Entscheidungsgründe

Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss (§ 130a Satz 1 VwGO), weil er die Berufung einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.

Die zulässige Berufung ist in der Sache nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage des Klägers zu Recht stattgegeben, indem es den Niederschlagswassergebührenbescheid der Beklagten vom 1. Dezember 2015 über 8.750,50 EUR aufgehoben hat. Die Heranziehung des Klägers zu Niederschlagswassergebühren ist rechtswidrig und verletzt ihn in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

I.

Die Klage ist zulässig. Das Land Niedersachsen ist im Rubrum als Kläger zu führen (1.) und als Adressat des angefochtenen Bescheides vom 1. Dezember 2015 klagebefugt (2.).

1. Das Verwaltungsgericht hat die Parteibezeichnung auf Klägerseite zutreffend im Wege der Rubrumsberichtigung korrigiert und statt der in der Klageschrift allein genannten Niedersächsischen Landesbehörde das Land Niedersachsen – vertreten durch die Landesbehörde Straßenbau und Verkehr, vertreten durch den Präsidenten – als Kläger aufgenommen.

Auch eine Parteibezeichnung in einer Klageschrift ist grundsätzlich auslegungsfähig (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.12.1997 – 8 B 240.97 – juris Rn. 3). In diesem Zusammenhang ist auf das Verständnis aus der Sicht der Empfänger, also des Gerichts und des Beklagten, abzustellen (BVerwG, Beschluss vom 22.3.2001 – 8 B 262.00 – juris Rn. 3 m. w. N.).

Aus dem Vortrag der Klägerseite wird hinreichend deutlich, dass die Klage in diesem Sinne durch das Land Niedersachsen als Rechtsträger erhoben werden sollte. Insbesondere hat die Niedersächsische Landesbehörde mit Schriftsatz vom 7. August 2017 unter Hinweis auf die von der eigenen Beteiligtenfähigkeit unberührte Rechtsträgerstellung des Landes Niedersachsen ausdrücklich eine Rubrumsberichtigung angeregt. Damit hat die handelnde Landesbehörde deutlich zum Ausdruck gebracht, dass die Klage von Anfang an vom Land Niedersachsen – vertreten durch die Landesbehörde – erhoben sein sollte (vgl. ähnlich OVG MV, Urteil vom 1.9.2010 – 1 L 13/09 – juris Rn. 26).

Auch die sonstigen Umstände sprechen dafür, dass das Land selbst und nicht die nachgeordnete Landesbehörde Kläger ist. Der mit der Klage angefochtene Bescheid ist, wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, seinem Inhalt nach erkennbar auf die Heranziehung des Eigentümers der dort genannten Grundstücke zu Benutzungsgebühren gerichtet. Eigentümer der Straßengrundstücke ist nicht die Landesbehörde, sondern i. d. R. das Land. Auch die Straßenbaulast wird nach dem Landesrecht (§§ 43 ff. NStrG) jeweils bestimmten Rechtsträgern, nicht aber einzelnen Behörden zugewiesen. Diesen Rechtsträgern obliegt sodann, solange sie nicht Eigentümer der für die Straße in Anspruch genommenen Grundstücke sind, die Ausübung der Rechte und Pflichten des Eigentümers im gesetzlich bestimmten Umfang (§ 13 Abs. 4 NStrG).

Überdies gingen dem streitgegenständlichen Bescheid zahlreiche Gespräche und Schriftwechsel der Beklagten mit der Landesbehörde und auch dem Niedersächsischen Ministerium für Wirtschaft, Arbeit, Verkehr und Digitalisierung voraus, in denen es um die in Rede stehende Gebührenerhebung für Flächen von Ortsdurchfahrten ging, für die vertragliche Vereinbarungen bestehen, die sich im Wesentlichen an die ODR anlehnen. Diese Vereinbarungen (Bl. 106 ff. der Beiakte 001) wurden jeweils zwischen dem Land Niedersachsen – vertreten durch das Straßenbauamt Hameln bzw. dessen Leiter – und der Beklagten getroffen.

Daraus ergibt sich noch hinreichend deutlich, dass der Bescheid und die dagegen gerichtete Klage der Sache nach die Rechtsbeziehungen zwischen dem Land Niedersachsen und der Beklagten betreffen. Eine eigene – vom Rechtsträger abgeleitete – Zuständigkeit der Landesbehörde kann im hier maßgeblichen Kontext auch nicht dem einschlägigen Runderlass „Zuständigkeiten der Niedersächsischen Landesbehörde “ des Niedersächsischen Wirtschaftsministeriums vom 22. Dezember 2004 (Nds. MBl. 2004 S. 879) entnommen werden.

Mit der Rubrumsberichtigung wird demnach lediglich klargestellt, dass die Niedersächsische Landesbehörde als Vertreterin für das Land Niedersachsen am Verfahren beteiligt ist, nicht aber selbst die Rechtsstellung eines Beteiligten innehat (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.11.1964 – VIII C 39.64 – BVerwGE 20, 21 f.; NdsOVG, Beschluss vom 12.3.2009 – 5 ME 425/08 – juris Rn. 6). Dass die hier handelnde Landesbehörde nach § 61 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 79 Abs. 1 NJG fähig ist, am Verfahren beteiligt zu sein, schließt nicht aus, dass sie lediglich als Vertreterin ihres Rechtsträgers an dem Verfahren teilnimmt, mit der Folge, dass nur Letzterer Beteiligter im prozessrechtlichen Sinne ist (vgl. OVG MV, Urteil vom 1.9.2010, a. a. O., Rn. 25; OVG LSA, Urteil vom 2.12.2009 – 4 L 321/07 – juris Rn. 20). In einer solchen Rubrumsberichtigung liegt kein – grundsätzlich an den Vorschriften zur Klageänderung zu messender – Austausch von Beteiligten (vgl. BVerwG, Urteil vom 3.3.1989 – 8 C 98.85 – juris Rn. 12; NdsOVG, Beschluss vom 4.7.2007 – 5 ME 131/07 – juris Rn. 2).

2. Das Land Niedersachsen ist auch gemäß § 42 Abs. 2 VwGO als Adressat des angefochtenen Bescheides klagebefugt. Dem steht nicht entgegen, dass im Adressfeld des angefochtenen Bescheides allein die Niedersächsische Landesbehörde mit einer Postanschrift in A-Stadt angegeben ist und das Land Niedersachsen in dem Bescheid keine ausdrückliche Erwähnung findet.

Ein Gebührenbescheid muss gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 3 lit. b) und 4 lit. b) NKAG i. V. m. §§ 119 Abs. 1, 157 Abs. 1 Satz 2 AO angeben, wer die Gebühr schuldet (Inhaltsadressat). Die Angabe des Inhaltsadressaten ist ein konstituierender Bestandteil eines jeden Verwaltungsakts, da unzweifelhaft feststehen muss, gegenüber wem der Einzelfall geregelt werden soll (Senatsbeschluss vom 28.8.2018 – 9 LA 141/17 – juris Rn. 29). Der mit dem Inhaltsadressaten nicht notwendig identische Bekanntgabeadressat ist die hier allein im Adressfeld benannte Niedersächsische Landesbehörde . Der Inhaltsadressat eines Bescheids muss indes nicht zwingend für einen Dritten aus dem Bescheid selbst oder aus beigefügten Unterlagen erkennbar sein; entscheidend ist, ob der Inhaltsadressat durch Auslegung anhand der den Betroffenen bekannten Umstände hinreichend sicher bestimmt werden kann (Senatsbeschluss vom 28.8.2018, a. a. O., Rn. 33 m. w. N.). Die von den Beteiligten nicht angegriffenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts, wonach sich dem Bescheid im Wege der Auslegung entnehmen lasse, dass der Kläger zu Gebühren herangezogen werde, und auf die der Senat Bezug nimmt, begegnen keine Bedenken. Sie tragen dem Umstand Rechnung, dass die im Adressfeld als Bekanntgabeadressat benannte Verwaltungseinheit lediglich eine unselbstständige Landesbehörde ist, die dem Kläger in seiner Eigenschaft als öffentlich-rechtliche Körperschaft rechtlich zugeordnet ist. Die Beteiligten selbst gehen ebenfalls übereinstimmend davon aus, dass der Bescheid so ausgelegt (vgl. §§ 133, 157 BGB) werden muss, dass Inhaltsadressat der Kläger ist. Dies hat die Landesbehörde für den Kläger mit Schriftsatz vom 7. August 2017 ausdrücklich klargestellt und sich der entsprechenden Rechtsauffassung der Beklagten angeschlossen.

II.

Das Verwaltungsgericht ist im Ergebnis auch zu Recht von der Begründetheit der Klage ausgegangen. Die von der Beklagten in dem Bescheid vom 1. Dezember 2015 vorgenommene Gebührenfestsetzung gegen den Kläger ist aus mehreren selbstständig tragenden Gründen rechtswidrig.

1. Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 NKAG (in der hier maßgeblichen Fassung vom 23.1.2007 [Nds. GVBl. S. 41], geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 17.9.2015 [Nds. GVBl. S. 186]) erheben die Gemeinden und Landkreise als Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen Benutzungsgebühren, soweit nicht ein privatrechtliches Entgelt gefordert wird. Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 NKAG dürfen kommunale Abgaben nur aufgrund einer Satzung erhoben werden. Maßgeblich ist insoweit jeweils das im Zeitpunkt der Verwirklichung des Gebührentatbestandes wirksame Satzungsrecht.

a) Die Beklagte durfte nach ihrer Abwasserabgabensatzung im Jahr 2015 noch Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme der öffentlichen Anlage/Einrichtung zur zentralen Niederschlagswasserbeseitigung erheben, obwohl sie diese Einrichtung nicht selbst betrieb. Die EBP AöR, die gemäß § 1 Abs. 1 2. Spiegelstrich ihrer Abwasserbeseitigungssatzung – AbwBS n. F. – als Einrichtungsträger im eigenen Namen den Betrieb der öffentlichen Einrichtung zur Niederschlagswasserbeseitigung – mit Wirkung zum 1. August 2015 (§ 26 Abs. 3 AbwBS n. F.) – übernommen hat, hat erst mit Inkrafttreten ihrer eigenen AbwAS vom 28. Oktober 2019 am 1. Januar 2020 die Erhebung der Abwassergebühren anstelle der Beklagten übernommen. Hierzu war sie gemäß §§ 136 Abs. 4, 143 Abs. 2 NKomVG aufgrund des § 2 Abs. 2 Satz 3 2. Spiegelstrich der Unternehmenssatzung der EBP AöR in der Fassung der am 3. Oktober 2019 in Kraft getretenen Änderungssatzung berechtigt. Bis zum Inkrafttreten der eigenen AbwAS der EBP AöR, mithin bis zum 31. Dezember 2019, galt die AbwAS der Beklagten fort (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 4 der Unternehmenssatzung der EBP AöR). Vor der ausdrücklichen Einräumung der diesbezüglichen Satzungsbefugnis in der Unternehmenssatzung der EBP AöR, mithin auch im Jahr 2015, oblag der Beklagten insoweit das Satzungsrecht (vgl. Klaß-Dingeldey, in: Dietlein/Mehde, BeckOK Kommunalrecht Nds., Stand: 1.4.2020, § 143 NKomVG Rn. 13). Die Beklagte war bis zum 31. Dezember 2019 gemäß §§ 1 Abs. 1, 2 und § 5 Abs. 1 Satz 1 NKAG originär befugt, aufgrund eigener Satzungen Benutzungsgebühren als Gegenleistung für die Inanspruchnahme der öffentlichen Niederschlagswasserbeseitigungseinrichtung zu erheben.

Die satzungsrechtliche Grundlage für eine Erhebung von Niederschlagswassergebühren durch die Beklagte bilden danach für den Zeitraum vom 1. Januar bis zum 30. Juni 2015 die §§ 1 und 12 ff. der AbwAS a. F. der Beklagten vom 16. Dezember 1993 (zuletzt geändert durch Ratsbeschluss vom 18.12.2014) i. V. m. der AbwBS a. F. der Beklagten und § 2 Abs. 2 der Unternehmenssatzung der EBP AöR vom 18. Juni 2015 (ab dem 25.6.2015). Für den Zeitraum vom 1. Juli bis zum 31. Dezember 2015 folgt die satzungsrechtliche Grundlage aus den am 1. Juli 2015 in Kraft getretenen §§ 1 Abs. 2 lit. b) und 11 ff. der AbwAS n. F. der Beklagten vom 18. Juni 2015 i. V. m. der AbwBS a. F. der Beklagten (bis zum 31.7.2015) bzw. der AbwBS n. F. der EBP AöR (ab dem 1.8.2015) und § 2 Abs. 2 der Unternehmenssatzung der EBP AöR vom 18. Juni 2015.

b) Eine satzungsgemäße Heranziehung zu Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme einer kommunalen öffentlichen Einrichtung für das Ableiten und die Beseitigung des auf den Straßenflächen anfallenden Niederschlagswassers ist nach niedersächsischem Landesrecht grundsätzlich zulässig.

aa) Eine Gebührenerhebung für die Straßenoberflächenentwässerung von Landesstraßen ist in Niedersachsen – anders als in anderen Bundesländern – nicht gesetzlich ausgeschlossen. Anders als das Recht anderer Bundesländer enthält das niedersächsische Landesrecht keine Vorschriften, nach denen die Erhebung von Gebühren generell (vgl. etwa § 17 Abs. 3 KAG BW; zur Auslegung des § 8 Abs. 4 Satz 1 KAG RP 1996 im Lichte des § 10 Abs. 4 Nr. 2a) KAG RP 1986: OVG RP, Urteil vom 8.2.2001 – 12 A 11746/00.OVG – AS RP/SL 19, 50, 51 f.) oder jedenfalls im Fall einer Kostenbeteiligung des Straßenbaulastträgers an den Kosten der Herstellung oder Erneuerung für die von der Gemeinde eingerichteten Abwasseranlage (vgl. § 23 Abs. 5 BbgStrG; § 20 Abs. 5 HStrG; § 30 Abs. 4 StrWG MV; § 12 Abs. 10 StrG RP; § 23 Abs. 5 StrG LSA; § 23 Abs. 5 SächsStrG; § 23 Abs. 5 ThürStrG i. V. m. § 12 Abs. 1 Satz 4 ThürKAG) kraft Gesetzes ausgeschlossen ist (zum Überblick über die Rechtslage in den einzelnen Bundesländern: OVG Saarl., Urteil vom 2.3.2016 – 1 A 32/15 – juris Rn. 49). Daher ist die Erhebung von Benutzungsgebühren für die Straßenoberflächenwasserbeseitigung in Niedersachsen – ebenso wie etwa im Saarland (vgl. OVG Saarl., Urteil vom 2.3.2016, a. a. O., Rn. 26 f.) und in Schleswig-Holstein (vgl. OVG S-H, Urteil vom 4.10.2016 – 2 LB 2/16 – juris Rn. 38 und nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 22.2.2018 – 9 B 6.18 – juris Rn. 7) – grundsätzlich zulässig (vgl. Senatsbeschluss vom 26.11.2008 – 9 LA 348/07 – juris Rn. 7; Lichtenfeld, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: 62. Erg. Lfg. 2020, § 6 Rn. 746; Freese, in: Rosenzweig/Freese/v. Waldthausen, NKAG, Stand: 50 Erg. Lfg. 2019, § 5 Rn. 526).

bb) Auch die im Niedersächsischen Straßengesetz geregelte Straßenbaulast steht der Erhebung von Gebühren für die Inanspruchnahme einer kommunalen Niederschlagswasserbeseitigungseinrichtung auf der Grundlage einer kommunalen Gebührensatzung nicht entgegen (vgl. zum FStrG: BVerwG, Beschluss vom 6.3.1997 – 8 B 246.96 – juris Rn. 8 ff.). Eine satzungsrechtlich normierte Gebührenpflicht greift nicht unzulässig in die Straßenbaulast ein.

In Bezug auf die hier allein verfahrensgegenständlichen Ortsdurchfahrten von Landesstraßen im Gemeindegebiet der Beklagten gilt landesrechtlich Folgendes: Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 NStrG ist eine Ortsdurchfahrt ein Teil einer Landes- oder Kreisstraße, der innerhalb der geschlossenen Ortslage liegt und auch zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmt ist. Ortsdurchfahrten von Bundes-, Landes- und Kreisstraßen gehören ausdrücklich (§ 47 Nr. 1 NStrG) nicht zu den Gemeindestraßen, für die nach § 48 NStrG die Gemeinden Träger der Straßenbaulast sind. Der Kläger ist für die hier in Rede stehenden Ortsdurchfahrten – als Teile der Landesstraßen (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 NStrG) – gemäß der allgemeinen Regelung für Landesstraßen in § 43 Abs. 1 Satz 1 NStrG Träger der Straßenbaulast. Eine gesetzliche Rückausnahme hiervon, wie sie § 43 Abs. 2 NStrG für Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern vorsieht oder wie sie unter den Voraussetzungen des § 43 Abs. 4 NStrG für Gemeinden mit 20.000 bis 50.000 Einwohnern vorgesehen ist, greift in Bezug auf die Beklagte nicht ein.

Danach obliegt die Straßenbaulast für die bescheidgegenständlichen Ortsdurchfahrten dem Kläger. Sie erstreckt sich gemäß § 43 Abs. 5 NStrG indes nicht auf Gehwege und Parkplätze. Insoweit sind die Gemeinden Träger der Straßenbaulast (§ 49 Satz 1 NStrG). Die Straßenbaulast des Klägers für die Ortsdurchfahrten bezieht sich danach u. a. auf den verbleibenden Teil des Straßenkörpers, einschließlich etwa der Straßendecke und der Entwässerungsanlagen (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 1 NStrG).

Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 NStrG umfasst die Straßenbaulast alle mit dem Bau und der Unterhaltung der Straßen zusammenhängenden Aufgaben. Die Träger der Straßenbaulast haben nach ihrer Leistungsfähigkeit die Straßen so zu bauen, zu unterhalten, zu erweitern oder sonst zu verbessern, dass sie dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügen (§ 9 Abs. 1 Satz 2 NStrG). Um die Straße in einem die gefahrlose Benutzung ermöglichenden Zustand zu erhalten, muss u. a. das Niederschlagswasser abgeführt werden. Die Entwässerungspflicht der Straßen ergibt sich daher bereits aus den entsprechenden straßenrechtlichen Regeln zur Straßenbaulast in § 9 NStrG (vgl. Zeiler, in: Reffken/Elsner/Zeiler, NWG, Stand: 20. Erg. Lfg. 2019, § 96 Rn. 15 m. w. N.). Es handelt sich insoweit um eine „andere Rechtsvorschrift“ i. S. d. § 96 Abs. 3 Nr. 2 NWG, nach der zur Beseitigung des Niederschlagswassers anstelle der nach Wasserrecht (§ 96 Abs. 1 Satz 1 NWG) abwasserbeseitigungspflichtigen Gemeinden die Träger öffentlicher Verkehrsanlagen zur Entwässerung ihrer Anlagen verpflichtet sind. Mithin bewirkt § 9 NStrG insoweit – gleichzeitig – eine besondere Aufgabenzuweisung an den Straßenbaulastträger für die Abwasserbeseitigung (Zeiler, a. a. O.). Sie führt im Ergebnis dazu, dass die Gemeinden in Niedersachsen für das auf den in der Straßenbaulast anderer Träger stehenden Straßenflächen anfallende Niederschlagswasser nicht beseitigungspflichtig sind und von ihnen daher u. a. nicht erwartet werden kann, dass sie auch entsprechende Einrichtungen zur Beseitigung des auf den Straßenflächen anderer Straßenbaulastträger anfallenden Niederschlagswassers vorhalten. Gleichzeitig kann der Straßenbaulastträger als wasserrechtlich Beseitigungspflichtiger für das Straßenoberflächenwasser in dieser Konstellation nicht dazu verpflichtet werden, eine gemeindliche Kanalisation zu benutzen.

Für die streitgegenständlichen Strecken der Ortsdurchfahrten der Landesstraßen ist der Kläger als straßenrechtlich entwässerungspflichtiger Straßenbaulastträger (§ 43 Abs. 1 Satz 1 NStrG) danach gemäß § 96 Abs. 3 Nr. 2 NWG i. V. m. § 9 NStrG zugleich wasserrechtlich Abwasserbeseitigungspflichtiger für die in seiner Straßenbaulast stehenden Straßenbestandteile.

Die Entscheidung über das "ob" und "wie" der im Rahmen der Straßenbaulast und der Abwasserbeseitigungspflicht zu bewältigenden Beseitigung des Niederschlagswassers obliegt dem jeweils zuständigen Hoheitsträger, dem es unbenommen bleibt, in eigener Zuständigkeit für die Beseitigung des anfallenden Niederschlagswassers zu sorgen und hierfür eigene Anlagen zu bauen und zu unterhalten oder stattdessen – in Absprache mit der Gemeinde – eine vorhandene kommunale Kanalisation zu benutzen. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann der umfassenden Sachaufgabe der Straßenbaulast durch vielerlei Maßnahmen nachgekommen werden, und ist der Weg der Erfüllung der Bau- und Unterhaltungspflichten des Baulastträgers also durch die Aufgabe nicht vorbestimmt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6.3.1997, a. a. O., Rn. 10; OVG NRW, Urteil vom 7.10.1996 – 9 A 4145/94 – juris Rn. 17).

Erfüllt der Straßenbaulastträger seine sich aus § 96 Abs. 3 Nr. 2 NWG i. V. m. § 9 Abs. 1 Satz 1 NStrG ergebende Beseitigungspflicht für das auf den Fahrbahnen anfallende Niederschlagswasser unter Nutzung gemeindlicher Entwässerungsanlagen, ist das Einsetzen einer Gebührenpflicht im Rahmen des örtlichen Satzungsrechts die unmittelbare Folge seiner Entscheidung, auf eine eigene Oberflächenentwässerung zu verzichten, und nicht eine unmittelbare Folge der Straßenbaulast bzw. Abwasserbeseitigungspflicht (vgl. OVG Saarl., Urteil vom 2.3.2016, a. a. O., Rn. 29; OVG NRW, Urteil vom 7.10.1996, a. a. O.).

Die Straßenbaulast steht somit auch in Verbindung mit der landeswasserrechtlichen Abwasserbeseitigungspflicht nicht im Widerspruch zu einer Erhebung von Gebühren für die Benutzung von gemeindlichen Einrichtungen auf der Grundlage einer kommunalen Gebührensatzung. Die Gebührenpflicht greift dann nicht unzulässig in die Straßenbaulast ein (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6.3.1997, a. a. O., Rn. 10).

cc) Schließlich stehen die zwischen den Beteiligten geschlossenen Vereinbarungen einer Satzungsregelung zur Heranziehung zu Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme einer kommunalen Abwasserbeseitigungseinrichtung für das Ableiten und die Beseitigung des auf den Straßenflächen anfallenden Niederschlagswassers nicht generell entgegen. Soweit darin eine unentgeltliche Nutzung der Kanalisation vereinbart worden sein sollte, handelt es sich um vertragliche Absprachen, die jeweils der Ausgestaltung eines konkreten Leistungs-/Gegenleistungsverhältnisses dienen, ohne dass hierdurch das Ermessen des Satzungsgebers gebunden wäre (vgl. OVG Saarl., Urteil vom 2.3.2016, a. a. O., Rn. 30). Davon sind die von den Vereinbarungen im Einzelfall ausgehenden Bindungswirkungen, die eine Gebührenerhebung im konkreten Fall ausschließen können (s. u.), zu unterscheiden.

2. Indes stellt sich die Festsetzung der Niederschlagswassergebühr durch die Beklagte für das von den Straßenflächen der Ortsdurchfahrten herrührende Niederschlagswasser als rechtswidrig dar, weil der Bescheid vom 1. Dezember 2015 nicht auf eine satzungsrechtliche Ermächtigungsgrundlage gestützt werden kann.

Die im Jahr 2015 geltenden Abwasserabgabensatzungen der Beklagten bieten keine wirksame satzungsrechtliche Grundlage für die Festsetzung von Niederschlagswassergebühren gegenüber dem Kläger für die Beseitigung des von den bezeichneten Straßengrundstücken herrührenden Niederschlagswassers, weil der kalkulierte Gebührensatz sich nur auf die Entwässerung angeschlossener Grundstücke bezieht, die Beseitigung des Straßenoberflächenwassers jedoch nicht erfasst.

Gemäß den für das erste Halbjahr 2015 heranzuziehenden §§ 1 Satz 2 lit. b), 12 Abs. 1 und 2, 13a AbwAS a. F. erhebt die Beklagte für die Inanspruchnahme der öffentlichen Anlage zur zentralen Niederschlagswasserbeseitigung Benutzungsgebühren in Bezug auf die Grundstücke, die an die öffentliche zentrale Abwasserbeseitigungsanlage angeschlossen sind oder in diese entwässern, wobei Berechnungseinheit der Quadratmeter bebaute und befestigte Grundstücksfläche ist. Gleichermaßen sehen die für das zweite Halbjahr 2015 heranzuziehenden §§ 1 Abs. 2 lit. b), 11 Abs. 1 und 2, 13 AbwAS n. F. eine Gebührenerhebung durch die Beklagte – auch nach der vollständigen Übertragung der Aufgabe der Abwasserbeseitigung auf die EBP AöR und der Übernahme des Betriebs der öffentlichen Einrichtung zur zentralen Niederschlagswasserbeseitigung durch diese – für die in die zentrale öffentliche Niederschlagswasserbeseitigungseinrichtung gelangte Niederschlagswassermenge nach der bebauten und befestigten Grundstücksfläche vor.

a) Für die Erhebung von Benutzungsgebühren für die öffentliche Einrichtung zur Niederschlagswasserbeseitigung der Beklagten bzw. der EBP AöR ist entscheidend, ob die Beklagte bzw. die EBP AöR in rechtlich zulässiger Weise eine einheitliche öffentliche Einrichtung zur Beseitigung des Niederschlagswassers von angeschlossenen Grundstücken und von Straßenoberflächen betreibt. Dies ist nach der Auslegung der Satzungsschriften über den Einrichtungszweck nicht von vorneherein ausgeschlossen.

Für die Gebührenerhebung für eine Ableitung des Oberflächenwassers von öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen kommt es dabei maßgeblich darauf an, ob diese vom jeweiligen Einrichtungszweck umfasst ist (vgl. Lichtenfeld, a. a. O., Rn. 746; Freese, a. a. O., Rn. 485, 522).

Der Senat hat in diesem Zusammenhang bereits ausgeführt (Beschluss vom 26.11.2008 – 9 LA 348/07 – juris Rn. 6 f.):

„Ein Anlass, die Kosten für die Straßenoberflächenentwässerung vorab auszusondern, besteht in Fällen der vorliegenden Art gerade nicht, weil diese Kosten nicht einrichtungsfremd sind, sondern innerhalb der Einrichtung anfallen. Allerdings muss nach gebührenrechtlichen Grundsätzen sichergestellt sein, dass den Grundstückseigentümern, die nicht Benutzer der Straßenentwässerungsanlage sind, nicht über Benutzungsgebühren Kosten für die Straßenoberflächenentwässerung auferlegt werden. Die Grundstückseigentümer zahlen Niederschlagswassergebühren ausschließlich für die Grundstücksentwässerung. Diese Gebühren sind die Gegenleistung dafür, dass die Grundstückseigentümer die öffentliche Einrichtung Grundstücksentwässerung in Anspruch nehmen und auf diese Weise das auf den versiegelten Flächen ihrer Grundstücke anfallende Niederschlagswasser schadlos beseitigt wird (vgl. z. B. Schultze-Wiesemann, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: September 2008, § 6 Rdnr. 352 a m. w. N.).

Diesen gebührenrechtlichen Vorgaben kann kalkulationsmäßig auf zweierlei Weise Rechnung getragen werden (vgl. hierzu auch Schulte-Wiesemann, a. a. O., § 352 b ff.): Zum einen kann auf der Grundlage einer öffentlichen Einrichtung Straßen- und Grundstücksentwässerung kalkuliert und der Eigentümer der Straßenflächen als allein für diese Flächen Gebührenpflichtiger behandelt werden; erfolgen Straßen- und Grundstücksentwässerung beide nach dem Maßstab der versiegelten Fläche, so tragen die Grundstückseigentümer letztlich nur den Kostenanteil für die Grundstücksentwässerung. Zum anderen kann die Kalkulation auf der Grundlage einer öffentlichen Einrichtung Grundstücksentwässerung erfolgen; in diesem Fall sind die Kosten für die Straßenoberflächenentwässerung einrichtungsfremd, so dass sie nicht auf der Kostenseite in die Kalkulation eingestellt werden dürfen, sondern vorab von den Gesamtkosten der Niederschlagswasserbeseitigung abzuziehen sind (vgl. Urteil des Senats vom 29.11.1989 - 9 L 40/89 - NdsRpfl. 1990, 162).“

Die Beklagte hat in ihren Abwasserabgabensatzungen den Einrichtungszweck in einer Art und Weise wiedergegeben, wie er in der jeweils maßgeblichen Fassung der Abwasserbeseitigungssatzung vorgegeben ist und der für eine Interpretation als einheitliche öffentliche Einrichtung für die Straßen- und Grundstücksentwässerung offen ist. Nach § 1 Abs. 1 2. Spiegelstrich AbwAS n. F. und § 1 Abs. 1 2. Spiegelstrich der AbwBS n. F. betreibt die EBP AöR zur Beseitigung des im Gebiet der Beklagten anfallenden Abwassers u. a. eine selbstständige öffentliche Einrichtung zur zentralen Niederschlagswasserbeseitigung. Ähnlich sahen zuvor bereits § 1 Satz 1 2. Spiegelstrich AbwAS a. F. und § 1 Abs. 1 2. Spiegelstrich AbwBS a. F. der Beklagten u. a. den Betrieb einer rechtlich selbstständigen Anlage zur zentralen Niederschlagswasserbeseitigung vor. Als Niederschlagswasser gilt gemäß § 2 Abs. 2 Satz 3 beider Abwasserbeseitigungssatzungen das von Niederschlägen aus dem Bereich von bebauten und befestigten Flächen gesammelt abfließende Wasser. Unter „befestigten Flächen“ können auch ohne ausdrückliche Erwähnung Straßen, Wege und Plätze verstanden werden. Erfasst wird dann neben dem auf Grundstücken anfallenden Niederschlagswasser also auch das Oberflächenwasser von Straßen, so dass hinsichtlich der Niederschlagswasserbeseitigung eine einheitliche öffentliche Einrichtung betrieben wird, die Grundstücksentwässerung und Straßenentwässerung zulässt (vgl. zu einem ähnlichen Satzungswortlaut auch der Senatsbeschluss vom 26.11.2008, a. a. O., Rn. 8).

b) Dieser danach möglichen Zweckbestimmung einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung zur Beseitigung des Niederschlagswassers von Grundstücken und Straßen muss aber bei der Ermittlung des in der Satzung festgelegten Gebührensatzes und der zugrundeliegenden Gebührenkalkulation Rechnung getragen werden (vgl. Senatsbeschluss vom 26.11.2008, a. a. O., Rn. 6 f.). Der Gebührensatz ist nach § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG notwendiger Bestandteil der Satzung. Er muss auf einer vom Rat beschlossenen stimmigen Gebührenkalkulation beruhen (hierzu im Einzelnen Lichtenfeld, a. a. O., Rn. 721 m. w. N.).

Der Gebührensatz in § 14 lit. b) AbwAS a. F./n. F. in Höhe von 0,43 € je Quadratmeter befestigter Fläche wurde am 18. Dezember 2014 auf der Grundlage der von der A. Kommunalberatung erstellten Gebührenkalkulation der zentralen Schmutz- und Niederschlagswasserentsorgung für den Zeitraum 2015 bis 2017 mit Nachkalkulation 2011 bis 2013 vom 15. Oktober 2014 (Beiakte 004 [unpaginiert]) beschlossen. Die Gebührenkalkulation lag dem Rat laut Niederschrift bei der Beschlussfassung am 18. Dezember 2014 über die ab dem 1. Januar 2015 geltenden Gebührensätze vor. Der Rat hat der Gebührenkalkulation „zugestimmt“ und sie zur Grundlage für die Festsetzung des Gebührensatzes für die Niederschlagswasserbeseitigung in Höhe von 0,43 € je Quadratmeter bebauter und befestigter Fläche gemacht.

Danach erstreckt sich die Kalkulation des Gebührensatzes jedoch nicht auf eine Gebührenerhebung für Straßen, Wege und Plätze. Die Gebührenkalkulation entspricht einer Kalkulation, wie sie für eine gebührenrechtliche Einrichtung zur ausschließlichen Grundstücksentwässerung vorzunehmen wäre (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 29.11.1989 – 9 L 40/89 – Nds. Rpfl. 162, 163 f.; Lichtenfeld, a. a. O., Rn. 746). Bei einer solchen Einrichtung stellen sich die Kosten für die Ableitung des Oberflächenwassers von öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen als einrichtungsfremd dar, so dass hierfür folglich nicht auf der Grundlage einer für die Einrichtung beschlossenen Gebührensatzung Benutzungsgebühren festgesetzt werden können (vgl. Senatsbeschluss vom 26.11.2008, a. a. O., Rn. 7).

Bei der Gebührenkalkulation der zentralen Schmutz- und Niederschlagswasserentsorgung für den Zeitraum 2015 bis 2017 vom 15. Oktober 2014 blieb ausdrücklich der auf den Anschluss von öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen entfallende Anteil (Straßenentwässerungskostenanteil) – im Sinne eines Vorwegabzugs – außer Ansatz (Seite 7). Der Gebührenkalkulation lässt sich auch an anderer Stelle entnehmen, dass bei der Kalkulation der Niederschlagswassergebühren die Kosten für die Straßenentwässerung zu 100 % „eliminiert“ wurden, d. h. vorab vollständig abgezogen worden sind (Seite 11). Im Rechenwerk wird dementsprechend bei den Abschreibungen (Anlage 2), den Restbuchwerten (Anlage 3), den Zuschüssen (Anlage 4), den Aufwendungen (Anlage 8), den Erträgen (Anlage 9) und schließlich bei der Berechnung der Bemessungseinheiten und dem Kostenverteilerschlüssel (Anlage 10) stets zwischen Niederschlagswasserentsorgung der Grundstücke einerseits und der Straßenentwässerung andererseits unterschieden und eine separate Betrachtung vorgenommen (siehe auch Seite 7). Die Ermittlung des in die AbwAS n. F./a. F. aufgenommenen – dem Bescheid zugrunde gelegten – Gebührensatzes von 0,43 €/m² erfolgte dann ausschließlich auf der Grundlage der für die Niederschlagswasserentsorgung ermittelten Werte – ohne die Straßenentwässerung –, wobei den saldierten Kosten und Erträgen der Niederschlagswasserentsorgung die angeschlossenen Flächen ohne die Straßenflächen gegenübergestellt wurden. Denn die Gebührenkalkulation geht von einer angeschlossenen Grundstücksfläche von 1.666.667 m² für den Kalkulationszeitraum 2015 bis 2017 aus (Anlage 10), die nur auf die Fläche der angeschlossenen Grundstücke bezogen ist (S. 23), und errechnet bei Kosten von 730.118 € (2015), 606.387 € (2016) und 809.811 € (2017) einen durchschnittlichen Gebührensatz von 0,43 €/m². Die für den Kalkulationszeitraum auf 430.965 m² bezifferten, an die Kanalisation angeschlossenen Straßenflächen – einschließlich der Flächen des Ortsdurchfahrten der Landesstraßen (s. o.) – bleiben dabei außer Betracht. Mithin erfasst der Gebührensatz in § 14 lit. b) AbwAS a. F./n. F. allein die Grundstücksentwässerung ohne die Straßenentwässerung.

Bei einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung für die Straßen- und Grundstücksentwässerung wäre es hingegen folgerichtig und geboten, in die Gebührenkalkulation auch die Aufwendungen und Erträge für die Straßenentwässerung einzustellen, um einen einheitlichen Gebührensatz auf der Grundlage der gesamten angeschlossenen Flächen der Grundstücks- und Straßenentwässerung berechnen zu können (vgl. Senatsbeschluss vom 26.11.2008, a. a. O., Rn. 8; OVG Saarl., Urteil vom 2.3.2016, a. a. O., Rn. 28).

Danach verfügte die Beklagte für die von ihr vorgenommene Festsetzung von Niederschlagswassergebühren für die befestigten Flächen der Ortsdurchfahrten der Landesstraßen nicht über eine satzungsrechtliche Grundlage und der Bescheid vom 1. Dezember 2015 erweist sich bereits aus diesem Grund als rechtswidrig.

3. Unabhängig davon ist der Bescheid aber auch aus anderen Gründen rechtswidrig und aufzuheben. Selbst wenn die Abwasserabgabensatzungen der Beklagten auch für die Straßenoberflächenentwässerung Anwendung fänden, stellte sich die im Bescheid vorgenommene Gebührenfestsetzung gegenüber dem Kläger als rechtswidrig dar. Zwar können entgegen der Auffassung des Klägers auch Straßengrundstücke zu den satzungsgemäß bestimmten gebührenpflichtigen Grundstücken gehören (a). Allerdings wäre die Gebührenfestsetzung im Hinblick auf die meisten der im Bescheid bezeichneten Straßengrundstücke schon mangels hinreichender Bestimmtheit rechtswidrig (b). Bezogen auf die verbleibenden Straßengrundstücke ist die Gebührenfestsetzung rechtswidrig, weil sie aufgrund von wirksamen vertraglichen Vereinbarungen ausgeschlossen ist (c).

a) Grundsätzlich schließt das Satzungsrecht der Beklagten nicht aus, dass auch Straßengrundstücke zu den gebührenpflichtigen Grundstücken gehören. Gemäß § 11 Abs. 1 AbwAS n. F. und § 12 Abs. 1 AbwAS a. F. werden Benutzungsgebühren für diejenigen Grundstücke erhoben, die an die öffentliche zentrale Abwasserbeseitigungsanlage angeschlossen sind oder in diese entwässern. Die Gebührenpflicht entsteht gemäß § 16 AbwAS a. F./n. F., sobald das Grundstück an die zentrale öffentliche Niederschlagswasserbeseitigungsanlage angeschlossen ist oder dieser Anlage von dem Grundstück Abwasser zugeführt wird.

Soweit der Kläger die Rechtsauffassung vertritt, dass die Straßenoberflächenentwässerung in Anbetracht der Bezugnahme auf Grundstücke im bürgerlich-rechtlichen Sinne in § 3 Abs. 4 AbwAS a. F./n. F. nicht vom Gebührentatbestand erfasst werde, da es sich bei öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen um sog. buchungsfreie Grundstücke handele, ist dem nicht zu folgen.

Welcher Grundstücksbegriff nach dem Satzungsrecht der Beklagten für die Gebührenerhebung maßgeblich ist, ergibt sich nicht aus der für die Beitragserhebung einschlägigen Regelung in § 3 Abs. 4 AbwAS a. F./n. F., sondern aus der allgemeinen Begriffsdefinition in § 2 Abs. 3 AbwBS a. F./n. F. Danach ist Grundstück im Sinne der Satzung das Grundstück im Sinne des Grundbuchrechts. Das Abstellen auf den Grundstücksbegriff des bürgerlichen Rechts steht in Einklang mit der Rechtsprechung des Senats, nach der bereits seit langem abschließend geklärt ist, dass auch im Recht der leitungsgebundenen Einrichtungen – im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Erschließungsbeitragsrecht (Urteil vom 3.2.1989 – 8 C 78.88 – DVBl 1989, 675; Urteil vom 4.10.1990 – 8 C 1.89 – NVWZ 1991, 484) – im Interesse der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit nicht der wirtschaftliche Grundstücksbegriff, sondern der formalrechtliche Begriff des Grundstücks im Sinne des Grundbuchrechts, also der bürgerlich-rechtliche Grundstücksbegriff, gilt (vgl. OVG Lüneburg, Urteile vom 26.4.1989 – 9 L 7/89 – NVwZ 1989, 1088, 1089 = juris Rn. 18; vom 1.9.1988 – 3 A 32/87 –; Senatsbeschlüsse vom 8.5.2015 – 9 LA 2/14 –; vom 21.2.1992 – 9 M 158/92 – KStZ 1992, 135 = juris Rn. 3).

Unter dem Grundstück ist danach derjenige katastermäßig abgegrenzte Teil der Erdoberfläche zu verstehen, der im Grundbuch auf einem besonderen Grundbuchblatt allein oder auf einem gemeinschaftlichen Grundbuchblatt im Bestandsverzeichnis unter einer besonderen Nummer eingetragen ist (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 26.4.1989, a. a. O.; v. Waldthausen, in: Rosenzweig/Freese/v. Waldthausen, NKAG, Stand: 50. Erg. Lfg. 2019, § 6 Rn. 32 m. w. N.).

Diese Voraussetzungen erfüllen die von der Beklagten im Bescheid vom 1. Dezember 2015 aufgeführten (Straßen-)Grundstücke. Nach den vorliegenden Informationen sind die darin konkret benannten Flurstücke sämtlich im Grundbuch auf Buchungsblättern unter jeweils einer eigenen Nummer eingetragen. Für das dort als Flurstück F., Flur E., Gemarkung Holzhausen bezeichnete – tatsächlich nicht vorhandene – Grundstück geht der Senat aufgrund des Schriftsatzes der Beklagten vom 3. März 2020 davon aus, dass ein offensichtlicher Schreibfehler vorliegt und insoweit das im Eigentum des Klägers stehende Flurstück X. gemeint ist, auf dem die Ortdurchfahrt der Grießemer Straße (L 426) verläuft. Der Einwand, dass es sich um sog. buchungsfreie Grundstücke i. S. d. § 3 Abs. 2 GBO handele, bei denen eine Eintragung in das Grundbuch nur auf Antrag vorgenommen werde, geht somit fehl.

Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang auf die Möglichkeit eines Auseinanderfallens von Eigentum und Straßenbaulast hinweist, betrifft dies nicht die Frage, ob auch ein Straßengrundstück Gegenstand der Gebührenpflicht sein kann, sondern die davon zu unterscheidende Frage, wer als Gebührenpflichtiger heranzuziehen ist. Dass eine Heranziehung des Straßenbaulastträger zu Niederschlagswassergebühren für die Oberflächenentwässerung der Straße u. U. nicht zulässig ist, wenn – ausnahmsweise – privatrechtliches Eigentum und die Straßenbaulast auseinanderfallen, liegt regelmäßig am Fehlen einer satzungsrechtlichen Bestimmung, die neben bzw. anstelle des Eigentümers den Straßenbaulastträger als Gebührenschuldner benennt (vgl. ThürOVG, Beschluss vom 11.6.2009 – 4 EO 109/06 – juris Rn. 73; Lichtenfeld, a. a. O., Rn. 747c).

Die Folge einer in den Abwasserabgabensatzungen fehlenden ausdrücklichen Erwähnung des Straßenbaulastträgers als Gebührenpflichtiger könnte danach allenfalls sein, dass dieser auf der Grundlage der Satzung nicht als Gebührenpflichtiger herangezogen werden kann, wenn er nicht zugleich Eigentümer des Straßengrundstücks ist. Dies trifft vorliegend auf die im Eigentum des Klägers stehenden Straßengrundstücke nicht zu.

b) Der angefochtene Bescheid vom 1. Dezember 2015 ist allerdings im Hinblick auf die Gebührenfestsetzung für die meisten der genannten (Buch-)Grundstücke mangels hinreichender Bestimmtheit teilweise rechtswidrig, weil insoweit nicht erkennbar ist, welche befestigte Grundstücksfläche für jedes Buchgrundstück zugrundegelegt wird und welche Gebühr somit auf das jeweilige Buchgrundstück entfällt.

Gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 3 lit. b) NKAG i. V. m. § 119 Abs. 1 AO muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Ergänzt und konkretisiert wird diese allgemeine Anforderung durch § 11 Abs. 1 Nr. 4 lit. b) NKAG i. V. m. § 157 Abs. 1 Satz 2 AO. Danach müssen schriftliche Abgabenbescheide die festgesetzte Abgabe nach Art und Betrag bezeichnen und angeben, wer die Abgabe schuldet. Das Erfordernis, die festgesetzte Abgabe nach Art und Betrag zu bezeichnen, verlangt die Angabe der einzelnen, durch die Verwirklichung eines bestimmten Abgabentatbestandes jeweils ausgelösten Abgabenschuld (ThürOVG, Beschluss vom 20.12.2001 – 4 ZEO 867/99 – juris Rn. 3). Werden mehrere Abgabenschulden in einem Bescheid zusammengefasst, muss der Abgabenbetrag für jede Abgabenschuld angegeben werden oder zumindest eindeutig erkennbar sein (SächsOVG, Urteil vom 11.2.2015 – 5 A 815/13 – juris Rn. 13). In einem Abgabebescheid muss in der Regel für jedes Buchgrundstück eine individuelle Festsetzung und zur Begründung aufgezeigt werden, aufgrund welcher Faktoren sich diese errechnet (vgl. BayVGH, Urteil vom 23.7.1998 – 23 B 95.3002 – juris Rn. 28).

In dem Bescheid vom 1. Dezember 2015 hat die Beklagte die ihrer Auffassung nach gebührenwirksamen Flächen der Straßengrundstücke den jeweiligen Ortsdurchfahrten zugeordnet. Für die Grießemer Straße (L 426), die Hagener Straße (L 430), die Thaler Landstraße (L 429) und die Lügder Straße hat sie dabei jeweils mehrere im Eigentum des Klägers stehende Buchgrundstücke mit ihrer Flurstücksbezeichnung aufgeführt und – ohne eine weitere Aufschlüsselung auf die einzelnen Grundstücke – lediglich eine Gesamtgröße der befestigten Fläche je Ortsdurchfahrt für mehrere Grundstücke angegeben.

Nur für die Pyrmonter Straße (L 430) und die Hauptstraße, denen jeweils nur eine Flurstücksnummer zugeordnet ist, kann aus der Angabe der befestigten Fläche i. V. m. dem im Bescheid benannten Gebührensatz je Quadratmeter befestigter Fläche überhaupt die auf das konkrete Grundstück entfallende Gebührenschuld ermittelt werden. Danach entfallen rechnerisch auf das Flurstück D., Flur E., Gemarkung Hagen (Pyrmonter Straße L 430) 1.727,01 € (= 4.016,30 m² x 0,43 €) und auf das Flurstück W., Flur E., Gemarkung Thal (Hauptstraße) 1.792,00 € (= 4.167,45 m² x 0,43 €).

Für die verbleibende Gebührenfestsetzung in Höhe von 5.234,52 € bzw. 12.173,3 m² ist eine anteilige Zuordnung zu den konkreten Grundstücken anhand des Bescheides nicht möglich, da sich diesem nicht entnehmen lässt, mit welcher befestigten Fläche die den erstgenannten Straßen zugeordneten Grundstücke jeweils berücksichtigt wurden.

Der Bestimmtheitsmangel der Gebührenfestsetzung lässt auch nicht auf andere Weise beheben, insbesondere nicht aufgrund der von der Beklagten im Bescheid erwähnten Lagepläne und Flächenbemessungen, zu denen sie angibt, dass diese als Datei angefordert werden können. Unabhängig davon, dass es schon grundsätzlich nicht ausreicht, dass der der Abgabenerhebung zugrundeliegende Sachverhalt sich nicht aus dem Bescheid selbst oder seinen Anlagen, sondern nur unter Zuhilfenahme anderer Unterlagen, die in dem Bescheid nicht genannt sind, ergibt (vgl. SächsOVG, Urteil vom 11.2.2015, a. a. O., Rn. 14), sind auch solche Unterlagen hier nicht vorhanden. Zum einen ergibt sich aus den Verwaltungsvorgängen, dass die Beklagte dem Kläger auf dessen Anforderung hin, nicht – wie im Bescheid angegeben –, die der Berechnung der Gebühren zugrunde gelegten Lagepläne und Flächenbemessungen zur Verfügung stellen konnte (E-Mail vom 10.12.2015, Bl. 513 der Beiakte 002). Zum anderen sind in den Verwaltungsvorgängen auch sonst keine Unterlagen enthalten, anhand derer eine grundstücksgenaue Zuordnung der bei der Gebührenfestsetzung herangezogenen befestigten Flächen für die Gießemer Straße (L 426), die Hagener Straße (L 430), die Thaler Landstraße (L 429) und die Lügder Straße ohne weiteres möglich wäre.

In den Verwaltungsvorgängen finden sich im Wesentlichen Vermerke vom 18. September 2014 nebst Anlagen (Bl. 229 ff. der Beiakte 001) und vom 17. September 2015 (Bl. 385 f. der Beiakte 001) sowie eine Tabelle zur Flächenermittlung (Bl. 392 f. der Beiakte 001) aus denen nicht ersichtlich wird, welche Fläche für jedes einzelne Buchgrundstück zugrunde gelegt wurde. Die danach von der Beklagten vorgenommenen – straßenbezogenen – Messungen orientierten sich offensichtlich an der jeweiligen Straßenfläche, ohne diese Flächen anteilig und grundstücksgenau für die einzelnen Buchgrundstücke, auf denen die Ortsdurchfahrt verläuft, aufzuschlüsseln.

Anders als z. T. angenommen (vgl. SächsOVG, Urteil vom 11.2.2015, a. a. O., Rn. 14), führt die fehlende Bestimmtheit des Bescheides in Bezug auf einen Teil der Grundstücke indes nur zu dessen (Teil-)Rechtswidrigkeit und nicht zur (Teil-)Nichtigkeit (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 12.12.1989 – 9 A 62/88 – NVwZ 1990, 590; ebenso ThürOVG, Beschluss vom 20.12.2001, a. a. O., Rn. 8; Driehaus, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: 62. Erg. Lfg. 2020, § 8 Rn. 76a).

c) Der Gebührenbescheid der Beklagten wäre schließlich auch betreffend die Gebührenfestsetzung für die Buchgrundstücke Flurstück D., Flur E., Gemarkung Hagen (Pyrmonter Straße L 430) und Flurstück W., Flur E., Gemarkung Thal (Hauptstraße) rechtswidrig, weil die vertraglichen Vereinbarungen der Beteiligten für die Pyrmonter Straße sowie für die Hauptstraße einer Gebührenerhebung für die Benutzung der öffentlichen Niederschlagswasserbeseitigungseinrichtung entgegenstehen. Der Senat pflichtet dem Verwaltungsgericht damit im Ergebnis, nicht aber in der Begründung bei.

Ob es sich bei einer Vereinbarung, die sich an den ODR und dem zugehörigen Vereinbarungsmuster orientiert, um eine Übertragung der Teilaufgabe der Straßenentwässerung vom originären Träger der Straßenbaulast auf eine Kommune oder um eine Vereinbarung über eine Benutzung einer kommunalen Entwässerungseinrichtung oder gar um einen Gebührenverzicht handelt, ist durch Auslegung unter Berücksichtigung der landesrechtlichen Regelungen des Straßenrechts über die Straßenbaulast und der einschlägigen wasserrechtlichen Bestimmungen des Landesrechts über den Abwasserbeseitigungspflichtigen zu ermitteln (vgl. ThürOVG, Urteil vom 11.8.2016 – 4 KO 116/12 – juris Rn. 42). Auch bei sich an den ODR orientierenden Vereinbarungen ist die Ermittlung des Regelungswillens bei einem auslegungsbedürftigen Vertragstext stets eine Frage des Einzelfalls (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22.1.2016 – 9 A 1650/13 – juris Rn. 7).

Danach kommen nach Auffassung des Senats und unter Berücksichtigung der Rechtsprechung anderer Obergerichte zum Regelungsgehalt und zur rechtlichen Einordnung der sog. ODR-Vereinbarungen grundsätzlich vier Auslegungsmöglichkeiten in Betracht. In Erwägung zu ziehen ist, ob die Vereinbarungen erstens als eine Übertragung der Teilaufgabe der Straßenentwässerung von dem Kläger als Straßenbaulastträger auf die Beklagte als abwasserbeseitigungspflichtige Körperschaft auszulegen sein könnten (so etwa Lichtenfeld, a. a. O., Rn. 747e unter Bezugnahme auf ThürOVG, Beschluss vom 11.6.2009, a. a. O., Rn. 39; ebenso ThürOVG, Urteil vom 11.8.2006, a. a. O., Rn. 45). Danach könnte die Beklagte die Straßenbaulast des Klägers nach dem Niedersächsischen Straßengesetz ganz oder teilweise übernommen haben. Denkbar wäre zweitens eine Übertragung der dem zuständigen Straßenbaulastträger nach den landesrechtlichen wasserrechtlichen Bestimmungen des Niedersächsischen Wassergesetzes zugeschriebene Beseitigungspflicht für das auf den Straßenflächen anfallende Niederschlagswasser auf die Beklagte. Nimmt man hingegen an, dass mit den Vereinbarungen keine von der gesetzlichen Konzeption abweichende Aufgabenzuweisung verbunden ist, könnte drittens eine Auslegung der Vereinbarungen als Kooperationsverträge über die Zusammenarbeit der beteiligten Aufgabenträger zum Zwecke einer gemeinschaftlichen Aufgabenerfüllung in Betracht kommen. Schließlich könnten die Vereinbarungen viertens vor dem Hintergrund der darin zugesagten unentgeltlichen Benutzung der Aufnahme des Straßenoberflächenwassers in die gemeindliche Regenwasserkanalisation sowie die Unterhaltung der Kanalisationsanlage durch die Gemeinde als (grundsätzlich nichtiger) vertraglicher Gebührenverzicht ausgelegt werden.

Die zwischen den Beteiligten für die hier noch in Rede stehenden Bereiche der Ortsdurchfahrten getroffenen Vereinbarungen sind bei einer am Vereinbarungsinhalt und - zweck und dem daraus erkennbaren Willen der Beteiligten ausgerichteten Auslegung nach den allgemeinen Auslegungsregeln entsprechend §§ 133, 157 BGB als Kooperationsverträge über die Zusammenarbeit zweier Hoheitsträger bei der gemeinsamen Durchführung einer Baumaßnahme einschließlich der künftigen Nutzung und Kostentragung zu qualifizieren, die auch ohne eine damit verbundene Aufgabenübertragung eine Heranziehung des Klägers zu Gebühren für die Beseitigung des auf den Straßenflächen anfallenden Niederschlagswassers grundsätzlich ausschließen.

Für die Flächen der Pyrmonter Straße (L 430, zwischen km 3,500 und km 4,406) existiert eine sich u. a. auf die ODR beziehende Vereinbarung vom 27. Mai/15. Juni 1994 (Bl. 179 ff. der Beiakte 001), die durch eine Vereinbarung über den Bau und die Unterhaltung einer städtischen Kanalisation zur Entwässerung des Straßenkörpers und der Fahrbahn vom 27. Mai/16.Juni 1994 (Bl. 186 ff. der Beiakte 001) ergänzt wird. Gegenstand der Vereinbarung vom 27. Mai/15. Juni 1994 ist nach § 1:

„1. Die Stadt und die Straßenbauverwaltung kommen überein, zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse die Ortsdurchfahrt Hagen im Zuge der Landesstraße 430 zwischen km 4,406 und km 3,500 als Gemeinschaftsmaßnahme auszubauen.

2. Art und Umfang der Maßnahme bestimmen sich nach den von der Straßenbauverwaltung aufgestellten und genehmigten Plänen vom 05.05.1988 und der AKS vom 21.08.1992 einschl. der Kostenanteilsberechnung vom 04.04.1993. […]“

Gegenstand der ergänzenden Vereinbarung vom 27. Mai/16. Juni 1994 ist nach § 1:

„Die Stadt baut im Bereich der Ortsdurchfahrt Hagen im Zuge der L 430 von km 4,345 bis km 3,695 sowie von km 4,345 bis km 4,395 eine Kanalisation und zusätzlich einen 700 m langen Verbindungskanal von der L 430 zu einem Regenrückhaltebecken. Die Kanalisation soll auch der Entwässerung dieser Straße (Ableitung des Oberflächenwassers der Straße und Entwässerung des Straßenkörpers) dienen. Die Lage der Kanalisationsleitung ist aus beiliegendem Lageplan zu ersehen, der Bestandteil dieser Vereinbarung ist.“

Für die Hauptstraße (L 429, zwischen km 4,717 und km 5,600 sowie km 4,887 bis km 4,909) liegen zwei Vereinbarungen vom 14./28. September 1992 (Bl. 207 ff. der Beiakte 001) und vom 1. /18. August 1995 (Bl. 126 ff. der Beiakte 001) vor. Beide Vereinbarungen beziehen sich ebenfalls auf die ODR. Gegenstand ist nach § 1 der Vereinbarung vom 14./28. September 1992:

„(1) Die Stadt verlegt in der Ortsdurchfahrt des Ortsteiles Thal der Landesstraße 429 von km 5,600 bis km 4,717 Entwässerungsleitungen für Schmutz- und Oberflächenwasser. Der Regenwasserkanal soll auch der Entwässerung dieser Straße (Ableitung des Oberflächenwassers der Straße und Entwässerung des Straßenkörpers) dienen.

(2) Soweit diese Anlagen im Bereich der Grundflächen des Landes liegen, regeln sich die gegenseitigen Rechte und Pflichten in bezug auf diese Nutzung nach den dafür noch abzuschließenden Verträgen.

(3) Die Stadt und das Land kommen überein, die Ortsdurchfahrt Thal im Zuge der Landesstraße 429 als Gemeinschaftsmaßnahme auszubauen (Erneuerung der gesamten Fahrbahndecke).

(4) Das Land beteiligte sich an den Kosten des Baues der Oberflächenentwässerungsanlagen in der Ortdurchfahrt Thal im Zuge der Landesstraße 429 nach Maßgabe des § 4 dieser Vereinbarung.

(5) Art und Umfang der Maßnahme bestimmen sich nach dem vom Land aufgestellten und geprüften Kostenanschlag und der sich daraus ergebenden Kostenanteilsberechnung vom 27.01.92/04.06.92, welche Bestandteil dieser Vereinbarung wird. […]“

Gegenstand der weiteren Vereinbarung vom 1./18. August 1995 ist nach § 1:

„1. An der Landesstraße 429 soll zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse von Str.-km 4,887 bis Str.-km 4,909 ein Gehweg und eine Oberflächenentwässerung für Gehweg und Fahrbahn angelegt werden.

2. Art und Umfang der Maßnahme bestimmen sich nach dem beigefügten Lageplanausschnitt des Straßenbauamtes Hameln vom 12.07.1995 einschließlich Kostenvoranschlag. […]“

Den vier Vereinbarungen ist gemeinsam, dass sich die Beklagte in ihnen im Zusammenhang mit einer gemeinschaftlichen Baumaßnahme einschließlich des Baus eines Regenwasserkanals jeweils unwiderruflich verpflichtet hat, das Straßenwasser unentgeltlich in die Regenwasserkanalisation aufzunehmen und schadlos abzuführen (vgl. § 4 der Vereinbarung vom 27.5./15.6.1994 i. V. m. § 5 der Vereinbarung vom 27.5./16.6.1994; § 4 Abs. 4 der Vereinbarung vom 14./28.9.1992; § 3 Nr. 3 der Vereinbarung vom 1./18.8.1995). Ferner sehen die Vereinbarungen größtenteils vor, dass der Kläger sich mit einem einmaligen Kostenbeitrag an den Herstellungskosten für den Bau und die Unterhaltung der städtischen Kanalisation beteiligt, womit sämtliche Forderungen der Beklagten abgegolten sein sollen, die sich u. a. aus dem Anschluss der Straßenentwässerung und der Einleitung des Straßenabwassers ergeben (vgl. § 4 der Vereinbarung vom 27.5./15.6.1994 i. V. m. § 3 der Vereinbarung vom 27.5./16.6.1994; § 4 Abs. 1 und 2 der Vereinbarung vom 14./28.9.1992). Dass die Vereinbarung vom 1./18. August 1995 einen solchen Passus nicht enthält, dürfte daran liegen, dass der gegenständliche Abschnitt der Ortsdurchfahrt bereits von der im Rahmen der Errichtung der Regenwasserkanalisation geschlossenen Vereinbarung vom 14./28. September 1992 erfasst wird und diese im Zuge der Baumaßnahmen, die Gegenstand der 1995 geschlossenen Vereinbarung sind, nicht erweitert oder erneuert wurde.

Die Vereinbarung vom 27. Mai/15. Juni 1994 (§ 1 Nr. 3) i. V. m. der Vereinbarung vom 27. Mai/ 16. Juni 1994 sowie die Vereinbarungen vom 14./28. September 1992 (§ 1 Abs. 6) und vom 1./18. August 1995 (§ 1 Nr. 3) benennen u. a. die ODR ausdrücklich als Grundlage. Sie sind in ihrem Wortlaut eng an die ODR bzw. das zugehörige „Vereinbarungsmuster für die Pauschalierung der Beteiligung des Straßenbaulastträgers an den Kosten der gemeindlichen Kanalisation (Nr. 14 Abs. 2 der Ortsdurchfahrtenrichtlinie)“ (VkBl. 1979, S. 784) angelehnt.

Die ODR gelten unmittelbar nur für Bundesstraßen und gehen für Maßnahmen des Baus, der Erneuerung und Unterhaltung davon aus, dass die besonderen Verhältnisse der Ortsdurchfahrten mit geteilter Baulast in der Regel nicht zulassen, dass der Bund oder die Gemeinde in ihrem eigenen Aufgabenbereich bauen, erneuern und unterhalten können, ohne damit zugleich auch Aufgaben zu berühren, die dem anderen Baulastträger obliegen oder für diesen von Bedeutung sind (Nr. 11 Abs. 1 Satz 1 ODR). Für gemeinschaftliche Maßnahmen, die beiden Baulastträgern zugutekommen, sehen die ODR vor, dass diese im Wesentlichen im Wege gegenseitiger Kostenbeteiligung zu lösen sein werden (Nr. 1 Abs. 1 Satz 2, 4 ODR).

Zu Entwässerungsanlagen ist in Nr. 14 der ODR niedergelegt:

„(1) Die Oberflächenentwässerung (Ableitung des Oberflächenwassers der Straße und Entwässerung des Straßenkörpers) gehört zur Straßenbaulast. […]

1. Dient die Oberflächenentwässerung allein den in der Straßenbaulast des Bundes stehenden Straßenflächen, so trägt der Bund die Kosten für die Herstellung und Unterhaltung der nach den örtlichen Gegebenheiten erforderlichen Gräben, Durchlässe und sonstigen Entwässerungsanlagen. […]

(2) Richtet die Gemeinde eine Mischkanalisation ein, so kann sich der Bund an den Kosten bis zu einem Betrage beteiligen, den er bei Durchführung den er bei Durchführung einer Oberflächenentwässerung nach Absatz 1 Ziffer. 1 hätte aufwenden müssen, wenn sich die Gemeinde unwiderruflich bereit erklärt, das Oberflächenwasser unentgeltlich aufzunehmen und schadlos abzuführen. […] Die Kostenbeteiligung kann pauschaliert werden. Die Unterhaltung der Mischkanalisation obliegt der Gemeinde. Hierfür leistet der Bund keine Beiträge.“

In dem vom Bundesminister für Verkehr in Zusammenarbeit mit den Straßenbauverwaltungen der Länder erarbeiteten Vereinbarungsmuster für die Pauschalierung der Beteiligung des Straßenbaulastträgers an den Kosten einer gemeindlichen Kanalisation (Nr. 14 Abs. 2 der Ortsdurchfahrtenrichtlinien) heißt es in § 3 weiter auszugsweise:

„(1) Die Straßenbauverwaltung beteiligt sich an den Kosten des Baues und der laufenden Unterhaltung der gemeindlichen Kanalisation einschließlich der Straßeneinläufe in Höhe des Betrages, der für den Bau einer eigenen Straßenentwässerungsanlage aufzuwenden wäre, nach Maßgabe der folgenden Absätze. […]

(3) Mit dem einmaligen Kostenbeitrag sind sämtliche Forderungen der Gemeinde an die Straßenbauverwaltung abgegolten, die sich aus dem Bau und der laufenden Unterhaltung der gemeindlichen Kanalisation, der Zuleitung zum Vorfluter, dem Anschluß der Straßenentwässerung und der Einleitung des Straßenwassers ergeben. Nicht abgegolten sind die Kosten einer Erneuerung der Anlage von Grund auf, wenn sie abgängig ist.“

In § 5 sieht das Vereinbarungsmuster ferner vor:

„Die Gemeinde verpflichtet sich unwiderruflich, das Straßenabwasser […] unentgeltlich in die Kanalisation aufzunehmen und schadlos abzuführen sowie die Kanalisationsanlage einschließlich der Kontrollschächte, der Einlaufschächte und Zuleitung zum Kanal ordnungsgemäß zu unterhalten. Diese Verpflichtung umfasst nicht die Erneuerung der Anlage, wenn sie abgängig ist.“

Die ODR sind verwaltungsinterne Richtlinien, die zu ihrer rechtlichen Wirksamkeit im Außenrechtsverhältnis in jedem Einzelfall einer vertraglichen Vereinbarung zwischen dem Träger der Straßenbaulast und der Gemeinde bedürfen (ThürOVG, Beschluss vom 18.11.2008 – 4 EO 129/06 – juris Rn. 8). Im Zeitpunkt des Abschlusses der o. a. Vereinbarungen wurde die Anwendung der ODR – mit landesspezifischen Maßgaben und Hinweisen – mit Runderlassen des Nds. Wirtschaftsministeriums vom 18. Oktober 1984 (Nds. MBl. S. 861 – geändert durch Runderlass vom 6.1.1992 [Nds. MBl. S. 200]) und vom 18. Dezember 1993 (Nds. MBl. 1994 S. 22) sowohl im Bereich der Auftragsverwaltung des Bundes als auch im Bereich des Straßenrechts des Landes angeordnet und – in Bezug auf die Nr. 11 bis 21 – den kommunalen Baulastträgern zur Anwendung empfohlen. Das Niedersächsische Wirtschaftsministerium weist in den genannten Runderlassen insoweit ausdrücklich darauf hin, dass die einschlägigen Vorschriften des Niedersächsischen Straßengesetzes weitgehend den für die Bundesfernstraßen geltenden Bestimmungen des Fernstraßengesetzes entsprechen. Danach sind in Bezug auf die Ortsdurchfahrten von Landesstraßen nach der o. a. Rechtslage in Niedersachsen die ODR auch im Verhältnis von Land und Gemeinde anwendbar. An die Stelle des Bundes in den auszugsweise genannten Passagen der ODR tritt dann das Land Niedersachsen. Die Regelung der Nr. 14 Abs. 2 ODR gilt nach den Runderlassen auch, falls die Gemeinde eine Regenwasserkanalisation einrichtet.

aa) Mit den o. a. Vereinbarungen hat der Kläger entgegen den Feststellungen des Verwaltungsgerichts nicht die Teilaufgabe der Straßenentwässerung aus seiner Straßenbaulast auf die Beklagte als deren nunmehr eigene Aufgabe übertragen.

Die aus der Straßenbaulast folgende straßenrechtliche Entwässerungspflicht ist von der wasserrechtlichen Abwasserbeseitigungspflicht zu unterscheiden (vgl. Queitsch, Straßenentwässerung und Niederschlagswassergebühr, KStZ 2020, 64; Seppelt, Die Beteiligung der Träger der Straßenbaulast an den Kosten der Niederschlagswasserbeseitigung, KStZ 2015, 189). Die Straßenbaulast verpflichtet ihren Träger dazu, durch bauliche Maßnahmen dafür zu sorgen, dass der Straßenkörper – zu dem gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1 NStrG folglich u. a. Entwässerungsanlagen gehören – entwässert wird und das Oberflächenwasser von der Fahrbahn abfließt (vgl. Seppelt, a. a. O., m. w. N.). Sie umfasst insbesondere die Aufnahme, Sammlung und Ableitung des Niederschlagswassers im Straßenkörper (ThürOVG, Beschluss vom 11.6.2009, a. a. O., Rn. 29).

Für die Pyrmonter Straße sieht die Vereinbarung vom 27. Mai/16. Juni 1994 in § 5 Satz 1 auch die Pflicht der Beklagten vor, „die Kanalisationsanlage einschließlich der Kontrollschächte, der Einlaufschächte und der Zuleitung zum Kanal ordnungsgemäß zu unterhalten“. In § 3 Abs. 3 Satz 1 ist zudem vereinbart worden, dass mit dem einmaligen Kostenbeitrag auch Forderungen der Beklagten abgegolten sind, die sich u. a. aus „dem Anschluß der Straßenentwässerung“ ergeben. Bei der sich am erkennbaren Regelungswillen der Vertragsparteien orientierenden Auslegung ist danach davon auszugehen, dass die Beklagte – neben der Errichtung ihrer städtischen Kanalisation (§ 1 der Vereinbarung vom 27. Mai/16. Juni 1994) – die bauliche Anbindung der Anlagen zur Straßenentwässerung an diese Kanalisation ebenso wie die anschließende Unterhaltung dieser Zuleitung der Straßenentwässerung zur städtischen Kanalisation – einschließlich der Kontroll- und Einlaufschächte – übernimmt. Ferner sieht § 15 Nr. 3 Satz 2 der zugrundeliegenden Vereinbarung vom 27. Mai/15. Juni 1994 vor, dass die Beklagte „die Reinigungspflicht der Bord- und Pflasterrinnen und der Straßeneinläufe einschließlich der Leitungen bis zum Anschluss an den Regenwasserkanal“ übernimmt.

Die vorstehend skizzierten Maßnahmen betreffen jedenfalls teilweise die der städtischen Regenwasserkanalisation vorgelagerte Aufnahme, Sammlung und Ableitung des Niederschlagswassers im Straßenkörper. Die dergestalt umrissene vertragliche Einbeziehung der Beklagten lässt gleichwohl nicht erkennen, dass ihr damit eine (Teil-)Aufgabe aus einem zur Straßenbaulast gehörenden Pflichtenkreis vollständig übertragen werden sollte.

Bedeutsam ist insoweit, dass die Beteiligten in § 15 Nr. 1 der zugrundeliegenden Vereinbarung vom 27. Mai/15. Juni 1994 und insoweit abweichend von dem ODR-Muster ausdrücklich die Straßenbaulast angesprochen haben und dabei zu erkennen gegeben haben, dass ein Abweichen von der gesetzlichen Aufgabenzuordnung nicht beabsichtigt ist. Im Wortlaut sieht der mit „Baulast nach Fertigstellung“ überschriebene § 15 der Vereinbarung vom 27. Mai/15. Juni 1994 vor:

„1. Die Straßenbaulast an den fertiggestellten Straßenteilen richtet sich nach den gesetzlichen Bestimmungen, die in den nachfolgenden Absätzen 2 und 3 detailliert aufgeführt werden.

2. Die Straßenbauverwaltung wird Eigentümerin und Unterhaltungspflichtige der Busbuchten, der Radwege, der Fahrbahn einschließlich der Bordrinnen, Straßeneinläufe mit Anschlußleitungen bis zum Regenwasserkanal.

3. Die Stadt wird Eigentümerin und Unterhaltungspflichtige an den Gehwegen einschl. Hochbord sowie an den gemeinsamen Rad-/Gehwegen einschl. Hochbord und der zugehörigen Trenn-, Seiten- und Grünstreifen und Grünflächen.

Außerdem übernimmt die Stadt die Reinigungspflicht der Bord- und Pflasterrinnen und der Straßeneinläufe einschließlich der Leitungen bis zum Anschluß an den Regenwasserkanal.

4. Nach Fertigstellung der gemeinschaftlichen Baumaßnahme oder abgeschlossener Teile davon übergibt die Straßenbauverwaltung der Stadt die in deren Baulast stehenden Straßenteile.“

Wäre danach eine Aufgabenübertragung als Vereinbarungsinhalt beabsichtigt gewesen, hätte sich spätestens an dieser Stelle der Vereinbarung eine entsprechende Formulierung aufgedrängt (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22.1.2016, a. a. O., Rn. 7). Da die der städtischen Regenwasserkanalisation vorgelagerten Entwässerungsanlagen der Straße zum Straßenkörper gehören (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 1 NStrG), auf den sich die Straßenbaulast des Klägers gemäß § 43 Abs. 1 Satz 1 NStrG erstreckt (s. o.; vgl. zum dortigen Landesrecht: OVG MV, Urteil vom 1.9.2010, a. a. O., Rn. 46), wird mit dieser Regelung klargestellt, dass die Straßenbaulast auch insoweit bei dem Kläger verbleiben soll.

Dies wird durch § 15 Nr. 2 der Vereinbarung vom 27. Mai/15. Juni 1994 bestätigt, wonach der – dort als Straßenbauverwaltung bezeichnete – Kläger Eigentümer der straßenseitigen Entwässerungseinrichtungen wird (ohne Regenwasserkanal) und diesbezüglich die Unterhaltungspflicht trägt.

Im Lichte dieser ausdrücklichen Regelungen, die dem Kläger die Beibehaltung der Straßenbaulast einschließlich Unterhaltungspflicht zuweisen und in § 15 Nr. 3 Satz 2 die Tätigkeit der Beklagten lediglich als „Reinigungspflicht“ bezeichnen, kann nicht davon ausgegangen werden, dass die in § 5 Satz 1 der Vereinbarung vom 27. Mai/16. Juni 1994 verwendete Terminologie der ordnungsgemäßen Unterhaltung der Zuleitung zum Kanal einschließlich der Kontroll- und Einlaufschächte eine umfassende Unterhaltung im Sinne der Straßenbaulast markieren soll. Die Reinigung ist nicht deckungsgleich mit der Unterhaltung, die im Rahmen der Straßenbaulast grundsätzlich alle Maßnahmen erfasst, die durch Instandhaltung oder Instandsetzung – also Abnutzungserscheinungen und Schäden vorbeugend oder ausbessernd – die Straße in ihrem Bestand erhalten sollen oder sie ohne wesentliche Veränderungen gegenüber dem früheren Zustand wiederherstellen oder erneuern (vgl. Grupp, in: Marschall, FStrG, 6. Aufl. 2012, § 3 Rn. 7).

Eine Übertragung einer (Teil-)Straßenbaulast vom Kläger auf die Beklagte kann auch deshalb nicht angenommen werden, weil § 5 Satz 2 der Vereinbarung vom 27. Mai/16. Juni 1994 statuiert, dass eine Erneuerung im Falle der Abgängigkeit nicht von der Verpflichtung nach Satz 1 umfasst ist. Die Straßenbaulast umfasst indes auch die Erneuerung einer Anlage (vgl. Grupp, a. a. O.). Danach ist die in § 5 Satz 1 der Vereinbarung vom 27. Mai/16. Juni 1994 genannte Pflicht „ordnungsgemäß zu unterhalten“ erkennbar nicht deckungsgleich mit der Unterhaltungspflicht als Teil der Straßenbaulast.

Zudem erwähnt § 3 Abs. 3 Satz 1 der Vereinbarung vom 27. Mai/16. Juni 1994 hinsichtlich der Kostenabgeltung die Aufgabe der Unterhaltung nur in Bezug auf die städtische Kanalisation, nicht aber in Bezug auf den dort ebenfalls erwähnten Anschluss der Straßenentwässerung. Daraus kann ebenfalls geschlossen werden, dass in § 5 Satz 1 der Vereinbarung vom 27. Mai/16. Juni 1994 nicht die – umfassende – Unterhaltung als Teil der Straßenbaulast gemeint sein soll. Vielmehr legt die systematische Betrachtung nahe, dass § 5 Satz 1 der Vereinbarung vom 27. Mai/16. Juni 1994 lediglich eine betriebliche Unterhaltung i. S. d. Gewährleistung eines störungsfreien Betriebs – insbesondere durch die Wahrnehmung der abwasserrechtlichen Reinigungspflicht gemäß § 15 Nr. 3 Satz 2 der Vereinbarung vom 27. Mai/15. Juni 1994 – meint.

Im Übrigen legt auch die Einbeziehung der bei Vertragsschluss von den Beteiligten herangezogenen ODR und des zugehörigen Vereinbarungsmusters in die Betrachtung nicht nahe, dass Teile der Straßenbaulast vom Kläger auf die Beklagte übertragen werden sollten. Nr. 11 Abs. 1 Satz 3 ODR legt vielmehr gegenteilig nahe, dass mit einer an die ODR angelehnten Vereinbarungen grundsätzlich keine vollständige oder teilweise Übertragung der Aufgabe der Straßenbaulast verfolgt wird (vgl. OVG Saarl., Urteil vom 2.3.2016, a. a. O., Rn. 35). In Nr. 11 Abs. 1 ODR ist bestimmt:

„Die besonderen Verhältnisse der Ortsdurchfahrten mit geteilter Baulast lassen es in der Regel nicht zu, dass der Bund oder die Gemeinde in ihrem eigenen Aufgabenbereich bauen, erneuern und unterhalten können, ohne damit zugleich auch Aufgaben zu berühren, die dem anderen Baulastträger obliegen oder für diesen von Bedeutung sind. Es gibt eine Reihe solcher Maßnahmen, die beiden Baulastträgern zugute kommen. Diese gemeinschaftlichen Maßnahmen können allerdings über die gesetzliche Regelung hinaus grundsätzlich die Baulast nicht verändern. Im Wesentlichen werden deshalb die gemeinschaftlichen Maßnahmen im Wege gegenseitiger Kostenbeteiligung zu lösen sein.“

Danach geht der Richtliniengeber davon aus, dass gemeinschaftliche Maßnahmen, die dem Bund – bzw. dem Land – und der Gemeinde zugutekommen, über die gesetzlichen Regelungen hinaus grundsätzlich die Baulast nicht verändern können. Entsprechend formuliert Nr. 11 Abs. 1 Satz 4 ODR das grundsätzliche Anliegen der ODR, eine Lösung im Wege gegenseitiger Kostenbeteiligung zu erreichen.

Nichts Anderes ergibt die Auslegung der Vereinbarungen vom 14./28. September 1992 und 1./18. August 1995 für die in Rede stehenden Flächen der Hauptstraße.

Beide Vereinbarungen treffen zur Straßenbaulast nach Fertigstellung der Baumaßnahme Regelungen, die im Wesentlichen den o. a. Regelungen des § 15 der Vereinbarung vom 27. Mai/15. Juni 1994 entsprechen. Die Vereinbarung vom 14./28. September 1992 enthält diese Regelungen in § 11 und bestimmt zunächst in Absatz 1, dass sich die Straßenbaulast an den fertiggestellten Straßenteilen nach den gesetzlichen Bestimmungen richtet, sowie in § 11 Abs. 3 ähnlich wie die vorgenannte Vereinbarung, dass die Beklagte die Reinigung der Bord- und Pflasterinnen und der Straßeneinläufe einschließlich der Anschlussleitungen bis zum Anschluss an den Regenwasserkanal übernimmt. Regelungen entsprechenden Inhalts finden sich sodann auch in § 12 Abs. 1 bis 3 der Vereinbarung vom 1./18. August 1995. In der Vereinbarung vom 14./28. September 1992 ist hinsichtlich der Kostentragung für die Einlaufschächte und Zuleitungen zum Regenwasserkanal zudem vereinbart worden, dass das Land die Kosten dafür trägt (§ 4 Abs. 3). § 4 lautet:

„(1) Fahrbahn, Gehwege und der sonstige Straßenkörper werden über die Straßeneinläufe und Anschlußleitungen in den städtischen Oberflächenwasserkanal entwässert. Das Land leistet hierfür an die Gemeinde einen Kostenbeitrag in Höhe von brutto 180,00 DM/m zu entwässernder Straßenstrecke.

(2) Mit dem einmaligen Kostenbeitrag sind – unbeschadet der Nr. 14 Abs. 2 Satz 2 ODR – sämtliche Forderungen der Stadt an das Land abgegolten, die sich aus der Herstellung und Unterhaltung des Regenwasserkanals, der betrieblichen Unterhaltung der Einlaufschächte einschließlich der Zuleitungen zum Kanal, dem Anschluß der Straßenentwässerung und der Einleitung des Straßenwassers ergeben.

(3) Die Kosten für die Herstellung der Einlaufschächte und Zuleitungen zum Kanal trägt das Land.

(4) Die Stadt verpflichtet sich unwiderruflich, das Straßenwasser unenegtlich in den Regenwasserkanal aufzunehmen und schadlos abzuführen.“

Die pauschale Abgeltung der Forderungen der Beklagten umfasst nach § 4 Abs. 2 der Vereinbarung vom 14./28. September 1992 insoweit ausdrücklich – im Sinne der obigen Auslegung – die betriebliche Unterhaltung der Einlaufschächte einschließlich der Zuleitung zum Regenwasserkanal. Daneben enthalten die Vereinbarungen für die Hauptstraße auch keine dem § 5 Satz 1 der Vereinbarung vom 27. Mai/16. Juni 1994 vergleichbaren Passus über eine Unterhaltung der straßenseitigen Entwässerungseinrichtungen.

Aus den genannten Gründen stellen sich die aus allen genannten Vereinbarungen für die Beklagten ergebenden Pflichten nicht als die teilweise Übernahme der Straßenbaulast dar, die zur Folge hätte, dass diese (Teil-)Aufgabe vollständig aus dem Aufgabenkanon des Klägers entfiele und von der Beklagten als (eigene) Aufgabe übernommen worden wäre.

Es liegt damit gerade keine vertragliche Gestaltung vor, bei der die straßenrechtliche Aufgabe der Straßenentwässerung nicht insgesamt oder subsidiär – als Kontroll- oder Einstandspflichten – beim Straßenbaulastträger verbleiben würde (vgl. ThürOVG, Beschluss vom 11.6.2009, a. a. O., Rn. 31; a. A.: Lichtenfeld, a. a. O., Rn. 747e).

bb) Soweit danach keine Übertragung der Straßenbaulast auf die Beklagte vereinbart wurde, beinhalten die Vereinbarungen gleichermaßen auch keine Übertragung der wasserrechtlichen Beseitigungspflicht für das Niederschlagswasser auf den Straßenflächen von dem Kläger auf die Beklagte.

Bei der Auslegung der Vereinbarungen sind hierzu die landesrechtlichen Vorschriften über die wasserrechtliche Abwasserbeseitigungspflicht in den Blick zu nehmen. Nach Niedersächsischem Landesrecht ist der Kläger als Straßenbaulastträger für die Ortsdurchfahrten der Landesstraßen (§ 43 Abs. 1 Satz 1 NStrG) nach § 96 Abs. 3 Nr. 2 NWG anstelle der Gemeinde zur Beseitigung des Niederschlagswassers verpflichtet, soweit er straßenrechtlich zur Entwässerung seiner Verkehrsanlagen verpflichtet ist. Entsprechende Regelungen enthielt das Landeswasserrecht bereits im Zeitpunkt des Abschlusses der o. a. Vereinbarungen (vgl. § 149 NWG a. F.). In Niedersachsen ist der Straßenbaulastträger somit umfassend – straßen- wie wasserrechtlich – zur Straßenoberflächenentwässerung verpflichtet.

Die im Zeitraum von 1992 bis 1995 geschlossenen Vereinbarungen sind – entsprechend der aktuell geltenden Rechtslage – so auszulegen, dass der Kläger damit seinerzeit lediglich der Beklagten die Ausführung einer ihm wasserrechtlich weiterhin obliegenden öffentlichen Aufgabe übertrug.

Anders als in anderen Bundesländern (vgl. § 49 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 46 Abs. 1 Satz 1 LWG NRW) sind in Niedersachsen die Gemeinden wegen § 96 Abs. 3 Nr. 2 NWG – wenn sie nicht nach § 43 Abs. 2 bis 4 NStrG ausnahmsweise Träger der Straßenbaulast von Ortsdurchfahrten der Landesstraßen sind – grundsätzlich nicht beseitigungspflichtig für das von den Ortsdurchfahrten herrührende Niederschlagswasser. Originär beseitigungspflichtig für das Straßenoberflächenwasser ist gemäß § 96 Abs. 3 Nr. 2 NWG daher stets der nach den Vorgaben des NStrG bzw. FStrG zu ermittelnde Straßenbaulastträger. Die wasserrechtliche Beseitigungspflicht besteht insoweit auch unabhängig davon, ob das Niederschlagswasser von Straßenflächen innerhalb oder außerhalb der im Zusammenhang bebauter Ortsteile stammt.

In diesem Rahmen bleibt folglich Platz für eine – landesrechtlich nicht vorgezeichnete – Kooperation, wenn der Straßenbaulastträger die ihm wasserrechtlich obliegende Beseitigung des Niederschlagswassers nicht selbst in eigener Regie durchführt, sondern die Regenwasserkanalisation der Gemeinde mitbenutzt. In diesem Sinne sieht auch § 56 Satz 3 WHG die Zuhilfenahme Dritter im Rahmen der Zuständigkeit der öffentlich-rechtlichen Abwasserbeseitigungspflichtigen vor (vgl. Senatsbeschluss vom 13.1.2012 – 9 LA 9/11 – juris Rn. 3). Dritte können dabei auch öffentlich-rechtliche Körperschaften sein (Zeiler, a. a. O., Rn. 33).

Die in den Vereinbarungen übernommene Verpflichtung der Aufnahme des Niederschlagswassers von den Straßenflächen in die Kanalisation und der schadlosen Ableitung umschreibt lediglich die technische Durchführung der Aufgabe der Niederschlagswasserbeseitigung (vgl. ThürOVG, Urteil vom 11.8.2016, a. a. O., Rn. 46). Mit dieser Verpflichtung hat die Beklagte für die Lebensdauer der hergestellten Anlage die Durchführung der öffentlichen Aufgabe der Beseitigung des auf den von den Vereinbarungen erfassten Straßenflächen der Ortsdurchfahrten anfallenden Niederschlagswassers von dem Kläger als Träger der Straßenbaulast übernommen (vgl. ThürOVG, Urteil vom 11.8.2016, a. a. O., Rn. 45). Dafür, dass über die technische Aufgabenerfüllung (Durchführung) hinaus die vollständige Aufgabenübertragung beabsichtigt gewesen könnte, ergeben sich keine Anhaltspunkte.

Dies ändert nichts daran, dass die Übertragung der Abwasserbeseitigungspflicht als solcher gemäß den Regelungen des WHG nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts weiterhin grundsätzlich möglich ist (vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG,12. Aufl. 2019, § 56 Rn. 26; Ganske, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: 91. Erg. Lfg. 2019, § 56 WHG Rn. 98). Hiervon hat der Niedersächsische Landesgesetzgeber – wie bereits zur Zeit der bundesrechtlichen Rahmengesetzgebung (§ 18a Abs. 2a WHG a. F. i. V. m. § 149 NWG a. F.) – allerdings keinen Gebrauch gemacht (vgl. Zeiler, a. a. O., Rn. 1) und lediglich die Übernahme im Rahmen von kommunalen Zusammenschlüssen bzw. durch einen Landkreis geregelt (vgl. § 97 NWG n. F./ § 150 NWG a. F.).

Gegen eine Übertragung der wasserrechtlichen Aufgabe der Niederschlagswasserbeseitigung von Straßenflächen der Ortsdurchfahrten auf die Beklagte über die technische Durchführung der Aufgabe hinaus spricht auch, dass die Beklagte in den Vereinbarungen keine Verpflichtung zur Erneuerung der Kanalisation im Falle der Abgängigkeit nach § 5 der Vereinbarung vom 27. Mai/16. Juni 1994 übernommen hat. Auch darin zeigt sich, dass die Beteiligten lediglich eine Mitnutzung der gemeindlichen Kanalisation für die Straßenentwässerung vor Augen hatten, nicht aber eine umfassende Verantwortlichkeit der Beklagten für die sich aus § 96 Abs. 3 Nr. 2 NWG ergebende – zeitlich unbeschränkte – Abwasserbeseitigungspflicht des Klägers.

Danach ist nicht davon auszugehen, dass die Beteiligten mit den o. a. Vereinbarungen aus dem Zeitraum 1992 bis 1995 eine Aufgabenübertragung in Bezug auf die wasserrechtliche Niederschlagswasserbeseitigungspflicht herbeiführen wollten.

cc) Im Rahmen der gebotenen Auslegung stellen sich die Vereinbarungen zwischen den Beteiligten stattdessen als Kooperationsverträge zweier Hoheits- und Aufgabenträger über die gemeinsame Errichtung baulicher Anlagen und die künftige Nutzung der in diesem Zusammenhang errichteten oder auch erneuerten Kanalisation als Teil der öffentlichen Einrichtung des einen Hoheitsträgers dar. Die Kooperationsverträge erschöpfen sich nicht in einer Nutzungsvereinbarung mit Kostenbeteiligungsregelung, sondern regeln umfassend die Durchführung einer gemeinsamen Baumaßnahme einschließlich der sich daraus ergebenden künftigen Rechte und Pflichten als Alternative zur Errichtung und Nutzung nebeneinander bestehender Anlagen der Hoheitsträger zur Erfüllung der der ihnen für unterschiedliche Teileinrichtungen jeweils obliegenden Aufgabe der Abwasserbeseitigung.

Die Beklagte hat sich in § 4 der Vereinbarung vom 27. Mai/15. Juni 1994 i. V. m. § 5 Satz 1 der Vereinbarung vom 27. Mai/16. Juni 1994, in § 4 Abs. 4 der Vereinbarung vom 14./28. September 1992 und in § 3 Nr. 3 der Vereinbarung vom 1./18. August 1995 dazu verpflichtet, das Straßenwasser unentgeltlich in die (Regenwasser-) Kanalisation aufzunehmen und schadlos abzuführen (vgl. zu Vereinbarungen mit einem im Wesentlichen gleichlautenden Vertragstext: ThürOVG, Urteil vom 11.8.2016, a. a. O., Rn. 39, 45).

Allerdings sind bei einer an dem gesamten Vertragsinhalt und –zweck ausgerichteten Auslegung diese Einzelregelungen nicht losgelöst von dem Gesamtkonzept der Vereinbarungen zu sehen, denn die Regelungen zur Niederschlagswasserbeseitigung und der diesbezüglichen Kostentragung machen lediglich einen Teilaspekt des Vertragswerks aus (so auch OVG Saarl., Urteil vom 2.3.2016, a. a. O., Rn. 47).

Die sog. ODR-Vereinbarungen werden von Straßenbaulastträgern zwecks einer gemeinschaftlichen Erfüllung ihrer ihnen aus der Straßenbaulast erwachsenden Aufgaben geschlossen (vgl. OVG Saarl., Urteil vom 2.3.2016, a. a. O., Rn. 47). Diese Zielsetzung findet in den ODR selbst ausdrücklich Niederschlag. So spricht die mit „Grundsätze“ überschriebene Nr. 11 ausdrücklich von „gemeinschaftlichen Maßnahmen“, die beiden Baulastträgern zugutekommen. Nr. 11 Abs. 1 der ODR erwähnt in diesem Zusammenhang auch die Ausgangssituation, wonach die besonderen Verhältnisse der Ortsdurchfahrten mit geteilter Baulast es in der Regel nicht zulassen, dass Maßnahmen eines Baulastträgers nicht zugleich den Aufgabenbereich eines anderen Baulastträgers berühren, weshalb die gemeinschaftliche Durchführung der Maßnahmen im Wege gegenseitiger Kostenbeteiligung als Lösung dienen soll.

In diesem Sinne sind die streitgegenständlichen Vereinbarungen als umfassende Kooperationsverträge zwischen dem Kläger und der Beklagten im Sinne eines Vertrages über die Zusammenarbeit zweier selbstständiger Hoheitsträger, die selbstständige Aufgabenträger bleiben, aber im beiderseitigen Interesse und zum gegenseitigen Nutzen bei der gemeinsamen Durchführung baulicher Maßnahmen im Bereich von Ortsdurchfahrten zusammenarbeiten, zu verstehen.

Die vertragsgegenständliche Kooperation zwischen dem Kläger als Straßenbaulastträger für den Straßenkörper, die Entwässerung und die Radwege der Landesstraße und der Beklagten als Straßenbaulastträgerin für Gehwege und Parkplätze im Bereich der Ortsdurchfahrt erfasst hier beispielsweise auch den (Aus-)Bau von Fahrbahn, Radwegen einschließlich Haltestellebucht, Gehwegen einschließlich Hochborden, zugehörigen Trenn-, Seiten-, Rand- und Sicherheitsstreifen (vgl. § 3 der Vereinbarung vom 27.5./15.6.1994), Stützmauern, Futtermauern, Böschungen, Schutzeinrichtungen sowie die Begrünung und Bepflanzung längs der Fahrbahn einschließlich deren Unterhaltung und Pflege (vgl. § 7 der Vereinbarung vom 27.5./15.6.1994), den Grunderwerb einschließlich der Kosten für das Setzen von Zäunen, Herstellen von Sockelmauern und der Entschädigung von Straßenanliegern (vgl. § 8 der Vereinbarung vom 27.5./15.6.1994) sowie die Errichtung und Unterhaltung einer Straßenbeleuchtung (vgl. § 10 der Vereinbarung vom 27.5./15.6.1994). Mithin liegt den Vereinbarungen erkennbar die Absicht der Beteiligten zugrunde, die im Zuge der baulichen Veränderungen im Bereich der Ortsdurchfahrten zu bewältigenden Maßnahmen umfassend arbeits- und kostenteilig zu erledigen. Damit verbunden ist die Erwartung, dass durch die Vermeidung paralleler Infrastrukturen und die Nutzung von Synergien bei der Errichtung und Unterhaltung die Gewährleistung der Wahrnehmung der ihnen jeweils obliegenden Aufgaben möglichst effizient erfolgen kann. Insoweit bezwecken die Beteiligten mit den Vereinbarungen die Bewältigung der sich aus den besonderen Verhältnissen der Ortsdurchfahrten ergebenden Anforderungen im Gesamtzusammenhang (in diesem Sinne auch OVG Saarl., Urteil vom 2.3.2016, a. a. O., Rn. 35 und ThürOVG, Beschluss vom 11.6.2009, a. a. O., Rn. 55).

dd) Die vertraglichen Vereinbarungen in ihrer Auslegung als öffentlich-rechtliche Kooperationsverträge erweisen sich danach auch nicht als unwirksam, weil sie einen unzulässigen Gebührenverzicht enthielten.

Soweit die auf der Grundlage der ODR geschlossenen Vereinbarungen Fragen der Herstellung, Unterhaltung und Finanzierung von Entwässerungsanlagen, die auch zur Beseitigung des auf den Straßenflächen anfallenden Niederschlagswassers genutzt werden sollen, zum Gegenstand haben, regeln sie einen bestimmten Ausschnitt des der Zuständigkeit der Beteiligten als Straßenbaulastträger bzw. abwasserbeseitigungspflichtige Körperschaft zugeordneten Aufgabenspektrums (vgl. OVG Saarl., Urteil vom 2.3.2016, a. a. O., Rn. 43). Sie betreffen nach ihrem Gegenstand und Zweck Sachbereiche, die nach öffentlich-rechtlichen Regeln – insbesondere dem Straßenrecht und dem Wasserrecht – zu beurteilen sind. Diese vom Landesgesetzgeber mit entsprechenden Zuständigkeitszuweisungen versehenen Sachbereiche der Straßenbaulast und der Abwasserbeseitigungspflicht sollen im Hinblick auf die gegenseitigen Berührungspunkte und eine sachgerechte Aufgabenerfüllung im Wege der zwischen den Beteiligten geschlossenen Vereinbarungen koordiniert werden.

In Abgrenzung zu subordinationsrechtlichen Verträgen i. S. d. § 54 Satz 2 VwVfG treten sich die Beteiligten hier gerade nicht in einem Verhältnis der Über- und Unterordnung entgegen, sondern als hoheitliche Straßenbaulastträger bzw. Abwasserbeseitigungspflichtige, die eine einvernehmliche Regelung der damit im Zusammenhang stehenden Aufgaben erzielen wollen (vgl. OVG NRW, Urteil vom 11.12.2019 – 9 A 2622/18 – juris Rn. 55). Die Vereinbarungen sind daher – wie Kooperationsverträge im Allgemeinen (vgl. Brüning/Bosesky, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl 2019, § 54 Rn. 114 m. w. N.) – als koordinationsrechtliche Verträge gemäß § 54 Satz 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG zu behandeln (vgl. OVG NRW, Urteil vom 11.12.2019, a. a. O., Rn. 55; ThürOVG, Beschluss vom 11.6.2009, a. a. O., Rn. 40; Lichtenfeld, a. a. O., Rn. 747e).

Die Vereinbarungen sind als koordinationsrechtliche Verträge auch nicht gemäß § 59 Abs. 1 VwVfG in entsprechender Anwendung des § 134 BGB wegen eines Verstoßes gegen ein gesetzliches Verbot nichtig.

Dies gilt zuvörderst unter abgabenrechtlichen Gesichtspunkten, wie sie die Beklagte geltend macht. Das Abgabenrecht ist seiner Tendenz nach dispositionsfeindlich (BVerwG, Urteil vom 23.8.1991 – 8 C 61.90 – BVerwGE 89, 7, 11). Öffentliche Abgaben dürfen grundsätzlich nur nach Maßgabe der Gesetze erhoben werden. Diese strikte Bindung an das Gesetz (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG) ist im Abgabenrecht von besonderer und gesteigerter Bedeutung. Dies schließt aus, dass Abgabengläubiger und Abgabenschuldner von den gesetzlichen Regelungen abweichende Vereinbarungen treffen, sofern nicht das Gesetz dies ausnahmsweise gestattet. Der Grundsatz, dass die Abgabenerhebung nur nach Maßgabe der Gesetze und nicht abweichend von den gesetzlichen Regelungen aufgrund von Vereinbarungen zwischen Abgabengläubiger und Abgabenschuldner erfolgen kann, "ist für einen Rechtsstaat so fundamental und für jeden rechtlich Denkenden so einleuchtend, daß seine Verletzung als Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot zu betrachten ist, das Nichtigkeit zur Folge hat" (BVerwG, Urteile vom 12.12.2012 – 9 C 1.12 – juris Rn. 11 und vom 27.1.1982 – 8 C 24.81 – BVerwGE 64, 361, 363 m. w. N.; vgl. Senatsurteil vom 26.1.2015 – 9 KN 59/14 – juris Rn. 67).

Das NKAG eröffnet keine generelle Möglichkeit, Vereinbarungen über Abgaben zu treffen (Senatsurteil vom 26.1.2015, a. a. O., Rn. 68). Es bestimmt vielmehr, dass gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 4 lit. b) NKAG i. V. m. § 155 AO Abgaben durch Bescheid zu erheben sind, und schließt nach § 11 Abs. 1 Nr. 3 lit. a) NKAG i. V. m. § 85 AO Vereinbarungen über Abgaben aus (Freese, a. a. O., § 2 Rn. 100). Verträge über die Höhe kommunaler Gebühren und damit auch über die Bemessung von Benutzungsgebühren nach § 5 NKAG sind in Ansehung des Gleichbehandlungsgrundsatzes – auch wenn sich dadurch bei wirtschaftlicher Betrachtung kein anderes Ergebnis einstellt – nichtig (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 9.12.1984 – 3 A 53/79 – KStZ 1985, 113), erst recht Abgabenbefreiungen durch Vertrag, die diesem Grundsatz nicht gerecht werden (vgl. Freese, a. a. O., § 2 Rn. 101 m. w. N.).

Es handelt sich bei der in den Vereinbarungen von der Beklagten zugesagten Unentgeltlichkeit der Aufnahme des Abwassers und seiner schadlosen Ableitung indes nicht um einen abgabenrechtlich zu beurteilenden Gebührenverzicht (vgl. OVG Saarl., Urteil vom 2.3.2016, a. a. O., Rn. 44). Die genannten Vereinbarungen sind nicht als Verzicht auf eine Abgabenerhebung, sondern als Vereinbarung über die gemeinsame Durchführung einer Baumaßnahme zur Erfüllung der öffentlichen Aufgabe der Beseitigung des auf den Ortsdurchfahrten anfallenden Niederschlagswassers auszulegen (vgl. ThürOVG, Urteil vom 11.8.2016, a. a. O., Rn. 35). Die Vereinbarungen befassen sich schwerpunktmäßig mit Fragen einer Kooperation zweier Hoheitsträger im Zusammenhang mit der Wahrnehmung ihrer jeweiligen Straßenbaulast und der damit zusammenhängenden Abwasserbeseitigungspflicht. Sie sind daher nicht abgabenrechtlicher Natur (vgl. ThürOVG, Beschluss vom 18.11.2008, a. a. O., Rn. 13). Die enthaltenen Regelungen über eine Kostenbeteiligung des Klägers sind nicht beschränkt auf eine vertragliche Gegenleistung für die Benutzung der öffentlichen Niederschlagswasserbeseitigungseinrichtung, sondern beziehen sich in einem weit umfassenderen Kontext auf einen gegenseitigen Kostenausgleich für eine gemeinsam durchgeführte Baumaßnahme.

Soweit das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen zur Begründung seiner gegenteiligen Auffassung ausführt, dass im dortigen Verfahren für den Straßenbaulastträger keine Notwendigkeit bestanden habe, eine vertragliche Regelung der Aufnahme des Abwassers in die gemeindliche Kanalisation zu treffen, und daran anknüpfend feststellt, dass Grundlage und Zweck des Vertrages allein der Umstand sei, dass der Straßenbaulastträger die Möglichkeit einer künftigen Gebührenerhebung durch die Gemeinde für die Abwasserbeseitigung abwenden wollte und hierfür den vereinbarten (Abgeltungs-) Betrag zahlte (vgl. OVG NRW, Urteil vom 11.12.2019, a. a. O., Rn. 81), ist diese Argumentation nicht auf das niedersächsische Landesrecht übertragbar und betrifft zudem nur einen Ausschnitt des Vertragswerks.

In Nordrhein-Westfalen ist – anders als in Niedersachsen (s. o.) – nach § 49 Abs. 3 Satz 1 LWG NRW der Träger der Straßenbaulast nur zur Beseitigung von Niederschlagswasser verpflichtet, das von Straßenoberflächen außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile anfällt. Im Umkehrschluss umfasst die allgemeine Abwasserbeseitigungspflicht der Gemeinde (§ 46 Abs. 1 Satz 1 LWG NRW) auch das Niederschlagswasser, das von Straßenflächen innerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile – also auch auf Ortsdurchfahrten von Landesstraßen – anfällt. Insoweit ist der Träger der Straßenbaulast bereits nach § 48 Satz 1 LWG NRW gesetzlich zur Überlassung des Abwassers an die Gemeinde verpflichtet (OVG NRW, Urteil vom 11.12.2019, a. a. O., Rn. 79).

Danach mag es zutreffen, dass nach dem dortigen Landesrecht eine vertragliche Sicherstellung der Abwasserbeseitigung durch die Gemeinde – konkret der gesetzlich geregelten Überlassung des Niederschlagswassers an die Gemeinde – weder geboten noch aus Sicht der Beteiligten naheliegend ist. Dieser Befund lässt sich indes nicht auf die Rechtslage in Niedersachsen übertragen. Dort ist nach der o. a. Norm des § 96 Abs. 3 Nr. 2 NWG der Straßenbaulastträger auch für das Niederschlagswasser, das auf Ortsdurchfahrten von Landesstraßen anfällt, beseitigungspflichtig. Daraus ergibt sich ohne weiteres die Notwendigkeit eines koordinationsrechtlichen Vertrages zwischen Straßenbaulastträger und Gemeinde bei gemeinsamen Maßnahmen im Bereich von Ortsdurchfahrten, um letzterer die technische Erfüllung der (Teil-)Aufgabe der wasserrechtlichen Niederschlagswasserbeseitigungspflicht zur Durchführung zu übertragen, wenn dies dem Willen beider Seiten entspricht und sich der Straßenbaulastträger nicht für eine eigene Abwasserbeseitigung entscheidet. Dann kann aber nicht davon ausgegangen werden, dass die für das Tätigwerden der Gemeinde – konstitutive – Vereinbarung vorrangig und allein die Abbedingung von Benutzungsgebühren zum Zweck hätte. Wesentlicher Regelungsgehalt der Vereinbarungen ist vielmehr die vereinbarte Kooperation bei der Erfüllung der Aufgaben aus der jeweiligen Straßenbaulast und der wasserrechtlichen Niederschlagswasserbeseitigungspflicht.

Mit diesem Inhalt stehen die o. a. Vereinbarungen einer (Benutzungs-)Gebührenerhebung für die Inanspruchnahme der öffentlichen Anlage zur zentralen Niederschlagswasserbeseitigung grundsätzlich entgegen (so auch OVG Saarl., Urteil vom 2.3.2016, a. a. O., Rn. 32, 45 ff. unter ausdrücklicher Abgrenzung zur Rechtsprechung des OVG NRW), obwohl die Einleitung von Straßenoberflächenwasser in die kommunale öffentliche Einrichtung dem Grunde nach den Tatbestand der gebührenpflichtigen Benutzung erfüllt und zur Gebührenerhebung berechtigt (vgl. ThürOVG, Beschlüsse vom 23.2.2009 – 4 EO 677/08 – juris Rn. 8 und vom 28.5.2009 – 4 EO 347/08 – juris Rn. 15 zu vor dem Inkrafttreten des § 23 Abs. 5 ThürStrG hergestellten Abwasseranlagen; OVG S-H, Urteil vom 4.10.2016 – 2 LB 2/16 – juris Rn. 36 ff.).

Unerheblich ist, ob eine der Höhe nach seinerzeit ausreichende – pauschalierte – Kostenbeteiligung vereinbart wurde (vgl. ThürOVG, Urteil vom 11.8.2016, a. a. O., Rn. 50).

Die vereinbarte Kostenbeteiligung des Straßenbaulastträgers stellt sich als finanzieller Ausgleich im Rahmen der Kooperation bei der Aufgabenwahrnehmung und nicht als Abgabenverzicht dar (vgl. ThürOVG, Beschluss vom 11.6.2009, a. a. O., Rn. 41). In diesem Sinne synallagmatisch verknüpft sind die Übernahme der technischen Aufgabenerfüllung der Niederschlagswasserbeseitigung für die Straßenflächen der Ortsdurchfahrten durch die Beklagte wegen des Ausbaus der Landesstraßen und die Kostenbeteiligung des Klägers. Dem Modell der vertraglichen Kostenbeteiligung des Straßenbaulastträgers nach Maßgabe von Nr. 14 ODR liegt erkennbar die Erwägung zugrunde, dass die vollen Kosten einer eigenen Straßenentwässerung erheblich höher liegen als die auf die Straßenentwässerung entfallenden anteiligen Investitionskosten für die Herstellung oder Erneuerung der zur Straßenentwässerung mitbenutzten kommunalen Entwässerungseinrichtung. Die Kostenbeteiligung enthält damit einen die anteiligen investiven Kosten übersteigenden Teilbetrag, der dazu bestimmt ist, den Anteil der Straßenentwässerung an den Kosten der laufenden Unterhaltung aller zur Straßenentwässerung dienenden Anlagen der kommunalen Entwässerungseinrichtung abzudecken (Lichtenfeld, a. a. O., Rn. 747e m. w. N.).

Eine unzulässige Gegenleistung i. S. d. § 56 VwVfG führt gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG nur bei – subordinationsrechtlichen – Verträgen nach § 54 Satz 2 VwVfG zur Nichtigkeit. Das Thüringer Oberverwaltungsgericht (Beschluss vom 11.6.2009, a. a. O., Rn. 42) führt dazu im Hinblick auf koordinationsrechtliche Verträge – wie hier – zutreffend aus:

„Eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle der Angemessenheit von Leistung und Gegenleistung, wie sie § 56 ThürVwVfG bei subordinationsrechtlichen Verträgen gebietet, findet bei koordinationsrechtlichen Verträgen grundsätzlich nicht statt. Im Hinblick darauf dürften die Einwände des Antragsgegners gegen die "Auskömmlichkeit" der vereinbarten Kostenbeteiligung in Höhe der Pauschalen nach der ODR […] kaum Aussicht auf Erfolg haben, gleichgültig ob die Angemessenheit der Kostenbeteiligung zur Deckung der Kosten einer eigenen Straßenentwässerung oder zur Deckung der anteiligen Unterhaltungskosten des Zweckverbands für seine eigene Entwässerungseinrichtung in Rede steht. Im Hinblick auf das Gleichordnungsverhältnis der Vertragsparteien und die damit zu unterstellende grundsätzliche "Waffengleichheit" muss sich ein Abwasserverband, der sich vertraglich auf eine Kostenbeteiligung in Höhe der Pauschalen nach der ODR eingelassen hat, auch daran festhalten lassen, wenn er später zu der Auffassung gelangt, dass die Pauschalen für ihn nicht auskömmlich sind.“

Soweit die Beklagte demgegenüber eine Kostendeckung zwingend für erforderlich hält, fehlt es an einer entsprechenden rechtlichen Grundlage, deren Verstoß gerügt werden könnte. Die von der Beklagten in Bezug genommene Vorschrift zur Kostendeckung findet sich in § 5 Abs. 5 Satz 1 NKomZG. Sie erfasst nur die Übernahme einer originär einer Kommune obliegenden Aufgabe und ist erst nach Abschluss der Vereinbarungen mit Inkrafttreten des Gesetzes in der ursprünglichen Fassung vom 19. Februar 2004 (Nds. GVBl. S. 63) Bestandteil der Landesrechtsordnung geworden.

Eine vergleichbare Vorschrift für die hier in Rede stehende vertragliche Einbindung einer Kommune in die Erfüllung einer dem Land obliegenden Aufgabe ist demgegenüber nicht ersichtlich. Eine dem gebührenrechtlichen Kostendeckungsprinzip (§ 5 NKAG) entsprechende Regelung besteht für Kooperationsverträge nicht.

Sollte die vereinbarte Kostenbeteiligung des Klägers nicht auskömmlich gewesen sein, käme u. U. eine Vertragsanpassung nach § 60 VwVfG in Betracht (vgl. ThürOVG, Urteil vom 11.8.2016, a. a. O., Rn. 50). Eine vertragliche Neugestaltung – wie sie der Beklagten in Bezug auf die von ihr zum 31. Dezember 2014 gekündigten UI-Vereinbarungen wohl zunächst vorschwebte – ist hier nicht verfahrensgegenständlich.

ee) Eine Unwirksamkeit der Vereinbarungen folgt auch nicht daraus, dass – wie die Beklagte geltend macht – im Vorfeld der Vertragsschlüsse keine Beschlussfassung der Vertretung der Beklagten zur Übernahme einer neuen Aufgabe erfolgt sei.

§ 59 VwVfG regelt abschließend, wann ein Gesetzesverstoß bei einem öffentlich-rechtlichen Vertrag dessen Nichtigkeit (Unwirksamkeit) zur Folge hat. Der differenzierenden Regelung in § 59 VwVfG ist zu entnehmen, dass bei verwaltungsrechtlichen Verträgen nicht jeder Rechtsverstoß, sondern nur qualifizierte Fälle der Rechtswidrigkeit zur Nichtigkeit führen sollen (BVerwG, Urteil vom 23.8.1991, a. a. O., 10).

Liegt kein Nichtigkeitsgrund nach § 59 VwVfG (bzw. § 58 VwVfG) vor, so ist der schlicht rechtswidrige öffentlich-rechtliche Vertrag voll wirksam und rechtsverbindlich (Fehling, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2016, § 59 VwVfG Rn. 1).

Gemäß § 58 Abs. 1 Nr. 19 NKomVG beschließt die Vertretung – im Fall der Beklagten: der Rat (§ 7 Abs. 2 Nr. 1 NKomVG) – ausschließlich über die Übernahme neuer Aufgaben, für die keine gesetzliche Verpflichtung besteht. Eine inhaltsgleiche Regelung enthielt der im Zeitpunkt der Vertragsschlüsse geltende § 40 Abs. 1 Nr. 17 NGO. Während § 58 NKomVG ebenso wie zuvor § 40 NGO die Geschäftsführungsbefugnis der Kommunalorgane im Innenverhältnis regelt, betrifft § 86 Abs. 1 Satz 2 NKomVG ebenso wie zuvor § 63 Abs. 1 Satz 2 NGO die Vertretungsmacht des Hauptverwaltungsbeamten – hier des Bürgermeisters (§ 7 Abs. 2 Nr. 1 NKomVG) – für Rechtsgeschäfte jeder Art im Außenverhältnis. Diese Vertretungsmacht ist umfassend und lediglich für Verpflichtungsgeschäfte durch das Formerfordernis des § 86 Abs. 2 NKomVG/§ 63 Abs. 2 NGO beschränkt. Fehlt der willensbildende Beschluss des intern sachlich zuständigen Organs oder ist dieser rechtswidrig, so bleibt die Erklärung des Hauptverwaltungsbeamten dennoch nach außen wirksam, sofern sie nicht selbst nichtig ist. Eine intern rechtswidrige Vertretungshandlung des Hauptverwaltungsbeamten kann lediglich disziplinarrechtlich geahndet werden und Schadensersatzansprüche nach sich ziehen, die Wirksamkeit im Außenverhältnis berührt dies nicht (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 14.11.2014 – 13 ME 187/14 – NordÖR 2015, 174, 175 = juris Rn. 7).

Nach diesen Maßstäben sind die für die Beklagte jeweils vom damaligen Bürgermeister – sowie dem Stadtdirektor – unterschriebenen Vereinbarungen in Ansehung des § 59 VwVfG wirksam.

Die Beklagte ist mithin im Rahmen der Festsetzung von Niederschlagsgebühren für die Entwässerung der Ortsdurchfahrten insoweit gebunden, als dem Kläger bezüglich der in Rede stehenden Streckenabschnitte kraft der auf der Grundlage der ODR geschlossenen Vereinbarungen die Unentgeltlichkeit der Abwasserbeseitigung zugesagt worden ist (vgl. OVG Saarl., Urteil vom 2.3.2016, a. a. O., Rn. 63).

ff) Die Vereinbarungen binden ab dem 1. Juli 2015 auch die EBP AöR als Einrichtungsträgerin. Diese ist insoweit letztendlich Rechtsnachfolgerin der Beklagten, weil sie die selbstständige öffentliche Einrichtung zur zentralen Niederschlagswasserbeseitigung von dieser übernommen hat. Die zwischen dem Kläger und der Beklagten vertraglich vereinbarte Aufgabenerfüllung ist mit der Kanalisation, an die in Rede stehenden Straßenflächen der Ortsdurchfahrten angeschlossen sind, auf die EBP AöR übergegangen (vgl. ThürOVG, Urteil vom 11.8.2016, a. a. O., Rn. 48 f.). Die dem Zuständigkeitsbereich der Abwasserbeseitigung zuzuordnenden vertraglich begründeten Rechte und Pflichten wirken nach dem Wechsel des Einrichtungsträgers auch gegenüber dem neuen Einrichtungsträger (vgl. OVG Saarl., Urteil vom 2.3.2016, a. a. O., Rn. 62).