte Priorität) tatsächlich ein Winterdienst durchgeführt wird. Gemäß § 5 Abs. 4 Satz 2 StrRVO werden erst nach Erledigung des Winterdienstes in allen Straßen einer Winterdienstklasse Winterdienstmaßnahmen in den Straßen der nächsten Winterdienstklasse fortgeführt. Dabei wird der Einsatz in den Straßen der Winterdienstklassen B bzw. C abgebrochen, wenn neue winterliche Wetterereignisse eintreten, die sofortige Maßnahmen in Straßen der Winterdienstklasse A erfordern (Satz 3). Dadurch wird die Reihenfolge nach Satz 1 und Satz 2, d. h. die Reinigung von Straßen aus höher priorisierten Straßen erneut in Gang gesetzt (Satz 4).

Für den Gebührenpflichtigen lässt sich jedoch ohne Weiteres feststellen, ob und wie häufig ein Winterdienst vorgesehen ist.

Eine konkrete satzungsrechtliche Bestimmung der Reinigungshäufigkeit scheidet beim Winterdienst naturgemäß aus. Für den Winterdienst sind bestimmte Wetterlagen (Schneefall, Schneeregen, Frost, Eisregen) und die daraus resultierenden Folgen (Schneeglätte, Eisglätte, Reifglätte und Glatteis) entscheidend (Wichmann, Straßenreinigung und Winterdienst in der kommunalen Praxis, 8. Auflage 2018, Seite 82). Es handelt sich um eine witterungsabhängige Reinigungspflicht. Darüber hinaus ist die Winterdienstpflicht begrenzt durch die Zumutbarkeit, d. h. der Umfang der Räum- und Streupflicht richtet sich nicht nur nach den Bedürfnissen des Verkehrs, sondern auch danach, was vernünftigerweise von der streupflichtigen Kommune verlangt werden kann (vgl. zur Verkehrssicherungspflicht BGH, Urteil vom 5.7.1990 – III ZR 217/89 – BGHZ 112, 74 = juris Rn. 11; OLG Celle, Urteil vom 7.12.1988 – 9 U 264/87 – juris Rn. 16). Lässt sich danach der Reinigungsbedarf für den Winterdienst auch im Hinblick auf die unbekannte Stärke eines Wintereinbruchs über einen einjährigen Kalkulationszeitraum nicht gesichert prognostizieren, genügt es für die Bestimmtheit des Gebührentatbestandes, wenn sich der Satzung bzw. den von ihr in Bezug genommenen Regelungen der Straßenreinigungsverordnung entnehmen lässt, welche Reinigungshäufigkeit die Gemeinde der Gebührenerhebung für den Winterdienst zugrunde gelegt hat.

Diesen Anforderungen genügt die Satzung der Antragsgegnerin. Sie hat in § 4 Abs. 3 Satz 2 StrRGS ausgehend von den durchschnittlichen Einsätzen der Winterdienstperioden 2008/2009 bis 2016/2017 für die Winterdienstklasse A eine Reinigungshäufigkeit von 69 Einsätzen, in der Winterdienstklasse B von 52 Einsätzen und der Winterdienstklasse C von 10 Einsätzen pro Jahr für die Höhe der Gebührensätze und damit als gebührenpflichtige Leistung zugrunde gelegt.

3.

Die Antragsgegnerin hat den Kreis der Gebührenschuldner i. S. v. § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG i. V. m. § 52 Abs. 3 Sätze 1 und 2 NStrG rechtmäßig (a), die Fälle des Wechsels der Gebührenschuld bzw. -pflicht in § 5 Abs. 4 Sätze 1 und 2 StrRGS aber rechtswidrig bestimmt (b). Darüber hinaus hält die in § 5 Abs. 4 Satz 4 StrRGS angeordnete Haftung des bzw. der bisherigen Gebührenpflichtigen neben dem bzw. der neuen Gebührenpflichtigen im Falle einer unterlassenen Mitteilung über Gebührenpflicht einer Überprüfung nicht stand (c). Dies führt aber nur zur Teilnichtigkeit dieser Bestimmungen (d).

a)

Die Vorschriften über die Gebührenpflichtigen in § 5 Abs. 1 bis 3 StrRGS sind rechtmäßig.

§ 5 Abs. 1 StrRGS bestimmt, dass gebührenpflichtig die in § 1 Abs. 2 und 3 StrRGS genannten Eigentümer/Eigentümerinnen und Berechtigten sind.

Die Gleichstellung der Eigentümerinnen und Eigentümer der Anliegergrundstücke und der übrigen durch diese Straßen erschlossenen Grundstücke (Hinterlieger) gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 StrRGS steht in Einklang mit § 52 Abs. 3 Satz 2 NStrG, der diese Gleichstellung in das Ermessen der Gemeinde stellt.

Darüber hinaus treten an die Stelle der Eigentümerinnen und Eigentümer für den Fall, dass ein Erbbaurecht bestellt ist, gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 StrRGS die Erbbauberechtigten. Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 StrRGS sind die Nießbraucher gemäß § 1030 BGB, die Wohnberechtigten gemäß § 1093 BGB und die Dauerwohn- bzw. Dauernutzungsberechtigten gemäß § 31 WEG gleichgestellt. Diese Regelungen stehen in Einklang mit § 52 Abs. 3 Sätze 1 und 2 NStrG.

Ebenso wenig begegnen § 5 Abs. 2 und 3 StrRGS Bedenken, wonach mehrere Gebührenpflichtige (§ 5 Abs. 2 StrRGS) sowie mehrere Eigentümerinnen und Eigentümer (§ 5 Abs. 3 StrRGS) als Gesamtschuldner haften.

b)

Allerdings stehen die Bestimmungen über den Zeitpunkt des Wechsels der Gebührenpflicht in § 5 Abs. 4 Sätze 1 und 2 StrRGS nicht in Einklang mit § 52 Abs. 3 Sätze 1 und 2 NStrG und sind deshalb unwirksam.

Gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 StrRGS geht beim Wechsel des bzw. der Gebührenpflichtigen die Gebührenpflicht mit der Übergabe des Grundstücks auf die neue Verpflichtete bzw. den neuen Verpflichteten über. Fällt der Zeitpunkt der Übergabe nicht auf den ersten Tag eines Kalendermonats, wechselt gemäß § 5 Abs. 4 Satz 2 StrRGS die Gebührenpflicht mit Beginn des darauffolgenden Kalendermonats.

Nicht zu beanstanden ist, dass § 5 Abs. 4 Satz 2 StrRGS den Wechsel der Gebührenpflicht auf den Beginn des Folgemonats anordnet, sofern dieser nicht auf den ersten Tag eines Kalendermonats fällt. Damit orientiert sich die Antragsgegnerin an der in finanziellen Dauerschuldverhältnissen üblichen monatlichen Berechnung und hält sich in einer von § 52 Abs. 3 Sätze 1 und 2 NStrG gedeckten und abgabenrechtlich zulässigen Pauschalierung (vgl. auch OVG LSA, Urteil vom 27.2.2020 – 2 L 35/18 – juris Rn. 68 m. w. N.; OVG NRW, Beschluss vom 6.8.2010 – 14a A 1820/09 – juris Rn. 4).

Hinsichtlich des Zeitpunkts des Wechsels der Gebührenpflicht knüpfen aber sowohl § 5 Abs. 4 Satz 1 als auch Satz 2 StrRGS an die „Übergabe“ des Grundstücks an die neue Verpflichtete bzw. den neuen Verpflichteten anstatt an den maßgeblichen Eigentumswechsel.

Dies steht nicht in Einklang mit § 52 Abs. 3 Satz 1 und 2 NStRG. Gemäß § 52 Abs. 3 Satz 1 NStrG gelten für die der Reinigung unterliegenden Straßen nur die Eigentümer der anliegenden Grundstücke als Benutzer der öffentlichen Einrichtung im Sinne des kommunalen Abgabenrechts. Die Gemeinden können nach § 52 Abs. 3 Satz 2 NStRG darüber hinaus in der Straßenreinigungsgebührensatzung den Eigentümern der anliegenden Grundstücke nur die Eigentümer der übrigen durch die Straße erschlossenen Grundstücke und die Inhaber besonders bezeichneter dinglicher Nutzungsrechte gleichstellen. Danach ist abweichend zu § 5 Abs. 6 Satz 1 NKAG gerade nicht der Besitzer oder Mieter gebührenpflichtiger Benutzer der öffentlichen Einrichtung. Soweit § 52 Abs. 3 Satz 4 HS 2 NStrG bestimmt, dass im Übrigen § 5 Abs. 4 bis 8 NKAG und damit auch § 5 Abs. 6 Satz 1 NKAG gilt, folgt hieraus nichts anderes. Die Inanspruchnahme bzw. die Nutzung der Einrichtung wird durch § 52 Abs. 3 NStrG nur für den vorgenannten Personenkreis fingiert.

Der Wechsel des Eigentums an einem Grundstück erfordert gemäß §§ 873, 925 BGB allein die (dingliche) Einigung und die Eintragung in das Grundbuch (vgl. nur Kohler in: MüKoBGB, 8. Aufl. 2020, BGB, § 873 Rn. 46). Gleiches gilt für das Erbbaurecht, den Nießbrauch an Grundstücken (§ 1030 BGB), das Wohnrecht (§ 1093 BGB) und das Dauerwohn- bzw. Nutzungsrecht (§ 31 WEG; zu alledem vgl. Schöner/Stöber in Schöner/Stöber, Grundbuchrecht, 16. Auflage 2020, Rn. 1236 ff., 1359, 1679, 2803 – beck-online). Lediglich die Übertragung des Eigentums an einer beweglichen Sache setzt gemäß § 929 Satz 1 BGB grundsätzlich neben der Einigung eine Übergabe voraus, wobei diese auf einer Übertragung der tatsächlichen Sachherrschaft i. S. d. § 854 Abs. 1 BGB und einem Konsens über den Wechsel im Eigenbesitz beruht (Oechsler in: MüKoBGB, a. a. O., § 929 Rn. 49).

Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin, wonach mit dem Wort „Übergabe“ der Eigentumswechsel durch Eintragung im Grundbuch gemeint sei, ist zeitlicher Bezugspunkt für den Wechsel der Gebührenpflicht in § 5 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 StrRGS nicht der Zeitpunkt der Eintragung in das Grundbuch. Vielmehr ist der Wortlaut mit „Übergabe“ klar und eindeutig. Hierunter ist ein Wechsel in den Besitzverhältnissen zu verstehen, wie er etwa nach der Schlüsselübergabe an den noch nicht im Grundbuch eingetragenen Erwerber erfolgen würde. Für eine Auslegung in dem von der Antragsgegnerin gewollten Sinn ist kein Raum, zumal – worauf der Antragsteller zutreffend hinweist – der Tag der Übergabe in notariellen Grundstücksverträgen häufig gesondert und abweichend von der Grundbucheintragung vereinbart wird. Daran ändert auch der Hinweis der Antragsgegnerin auf § 8 Abs. 2 StrRGS nichts, der auf die Veräußerung und den Erwerb des Eigentums oder eines anderen der in § 1 Abs. 3 StrRGS genannten Rechte abstellt und nicht – wie § 5 Abs. 4 Sätze 1 und 2 StrRGS – auf die Übergabe.

Nach der in § 5 Abs. 4 Sätze 1 und 2 StrRGS getroffenen Regelung besteht danach die Möglichkeit, dass der Erwerber eines Grundstücks bereits aufgrund der Besitzverschaffung gebührenpflichtig wird, obwohl er – etwa aufgrund der noch ausstehenden Grundbucheintragung – noch nicht Eigentümer geworden ist.

Auch im Hinblick auf die Bestimmbarkeit des Zeitpunkts des Entstehens der Gebührenpflicht ist keine Notwendigkeit ersichtlich, von dem Zeitpunkt des Eigentumserwerbs des Grundstücks durch Eintragung im Grundbuch abzuweichen. Vielmehr lässt sich die Eintragung des neuen Eigentümers oder sonstigen dinglich Berechtigten in das Grundbuch durch die Kommune problemlos überprüfen, während über den Zeitpunkt der Besitzeinräumung Streit entstehen kann.

c)

Die in § 5 Abs. 4 Satz 4 StrRGS angeordnete Haftung des bzw. der bisherigen Gebührenpflichtigen neben dem bzw. der neuen Gebührenpflichtigen im Falle einer unterlassenen Mitteilung über Gebührenpflicht ist ebenfalls rechtswidrig.

Nach § 5 Abs. 4 Satz 3 StrRGS ist der Wechsel der Gebührenpflicht der Antragsgegnerin unverzüglich von dem/der bisherigen oder neuen Gebührenpflichtigen mitzuteilen. Wird die Mitteilung unterlassen, bestimmt § 5 Abs. 4 Satz 4 StrRGS, dass der/die bisherige neben dem/der neuen Gebührenpflichtigen bis zum Eingang der Mitteilung haftet.

Zwar begegnet die Pflicht zur Mitteilung eines Wechsels in der Gebührenpflicht in § 5 Abs. 4 Satz 3 StrRGS keinen Bedenken. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a) NKAG i. V. m. § 90 Abs. 1 Satz 1 AO, wonach die Beteiligten zur Mitwirkung bei der Ermittlung des Sachverhalts verpflichtet sind. Soweit der Antragsteller geltend macht, die durch das „oder“ alternativ ausgestaltete Mitteilungspflicht sei unwirksam, weil keine der betreffenden Personen wisse, ob sie aktuell mitteilungspflichtig sei oder nicht, verkennt er, dass nicht die Mitteilungspflicht alternativ ausgestaltet ist. Sie erstreckt sich vielmehr sowohl auf den bzw. die alten als auch auf den bzw. die neuen Gebührenpflichtigen. Lediglich der Erfüllung dieser Verpflichtung kann gleichermaßen durch die/den alten oder neuen Gebührenpflichtigen genüge getan werden.

Soweit § 5 Abs. 4 Satz 4 StrRGS aber bestimmt, dass der/die bisherige neben dem/der neuen Gebührenpflichtigen bis zum Eingang der Mitteilung haftet, steht dies nicht in Einklang mit höherrangigem Recht. Es fehlt an einer entsprechenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.

Bei § 5 Abs. 4 Satz 4 StrRGS handelt es sich nicht, wie die Antragsgegnerin geltend macht, um eine spezielle Regelung zur Gebührenpflicht, sondern um ein Einstehen für eine fremde Schuld. Sie begründet keine parallele Gebührenpflicht des bzw. der alten und neuen Gebührenschuldner, sondern eine Haftung des bzw. der bisherigen Gebührenpflichtigen für die Schuld eines/einer Anderen. Denn seinem insoweit eindeutigen Wortlaut nach „haftet“ der bzw. die „bisherige(n)“ Gebührenpflichtigen „neben“ dem bzw. der neuen Gebührenpflichtigen.

Soweit der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg entschieden hat, dass eine Bestimmung, die an die Verletzung einer Mitteilungspflicht die Rechtsfolge knüpft, dass sich der bisherige Benutzer in den Fällen eines schuldhaften Verstoßes so behandeln lassen muss, als bestehe das Benutzungsverhältnis fort, rechtmäßig sei (VGH BW, Urteil vom 15.3.2010 – 2 S 2725/09 – juris Rn. 33), ist dies nicht auf die niedersächsische Rechtslage übertragbar. Eine gesetzliche Grundlage für eine Haftung ergibt sich weder aus § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. d) NKAG i. V. m. §§ 69 ff. AO noch aus § 52 NStrG oder § 5 NKAG.

Eine Haftung eines Dritten für die Abgabenschuld eines Anderen sieht allein § 10 Abs. 4 Satz 2 HS 2 und Satz 3 NKAG bei Gästebeiträgen vor. Danach haften Personen, die im Erhebungsgebiet andere Personen beherbergen, anderen Personen Wohnraum zur vorübergehenden Nutzung überlassen oder einen Campingplatz, Standplatz für Wohnwagen oder Wohnmobile, Wochenendplatz oder Bootsliegeplatz betreiben und dort Plätze anderen Personen zur vorübergehenden Nutzung überlassen für die rechtzeitige Einziehung und vollständige Ablieferung des Gästebeitrages, wenn sie verpflichtet werden, den Gästebeitrag einzuziehen und an die Gemeinde abzuliefern. Ohne eine entsprechende gesetzliche Ermächtigung kann eine Haftung als belastende Regelung nicht allein satzungsrechtlich begründet werden (vgl. Freese in Rosenzweig/Freese/v. Waldthausen, a. a. O., § 11 Rn. 136).

d)

Die Unwirksamkeit von § 5 Abs. 4 Sätze 1, 2 und 4 StrRGS führt nur zur Teilnichtigkeit, nicht zur Gesamtnichtigkeit von § 5 StrRGS oder der Satzung insgesamt. Die Frage, ob eine Teil- oder Gesamtnichtigkeit der Satzung vorliegt, bemisst sich entsprechend § 139 BGB danach, ob – erstens – eine Beschränkung der Nichtigkeit eine mit höherrangigem Recht vereinbare sinnvolle (Rest-)Regelung des Lebenssachverhalts belässt und ob – zweitens – hinreichend sicher ein entsprechender hypothetischer Wille des Satzungsgebers angenommen werden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.8.2008 – 9 B 40.08 – juris Rn. 13; Senatsurteile vom 26.5.2020 – 9 KN 128/18 – juris Rn. 306; vom 10.11.2014 – 9 KN 37/14 – juris Rn. 97). Hier ist von einer die Wirksamkeit der übrigen Regelungen des § 5 StrRGS und der sonstigen Satzungsbestimmungen unberührt lassenden Teilnichtigkeit auszugehen. Denn im Falle der Unwirksamkeit von § 5 Abs. 4 Sätze 1 und 2 StrRGS bestimmt sich der Zeitpunkt des Wechsels der Gebührenpflicht nach § 5 Abs. 1 StrRGS, d. h. nach dem Zeitpunkt des Übergangs des Eigentums bzw. des Übergangs der bezeichneten dinglichen Nutzungsrechte i. S. v. § 1 Abs. 3 StrRGS. Die Haftungsbestimmung in § 5 Abs. 4 Satz 4 StrRGS ist verzichtbar. Es ist darüber hinaus auch anzunehmen, dass die Antragsgegnerin ihre Satzung auch ohne die teilnichtigen Regelungen in § 5 Abs. 4 Sätze 1, 2 und 4 StrRGS erlassen hätte.

Insbesondere bleibt die Mitteilungspflicht in § 5 Abs. 4 Satz 3 StrRGS auch ohne § 5 Abs. 4 Sätze 1, 2 und 4 StrRGS sinnvoll, und es kann der hypothetische Wille des Ortsgesetzgebers angenommen werden, dass er ungeachtet des Zeitpunkts des Wechsels der Gebührenpflicht und unabhängig von einer Haftung des bzw. der bisherigen Gebührenpflichtigen an der Pflicht zur Mitteilung über den Wechsel der Gebührenpflicht festgehalten hätte.

4.

Der in § 7 StrRGS enthaltene Gebührenmaßstab für die Straßenreinigungsgebühren ist rechtmäßig. Die Maßstabsregelungen stehen in Einklang mit höherrangigem Recht, insbesondere mit § 5 Abs. 3 Satz 2 NKAG und Art. 3 Abs. 1 GG.

a)

Die Antragsgegnerin hat sich in § 7 Abs. 1 StrRGS für den (fiktiven) Frontmetermaßstab als Bemessungsgrundlage der Gebühren entschieden. Danach gilt als Bemessungsgrundlage für Grundstücke, die an den von der Stadt zu reinigenden Straßen angrenzen (Anliegergrundstücke) oder durch solche erschlossen werden (Hinterliegergrundstücke), – neben der für die Straße bestimmten Reinigungs- und Winterdienstklasse – jede auf volle 10 cm abgerundete Frontlänge.

In der Rechtsprechung und im Schrifttum ist allgemein anerkannt, dass der Frontmetermaßstab im Straßenreinigungsgebührenrecht ein zulässiger grundstücksbezogener Wahrscheinlichkeitsmaßstab ist (st. Rspr., vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 17.2.1982 – 1 BvR 863/81 – juris; BVerwG, Beschluss vom 15.3.2002 – 9 B 16.02 – juris Rn. 6 f. m. w. N.; Senatsurteile vom 16.2.2016, a. a. O., Rn. 42; vom 8.6.1993 – 9 K 4785/91 –; vom 19.7.1990 – 14 A 227/88 – juris Rn. 5; Senatsbeschluss vom 31.5.2010 – 9 LA 137/09 –; im Einzelnen für Niedersachsen: Lichtenfeld in Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 762a).

Allerdings muss die Ausgestaltung des Frontmetermaßstabs sicherstellen, dass die Eigentümer aller Grundstücke, von denen die Straßenreinigung tatsächlich in Anspruch genommen wird, entsprechend dem Umfang der Inanspruchnahme und dem Gleichheitssatz veranlagt werden. Dies bedarf - in wesentlich stärkerem Maße als bei flächenbezogenen Maßstäben - einer umfassenden Bewertung der im jeweiligen Reinigungsgebiet gegebenen Verhältnisse und einer darauf bezogenen differenzierten Maßstabsregelung (Senatsurteil vom 30.1.2017 – 9 LB 214/16 – juris Rn. 27).

Die Ausgestaltung der Maßstabsregelungen in § 7 Abs. 2 – 4 StrRGS für Anlieger- und Hinterliegergrundstücke entspricht noch diesen Maßgaben (hierzu unter b – d).

b)

Die in § 7 Abs. 2 und 3 StrRGS bestimmten Vorgaben über die Ermittlung der Frontlängen für Anliegergrundstücke begegnen keinen Bedenken.

Gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 StrRGS ist die Frontlänge bei Anliegergrundstücken die Länge der Grundstücksseite, mit der das Grundstück an die Straße angrenzt (gemeinsame Grundstücksbegrenzungslinie). Bei Eckgrundstücken und sonstigen an mehrere Straßen angrenzenden Grundstücken bestimmt § 7 Abs. 2 Satz 2 StrRGS in Einklang mit der Rechtsprechung des Senats, dass jede Frontlänge im Sinne des Satzes 1 einzeln zu berücksichtigen ist (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 24.11.1983 – 6 OVG 1 185/81 – NStV-N 1984, S. 46; Freese in Rosenzweig/Freese/v. Waldthausen, a. a. O., § 5 Rn. 949 m. w. N.).

§ 7 Abs. 3 StrRGS trägt den Vorgaben des Senatsurteils vom 30. Januar 2017 (a. a. O., Rn. 27 f.) Rechnung, indem er in Satz 1 bestimmt, dass bei Anliegergrundstücken, die nicht mit der gesamten der Straße zugewandten Grundstücksseite an die Straße angrenzen, zusätzlich zu der Frontlänge nach Absatz 2 auch Frontlängen für die nicht an die Straße angrenzenden Teile der zugewandten Grundstücksseite zugrunde gelegt werden. Ebenfalls in Einklang mit der Rechtsprechung des Senats steht § 7 Abs. 3 Satz 2 StrRGS, wonach zugewandt alle vorderen Abschnitte der Grundstücksseite sind, die in gleichem Abstand oder in einem Winkel bis einschließlich 45 Grad zu der Straßengrenze verlaufen.

Auch die übrigen Regelungen in § 7 Abs. 3 Satz 3 bis 5 StrRGS begegnen keinen durchgreifenden Bedenken. Soweit der Antragsteller geltend macht, anders als bei Hinterliegergrundstücken wolle die Antragsgegnerin bei Anliegergrundstücken in Fällen, in denen ein kreisbogenförmiger Grenzverlauf bestehe, nicht die Länge der Grundstücksbreite, sondern die Länge genau entlang des Grenzverlaufs messen, wendet er sich gegen die Rechtmäßigkeit der Bestimmung in § 7 Abs. 3 Satz 3 StrRGS, wonach die Straßengrenze die gemeinsame Grundstücksbegrenzungslinie i. S. d. § 7 Abs. 3 Satz 1 StrRGS zwischen der Straße und den anliegenden Grundstücken ist. Demgegenüber bestimmen § 7 Abs. 3 Satz 4 StrRGS unter Verweis auf § 7 Abs. 4 Buchst. c) und d) StrRGS für Anliegergrundstücke, deren nicht anliegenden Teile der zugewandten Grundstücksseite umliegend zu einer Kurve oder einem atypischen Verlauf der Straßengrenze liegen, und § 7 Abs. 4 Buchst. c) StrRGS für Hinterliegergrundstücke, dass die Frontlängen der nicht anliegenden Teile der zugewandten Grundstücksseite mittels einer Hilfsgerade bestimmt werden. Dabei wird zunächst von jedem Grundstücksbegrenzungspunkt des Grundstücks eine Linie auf den nächstgelegenen Punkt der Straßengrenze der das Grundstück erschließenden Straße gezogen (§ 7 Abs. 4 Buchst. c) Satz 2 StrRGS). Die so ermittelten beiden äußersten Punkte auf der Straßengrenze werden miteinander verbunden und bilden die Hilfsgerade (§ 7 Abs. 4 Buchst. c) Satz 3 StrRGS). Die danach bestehende unterschiedliche Bemessung von vollständig an eine Kurve anliegenden Grundstücken zu Anliegergrundstücken, deren nicht anliegender Teil der zugewandten Grundstücksseite umliegend u. a. zu einer Kurve liegt, bzw. zu entsprechend gelegenen Hinterliegergrundstücken verstößt aber nicht gegen den Gleichheitssatz. Sie ist von dem weiten Gestaltungspielraum der Antragsgegnerin umfasst und findet ihre Rechtfertigung darin, dass die Berücksichtigung fiktiver Frontlängen von nicht anliegenden, zugewandten Grundstücksseiten schon von der Natur der Sache her keine absolute Gleichbehandlung mit anliegenden Grundstücksseiten ermöglicht. Trotz der nach dem Senatsurteil vom 30. Januar 2017 gebotenen Einbeziehung zugewandter Grundstücksseiten auch bei Anliegergrundstücken ist im Grundsatz davon auszugehen, dass von dem vollständig anliegenden Grundstück regelmäßig die Möglichkeit einer höheren Verschmutzung der Straße durch das Grundstück zu bejahen ist (vgl. Senatsurteil vom 13.2.1990 – 9 L 113/89 – juris Rn. 31; BVerwG, Urteil vom 10.5.1974 – VII C 46.72 – Buchholz 401.84 = juris Rn. 18). Das rechtfertigt die Berücksichtigung der angrenzenden Grundstücksseite auch im Kurvenverlauf in voller Länge ohne fiktive Hilfsberechnungen.

c)

Die Ausgestaltung der für die Bemessung der Gebühr zugrunde zu legenden Frontlänge bei Hinterliegergrundstücken in § 7 Abs. 4 StrRGS ist ebenfalls noch rechtmäßig ausgestaltet.

Soweit § 7 Abs. 4 Buchst. a) StrRGS für die Bemessung der Frontlängen bei Hinterliegergrundstücken grundsätzlich auf die der erschließenden Straße zugewandte Grundstücksseite abstellt und Abs. 4 Buchst. b) StrRGS bei Hinterliegergrundstücken die Abschnitte der Grundstücksseite, die in gleichem Abstand oder in einem Winkel bis einschließlich 45 Grad zu der Straßengrenze verlaufen, als zugewandt definiert, ist dies nach der Senatsrechtsprechung sachgerecht, weil Hinterliegergrundstücke im Wesentlichen gleichermaßen an der Reinhaltung der sie erschließenden befahrbaren Straße interessiert und durch deren Reinigung bevorteilt sind wie Anliegergrundstücke und es daher naheliegend sowie gerecht erscheint, nicht nur die Anliegergrundstücke, sondern grundsätzlich auch die Hinterliegergrundstücke mit der Frontlänge der Grundstücksseite, die der sie erschließenden und gereinigten Straße zugewandt ist, zu veranlagen (vgl. bereits Senatsbeschluss vom 31.5.2010, a. a. O.; Senatsurteil vom 24.8.1994, a. a. O., juris Rn. 31).

Die weiteren Bestimmungen in § 7 Abs. 4 Buchst. c) bis e) StrRGS betreffen die fiktive Bestimmung der Frontlängen für Hinterliegergrundstücke in atypischen Fällen. Hiergegen hat der Antragstelle keine Einwände erhoben. Anhaltspunkte dafür, dass diese nicht mit höherrangigem Recht vereinbar sind, hat der Senat nicht.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stößt die Leistungsfähigkeit des Frontmetermaßstabs an seine Grenzen, wenn bei der Gebührenbemessung sog. Hinterliegergrundstücke zu berücksichtigen sind. Dabei kann es sich um Fälle handeln, in denen die reale Straßenfrontlänge der Grundstücke nur aus einer Zuwegung besteht (Vollhinterlieger), oder aber um sonstige Fälle einer Grundstücksgeometrie, die dazu führt, dass die reale Straßenfrontlänge kein optimales Bemessungskriterium für die Straßenreinigungsgebühr abgibt (Teilhinterlieger). In diesen Fällen ist die Zulässigkeit fiktiver Frontmetermaßstäbe anerkannt, die darauf abzielen, bei der Gebührenbemessung eine ungefähre Vergleichbarkeit der Hinterliegergrundstücke mit den Vorderliegergrundstücken herzustellen. Hierzu zählt auch ein Projektionsverfahren, das jedoch den Nachteil aufweist, dass für gleich große Grundstücke eine unterschiedlich hohe Straßenreinigungsgebühr allein deswegen anfällt, weil die Grundstücksgrenzen in unterschiedlichen Winkeln auf die Straßenmittelachse treffen. Darin liegt darin aber kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz, denn der kommunale Satzungsgeber kann diese Ungleichbehandlung in Kauf nehmen, um mit dem Projektionsverfahren das Problem der Hinterliegergrundstücke einer praktikablen Lösung zuzuführen. Das Prinzip der Abgabengerechtigkeit darf nicht dahingehend überspannt werden, dass bei Beträgen, die sich im Bagatellbereich bewegen, dem Gericht die Befugnis zufällt, seine etwa abweichenden Vorstellungen von einer vernünftigen und gerechten Lösung an die Stelle der vom kommunalen Satzungsgeber gewählten Lösung zu setzen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.3.2002 – 9 B 16.02 – juris Rn. 7).

Die Maßstabsregelung in § 7 Abs. 4 Buchst. f) StrRGS hält einer Überprüfung ebenfalls noch stand. Wird danach ein Hinterliegergrundstück durch eine oder mehrere Straßen erschlossen und verfügt es über mehrere Grundstücksseiten, die dieser Straße oder diesen Straßen nach a) bis d) zugewandt sind oder nach § 7 Abs. 4 Buchst. e) (1) StrRGS als zugewandt gelten, ist nur die kürzeste der zugewandten Grundstücksseiten als Frontlänge bei der Gebührenbemessung zu berücksichtigen.

Mit der Bestimmung in § 7 Abs. 4 Buchst. f) StrRGS privilegiert die Antragsgegnerin Hinterliegergrundstücke gegenüber Anliegergrundstücken, die an mehreren Straßen angrenzen und bei denen gemäß § 7 Abs. 2 Satz 2 StrRGS jede Frontlänge einzeln zu berücksichtigen ist. Die darin liegende Ungleichbehandlung von Anlieger- und Hinterliegergrundstücken verstößt jedoch nicht gegen den Gleichheitssatz.

Wie der Senat in seinen Urteilen vom 30. Januar 2017 ausgeführt hat (u. a. – 9 LB 214/16 – juris Rn. 28), müssen Anlieger- und Hinterliegergrundstücke bei der Berechnung der zugrunde zu legenden Frontmeter grundsätzlich gleichbehandelt werden. Die dort entschiedenen Fälle betrafen u. a. eine Besserstellung von sog. Hammergrundstücken gegenüber „normalen“ Anliegergrundstücken sowie gegenüber Hinterliegergrundstücken, weil für sie die zugewandte Straßenseite außer Betracht blieb und es insofern an einer sachlichen Rechtfertigung dieser Privilegierung von Anliegergrundstücken gegenüber Hinterliegergrundstücken fehlte.

Dies schließt jedoch eine Ungleichbehandlung von Anlieger- und Hinterliegergrundstücken in der Maßstabsregelung nicht generell aus, sondern betont das Erfordernis einer sachlichen Rechtfertigung (so auch das Senatsurteil vom 24.8.1994, a. a. O., Rn. 31).

Insoweit ist in der Rechtsprechung geklärt, dass Art. 3 Abs.1 GG nicht jede Ungleichbehandlung verbietet und keine absolute Gerechtigkeit fordert, sondern angesichts des weiten gesetzgeberischen Ermessens bei der Entscheidung, welche Fälle im Abgabenrecht gleich- und welche ungleich behandelt werden sollen, aus Gründen der Vereinfachung und der Verwaltungspraktikabilität gerade bei relativ geringfügigen Gebühren eine pauschalierende Betrachtungsweise gestattet (BVerwG, Beschluss vom 9.12.1993 – 8 NB 5.93 – juris Rn. 6). Bezieht die Gemeinde gemäß § 52 Abs. 3 Satz 2 NStrG „Hinterliegerliegergrundstücke“ in die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren ein, so liegt es innerhalb des Ermessensspielraums des Normgebers, sie bei der Bemessung der Höhe der Gebühren soweit wie möglich den Anliegern gleichzustellen. Eine „absolute Gerechtigkeit“ ist dagegen von Verfassungs wegen nicht gefordert (vgl. Senatsurteil vom 8.6.1993 – 9 K 4785/91 – unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 17.2.1982, a. a. O., ZKF 1982, 213 = juris (Leitsatz)).

Eine Besserstellung von mehrfach erschlossenen Hinterliegergrundstücken ist hier unter dem Gesichtspunkt sachlich gerechtfertigt, dass im Vergleich zu den Eigentümern von Hinterliegergrundstücken die Eigentümer der anliegenden Grundstücke schon wegen ihrer näheren räumlichen Beziehung zur gereinigten Straße ein größeres Interesse an der Reinigung der vor ihrem Grundstück verlaufenden Straße haben. Weiterhin ist bei Anliegergrundstücken regelmäßig die Möglichkeit der Verschmutzung der Straße durch das Grundstück zu bejahen, während andererseits Hinterliegergrundstücke kaum zur Verschmutzung der Straße beitragen (so schon Senatsurteil vom 13.2.1990 – 9 L 113/89 – juris Rn. 31; BVerwG, Urteil vom 10.5.1974, a. a. O., Rn. 18). Im Hinblick auf die den Hinterliegern regelmäßig obliegende zusätzliche Pflicht zur Reinigung ihrer Zuwegung zu der (von der Gemeinde gereinigten) Straße hat der Senat es in der Vergangenheit als grundsätzlich unbedenklich angesehen, wenn bei der Bemessung der Frontlängen von der Hinterliegergrundstücksbreite ein Viertel abgezogen wird (Senatsurteil vom 8.6.1993, a. a. O., bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 9.12.1993, a. a. O.). Eine Ungleichbehandlung von Anlieger- und Hinterliegergrundstücken ist daher in gewissem Maße nicht nur durch die unterschiedliche Grundstückssituation gerechtfertigt (vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 31.8.1989 – 9 A 469/87 – juris Rn. 21; VG Lüneburg zum Quadratwurzelmaßstab, Urteil vom 27.5.2020 – 3 A 94/18 – juris Rn. 68), sondern auch aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität und Vereinfachung hinzunehmen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.3.2002, a. a. O., Rn. 7).

Dies zugrunde gelegt, ist die von der Antragsgegnerin getroffene Privilegierung von Hinterliegergrundstücken bei der Berechnung der fiktiven Frontmeter von ihrem weiten Gestaltungsspielraum noch gedeckt.

§ 7 Abs. 4 Buchst. g) StrRGS, der im Falle von gleich langen Grundstücksseiten eines Hinterliegergrundstücks diejenige Grundstücksseite als maßgeblich bestimmt, für die eine niedrigere Reinigungsklasse und Winterdienstklasse mit der unbedeutenderen Priorität gilt, begegnet vor diesem Hintergrund aus vergleichbaren Gründen auch keinen durchgreifenden Bedenken.

d)

Einer von dem Antragsteller für erforderlich gehaltenen weitergehenden Differenzierung in Form einer Gewichtung der Frontmeter, je nachdem, ob die erschließende Straße über einseitige bzw. beidseitige von der Antragsgegnerin gereinigte Geh- oder Radwege verfügt, bedurfte es nicht. Insoweit verkennt der Antragsteller nicht nur den weiten Gestaltungsspielraum der Gemeinde, sondern zugleich, dass in der Rechtsprechung und im Schrifttum anerkannt ist, dass der Frontmetermaßstab im Straßenreinigungsgebührenrecht ohne Differenzierung der jeweils gereinigten flächenmäßigen Teileinrichtungen der Straße einen sachgerechten Verteilungsmaßstab bildet (st. Rspr., vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 17.2.1982, a. a. O.; BVerwG, Beschluss vom 15.3.2002, a. a. O.; Senatsurteile vom 16.12.2016, a. a. O., Rn. 42; vom 8.6.1993, a. a. O.; vom 19.7.1990, a. a. O., Rn. 5; Senatsbeschluss vom 31.5.2010, a. a. O.). Eine über die genannten Anforderungen für die Ausgestaltung des Frontmetermaßstabs hinausgehende Differenzierung steht danach im Ermessen der Gemeinde, verpflichtend ist sie aber nicht. Danach ist die Gemeinde weder gehalten, nach der Breite der zu reinigenden Straßenfläche zu differenzieren und einen entsprechenden Gewichtungsfaktor einzuführen, noch danach, ob eine Straße auch über zu reinigende Geh-oder Radwege verfügt oder nicht (insofern nur Vorschläge von Brüning in Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 486a, 213 zu Gewichtungsfaktoren als Äquivalenzziffern im Beispiel eines Kalkulationsmusters in Nordrhein-Westfalen). Denn der Vorteil bei der Straßenreinigung liegt nach der Senatsrechtsprechung darin, dass die vor dem Grundstück verlaufende Straße innerhalb der geschlossenen Ortslage auf ihrer gesamten Länge in einem sauberen Zustand gehalten wird. Dabei wird vom Ansatz her auf die Straße in ihrer gesamten Breite abgestellt und eine Differenzierung lediglich bei nur halbseitiger Reinigung für geboten erachtet (vgl. Senatsbeschluss vom 20.3.1997 – 9 L 2554/95 – juris Rn. 6 f.; Lichtenfeld in Driehaus, a. a. O., Rn. 762).

e)

§ 7 Abs. 5 StrRGS, wonach Grundstück im Sinne der Straßenreinigungsgebührensatzung das Buchgrundstück ist, ist entgegen der Auffassung des Antragstellers wirksam.

Die Bestimmung der Frontlängen anknüpfend an das Buchgrundstück ist im Niedersächsischen Straßenreinigungsgebührenrecht in ständiger Rechtsprechung als rechtmäßig anerkannt (vgl. Senatsurteil vom 30.1.2017, a. a. O., Rn. 30; Senatsbeschluss vom 6.2.2006 – 9 PA 306/05 – juris Rn. 2; vgl. auch Freese in Rosenzweig/Freese/v. Waldthausen, a. a. O., § 5 Rn. 913). Ein Abweichen vom Buchgrundstück als Veranlagungsgegenstand soll nur im Ausnahmefall in Betracht kommen (so OVG NRW zum dortigen Landesrecht, Urteil vom 31.8.1989 – 9 A 79/87 – juris Rn. 7).

Einen solchen Ausnahmefall, der generell einen anderen als den Buchgrundstücksbegriff in der Satzung gebieten würde, hat der Antragsteller nicht dargetan. Selbst wenn es – wie vorgetragen – zuträfe, dass im Anwendungsbereich der Satzung in mehr als 8 Prozent der Fälle ein einheitlich genutztes Wohn- oder Gewerbegrundstück aus mehreren Buchgrundstücken bestehen würde, sodass diese sowohl mit den auf das Anlieger- als auch auf das Hinterliegergrundstück entfallenden Frontmetern zu Straßenreinigungsgebühren herangezogen werden, liegt darin kein Ausnahmefall, der nach der Rechtsprechung ein Absehen vom Buchgrundstücksbegriff zulasten der Rechtsklarheit und -sicherheit gebieten würde. Jeder Grundstücksbegriff, dessen Verwendung im Abgabenrecht in Betracht kommt, führt zu Randerscheinungen, die als solche nicht befriedigen. Diese Konsequenz hängt daher auch nicht mit der Inanspruchnahme erschlossener (und nicht anliegender) Grundstücke zusammen. Der Gleichheitssatz kann derartige "Randerscheinungen" nicht verhindern, weil er sie allenfalls auf Kosten jeglicher Praktikabilität der Abgabentatbestände verhindern könnte. Dies ist verfassungsrechtlich nicht geboten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.3.1981 – 8 B 10.81 – juris Rn. 7).

5.

Der gegen § 4 StrRGS i. d. F. der 1. Änderungssatzung gerichtete Normenkontrollantrag ist teilweise erfolgreich.

Es ist nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin gemäß § 4 Abs. 1 StrRGS getrennte Gebühren für den Sommer- und den Winterdienst erhebt, die sie nach verschiedenen Reinigungsklassen bzw. nach Winterdienstklassen gestaffelt hat (hierzu unter a). Die Grundlagen für die Gebührenbemessung sowie die Festlegung des Allgemeinanteils auf 25 Prozent in § 4 Abs. 4 und 5 StrRGS entsprechen der landesgesetzlichen Vorgabe (hierzu unter b). Die Gebührensätze für den Sommerdienst sind im Ergebnis nicht überhöht und daher rechtmäßig (hierzu unter c). Die Gebührensätze für den Winterdienst beruhen dagegen nicht auf einer ordnungsgemäßen Kalkulation und sind unwirksam (hierzu unter d). Die Unwirksamkeit der Winterdienstgebührensätze hat jedoch nicht die Unwirksamkeit der Gebührensatzung insgesamt zur Folge (hierzu unter e).

a)

Die Antragsgegnerin erhebt gemäß § 4 Abs. 1 StrRGS Straßenreinigungsgebühren getrennt für die Teilleistungsbereiche Sommerdienst und Winterdienst. Mit der getrennten Erhebung von Straßenreinigungsgebühren für den Sommer- und den Winterdienst hat die Antragsgegnerin den Vorgaben des Verwaltungsgerichts Göttingen in dessen Urteil vom 17. April 2012 (– 3 A 389/10 – Rn. 12 ff.) Rechnung getragen, wonach die Erhebung einer einheitlichen Straßenreinigungsgebühr für den Sommer- und den Winterdienst in ihrem Gemeindegebiet gegen den Gleichbehandlungs- und Äquivalenzgrundsatz verstoße. Dem pflichtet der Senat bei.

Dabei hat die Antragsgegnerin in rechtmäßiger Weise die Gebührensätze für den Sommerdienst in § 4 Abs. 2 StrRGS nach Reinigungsklassen (I bis IV) und für den Winterdienst in § 4 Abs. 3 Satz 1 StrRGS nach Winterdienstklassen (A bis C) linear gestaffelt, im Sommerdienst nach der wöchentlichen Reinigungshäufigkeit (vgl. § 5 Abs. 1 Buchst. a) StrRVO), im Winterdienst nach den durchschnittlichen Einsätzen der Winterdienstperioden 2008/2009 bis 2016/2017 (§ 4 Abs. 3 Satz 2 StrRGS). Gegen diese lineare Staffelung sind Bedenken weder erhoben noch ersichtlich.

b)

In § 4 Abs. 4 Satz 1 und Abs. 5 StrRGS hat die Antragsgegnerin in Einklang mit § 52 Abs. 3 Satz 3 und Satz 4 Halbsatz 2 NStrG bestimmt, dass die Gebühren so zu bemessen sind, dass das Gebührenaufkommen die Kosten der Straßenreinigung (Sommerdienst und Winterdienst) innerhalb der geschlossenen Ortslage jeweils nach Abzug des von der Stadt selbst zu tragenden Kostenanteils (Allgemeinanteil) deckt und die Kosten nach den Grundsätzen des § 5 Abs. 2 NKAG zu ermitteln sind.

Die Festlegung des Allgemeinanteils in § 4 Abs. 4 Satz 2 StrRGS auf 25 Prozent entspricht § 52 Abs. 3 Satz 4 NStrG in der durch das Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes und anderer Gesetze vom 2. März 2017 (GVBl. 2017, S. 48 ff.) eingeführten und zum 1. Januar 2017 in Kraft getretenen Fassung. Danach werden die Kosten der öffentlichen Einrichtung zu 75 Prozent durch Benutzungsgebühren gedeckt, die restlichen 25 Prozent der Kosten trägt der Träger der öffentlichen Einrichtung (Anteil der Allgemeinheit).

Die gesetzliche Vorschrift gestattet ihrem Wortlaut nach weder die Bestimmung eines niedrigeren noch eines höheren Anteils der Allgemeinheit. Der Landesgesetzgeber reagierte mit der gesetzlichen Festlegung des Allgemeinanteils i. H. v. 25 Prozent auf das Urteil des Senats vom 16. Februar 2016 (– 9 KN 288/13 – juris), in dem der Senat einen in der Satzung pauschal bestimmten Allgemeinanteil von 25 Prozent als unwirksam erachtet hatte, da die von dem Rat anzustellenden Ermessenserwägungen bei der Bestimmung des Gemeindeanteils nicht alle wesentlichen Aspekte berücksichtigt und sich insbesondere nicht an den örtlichen Gegebenheiten orientiert hatten. Ziel des Gesetzgebers war es damit, den mit der geforderten ortsspezifischen Ermittlung des Allgemeinanteils einhergehenden Verwaltungsaufwand der Kommunen entfallen zu lassen (LT-Drs. 17/7477 S. 17f.).

Gegen § 52 Abs. 3 Satz 4 NStrG bestehen keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.

Der Landesgesetzgeber hat damit in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise den Gemeindeanteil typisierend auf 25 Prozent bestimmt.

Die Notwendigkeit, im Straßenreinigungsgebührenrecht einen Gemeindeanteil zu bestimmen und damit nicht die gesamten Kosten der Straßenreinigung auf die Eigentümer der an gereinigte Straßen angrenzenden Grundstücke (Anlieger) sowie (falls die Satzung dies vorsieht) auf die Eigentümer der weiteren durch die jeweilige Straße erschlossenen Grundstücke (Hinterlieger) abzuwälzen, ergibt sich aus dem Umstand, dass die Straßenreinigung nicht nur im Interesse dieser Grundstückseigentümer innerhalb der öffentlichen Einrichtung Straßenreinigung (Anliegerinteresse), sondern auch im Interesse der einrichtungsfremden Straßennutzer und in diesem Umfang im Allgemeininteresse durchgeführt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.5.1984 – 8 C 55.82 und 8 C 58.82 – juris Rn. 17; Urteil vom 7.4.1989 – 8 C 90.87 – juris Rn. 16; Senatsurteile vom 16.2.2016, a. a. O., Rn. 16; vom 8.6.1993 – 9 K 4785/91 – sowie dessen Beschluss vom 9.8.1999 – 9 L 2759/99 –; Lichtenfeld in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, a. a. O., § 6 Rn. 744).

Der Ortsgesetzgeber hat sich bei seiner Entscheidung an den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten zu orientieren, d. h. die einrichtungsfremden Nutzer zu ermitteln. Zu diesen Nutzern gehören sowohl die ortsansässigen Eigentümer von Grundstücken an nicht zur öffentlichen Einrichtung Straßenreinigung gehörenden Straßen als auch die Ortsfremden, soweit diese beiden Personengruppen Durchgangsstraßen, Straßen mit starkem innerörtlichen Verkehr, Anliegerstraßen sowie sonstige gereinigte Einrichtungen der Gemeinde in Anspruch nehmen; außerdem kann die Gemeinde selbst zusätzlich ein eigenes Interesse an der Reinigung ihrer Straßen, Wege und sonstigen Anlagen innerhalb der satzungsmäßig definierten öffentlichen Einrichtung haben (Senatsurteil vom 16.2.2016, a. a. O., Rn. 16 m. w. N.).

Dieser Bezugspunkt scheidet bei der gesetzlichen Bestimmung eines von der Gemeinde zu tragenden Allgemeinanteils naturgemäß aus. Der Landesgesetzgeber hat die Straßenstruktur der Städte und Gemeinden in Niedersachsen bewertet und das allgemeine Interesse der Anlieger dem allgemeinen Interesse der Allgemeinheit an einer Straßenreinigung gegenübergestellt. Insoweit heißt es in der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 17/7477 S. 18):

„Damit steht es dem Landesgesetzgeber finanzverfassungsrechtlich auch zu, die Höhe des Gemeindeanteils für die Kosten der Straßenreinigung gesetzlich zu bestimmen. Da die Straßenreinigung und auch die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren im niedersächsischen Straßenrecht bestimmt sind, kann die Ausgestaltung des Gemeindeanteils auch im Hinblick auf das Straßenrecht erfolgen. § 52 Abs. 1 NStrG bestimmt, dass die Straßenreinigung innerhalb der geschlossenen Ortslage durchzuführen ist und über die Verkehrssicherheit hinaus allgemein zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erfolgt. Insbesondere wird sie zur Erleichterung des Verkehrs, zur Verhinderung von Krankheiten und Seuchen, aber auch aus Gründen der öffentlichen Sauberkeit und zur Förderung des kommunalen Lebens durchgeführt. Alle diese Schutzfunktionen dienen im besonderen Maße den Anliegern der Straße (Eigentümer der an der Straße anliegenden Grundstücke). Um ihre Grundstücke selbst zu erreichen, aber auch für ihre Besucher, seien es Freunde, Verwandte, Dienstleister oder Rettungsdienste, ist die Straßenreinigung von besonderer Bedeutung. Verdeutlicht wird diese Sichtweise noch, wenn man auf Geschäfts- bzw. Gewerbegrundstücke blickt. Hier wird besonders deutlich, dass die Straßenreinigung auch eine ursächliche Bedeutung für die wirtschaftliche Rentabilität dieser Betriebe haben könnte, denn welcher Kunde begibt sich auf Straßen, auf denen er um seine Sicherheit bzw. Gesundheit fürchten muss? Man muss auch davon ausgehen, dass die Anlieger einer verkehrsreicheren und damit verschmutzteren Straße mit größerer Reinigungsbedürftigkeit und größerer Reinigungshäufigkeit regelmäßig auch ein größeres besonderes Interesse an der Straßenreinigung haben als die Anlieger einer Anliegerstraße. Die Straßenreinigung liegt also im besonderen Interesse der Anlieger, egal ob ihre Grundstücke an Gemeinde-, Land-, Kreis- oder Bundesstraßen anliegen. Verkehrsteilnehmer, die lediglich die Straßen zum Durchqueren benutzen, werden dagegen - bis auf die Punkte „Verkehrssicherheit“ und „Erleichterung des Verkehrs“ - kein besonderes Interesse an einer Durchführung der Straßenreinigung zeigen. In Niedersachsen gab es (Stand 30.06.2012) insgesamt 1010 Städte und Gemeinden (einschließlich Mitgliedsgemeinden von Samtgemeinden). Davon waren 923 Kommunen (91 %) Kleinstädte und Landgemeinden. Lediglich 81 Kommunen waren Mittelstädte und nur 6 Großstädte. Damit kann der Landesgesetzgeber davon auszugehen, dass in Niedersachsen die ganz überwiegende Anzahl der Städte und Gemeinden in ihrer Straßenstruktur gleich anzusehen sind und die wenigen Mittel- und Großstädte vernachlässigenswert sind, zumal die Straßenreinigung nur innerhalb der geschlossenen Ortslage (§ 4 Abs. 1 Satz 2 NStrG) durchzuführen ist, also innerhalb des Teils des Gemeindebezirks, der in geschlossener oder offener Bauweise zusammenhängend bebaut ist. Damit ist die Durchführung der Straßenreinigung von vornherein auf bestimmte Ortsbereiche eingeschränkt. Das Interesse der Grundstückseigentümer an der Straßenreinigung ist im Regelfall losgelöst von der Verkehrsbedeutung der jeweiligen Straße zu sehen. Die Städte und Gemeinden in Niedersachsen sind überwiegend (91 Prozent) gleich strukturiert. Daher ist es finanzverfassungsrechtlich zulässig, einen einheitlichen Gemeindeanteil gesetzlich zu normieren.“

Der Landesgesetzgeber hat damit im Rahmen seines gesetzgeberisch weiten Ermessens von seiner Pauschalierungsmöglichkeit Gebrauch gemacht. Die Pauschalierung verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. § 52 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 1 NStrG bezweckt vielmehr, den von Art. 3 Abs. 1 geforderten „normalen“ Allgemeinanteil generell, landesweit und losgelöst von den jeweiligen örtlichen Verhältnissen auf 25 Prozent der straßenreinigungsgebührenfähigen Gesamtkosten der Einrichtung festzulegen (Lichtenfeld in Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 744c; Freese in Rosenzweig/Freese/von Waldthausen, a. a. O., § 5 Rn. 893 ff.). Die Regelung findet ihre Rechtfertigung darin, dass die Gemeinden aus Gründen der Praktikabilität entlastet werden sollen entsprechend den im Urteil des Senats vom 16. Februar 2016 (a. a. O.) aufgestellten Anforderungen, die Höhe des Gemeindeanteils aufwändig konkret zu bestimmen (vgl. auch LT-Drs. 17/7477 S. 18). In dieser Entscheidung hatte der Senat gefordert, dass alle für die Bemessung der Höhe des Allgemeininteresses wesentlichen Aspekte berücksichtigt werden müssen und sich bei der Bestimmung des Gemeindeanteils insbesondere an den örtlichen Gegebenheiten orientiert werden muss. Erforderlich war danach, dass der Ortsgesetzgeber zunächst die Höhe des Allgemeininteresses ermittelt, das bei den einzelnen Straßengruppen (beispielsweise Anliegerstraßen, Straßen mit starkem innerörtlichen Verkehr, Durchgangsstraßen) und sonstigen Anlagen (beispielsweise öffentlich zugängliche Park- und Grünanlagen) in seinem Gebiet jeweils an der Straßenreinigung besteht. In einem weiteren Schritt waren sodann die jeweils gebildeten Straßengruppen und sonstigen Anlagen hinsichtlich ihrer jeweiligen Reinigungsfläche zueinander ins Verhältnis zu setzen. Aus diesem Verhältnis der verschiedenen Gruppen zueinander und dem Ausmaß der einrichtungsfremden Nutzung innerhalb der Gruppen errechnete sich der einheitlich festgelegte Gemeindeanteil (Senatsurteil vom 16.2.2016, a. a. O., Rn. 17).

Mit 25 Prozent hat der Gesetzgeber das Allgemeininteresse auch nicht sachwidrig zu niedrig bestimmt (vgl. nur Senatsbeschluss vom 9.8.1999 – 9 L 2759/99 –; Senatsurteil vom 24.8.1994, a. a. O., Rn. 36).

c)

Soweit es die Gebührensätze für den Sommerdienst in § 4 Abs. 2 StrRGS betrifft, beruhen diese auf einer Gebührenkalkulation, die zwar nicht frei von Fehlern ist. Die Gebührensätze sind aber im Ergebnis nicht überhöht und daher rechtmäßig.

Die Kalkulation der Gebührensätze fällt in die Kompetenz des Rates der Antragsgegnerin. Das bedeutet, dass dieser die Gebührensätze nur auf der Grundlage einer Kalkulation, die er sich zu eigen macht, ermessensfehlerfrei durch Satzung festlegen kann. Aus der von dem Rat herangezogenen Gebührenkalkulation müssen sich dabei die Gründe für die Festlegung der Gebührensätze ergeben. Das setzt voraus, dass die Kalkulation die kalkulatorischen Leitentscheidungen widerspiegelt (vgl. Senatsurteile vom 24.9.2013 – 9 LB 22/11 – juris Rn. 41; vom 22.6.2009 – 9 LC 409/06 – juris Rn. 27 m. w. N.; vom 20.1.2000 – 9 K 2148/99 – NVwZ-RR 2001, 124 [OVG Nordrhein-Westfalen 02.02.2000 - 9 A 3915/98] = juris Rn. 5; vom 13.11.1990 – 9 K 11/89 – NVwZ-RR 1992, 40, 44).

Die Gebührenkalkulation dient der Ermittlung der zulässigen Gebührensatzobergrenze und setzt auf der ersten Stufe voraus, dass für den – hier gewählten einjährigen – Kalkulationszeitraum die ansatzfähigen Kosten der öffentlichen Einrichtung nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen gemäß § 52 Abs. 3 Satz 4 HS 2 NStrG i. V. m. § 5 Abs. 2 Satz 1 NKAG ermittelt werden. Auf der zweiten Stufe sind die umlagefähigen Kosten nach Maßgabe des in der Satzung vorgesehenen gültigen Gebührenmaßstabs auf alle Benutzer der Einrichtung leistungsgerecht zu verteilen, wobei die satzungsrechtlich ermittelten Maßstabseinheiten (Frontmeter) zugrundezulegen sind (zu Abfallgebühren vgl. Senatsurteile vom 16.7.2015 – 9 LB 117/12 – juris Rn. 26; vom 27.6.2011 – 9 LB 168/09 – juris Rn. 21 m. w. N.). Bei der Überprüfung der Gebührenkalkulation ist insbesondere darauf abzustellen, welche substantiierten Einwände dagegen erhoben worden sind oder sich aufdrängen, ohne sich "gleichsam ungefragt" auf Fehlersuche zu begeben (hierzu BVerwG, Urteil vom 17.4.2002 – 9 CN 1/01 – BVerwGE 116, 188-197 = juris Rn. 43; Senatsurteil vom 16.2.2016, a. a. O., Rn. 14).

Erhebt eine Gemeinde – wie vorliegend die Antragsgegnerin – gemäß § 4 Abs. 1 StrRGS für die Teilleistungsbereiche Sommerdienst und Winterdienst getrennte Gebühren, sind zunächst gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 NKAG für den (hier einjährigen) Kalkulationszeitraum die voraussichtlich ansatzfähigen Kosten des jeweiligen Teilleistungsbereichs nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen auf der Grundlage einer Kostenrechnung zu ermitteln. Nur die dem jeweiligen Leistungsbereich zuzuordnenden Kosten dürfen bei der für den speziellen Leistungsbereich festzusetzenden Gebühr berücksichtigt werden. Kosten, die eindeutig einem Teilleistungsbereich zugeordnet werden können, sind daher als Kostenaufwand allein dieses Teilleistungsbereichs anzusetzen. Dienen Anlagen oder Einrichtungsteile hingegen allen Teilleistungsbereichen, so sind die hierdurch anfallenden Kosten nach den Grundsätzen der Kostenverursachung über sachgerechte Umlageschlüssel auf die jeweiligen Teilleistungsbereiche aufzuteilen (vgl. Senatsurteil vom 20.1.2000, a. a. O., Rn. 28 m. w. N.).

In die ansatzfähigen Kosten sind diejenigen Kosten einzustellen, die sich als nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu ermittelnde Kosten der öffentlichen Einrichtung erweisen (vgl. zu § 5 Abs. 2 NKAG Senatsbeschluss vom 17.8.2002 – 9 LA 152/02 – juris Rn. 6). Auszusondern sind diejenigen Kosten, die nicht durch die gebührenpflichtige Leistungserstellung bedingt sind, sei es, weil es sich um Kosten von Leistungen an andere Verwaltungseinheiten oder weil es sich um Kosten für sonstige sachfremde Leistungen handelt (Brüning in: Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 59 ff.).

Die Kalkulation der Sommerdienstgebührensätze für das Jahr 2018 war Gegenstand der Beschlussvorlage EB75/0469/17 und der Beschlussfassung über die 1. Änderungssatzung zur Straßenreinigungsgebührensatzung, die in § 4 Abs. 2 StrRGS die Gebühren-sätze für 2018 festlegte. Ausgehend von den vorstehenden Maßgaben liegen zwar Fehler in der Kalkulation der Sommerdienstgebührensätze vor (hierzu unter aa – ii). Diese führen aber nicht zu ihrer Unwirksamkeit (siehe unter jj).

Die Antragsgegnerin hat in der dem Rat vorgelegten Gebührenkalkulation für 2018 Gesamtaufwendungen für Reinigungsleistungen im Sommerdienst i. H. v. 4.266.885,29 € ermittelt. Von diesen hat sie Kosten für die Reinigung der Busbuchten i. H. v. 0,5 Prozent (= 21.334,43 €) sowie einen „Hinterliegervorteil“ i. H. v. 1 Prozent (= 42.668,85 €) in Abzug gebracht. Von den verbleibenden Kosten i. H. v. 4.202.882,01 € hat sie einen von ihr zu tragenden Anteil der Allgemeinheit i. H. v. 25 Prozent (= 1.050.720,50 €) bestimmt und von dem danach bestehenden Gebührenbedarf (= umlagefähige Kosten) i. H. v. 3.152.161,51 € eine (verbleibende) Überdeckung aus den Jahren 2006 bis 2015 i. H. v. 323.515 € abgezogen. Der sich ergebende Gebührenbedarf i. H. v. 2.828.646,51 € wurde durch die ermittelten Maßstabseinheiten (Frontmeter Sommerdienst) i. H. v. 684.163 dividiert.

Die daraus resultierende Berechnung eines Gebührensatzes je gereinigtem Frontmeter pro Woche i. H. v. 4,13 € als Basis für die Reinigungsklasse I ist zwar nicht frei von Fehlern, der Gebührensatz verstößt aber nicht gegen das Kostenüberschreitungsverbot und ist daher im Ergebnis wirksam.

aa)

Zunächst hat die Antragsgegnerin die in die Kalkulation eingestellten Kosten für den Teilleistungsbereich Sommerdienst i. H. v. 4.266.885,29 € nicht in voller Höhe nachvollziehbar erläutern können.

Im Ausgangspunkt werden in der Anlage 4 zur Straßenreinigungsgebührenkalkulation 2018 die verschiedenen Kostenarten für die Teilleistungsbereiche Sommer- und Winterdienst nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen getrennt voneinander ermittelt bzw. nach den Grundsätzen der Kostenverursachung auf die jeweiligen Teilleistungsbereiche aufgeteilt.

Der in den „Gebührenbedarf Sommerdienst“ für das streitgegenständliche Jahr 2018 unter der Position „Konto-Nr. 5267900“ („Sonst. Aufw. f. bezogene Leistungen“) eingestellte Betrag i. H. v. 60.000,- € (30.000,- € „Str.R. Sommerd.“ und 30.000,- € „Manuell Str.R. Sommerd. Maschinell“) gibt insoweit Anlass zur Erläuterung, als für das Jahr 2016 lediglich ein Bedarf i. H. v. 143,- € und für das Jahr 2017 lediglich ein Bedarf i. H v. 1.000,- € kalkuliert wurden. Die Antragsgegnerin konnte in der mündlichen Verhandlung nicht erläutern, weshalb für das Jahr 2018 mit 60.000,- € deutlich gestiegene Kosten prognostiziert wurden. Allerdings kommt es hierauf letztlich nicht an, weil der Gebührensatz von 4,13 € im Ergebnis gleichwohl nicht überhöht ist (siehe unter jj).

bb)

Der Antragsteller dringt auch nicht mit dem Einwand durch, die Antragsgegnerin habe in den in Ansatz gebrachten Gebührenbedarf einrichtungsfremde Kosten für die Reinigung der Standplätze von Altglas- und von Altkleidercontainer eingestellt. Zwar ist dem Antragsteller zuzugeben, dass in der Gebührenkalkulation unter „Gebührenbedarf Sommerdienst“ unter der Spalte „Abgrenzung“ eine Unterspalte „Reinigung Container-Standpl.“ ausgewiesen ist, in der keine Kosten aufgeführt werden. Die Antragsgegnerin hat aber in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dargetan, dass die Kosten für die Reinigung der Container-Standplätze bereits seit dem Jahr 2016 im Rahmen der Betriebsabrechnung vorab abgegrenzt werden. Bei dem Betriebsabrechnungsbogen „Gebührenbedarf Sommerdienst“ handelt es sich lediglich um einen Auszug aus dem Gesamtbetriebsabrechnungsbogen des Eigenbetriebs der Antragsgegnerin. Dass in der Gebührenkalkulation 2018 unter der Spalte „Abgrenzung“ eine Unterspalte „Reinigung Container-Standpl.“ enthalten ist, ist nach den überzeugenden Ausführungen der Antragsgegnerin einzig darauf zurückzuführen, dass die Tabelle „Gebührenbedarf Sommerdienst“ aus den Vorjahren übernommen und nicht entsprechend angepasst wurde.

Selbst wenn man zugunsten des Antragstellers unterstellte, dass die Kosten für die Sommerreinigung der Container-Standplätze – wie im Betriebsabrechnungsbogen 2016 i. H. v. 6.588 € ermittelt – nicht vorab aus den Aufwendungen Sommerdienst ausgesondert worden wären, führt dies im Übrigen nicht zu einem beachtlichen Kalkulationsfehler, da der Gebührensatz im Ergebnis gleichwohl nicht überhöht wäre (siehe unten jj).

cc)

Keinen Bedenken begegnet es ferner, dass in der Ermittlung des Gebührenbedarfs die Reinigungskosten für „Busbuchten“ aus den Kosten für den Sommerdienst ausgegliedert werden. Zwar sind Busbuchten Teil der Straße i. S. v. § 2 Abs. 2 Nr. 1 NStrG (vgl. auch § 2 Abs. 3 StrRVO), sie sind aber nicht Teil der öffentlichen Einrichtung „Straßenreinigung“ im Sommerdienst. § 3 Abs. 1 StrRVO erstreckt die Straßenreinigungspflicht lediglich auf Fahrbahnen und Gehwege. Als Fahrbahn gilt gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 StrRVO der dem Fahrverkehr dienende Teil der Straße, wobei nach Satz 2 Teile der Fahrbahn auch die Radspur bei getrennten Geh- und Radwegen, auf die Fahrbahnoberfläche eingezeichnete Radspuren und Fahrradstraßen sind. Dass die Antragsgegnerin Busbuchten nicht als „dem Fahrverkehr dienenden Teil der Straße“ bestimmt hat, folgt aus § 2 Abs. 3 StrRVO, wonach als Straße zu den „neben“ dem Fahrverkehr dienenden Teile der Straße auch die Bushaltestellenbuchten gelten.

Der Anteil von 0,5 Prozent entspricht dem prozentualen Anteil der Reinigungsfläche für Busbuchten im Verhältnis zur Gesamtreinigungsfläche (Beschlussvorlage EB 75/0469/17 S. 7) und wird vom Antragsteller nicht in Zweifel gezogen.

dd)

Demgegenüber wird in der Kalkulation zu Unrecht zugunsten der Gebührenpflichtigen von den Gesamtaufwendungen Sommerdienst i. H. v. 4.266.885,29 € ein Prozent der „Kosten“ für einen „Hinterliegervorteil“ (42.668,85 €) als einrichtungsfremde Kosten abgezogen.

Dieser Abzug entspricht der früheren Regelung in § 4 Abs. 4 Satz 4 StrRGS vom 16. Dezember 2016, wonach bei der Ermittlung des Stadtanteils (Allgemeinanteil) auch Gebührenmindereinnahmen berücksichtigt werden, die sich aufgrund der Vorteile der Hinterlieger infolge der Regelungen in § 7 StrRVOzum Gebührenmaßstab ergaben. Eine entsprechende Regelung ist aber – im Hinblick auf den nunmehr gesetzlich bestimmten Allgemeinanteil in § 52 Abs. 3 Satz 4 NStrG – zutreffend in der hier angefochtenen Fassung des § 4 Abs. 4 StrRGS nicht enthalten.

Zur Begründung des Abzugs der „Kosten“ für einen „Hinterliegervorteil“ führt die Beschlussvorlage des Rates EB75/0469/17 vom 2. November 2017 (S. 7) aus:

„Weiterhin werden auch die Gebührenmindereinnahmen aufgrund von Hinterliegervorteilen aus allgemeinen Deckungsmitteln finanziert.

Um die Höhe dieser Aufwendungen festzustellen, hat die Stadt Göttingen ermittelt, zu welchem Anteil Maßstabseinheiten für Hinterliegergrundstücke im Sommerdienst jährlich nicht in die Erhebung von Benutzungsgebühren einfließen. Diese Zahl wurde in das Verhältnis zu den Gesamt-Frontmetern für das Jahr 2018 gesetzt und das Ergebnis (0,67 %) auf 1% aufgerundet. Damit ist ausgeschlossen, dass Gebührenschuldner aufgrund des Hinterliegervorteils benachteiligt werden.“

Danach handelt es sich bei den in Abzug gebrachten „Kosten“ um die fiktiven Gebührenmindereinnahmen, die der Antragsgegnerin aufgrund der Privilegierung von Hinterliegergrundstücken in § 7 Abs. 4 Buchst. f) und g) StrRGS entgehen und die wegen einer Verringerung der Maßstabseinheiten zulasten aller Gebührenpflichtigen Auswirkungen auf die Höhe der Gebührensätze haben. Damit will die Antragsgegnerin offenbar die Privilegierung der Hinterliegergrundstücke bei der Ermittlung der Frontmeter aus allgemeinen Deckungsmitteln tragen und dadurch die Gebührenpflichtigen um die entsprechenden Kosten entlasten.

Die der Privilegierung entsprechenden Kosten stellen aber nicht – wie von der Antragsgegnerin in ihrer Kalkulation berücksichtigt – einrichtungsfremde Kosten dar. Vielmehr beruhen diese Gebührenmindereinnahmen auf der Anwendung der (wirksamen) Maßstabsregelung in § 7 Abs. 4 StrRGS, und es handelt sich bei ihnen daher um Kosten des Teilleistungsbereichs Sommerdienst der öffentlichen Einrichtung Straßenreinigung.

Liegt – wie mit § 7 Abs. 4 Buchst. f) und g) StrRGS – eine rechtmäßige Maßstabsregelung vor, ist bei einer kostendeckenden Gebührenbemessung gemäß § 7 Abs. 4 Satz 1 StrRGS auch für eine damit zugleich verbundene Erhöhung des gesetzlich bestimmten Anteils der von der Gemeinde zu tragenden Kosten i. H. v. 25 Prozent über allgemeine Deckungsmittel grundsätzlich kein Raum.

Nach der Senatsrechtsprechung zur Rechtslage vor dem 1. Januar 2017 war der kommunale Eigenanteil um einen Interessenanteil der Hinterlieger zu erhöhen, den die Gemeinde übernehmen musste, wenn sie darauf verzichtete, die Eigentümer von Hinterliegergrundstücken zu Straßenreinigungsgebühren heranzuziehen (Senatsurteil vom 13.2.1990, a. a. O., Rn. 36). Hier hat die Antragsgegnerin jedoch nicht darauf verzichtet, die Hinterliegergrundstücke in die Gebührenerhebung einzubeziehen, sondern hat bei der Gebührenbemessung sachlich gerechtfertigte Differenzierungen zwischen der Ermittlung der Frontmeter für Anlieger- und Hinterliegergrundstücke vorgenommen.

Eine Erhöhung des Allgemeinanteils kommt seit Inkrafttreten des § 52 Abs. 3 Satz 4 NStrG zum 1. Januar 2017 jedoch grundsätzlich nicht mehr in Betracht. Danach werden die Kosten der öffentlichen Einrichtung zu 75 Prozent durch Benutzungsgebühren gedeckt, die restlichen 25 Prozent der Kosten trägt der Träger der öffentlichen Einrichtung (Anteil der Allgemeinheit). Sind jedoch die entsprechenden Kosten für die Privilegierung der Hinterlieger keine einrichtungsfremden Kosten, kommt die Finanzierung aus allgemeinen Deckungsmitteln einer Erhöhung des gesetzlichen Allgemeinanteils in § 52 Abs. 3 Satz 4 NStrG gleich.

Die Vorschrift gestattet ihrem Wortlaut nach weder die Bestimmung eines niedrigeren noch eines höheren Anteils der Allgemeinheit. Insoweit heißt es in der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 17/7477 S. 18):

„In § 52 Abs. 3 Satz 4 (neu) wird die Beteiligung der Allgemeinheit (Gemeindeanteil) am Aufwand für die Straßenreinigung gesetzlich festgelegt. Die Höhe des Gemeindeanteils beträgt 25 %. Diese Höhe berücksichtigt, dass bereits heute die überwiegende Anzahl der niedersächsischen Ortsgesetzgeber den Gemeindeanteil in Höhe von 25 % satzungsrechtlich festlegt. Die Höhe von 25 % ist auf die frühere Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Urteil vom 24.08.1994 - 9 K 5140/93 - Rn. 36 in juris; siehe auch Beschluss vom 09.08.1999 - 9 L 2759/99 -) zurückzuführen; hiernach war ein 25%iger Gemeindeanteil als ausreichend angesehen worden.“

Ob Art. 3 Abs. 1 GG demgegenüber gebietet, von dem Allgemeinanteil i. H. v. 25 Prozent in Fällen, in denen Hinterlieger nicht zu Straßenreinigungsgebühren herangezogen werden, abzuweichen und den gesetzlichen Allgemeinanteil „aufzustocken“ (vgl. Freese in Rosenzweig/Freese/v. Waldthausen, a. a. O., § 5 Rn. 902; Lichtenfeld in Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 744c), kann der Senat vorliegend offenlassen. Den Gesetzgebungsmaterialien lässt sich jedenfalls nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber von der Bestimmung des von der Allgemeinheit zu tragenden Anteils i. H. v. 25 Prozent eine Abweichung zulassen wollte, wenn die Eigentümer von Hinterliegergrundstücken der Gebührenpflicht unterliegen, aber gegenüber den Eigentümern von Anliegergrundstücken in der Maßstabsregelung privilegiert werden. Bei der zur Gesetzgebung anlassgebenden Entscheidung des Senats und auch bei den im Gesetzgebungsverfahren in Bezug genommenen Entscheidungen aus den Jahren 1994 und 1999, in denen der Senat die Bestimmung des kommunalen Eigenanteils mit 25 Prozent generell als unbedenklich angesehen hatte, hatten die Gemeinden die Gebührenpflicht auf die Eigentümer von Hinterliegergrundstücken erstreckt (vgl. Senatsurteil vom 16.2.2016, a. a. O., Rn. 3; Senatsbeschluss vom 9.8.1999, a. a. O.; Senatsurteil vom 24.8.1994, a. a. O., Rn. 3 ff.).

Ein Abzug der „Kosten der Privilegierung“ aus allgemeinen Deckungsmitteln scheidet auch unter dem Gesichtspunkt eines Billigkeitserlasses i. S. v. § 228 AO aus, denn um einen solchen handelt es sich bei einer maßstabsgerechten Heranziehung nicht.

ee)

Soweit der Antragsteller schließlich einwendet, die Kosten für die Reinigung der Radwege im Sommerdienst hätten zu einer Erhöhung des städtischen Allgemeinanteils führen müssen, verkennt er, dass der in § 4 Abs. 4 Satz 2 StrRGS bestimmte Allgemeinanteil – wie ausgeführt – mit 25 Prozent der gesetzlichen Vorgabe des § 52 Abs. 3 Satz 4 NStrG entspricht, eine Erhöhung des Allgemeinanteils für die Reinigung der Radwege danach ausscheidet.

Die Kosten für die Reinigung der Radwege im Sommerdienst waren zudem nicht als einrichtungsfremde Kosten abzuziehen, da es sich um Kosten des Teilleistungsbereichs „Sommerdienst“ handelt. Dies folgt aus § 3 Abs. 1 Satz 1 StrRVO, wonach die Straßenreinigungspflicht im Sommerdienst die Entfernung aller Verunreinigungen von Gehwegen und Fahrbahnen umfasst, die die Hygiene oder das Stadtbild nicht unerheblich beeinträchtigen oder eine Gefährdung des Verkehrs darstellen können. Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 2 StrRVO sind Teile der Fahrbahn auch die Radspur bei getrennten Geh- und Radwegen, auf die Fahrbahnoberfläche eingezeichnete Radspuren und Fahrradstraßen.

ff)

Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin teilleistungsbereichsfremde Kosten des Winterdienstes bei der Kalkulation der Gebührensätze für den Sommerdienst eingestellt hat, liegen nicht vor und hat der Antragsteller auch nicht geltend gemacht. Die Antragsgegnerin hat sowohl die Personal- als auch die Sachkosten für die Teilleistungsbereiche Sommer- und Winterdienst nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen getrennt voneinander ermittelt bzw. nach den Grundsätzen der Kostenverursachung auf die jeweiligen Teilleistungsbereiche aufgeteilt. Fehler in der Kalkulation betreffend die Kostenpositionen „Interne Verrechnungsleistungen – Ausgaben (IV-A)“ „Kalkulatorische Kosten (KK)“ und „Umlagen“ sind nicht ersichtlich.

gg)

Soweit die Antragsgegnerin in ihrer Kalkulation nach der Aussonderung der einrichtungsfremden Kosten den von ihr zu tragenden Anteil der Allgemeinheit i. H. v. 25 Prozent abgezogen hat, steht dies in Einklang mit § 4 Abs. 4 Satz 2 StrRGS und § 52 Abs. 3 Satz 4 NStrG. Allerdings ist der Abzugsbetrag i. H. v. 1.050.720,50 € zu niedrig. Bezugsgröße ist die Summe der Gesamtkosten nach Abzug (nur) der einrichtungsfremden Kosten für die Reinigung der Busbuchten, also 4.245.550,86 € statt 4.202.882,01 €, sodass als Anteil für die Allgemeinheit 25 Prozent von 4.245.550,86 € abzuziehen wären, d. h. 1.061.387,72 € (hierzu im Einzelnen unter jj).

hh)

In der Kalkulation ist aber zugunsten der Gebührenpflichtigen in der Position „Über-/Unterdeckungen lt. Vorkalkulation“ eine zu hohe Überdeckung i. H. v. 323.515,- € gebührenmindernd berücksichtigt worden.

Die in der Kalkulation für die Sommerdienstgebühren in Ansatz gebrachte Überdeckung i. H. v. 323.515 € resultiert aus einer Nachkalkulation der Straßenreinigungsgebühren für die Jahre 2006 bis 2015, für die insgesamt in der Summe eine Überdeckung i. H. v. 3.429.501 € ausgewiesen wird. Von diesem Gesamtbetrag wurde ausweislich der Anlage zur Kalkulation „Über- und Unterdeckungen aus Vorjahren“ für das Jahr 2017 eine Überdeckung i. H. v. 3.105.986 € in Ausgleich gebracht. Dies entsprach dem prognostizierten Gebührenbedarf für den Kalkulationszeitraum 2017, sodass die Antragsgegnerin im Gebührenjahr 2017 keine Straßenreinigungsgebühren für den Sommerdienst erhoben hat (Gebührensätze nach § 4 Abs. 2 StrRGS in der für 2017 geltenden Fassung: 0 €). Für das hier streitige Jahr 2018 brachte sie die verbleibende Überdeckung aus den Jahren 2006 bis 2015 i. H. v. 323.515 € (3.439.502 € abzgl. 3.105.986 €) in Ansatz.

Dies hält einer rechtlichen Überprüfung nicht stand.

Gemäß § 52 Abs. 3 Satz 4 NStrG i. V. m. § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG in der seit dem 1. April 2017 gültigen Fassung ist eine Kostenüberdeckung innerhalb der auf ihre Feststellung folgenden drei Jahre auszugleichen, wenn am Ende eines Kalkulationszeitraums die tatsächlichen von den kalkulierten Kosten abweichen. Eine Kostenunterdeckung soll innerhalb dieses Zeitraums ausgeglichen werden.

Diese Regelung geht davon aus, dass nach Ablauf des gewählten Kalkulationszeitraums, der in der Regel bis zu drei Jahre betragen kann (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 2 NKAG), eine Nachberechnung (Betriebsabrechnung) vorgenommen wird, die nicht mehr von den voraussichtlichen Kosten und Maßstabseinheiten der Gebührenkalkulation, sondern von den tatsächlichen Kosten (bei kalkulatorischen Kosten von den rechtsfehlerfrei prognostizierten Ansätzen) und den tatsächlichen Maßstabseinheiten des zurückliegenden und abgeschlossenen Kalkulationszeitraums ausgeht (vgl. Senatsurteil vom 17.7.2012 – 9 LB 187/09 – juris Rn. 25 m. w. N.). Dabei sind ansatzfähige Kostenunterdeckungen in diesem Sinne nur solche, die ungewollt (d. h. nur schätzungs- bzw. prognosebedingt) sind, sei es, dass die tatsächlich angefallenen Kosten höher als die kalkulierten gewesen sind (z. B. unvorhersehbare Kostensteigerungen) und/oder die tatsächliche Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung - Summe der Maßstabseinheiten - niedriger als die kalkulierte Nutzungsmenge gewesen ist. Keine ansatzfähige Unterdeckung liegt hingegen vor, soweit bestimmte "an sich" ansatzfähige Kostenpositionen bewusst oder irrtümlich überhaupt nicht in die Gebührenkalkulation eingestellt worden sind. Solche Kosten, die nicht in die Gebührenkalkulation eingestellt wurden, können nicht erstmals in folgenden Rechnungsperioden als Unterdeckung berücksichtigt werden (Senatsurteile vom 17.7.2012, a. a. O., Rn. 25 m. w. N.; vom 15.4.2011 – 9 LB 146/09 – juris Rn. 35).

Der erstmals durch das Dritte Gesetz zur Änderung des NKAG vom 17. Dezember 1991 (NdsGVBl. 1991, S. 363) eingeführte § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG stellt eine Ausnahme zur strikten Periodengerechtigkeit von Gebühren dar. Fehler bei der Entscheidungsfindung über einen fristgerechten Ausgleich nach § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG führen dazu, dass es nach Ablauf der Ausgleichsfrist an einer wirksamen Festlegung der Gebührensätze im (seit dem 1. April 2017 im auf die Feststellung folgenden) dritten, ausgleichspflichtigen Jahr fehlt. Für diese, sich unmittelbar aus der landesgesetzlichen Ausgleichspflicht ergebende Rechtsfolge kommt es auch nicht darauf an, in welcher Höhe sich ein eventueller Ausgleich auf die Höhe des Gebührensatzes ausgewirkt hätte, also ob der Gebührensatz bei einer fehlerfreien Ausgleichsentscheidung im Ergebnis nur geringfügig überhöht wäre bzw. unterhalb einer Fehlertoleranzgrenze läge (vgl. zu § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG in der bis zum 31. März 2017 gültigen Fassung Senatsurteil vom 17.7.2012, a. a. O., Rn. 31 m. w. N.).

§ 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG wurde durch das Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes und anderer Gesetze dahingehend geändert, dass die ermittelten Kostenüber- bzw. -unterdeckungen nicht mehr innerhalb von drei Jahren nach Ende des Kalkulationszeitraums dergestalt ausgeglichen werden müssen bzw. sollen, dass der Ausgleich innerhalb der Frist wirksam wird (vgl. zur alten Rechtslage Senatsurteile vom 17.7.2012, a. a. O., Rn. 30 f.; vom 15.4.2011, a. a. O., m. w. N.). Ausreichend ist nunmehr vielmehr, dass eine Kostenüberdeckung innerhalb der auf ihre Feststellung folgenden drei Jahre ausgeglichen wird.

Die Gesetzesbegründung führt insoweit aus (LT-Drs. 17/5422 S. 13):

„Faktisch verbleiben den Kommunen aber nur zwei Jahre für einen Ausgleich. Denn die Feststellungen einer Kostenüberdeckung oder einer Kostenunterdeckung können erst aufgrund einer durchgeführten Nachkalkulation getroffen werden, die oft erst in der Mitte des nächsten Jahres nach Ende der Kalkulationsperiode erfolgen kann. Aufgrund der jetzt im Gesetzentwurf enthaltenden Formulierung, wird es den Kommunen ermöglicht, tatsächlich einen Zeitraum von drei Jahren für den Ausgleich auszuschöpfen.“

In Ermangelung einer gesetzlichen Übergangsbestimmung gilt § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG mit Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes und anderer Gesetze gemäß § Art. 7 Satz 1 des Gesetzes zum 1. April 2017. Entgegen der im Schrifttum vertretenen Auffassung folgt hieraus aber nicht, dass § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG für alle am 1. April 2017 noch nicht abgelaufenen Ausgleichsfristen gelten soll, also bei Einjahreskalkulationen ab 2014, bei Zweijahreskalkulationen ab 2013/2014 und bei Dreijahreskalkulationen ab 2012/2013/2014 (vgl. Lichtenfeld in Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 726d).

Gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG in der bis zum 31. März 2017 geltenden Fassung sind die Gemeinden verpflichtet gewesen, Kostenüberdeckungen innerhalb der nächsten drei Jahre auszugleichen, wenn am Ende des Kalkulationszeitraums eine Überdeckung vorgelegen hat. Danach war bei einer Einjahreskalkulation eine Überdeckung aus dem Jahr 2014 im Jahr 2017 auszugleichen, d. h. der Rat der Gemeinde hätte zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Gebührensätze 2017 eine Überdeckung aus dem Jahr 2014 in Ausgleich bringen müssen, um die Gebührensätze für das Jahr 2017 wirksam festzulegen (vgl. Senatsurteil vom 17.7.2012, a. a. O., Rn. 31).

§ 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG in seiner aktuellen Fassung eröffnet aber die Möglichkeit des Ausgleichs einer Überdeckung in dem auf ihre Feststellung dritten Jahr erst seit dem 1. April 2017. Weder dem Wortlaut der Bestimmung noch der Gesetzesbegründung lässt sich demgegenüber entnehmen, dass durch die Neufassung von § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG ein wegen des Verstoßes gegen die Ausgleichspflicht nach § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG a. F. zum 1. Januar 2017 bereits unwirksamer Gebührensatz nunmehr rechtmäßig bliebe. Eine solche Heilungsfunktion kommt § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG n. F. nicht zu. Vielmehr hat der Gesetzgeber darauf verzichtet, die Anwendbarkeit von § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG n. F. auf den bei Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung bereits laufenden Kalkulationszeitraum 2017 zu erstrecken.

Ausgehend hiervon konnte entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts Göttingen (vgl. VG Göttingen, Urteil vom 22.3.2016 – 3 A 226/15 – juris Rn. 27 ff.) für den Kalkulationszeitraum 2018 lediglich eine Überdeckung aus dem Jahr 2015 und ggfs. dem Folgejahr in Ausgleich gebracht werden, aber nicht weitere Überdeckungen aus den Jahren 2006 bis 2014. Ein unterlassener Ausgleich einer Überdeckung führt gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG zur Unwirksamkeit der Gebührensatzung. Es ist dem Gebührenpflichtigen daher unbenommen, die Nichtberücksichtigung bzw. nicht ausreichende Berücksichtigung von Überdeckungen in der maßgeblichen Rechnungsperiode zu rügen. Vor diesem Hintergrund ist es nicht geboten, eine Übertragung der Überdeckung auf die nächste Kalkulationsperiode zu verlangen (vgl. Senatsurteil vom 17.7.2012, a. a. O., Rn. 27 ff.; VGH BW, Beschlüsse vom 20.9.2010 – 2 S 138/10 – KStZ 2010, S. 236 = juris Rn. 11; vom 25.11.2013, a. a. O., Rn. 10; Brüning in Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 105b).

Für das Jahr 2015 ergibt sich ausweislich der Nachkalkulation der Antragsgegnerin daher anstelle einer Überdeckung i. H. v. 323.515,- €, die sich aus der Summe der nachkalkulierten Überdeckungen aus den Jahren 2006 bis 2015 i. H. v. 3.429.501,- € abzüglich eines im Kalkulationszeitraum 2017 bereits in Ausgleich gebrachten Betrages i. H. v. 3.105.986,- € errechnet, lediglich eine Überdeckung i. H. v. 67.780,38 €.

Die Antragsgegnerin hat entgegen dem Vorbringen des Antragstellers die Überdeckung für das Jahr 2015 i. H. v. 67.780,38 € rechtmäßig ermittelt.

Gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG ergibt sich die Überdeckung aus der Abweichung der tatsächlichen von den kalkulierten Kosten am Ende des Kalkulationszeitraums. An den kalkulierten Kosten fehlt es aber, wenn – wie vorliegend – für einen vergangenen Zeitraum die Vorauskalkulation mangelhaft war und (inzident) rechtskräftig vom Verwaltungsgericht entschieden wurde, dass die auf der mangelnden Kalkulation beruhenden Gebührensätze die Heranziehung zu Straßenreinigungsgebühren nicht tragen (vgl. zu Abfallgebühren: OVG SH, Urteil vom 22.10.2003 – 2 LB 148/02 – NordÖR 2004, 258 = BeckRS 2003, 30473424). Zur Ermittlung, ob eine Über- oder Unterdeckung gegeben und ggf. in Ausgleich zu bringen ist bzw. gebracht werden soll, bedarf es in einem solchen Fall einer nachträglichen rückwirkenden Neukalkulation des ausgleichsfähigen Kalkulationszeitraums (vgl. Lichtenfeld in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, a. a. O., § 6 Rn. 726d). Dabei ist bei Nachkalkulationen von sogenannten "harten" Zahlen auszugehen, denn für eine Veranschlagung von Kosten besteht dann kein Raum mehr, wenn die tatsächlichen Kosten feststehen (vgl. OVG SH, Urteile vom 22.10.2003, a. a. O., BeckRS 2003, 30473424; vom 9.10.2002 – 2 L 111/10 – juris Rn. 34). Die Nachkalkulation dient aber allein der Berechnung der Überdeckung, nicht einer Inzidentkontrolle früheren Satzungsrechts. Über- und Unterdeckungen aus Vorjahren, die nach § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG nicht mehr ausgeglichen werden können, sind daher nicht fortzuschreiben. Die Ergebnisse der Vorjahre spielen nur insoweit eine Rolle, als sie tatsächlich zur Einstellung von Kostenüber- oder Kostenunterdeckungen in die Kalkulation geführt haben (vgl. Senatsurteil vom 17.7.2012, a. a. O., Rn. 27 ff.; VGH BW, Beschluss vom 25.11.2013 – 2 S 1972/13 – juris Rn. 10).

Der Antragsteller kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die errechnete Überdeckung aus dem Jahr 2015 zu niedrig sei, weil die Antragsgegnerin die Höhe des Allgemeinanteils im Rahmen der Nachkalkulation zu niedrig bemessen habe.

Entgegen dem Vorbringen des Antragstellers liegt der von der Antragsgegnerin im Rahmen der Nachkalkulation für das Jahr 2015 bestimmte Allgemeinanteil „an sich“ nicht „nur bei 23,2 %“, da er „wegen der Berücksichtigung von Hinterliegervorteilen bereits um 1 % angehoben worden sei.“ Vielmehr handelt es sich bei der Privilegierung von Hinterliegergrundstücken – wie unter 5. c) dd) ausgeführt – nicht um auszusondernde einrichtungsfremde Kosten. Die Gewährung eines Hinterliegervorteils im Rahmen einer rechtmäßigen Maßstabsregelung lässt die ansatzfähigen Kosten der öffentlichen Einrichtung unberührt. Die Privilegierung von Hinterliegergrundstücken war daher bis zur gesetzlichen Bestimmung des Allgemeinanteils i. H. v. 25 Prozent gemäß § 52 Abs. 3 Satz 4 zutreffend bei der Bestimmung des Allgemeinanteils zu berücksichtigen (Senatsurteil vom 24.8.1994, a. a. O., Rn. 36).

Darüber hinaus hat der Senat in seinem Urteil vom 24. August 1994 entschieden, dass eine gebotene, aber unterbliebene Erhöhung des Allgemeinanteils in der Vergangenheit aufgrund der Nichtheranziehung von Hinterliegern zu Straßenreinigungsgebühren nicht dazu führt, dass die unterlassene Entlastung in der Gebührenkalkulation als Überschuss einzustellen ist. Dies gilt deshalb, weil reale Mehreinnahmen der Antragsgegnerin infolge der Nichtheranziehung der Hinterlieger zu Gebühren nicht erwachsen sind (Senatsurteil vom 24.8.1994, a. a. O., Rn. 36).

Danach kann sich der Gebührenpflichtige auf eine fehlerhafte fiktive Bestimmung des Allgemeinanteils im Rahmen einer Nachkalkulation grundsätzlich nicht berufen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn – wie vorliegend – der fiktiv von der Gemeinde zu tragende Allgemeinanteil nicht offensichtlich rechtswidrig zu niedrig bestimmt wurde. Nicht maßgeblich ist hingegen, ob die Bestimmung des Allgemeinanteils für das Jahr 2015 als Rechengröße im Rahmen einer Nachkalkulation den vom Senat in seinem Urteil vom 16. Februar 2016 (9 KN 288/13 – juris Rn. 16 ff.) aufgestellten Anforderungen bezogen auf die bis zum 31. Dezember 2016 geltende Rechtslage in allen Einzelheiten entspricht.

Die Bestimmung des von der Antragsgegnerin fiktiv für das Jahr 2015 zu tragenden Allgemeinanteils i. H. v. 24,2 Prozent ist der Höhe nach nicht offensichtlich zu niedrig bestimmt.

Soweit der Senat einen kommunalen Eigenanteil i. H. v. 25 Prozent als nicht zu niedrig, sondern generell als unbedenklich angesehen hat (vgl. Senatsurteil vom 24.8.1994, a. a. O., Rn. 36; siehe auch Senatsbeschluss vom 9.8.1999, a. a. O.), folgt hieraus nicht, dass es sich hierbei um eine Untergrenze handelt. In der Rechtsprechung zu der Rechtslage in anderen Bundesländern wurde ein Kostenanteil des Allgemeininteresses an den Gesamtkosten von (mindestens) 10 Prozent (BayVGH, Urteile vom 4.8.2005 – 4 BV 03.1907 – juris Rn. 25; vom 4.8.2005 – 4 BV 03.1930 – juris Rn. 25; vom 4.8.2005 – 4 BV 03.1932 – juris Rn. 26; VG Ansbach, Urteil vom 13.1.2004 – 1 K 03.00269 – juris Rn. 46; VG Augsburg, Urteil vom 27.2.2012 – 6 K 12.127 – juris Rn. 21), von 15 Prozent (OVG SH, Urteil vom 23.6.1994 – 2 L 241/93 –; VG Schleswig, Urteil vom 10.11.2004 – 4 A 117/04 –), von 18 Prozent (VG Düsseldorf, Urteil vom 10.9.2008 – 16 K 4529/07 – juris Rn. 37; Urteil vom 10.9.2008 – 16 K 4245/07 – juris Rn. 35), von 20 Prozent (VG Gelsenkirchen, Urteil vom 17.10.2007 – 13 K 795/06 – juris Rn. 29) bzw. von 22 Prozent (VGH Kassel, Urteil vom 20.11.2014 – 5 A 1992/13 –) als rechtmäßig erachtet. Auch das Oberverwaltungsgericht Lüneburg hatte mit Urteil vom 19. Juli 1990 die Bestimmung des gemeindlichen Eigenanteils i. H. v. 15 Prozent nicht beanstandet (OVG Lüneburg, Urteil vom 19.7.1990 – 14 A 227/88 – juris Rn. 4), wobei der Senat im Hinblick auf den nunmehr gesetzlich bestimmten Anteil der Allgemeinheit i. H. v. 25 Prozent in § 52 Abs. 3 Satz 4 NKAG dahingestellt lassen kann, ob 15 Prozent im Einzelfall hinreichend das Allgemeininteresse an der Reinigung wiederzugeben vermag. Bildete aber ein in einer Satzung bestimmter Gemeindeanteil von 25 Prozent in Gemeinden mit einem hohen Anteil von Durchgangsstraßen, bei denen die Straßenreinigung überwiegend im Interesse einrichtungsfremder Nutzer durchgeführt wird, das Allgemeininteresse in der Regel zu niedrig ab (vgl. Senatsurteil vom 16.2.2016, a. a. O., juris Rn. 16 ff.), kann ein im Rahmen einer Nachkalkulation niedriger bestimmter Allgemeinanteil dennoch gerechtfertigt sein, wenn – wie vorliegend – ein überdurchschnittlich großer Anteil an reinen Anliegerstraßen vorhanden ist (vgl. auch Wichmann, a. a. O., S. 652).

Auch der Landesgesetzgeber hat die Bestimmung eines Gemeindeanteils, der unter 25 Prozent liegt, bis zum 31. Dezember 2017 als grundsätzlich zulässig angesehen. Er hat durch das Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes und anderer Gesetze in § 62 Abs. 2 NStrG ausdrücklich bestimmt, dass Satzungsregelungen, nach denen der Anteil der Allgemeinheit abweichend von § 52 Abs. 3 Satz 4 dieses Gesetzes weniger als 25 Prozent beträgt, bis zum 31. Dezember 2017 wirksam bleiben, sofern sie nicht geändert oder aufgehoben wurden (vgl. LT-Drs. 17/7477 S. 18). Daraus ergibt sich, dass der Gesetzgeber die Bestimmung eines niedrigeren Gemeindeanteils für vorangegangene Zeiträume ausdrücklich legitimiert hat. Auch vor diesem Hintergrund begegnet der von der Antragsgegnerin unter Berücksichtigung der dortigen örtlichen Verhältnisse nachvollziehbar festgesetzte Allgemeinanteil i. H. v. 24,2 Prozent keinen durchgreifenden Bedenken.

Schließlich ist entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht zu beanstanden, dass die sich aus der Nachkalkulation für das Jahr 2016 ergebende Überdeckung i. H. v. 73.101 € in der Kalkulation für das Jahr 2018 nicht in Ausgleich gebracht wurde. Wie zuvor dargestellt, erfordert § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG lediglich, dass eine Überdeckung innerhalb der auf die Feststellung folgenden drei Jahre auszugleichen ist, d. h. es steht im Ermessen der Kommune, wann sie innerhalb der drei Jahre den Ausgleich herbeiführt (vgl. zu § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG a. F. Senatsurteil vom 17.7.2012, a. a. O., Rn. 25, 31; vgl. auch Freese in Rosenzweig/Freese/v. Waldthausen, a. a. O., § 5 Rn. 193). Ein Ausgleich der Überdeckungen aus dem Jahr 2016 durfte danach auch noch im Jahr 2019 erfolgen.

Der Umstand, dass die Antragsgegnerin in der Kalkulation für das Jahr 2018 eine deutlich zu hohe Überdeckung eingestellt hat, indem sie nicht nur die ausgleichpflichtige Überdeckung aus dem Jahr 2015, sondern einen Restbetrag aus den noch nicht ausgeglichenen Über-/Unterdeckungen der Jahre 2006 – 2015 berücksichtigt hat, bedeutet zwar einen Fehler, stellt aber keinen Verstoß gegen § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG dar und hat nicht die Unwirksamkeit der Sommerdienstgebührensätze zur Folge.

In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass Fehler bei der Entscheidungsfindung über einen fristgerechten Ausgleich nach § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG dazu führen, dass es nach Ablauf der Ausgleichsfrist an einer wirksamen Festlegung der Gebührensätze im dritten, ausgleichpflichtigen Jahr fehlt. Zu solchen Fehlern bei der Entscheidungsfindung gehört die Unkenntnis über auszugleichende Kostenüber- oder -unterdeckungen ebenso wie der bewusst oder irrtümlich unterlassene Ausgleich einer Überdeckung oder die auf unrichtiger Grundlage getroffene Entscheidung über einen Ausgleich ansatzfähiger Unterdeckungen spätestens im dritten Jahr. Für diese, sich unmittelbar aus der landesgesetzlichen Ausgleichspflicht ergebende Rechtsfolge kommt es auch nicht darauf an, in welcher Höhe sich ein eventueller Ausgleich auf die Höhe des Gebührensatzes ausgewirkt hätte, also ob der Gebührensatz bei einer fehlerfreien Ausgleichsentscheidung im Ergebnis nur geringfügig überhöht wäre bzw. unterhalb einer Fehlertoleranzgrenze läge (Senatsurteil vom 17.7.2012, a. a. O., Rn. 31 m. w. N.; im Einzelnen auch Lichtenfeld in Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 731d). Die Fehlerfolgenregelung in § 2 Abs. 1 Satz 3 NKAG findet keine Anwendung, da sie sich auf Fehler im Rechenvorgang bezieht. Demgegenüber betrifft die Entscheidung über das "ob", "wie" und "wann" eines Ausgleichs von Über- oder Unterdeckungen abgelaufener Kalkulationszeiträume nicht die rein rechnerische Ermittlung der prognostizierten Kosten für die bevorstehende Gebührenperiode. Vielmehr gibt § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG für die Entscheidung über den fristgerecht zu treffenden Ausgleich im Einzelnen vor, wie mit Kostenüber- und Kostenunterdeckungen zu verfahren ist, belässt es dabei aber insbesondere bei einem einjährigen Kalkulationszeitraum der Ermessensentscheidung des Ortsgesetzgebers, wann der Ausgleich innerhalb des zur Verfügung stehenden Dreijahreszeitraums bewirkt werden soll. Insofern hat die gesetzliche Verpflichtung, die als Folgen einer vorangegangenen Prognose entstandenen Über- oder Unterdeckungen gegenüber den Gebührenpflichtigen zeitnah (d.h. innerhalb von drei Jahren) auszugleichen, insbesondere bei einem einjährigen Kalkulationszeitraum keinen unmittelbaren Bezug zu der konkret anstehenden Gebührenkalkulation für ein bestimmtes Gebührenjahr. Hinzu kommt, dass insbesondere die Entscheidung, ob, wann und in welcher Höhe eine etwaige Unterdeckung ausgeglichen werden soll, vom beschließenden Rat eine bewusste Entscheidungsfindung mit weitreichender finanzieller Tragweite verlangt. Entscheidet er sich gegen den grundsätzlich durchzuführenden Ausgleich ansatzfähiger Kostenunterdeckungen aus vergangenen Kalkulationszeiträumen oder nur für einen teilweisen Ausgleich spätestens im dritten Jahr, können diese Unterdeckungen auch später nicht mehr ausgeglichen werden. Fehler bei der Entscheidungsfindung über einen Ausgleich nach § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG sind daher anders als bloße Rechenfehler nur durch eine nachgeholte, fehlerfreie Entscheidung in Kenntnis der ausgleichspflichtigen Über- oder Unterdeckungen heilbar (Senatsurteil vom 17.7.2012, a. a. O., Rn. 32).

Vorliegend besteht die Besonderheit, dass die Antragsgegnerin in Einklang mit den vorgenannten Maßstäben gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG die allein noch ausgleichspflichtige, im Wege der Nachkalkulation ermittelte Überdeckung aus dem Jahr 2015 kannte und im Gebührenjahr 2018 ausgeglichen hat. Dies entsprach auch dem Willen des Rates und ergibt sich einerseits aus Anlage 4 („Über- und Unterdeckungen aus Vorjahren“) der Beschlussvorlage EB 75/0469/17, die den Gesamtbetrag der ermittelten Überdeckungen für den Zeitraum 2006 bis 2015 i. H. v. insgesamt 3.429.501 € aufgeteilt auf das 2017 i. H. v. 3.105.986,- € und das Jahr 2018 i. H. v. 323.515,- € ausweist, und andererseits aus der in Bezug genommenen Beschlussvorlage EB75/0408/16 vom 15. November 2016. Dort finden sich in Anlage 12 die nachkalkulierten Über- und Unterdeckungen u. a. im Sommerdienst aufgeschlüsselt nach Jahren, wonach sich für den Sommerdienst eine Überdeckung i. H. v. 67.780,- € ergibt.

Soweit die Antragsgegnerin im Rahmen der Gebührenkalkulation überschießend auch einen Teilbetrag der für den Zeitraum 2006 bis 2014 festgestellten Überdeckungen gebührenbedarfsmindernd in die Kalkulation der Sommerreinigungsgebühren eingestellt hat, lässt dies die Rechtmäßigkeit des nach § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG determinierten Ausgleichs für das Jahr 2015 unberührt. Ein beachtlicher Ermessensfehler des Rates, der nach § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG zur Unwirksamkeit des Gebührensatzes führt, ist insoweit nicht gegeben. Die fehlerhafte Ansicht des Rates, er sei darüber hinaus auch zum Ausgleich weiterer Über-/Unterdeckungen aus den Jahren 2006 bis 2014 verpflichtet, ändert nichts daran, dass er (jedenfalls auch) die maßgebliche Überdeckung aus 2015 ausgleichen wollte. Dieser Fall ist daher nicht mit den vom Senat beanstandeten Fall zu vergleichen, in dem der Rat bei der Beschlussfassung über den maßgeblichen Gebührensatz in Unkenntnis über die auszugleichende Über- oder Unterdeckung ist und diese irrtümlich unterlässt.

ii)

Gegen die in der Kalkulation der Gebührensätze für den Sommerdienst zugrunde gelegten Maßstabseinheiten (Frontmeter) i. H. v. 684.163 € bestehen entgegen der Auffassung des Antragstellers keine Bedenken.

Die Antragsgegnerin hat dargetan, dass sie durch eine im Frühjahr 2016 gegründete Arbeitsgruppe, die im Herbst 2017 ihre Arbeit abgeschlossen hat, den gesamten Grundstücksbestand überprüft und aktualisiert habe. Sie hat im Normenkontrollverfahren einen Datensatz „Aufstellung der Frontlängen“ vorgelegt, den sie ihren vom Antragsteller nicht substantiiert in Zweifel gezogenen Angaben zufolge ständig fortschreibt, woraus sich für jedes gebührenpflichtige Grundstück die von ihr ermittelten aktuellen Frontmeterlängen ergeben. Soweit die dortigen Angaben von der Summe der gewichteten Frontmeter in der Kalkulation abweichen, beruhe dies auf der ständigen Aktualisierung. Der Antragsteller hat nicht aufgezeigt, dass die Angaben der Antragsgegnerin unzutreffend sind und die von ihr zur Ermittlung des Gebührensatzes ermittelten Maßstabseinheiten nicht auf der Grundlage der für 2018 anzusetzenden Frontmeterlängen in Anwendung des Gebührenmaßstabs in § 7 StrRGS beruhen.

jj)

Bei den aufgezeigten Fehlern in der Kalkulation der Gebührensätze für den Sommerdienst handelt es sich nicht um beachtliche Kalkulationsfehler i. S. d. § 2 Abs. 1 Satz 3 NKAG, die zu deren Unwirksamkeit führen.

Nach dieser Vorschrift wirken sich Fehler in der Berechnung der voraussichtlichen Kosten, mit der bezüglich einzelner Kostenbestandteile versehentlich gegen Rechtsvorschriften verstoßen wird, nicht aus, wenn dadurch die Grenze einer rechtmäßigen Kostenvorausberechnung um nicht mehr als 5 vom Hundert überschritten wird. Schon vor Inkrafttreten dieser landesgesetzlichen Regelung, durch die seit dem 1. Januar 2007 eine relativierte Ergebniskontrolle mit einer Fehlertoleranzgrenze von 5 % vorschrieben wird, hatte der erkennende Senat mit Blick darauf, dass es für die Rechtmäßigkeit von Normen im Allgemeinen und des Abgabensatzes im Besonderen regelmäßig nur auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens und – mangels entsprechender Rechtsvorschriften – nicht auf den Vorgang der Willensbildung ankommt, angenommen, dass einzelne Fehler bei einer Kalkulation unbeachtlich sind, wenn sie nicht zu einer nennenswerten Erhöhung des Abgabensatzes führen (vgl. Senatsurteil vom 18.6.2020 – 9 KN 90/18 – juris Rn. 252; zum Gebührenrecht: Senatsurteile vom 15.4.2011 – 9 LB 146/09 – Rn. 40; vom 4.11.2002 – 9 LB 215/02 – ZKF 2003, 153 = juris Rn. 7 und vom 18.9.2003 – 9 LB 390/02 – NVwZ-RR 2004, 681 = juris Rn. 20).

Die gesetzliche „Toleranzgrenze“ des § 2 Abs. 1 Satz 3 NKAG (hierzu Lichtenfeld in Driehaus, a. a. O., Rn. 731a) findet nur Anwendung auf Fehler im Rechenvorgang betreffend einzelne Kostenbestandteile (vgl. Senatsurteile vom 18.6.2020, a. a. O., Rn. 252). Liegt demgegenüber ein methodischer, das Berechnungsverfahren betreffender Fehler vor, führt er automatisch zur Unwirksamkeit des beschlossenen Gebührensatzes (Senatsurteil vom 24.9.2013, a. a. O., Rn. 66).

Der kalkulatorisch ermittelte Gebührensatz ist danach rechtmäßig, wenn die bei der Ermittlung der ansatzfähigen Aufwendungen angestellten Wertungen und Prognosen auf begründeten Annahmen beruhen und sich der Satzungsgeber innerhalb des ihm zuzubilligenden Einschätzungsspielraums bewegt hat. Dieser Einschätzungsspielraum ist etwa dann überschritten, wenn sich der Satzungsgeber bei der Gebührenkalkulation von sachfremden Erwägungen, z.B. der Absicht einer Gewinnerzielung, hat leiten lassen oder er unrichtige Kalkulationsmethoden angewendet oder unzutreffende Daten verwendet hat (vgl. Senatsurteil vom 22.6.2009, a. a. O., Rn. 30; vom 28.3.2001 – 9 K
4037/00 –; OVG SH, Urteil vom 13.2.2008 – 2 KN 3/06 – NordÖR 2008, 236 = juris Rn. 34).

Nach diesen Maßgaben sind die Gebührenkalkulation der Antragsgegnerin und die darauf beruhenden Gebührensätze für die Straßenreinigung im Sommerdienst nicht zu beanstanden, da es sich um Kalkulationsfehler handelt, die entweder noch dem Rechenvorgang zuzuordnen sind oder die jedenfalls nicht den Einschätzungsspielraum der Antragsgegnerin bzw. eine sachfremde Gewinnerzielungsabsicht betreffen und die im Ergebnis nicht zu überhöhten, sondern sogar zu niedrig berechneten Gebührensätzen für den Sommerdienst führen.

Der Gebührensatz von 4,13 € je Frontmeter und Woche erweist sich selbst dann nicht als überhöht, wenn man zugunsten der Gebührenpflichtigen berücksichtigen würde, dass in dem Gebührenbedarf im Sommerdienst Kosten wie die „Sonst. Aufw. f. bezogene Leistungen“ mit 60.000,- € rechnerisch zu hoch angesetzt und einrichtungsfremde Kosten für die Sommerreinigung der Container-Standplätze i. H. v. 6.588 € noch aus den Aufwendungen Sommerdienst auszusondern wären.

Zwar würde sich dadurch die „Zwischensumme“ in der Kalkulation (= gebührenfähige Kosten) verringern, jedoch entfällt nach den voranstehenden Ausführungen unter dd) der anteilige Abzug von 42.668,85 €, den die Antragsgegnerin zu Unrecht als sog. Hinterliegervorteil in Abzug gebracht hat. Dieser Fehler führt für sich genommen schon nicht zu einem überhöhten Gebührensatz, weil die Antragsgegnerin den Betrag zugunsten der Gebührenpflichtigen von den Gesamtkosten abgezogen hat und aus allgemeinen Deckungsmitteln tragen wollte. Zwar beruht dieser Abzug auf einer ausdrücklichen Ermessensentscheidung der Beklagten (siehe Beschlussvorlage EB75/0469/17), allerdings stand der Antragsgegnerin nach den vorstehenden Ausführungen unter 5 c) dd) aufgrund der gesetzlichen Vorgabe eines Allgemeinanteils von 25 % und der geänderten satzungsrechtlichen Grundlage in § 4 Abs. 4 StrRGS kein Ermessen mehr zu, die rechtmäßige Privilegierung der Hinterlieger aus allgemeinen Deckungsmitteln zu finanzieren. Insofern führt die gewollte, aber fehlerhafte Entlastung der Gebührenpflichtigen nach den vorstehenden Maßgaben nicht zu einem beachtlichen Kalkulationsfehler. Es handelt sich letztlich um eine – wenn auch fehlerhaft – eingestellte Rechenposition zugunsten der Gebührenschuldner. Hierdurch wird aber das Kostenüberschreitungsverbot nicht berührt.

Danach wären die Gesamtkosten für den Teilungsbereich Sommerdienst niedriger als von der Antragsgegnerin angesetzt (4.266.885,29 € abzgl. 60.000 € abzgl. 6.588 € = 4.200.297,29 € abzgl. 0,5 % für Busbuchten (21.001,49 €) = 4.179.295,80 € statt 4.202882,01 €. Davon abzuziehen wäre der von der Antragsgegnerin zu tragende Allgemeinanteil i. H. v. 25 Prozent (1.044.823,95 €), was umlagefähige Kosten von 3.134.471,85 € statt 3.152.161,51 € ergäbe. Allerdings sind von den verbleibenden umlagefähigen Kosten nicht – wie von der Antragsgegnerin kalkuliert – Überdeckungen i. H. v. 323.515,- €, sondern lediglich i. H. v. 67.780,- € in Abzug zu bringen, so dass es bei auf die Gebührenpflichtigen umzulegenden Kosten i. H. v. 3.066.691,85 € statt nur 2.828.646,51 € verbliebe. Dies ergibt unter Berücksichtigung der Maßstabseinheiten von 684.163 ermittelter Frontmeter einen Gebührensatz pro Frontmeter bei wöchentlicher Reinigung i. H. v. 4,48 € und liegt damit deutlich über dem von der Antragsgegnerin kalkulierten Gebührensatz i. H. v. 4,13 €.

d)

Die Kalkulation der Gebührensätze für den Winterdienst ist dagegen teilweise nicht nachvollziehbar und beruht auf einem methodischen, das Berechnungsverfahren betreffenden Fehler, da die Antragsgegnerin einrichtungsfremde Kosten für das Streuen bei der Ermittlung der gebührenfähigen Kosten für den Teilleistungsbereich Winterdienst nicht ausgegliedert hat. Dies führt zur Unwirksamkeit der Gebührensätze für den Winterdienst in § 4 Abs. 3 StrRGS.

In der Kalkulation werden Gesamtaufwendungen für Reinigungsleistungen im Winterdienst i. H. v. 997.449,69 € ermittelt. Von diesen werden prozentual anhand derjenigen Frontmeterlängen von Straßen, auf denen Winterdienst verrichtet wird und die außerhalb der öffentlichen Einrichtung liegen, ein Betrag i. H. v. 200.159,34 € (entsprechend 20,00671112 Prozent der gesamten Straßenfrontmeter) sowie darüber hinaus Kosten für die Reinigung der Busbuchten i. H. v. 0,5 Prozent, das betreute Radwegenetz i. H. v. 4,5 Prozent sowie ein „Hinterliegervorteil“ von 1 Prozent in Abzug gebracht. Von den verbleibenden gebührenfähigen Kosten i. H. v. 737.443,37 € wird ein von der Antragsgegnerin zu tragenden Anteil der Allgemeinheit i. H. v. 25 Prozent (= 184.360,84 €) abgezogen und von dem danach bestehenden Gebührenbedarf i. H. v. 553.082,53 € eine Überdeckung aus den Jahren 2006 bis 2015 i. H. v. 369.337,00 € in Abzug gebracht. Der sich daraus ergebende Gebührenbedarf i. H. v. 183.745,53 € wurde durch die ermittelten Maßstabseinheiten i. H. v. 2.245.411 Frontmeter dividiert und ergab einen Gebührensatz je Frontmeter von 0,08 €.

aa)

Die Ermittlung der gemäß § 52 Abs. 3 Satz 4 HS 2 NStrG i. V. m. § 5 Abs. 2 Satz 1 NKAG für den Winterdienst nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen in Ansatz zu bringenden Kosten ist zunächst nicht nachvollziehbar, soweit die Antragsgegnerin in den Gebührenbedarf für das streitgegenständliche Jahr 2018 unter der Position „Konto-Nr. 5267900“ („Sonst. Aufw. f. bezogene Leistungen“) 65.000,- € (30.000,- € „Str.R. Winterd. maschinell.“ und 35.000,- € „Manuell Str.R. Winterd. Maschinell“) eingestellt hat. Diese Summe ist zumindest erläuterungsbedürftig, weil für das Jahr 2016 lediglich ein Bedarf i. H. v. 6.140,72,- € und für das Jahr 2017 lediglich ein Bedarf i. H. v. 5.000,- € kalkuliert wurden. Die Antragsgegnerin konnte in der mündlichen Verhandlung nicht erklären, weshalb für das Jahr 2018 ein deutlich erhöhter Gebührenbedarf prognostiziert wurde. Aus den nachfolgenden Gründen kommt es hierauf aber letztlich nicht an.

bb)

Ein beachtlicher Kalkulationsfehler, der zur Unwirksamkeit der Gebührensätze für Winterdienstgebühren in § 4 Abs. 3 StrRGS führt, liegt insoweit vor, weil die Antragsgegnerin die Kosten für das Streuen von nicht gefährlichen Fahrbahnstellen bzw. von gefährlichen Fahrbahnstellen sonstiger verkehrsbedeutender Fahrbahnen und Radwege nicht in dem gebotenen Umfang als einrichtungsfremde Kosten ausgesondert hat. Die Einschätzung, in welcher Höhe ein Abzug sachgerecht hätte erfolgen müssen, obliegt der Entscheidung der Antragsgegnerin und ist kein bloßer Rechenfehler, sondern ein systematischer Fehler, der nicht durch das Gericht korrigiert werden kann.

Gemäß § 52 Abs. 1 Satz 3 NStrG gehört zur Straßenreinigung neben der Schneeräumung auf Fahrbahnen und Gehwegen u. a. bei Glätte auch das Bestreuen der Gehwege, Fußgängerüberwege und der gefährlichen Fahrbahnstellen mit nicht unbedeutendem Verkehr (Buchst. c). Der Umfang der Straßenreinigungspflicht im Teilleistungsbereich Winterdienst beinhaltet gemäß § 2 StrRGS i.V. m. § 3 Abs. 2 StrRVO in Übereinstimmung mit der landesrechtlichen Vorgabe bei Glätte das Bestreuen der Gehwege, Fußgängerüberwege (einschließlich Fußgängerbrücken, Verkehrsinseln mit Querungshilfe und ähnliche Verkehrseinrichtungen) und der gefährlichen Fahrbahnstellen mit nicht unbedeutendem Verkehr. Allerdings streut die Antragsgegnerin nach § 3 Abs. 3 StrRVO über die o. g. Straßenreinigungspflicht im Winterdienst hinaus auch sonstige verkehrsbedeutende Fahrbahnen und ausgewählte Radwege im Stadtgebiet. Für das betreute Radwegenetz hat sie in der Kalkulation pauschal 4,5 Prozent als einrichtungsfremde Kosten abgezogen.

Im Hinblick auf das Streuen der nach ihrer eigenen Regelung in § 3 Abs. 3 StrRVO ebenfalls einrichtungsfremden, weil über die Straßenreinigungspflicht im Winterdienst hinausgehenden Leistung für sonstige verkehrsbedeutende Fahrbahnen und Radwege hat die Antragsgegnerin in der Kalkulation (Ermittlung Gebührenbedarf Winterdienst) allein die (Material-)Kosten für das Streumaterial zu zwei Dritteln ausgesondert. Eine Berücksichtigung anteiliger Personal- und kalkulatorischer Kosten ist unterblieben. Dies genügt aber nicht den Anforderungen an eine Ermittlung der ansatzfähigen Kosten der öffentlichen Einrichtung nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen gemäß § 52 Abs. 3 Satz 4 HS 2 i. V. m. § 5 Abs. 2 Satz 1 NKAG.

Kosten sind in der Gebührenkalkulation den einzelnen Leistungen nach dem Verursachungsprinzip zuzuordnen (Brüning in Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 41). Unter Kosten versteht man dabei den bewerteten Verbrauch von Produktionsfaktoren, der für die Erstellung und Verwertung der betrieblichen Leistungen und die Aufrechterhaltung der hierfür erforderlichen betrieblichen Kapazitäten angefallen ist (Senatsurteil vom 9.10.1990 – 9 L 279/89 – juris Rn. 7). Werden Teile einer Einrichtung sowohl für Einrichtungszwecke als auch für einrichtungsfremde Zwecke in Anspruch genommen, ist nur ein zuzurechnender Anteil der Kosten gebührenfähig (vgl. etwa zur Aussonderung anteiliger Kosten für die Einleitung von sog. Fremdwasser bzw. anteiliger Kosten für die Kläranlage in die Kalkulation der Niederschlagswassergebühr Senatsurteil vom 24.3.2014 – 9 LC 191/11 – juris Rn. 25 ff.; Lichtenfeld in Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 747i).

Ausgehend hiervon hat die Antragsgegnerin für den Senat nicht nachvollziehbar darlegen können, dass bei dem Streuen von einrichtungsfremden „sonstigen“ Fahrbahnen, die über gefährliche Fahrbahnstellen mit nicht unbedeutendem Verkehr hinausgehen, über die Kosten für das Streumittel i. H. v. 60.000 € hinaus keinerlei weitere Kosten (insbesondere Personal- und kalkulatorische Kosten) anfallen, die anteilig als einrichtungsfremde Kosten auszusondern gewesen wären.

Die Antragsgegnerin hat hierzu in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass von den in die Kalkulation der Winterdienstgebühren eingestellten Streumittelkosten i. H. v. 30.000 € nach Abzug des Allgemeinanteils und sonstiger abgezogener Kosten nur noch ein Anteil von 16.900 € auf die Gebühren umgelegt werde. Dabei werde auch berücksichtigt, dass schon 20 Prozent der Kosten für die Frontmeterlängen außerhalb der öffentlichen Einrichtung abgezogen seien. Im Gebiet der Antragsgegnerin überwögen die Streueinsätze, das Räumen habe nur noch eine untergeordnete Rolle. Auf der Fahrt zu einer gefährlichen Fahrbahnstelle werde zusätzlich gestreut. Für das Fahrzeug sei das dauernde Streuen besser als das Streuen an nur wenigen Stellen. Das Fassungsvermögen sei ausreichend für eine Tour zu allen gestreuten Stellen, nicht nur zu den gefährlichen. Durch dieses Streuen entstünden keine zusätzlichen Kosten für Personal, Fahrzeuge oder Wartung.

Unter der Prämisse, dass – wie die Antragsgegnerin behauptet hat – durch den durchgängigen Betrieb der Streuvorrichtung kein erhöhter Verschleiß bei den Streu- und Reinigungsfahrzeugen auftritt, ist es nach dem Verursachungsprinzip zwar nicht geboten, die durch die Fahrt anfallenden Kosten allein deshalb abzugrenzen, weil das Fahrzeug auf der (direkten) Fahrt zu den zu streuenden Fahrbahnstellen der öffentlichen Einrichtung bereits die Streuvorrichtung in Betrieb nimmt.

Die Antragsgegnerin konnte aber schon nicht überzeugend dartun, dass die Einsatzfahrten so geplant und durchgeführt werden, dass die zur Reinigungsleistung gehörenden und zu streuenden gefährlichen Fahrbahnstellen mit nicht unbedeutendem Verkehr stets über die kürzeste direkte Strecke angefahren werden, d. h., dass die Touren allein daran ausgerichtet sind, die zur satzungsrechtlichen Straßenreinigungsleistung gehörenden Fahrbahnstellen zu streuen, so dass insoweit weder weitere Personal- noch Sachkosten anfielen. Der Antragsteller hat insoweit zutreffend eingewandt, dass die zur öffentlichen Einrichtung gehörenden gefährlichen Fahrbahnstellen nicht automatisch am Ende einer Tour liegen. Letzteres hat die Antragsgegnerin auch nicht behauptet.

Ebenso wenig konnte die Antragsgegnerin nachvollziehbar begründen, dass durch den höheren Verbrauch von Streumitteln für Leistungen nach § 3 Abs. 3 StrRVO nicht auch ein häufigeres Befüllen der Streufahrzeuge vonnöten wird, als wenn ausschließlich die gefährlichen Fahrbahnstellen gezielt angefahren würden und nur dort gestreut würde. Diese Annahme drängt sich aber auf, wenn lediglich ein Drittel der Kosten der Streumittel für das Streuen der gefährlichen Fahrbahnstellen mit nicht unbedeutendem Verkehr aufgewandt wird und zwar auch dann, wenn mitberücksichtigt wird, dass ca. 20 Prozent des Streumittels für das Streuen der Straßen außerhalb der geschlossenen Ortslage verwendet werden. Insoweit ist für den Senat unabhängig von den Personalkosten auch nicht nachvollziehbar, dass eine angeschaffte Streuvorrichtung im Hinblick auf den Werteverzehr keine anteiligen kalkulatorischen Kosten auslösen soll, wenn sie zu zwei Dritteln zu anderen Zwecken als der gebührenpflichtigen Leistungserbringung dient.

Lässt demnach die Kalkulation für die Winterdienstgebühr für den Streudienst eine teil-einrichtungs- und leistungsbezogene Aufteilung der Betriebsführungskosten insbesondere im Bereich der Personal- und Sachkosten, aber auch der kalkulatorischen Kosten nur unzureichend erkennen bzw. ist der Ansatz nur der Materialkosten im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Senats nicht nachvollziehbar, ist die Gebührenkalkulation nicht geeignet, die gebührenfähigen Kosten als Grundlage für die festgelegten Gebührensätze in ihrer Höhe zu rechtfertigen. Diese sind folglich unwirksam, weil der Senat nicht feststellen kann, dass die bei der Ermittlung der ansatzfähigen Aufwendungen angestellten Wertungen und Prognosen auf begründeten Annahmen beruhen und sich der Satzungsgeber innerhalb des ihm zuzubilligenden Einschätzungsspielraums bewegt hat (vgl. Senatsurteil vom 17.7.2012, a. a. O., Rn. 43 m. w. N.).

Dabei kommt es nicht darauf an, in welcher Höhe gesonderte Kosten für das Streuen einrichtungsfremder Innerortsstraßen auszusondern gewesen wären, also ob der Gebührensatz bei einer etwaigen Aussonderung im Ergebnis nur geringfügig überhöht wäre bzw. ob er sich aufgrund anderer kalkulatorischer Mängel, die sich zugunsten der Gebührenpflichtigen auswirken, im Ergebnis nicht als überhöht erweisen wird. Denn die fehlende Abgrenzung einrichtungsfremder Kosten für das Streuen bei Glätte ist kein bloßer Rechenfehler, sondern beruht auf einer bewussten Entscheidung des Satzungsgebers, wie sich aus der Beschlussvorlage EB 75/0469/17, S. 8 ergibt. Danach werden von den Gesamtkosten der Straßenreinigung im Winterdienst zunächst die Kosten für die Straßenreinigung außerhalb der geschlossenen Ortslage, sodann für die Reinigung der Busbuchten und des betreuten Radwegenetzes abgezogen (Anteil der Reinigungsfläche für das betreute Radwegenetz und Busbuchten im Winterdienst: 5 Prozent). Ein vergleichsweise berechneter prozentualer Kostenanteil für das Streuen von Fahrbahnstellen über die Straßenreinigungspflicht im Winterdienst hinaus unterbleibt völlig. Es liegt damit ein methodischer, das Berechnungsverfahren betreffender Fehler vor, der automatisch zur Unwirksamkeit der beschlossenen Gebührensätze führt (vgl. Senatsurteile vom 24.9.2013, a. a. O., Rn. 66; vom 17.7.2012, a. a. O., Rn. 30 ff.).

e)

Die Unwirksamkeit der Gebührensätze für den Winterdienst führt lediglich zur Teilnichtigkeit von § 4 Abs. 3 StrRGS und lässt die Wirksamkeit der Straßenreinigungsgebührensatzung der Antragsgegnerin im Übrigen unberührt.

Zwar führt die Nichtigkeit des Gebührensatzes, der gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG zum wesentlichen Mindestinhalt einer Gebührensatzung gehört, grundsätzlich zur Unwirksamkeit der Satzung als Ganzes. Denn der Gebührensatz steht grundsätzlich in einem untrennbaren Zusammenhang mit den übrigen Regelungen (Senatsurteil vom 10.11.2014 – 9 KN 37/14 – juris Rn. 97). Anders verhält es sich aber, wenn – wie vorliegend – eine einheitliche Straßenreinigungsgebührensatzung für zwei Teilleistungsbereiche (Sommer- und Winterdienst) erlassen wurde und sich ein beachtlicher Kalkulationsfehler – wie vorliegend – ausschließlich auf einen Teilleistungsbereich auswirkt (vgl. Brüning in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, a. a. O., § 6 Rn. 266). Denn ein solcher Fehler lässt die Kostenverteilung zwischen den Teilleistungsbereichen unberührt. So verhält es sich vorliegend hinsichtlich der fehlenden Aussonderung der teileinrichtungsfremden Kosten für den Streudienst bei der Winterdienstgebühr.

Die Voraussetzungen für eine Teilnichtigkeit entsprechend § 139 BGB sind auch darüber hinaus gegeben. Eine Teilnichtigkeit setzt voraus, dass eine Beschränkung der Nichtigkeit eine mit höherrangigem Recht vereinbare sinnvolle (Rest-)Regelung des Lebenssachverhalts belässt und hinreichend sicher ein entsprechender hypothetischer Wille des Satzungsgebers angenommen werden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.8.2008, a. a. O.; Senatsurteile vom 26.5.2020, a. a. O., Rn. 306; vom 10.11.2014, a. a. O., Rn. 97). Mit der Beschränkung der Nichtigkeit auf § 4 Abs. 3 StrRGS bleibt eine sinnvolle Restregelung bestehen. Die Straßenreinigungsgebührensatzung der Antragsgegnerin bestimmt danach die öffentliche Einrichtung Straßenreinigung, grenzt die Teilleistungsbereiche Sommer- und Winterdienst voneinander ab und stellt eine wirksame Rechtsgrundlage für die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren für den Sommerdienst dar. Insoweit kann auch hinreichend sicher ein entsprechender hypothetischer Wille des Satzungsgebers hinsichtlich der verbleibenden Bestimmungen angenommen werden.

6.

Anhaltspunkte dafür, dass die Bestimmungen in § 6 StrRGS [Entstehen der Gebührenpflicht], § 8 StrRGS [Auskunfts- und Anzeigepflicht], § 9 StrRGS [Festsetzung und Fälligkeit der Gebühren], § 10 Abs. 1 StrRGS [Zwangsvorschriften] und § 11 StrRGS [Inkrafttreten] rechtswidrig sind, bestehen nicht. Der Antragsteller hat insoweit auch keine Einwände erhoben.

Die angefochtene Satzung war daher in dem tenorierten Umfang für unwirksam zu erklären.

III.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.