Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

Der Antrag ist statthaft. Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. § 75 NJG enthält eine dementsprechende Bestimmung, so dass die Verordnung des Antragsgegners über das Landschaftsschutzgebiet „Schlatts in der Leerßer Moorheide“ in der Stadt Syke, Landkreis Diepholz vom 19. Dezember 2016 der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt.

Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig. Er ist innerhalb der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden. Der Antragsteller ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Als Eigentümer von Grundstücken innerhalb des Geltungsbereichs der Landschaftsschutzgebietsverordnung kann er nämlich geltend machen, durch die Bestimmungen der Verordnung, die die Grundstücksnutzung einschränken, in seinem Eigentumsrecht verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Soweit er lediglich Nutzungsberechtigter für einzelne Grundstücke ist, die im Eigentum seiner Frau stehen, folgt seine Antragsbefugnis aus dem Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit (vgl. Senatsurt. v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -, juris Rn. 80). Der Antrag ist auch gegen den richtigen Antragsgegner gerichtet, weil er nach § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO gegen die Körperschaft zu richten ist, die die Verordnung erlassen hat.

Der Antrag ist begründet, soweit die Freistellung der ordnungsgemäßen Forstwirtschaft im Sinne des § 11 NWaldLG in § 4 Abs. 4 VO auf das „Ergebnis der Basiserfassung“ verweist, und im Übrigen unbegründet.

Die Verordnung ist nicht wegen formeller Mängel unwirksam.

Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG richten sich Form und Verfahren der Unterschutzstellung sowie die Beachtlichkeit von Form- und Verfahrensfehlern und die Möglichkeit ihrer Behebung nach Landesrecht. Die landesrechtlichen Vorgaben zu Form und Verfahren der Unterschutzstellung und der Beachtlichkeit von Verfahrensmängeln sind in § 14 NAGBNatSchG geregelt.

Die Verordnung ist nicht wegen einer Verletzung der Vorschriften des § 14 Abs. 1 bis 3 NAGBNatSchG, welche die Anhörung der betroffenen Gemeinden, Behörden, Eigentümer und Nutzungsberechtigter sowie die Auslegung der Verordnung betreffen, unwirksam. Eine solche Rechtsverletzung ist innerhalb der Frist des § 14 Abs. 7 NAGBNatSchG, die ein Jahr nach der Verkündung der Verordnung beträgt, nicht geltend gemacht worden. Im Übrigen bestehen auch keine Anhaltspunkte für eine derartige Verletzung.

Die Verordnung ist auch nicht wegen formeller Mängel, die nicht innerhalb der Frist des § 14 Abs. 7 NAGBNatSchG gerügt werden müssen, unwirksam. Insbesondere ist sie nicht wegen eines Verkündungsfehlers aufzuheben.

Gemäß § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG erfolgt die Verkündung im amtlichen Verkündungsblatt oder, sofern ein solches nicht vorhanden ist, im Niedersächsischen Ministerialblatt. Dieser Vorschrift hat der Antragsgegner entsprochen, indem er die Verordnung in seinem amtlichen Verkündungsblatt, dem Amtsblatt für den Landkreis Diepholz vom 22. Dezember 2016, bekanntgemacht hat. Dieses Amtsblatt genügt den gesetzlichen Anforderungen. Es ist insbesondere als Printexemplar in ausreichender Auflage publiziert worden.

In der Rechtsprechung des Senats ist anerkannt, dass das amtliche Verkündungsblatt i. S. des § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG in gedruckter Papierform veröffentlicht werden muss, weil es sich bei dieser Vorschrift gegenüber der allgemeinen Regelung des § 11 Abs. 1 Satz 2, Abs. 6 Satz 1 NKomVG um eine abschließende Sondervorschrift handelt (Senatsurt. v. 19.4.2018 - 4 KN 258/17 -, juris Rn. 19 u. v. 19.4.2018 - 4 KN 368/15 -, juris Rn. 34). Hinsichtlich der Modalitäten, die für die Verkündung einer Verordnung im amtlichen Verkündungsblatt gelten, bleibt es hingegen bei der Geltung der allgemeinen Regelungen, die § 11 Abs. 2, Abs. 6 Satz 1 NKomVG hierzu treffen (Senatsurt. v. 19.4.2018 - 4 KN 258/17 -, juris Rn. 20; vgl. auch Agena, in: Blum/Agena, Nds. Naturschutzrecht, Stand 4/2021, § 14 Rn. 48). Das Tatbestandsmerkmal des Erscheinens in ausreichender Auflage, das aus § 11 Abs. 2 Satz 1 NKomVG folgt, erfordert, dass die Auflage des amtlichen Verkündungsblatts jedenfalls so groß ist, dass sich die Betroffenen vom Erlass und vom Inhalt der dort veröffentlichten Rechtsnormen verlässlich Kenntnis verschaffen können und diese Möglichkeit der Kenntnisnahme nicht in unzumutbarer Weise erschwert wird. Anzulegen ist ein bedarfsorientierter Maßstab, der den jeweiligen lokalen Gegebenheiten Rechnung trägt. Eine Auflagenstärke ist daher ausreichend, wenn sie sich am mutmaßlichen Bedarf und Bezugsinteresse der Rechtsbetroffenen orientiert. Grundsätzlich ist darauf zu achten, dass Bürgern der Bezug des amtlichen Verkündungsblattes möglich sein muss und dass es in ausreichender Anzahl langfristig auf Verwaltungsdienststellen, in Archiven oder Bibliotheken bereitgehalten wird, um auch eine spätere Kenntnisnahme zu ermöglichen (zum Ganzen Senatsurt. v. 19.4.2018 - 4 KN 258/17 -, juris Rn. 21 ff.).

Diesen Anforderungen genügt das Amtsblatt des Antragsgegners. Es ist im Zeitpunkt der Veröffentlichung der streitgegenständlichen Verordnung im Amtsblatt für den Landkreis Diepholz vom 22. Dezember 2016 in ausreichender Auflage erschienen und in ausreichender Anzahl im Landkreis bereitgehalten worden. Ausweislich des Vermerks des Antragsgegners vom 23. Oktober 2018 betrug bis zum 2. Juli 2018 die Auflagenhöhe des Amtsblatts 30 bis 35 Exemplare. Auch für einen im niedersächsischen Vergleich mit einer Fläche von knapp 2.000 km² und einer Einwohnerzahl von knapp 220.000 eher großen Landkreis ist dies noch eine ausreichende Auflage, zumal das Amtsblatt an zahlreiche Kommunen und weitere Anlaufstellen wie der Volkshochschule, der Kreismusikschule, den Kirchenkreisämtern Diepholz und Syke, dem Unterhaltungsverband Hunte, der Wasserversorgung Sulinger Land und Syker Vorgeest sowie dem Niedersächsischen Landvolk Sulingen und der AbfallWirtschaftsGesellschaft Bassum mbH im gesamten Landkreis Diepholz verteilt wurde. Unschädlich ist, dass der Antragsgegner darauf verzichtet hat, weitere Belegexemplare für interessierte Bürger bereitzuhalten. Denn dies war der mangelnden Nachfrage geschuldet und entspricht daher einem bedarfsorientierten Maßstab. Eine Verpflichtung, weitere Belegexemplare „ins Blaue hinein“ vorzuhalten, bestand angesichts der weiträumigen Zirkulation im Landkreis Diepholz und der zusätzlichen nachrichtlichen Veröffentlichung des Amtsblattes im Internet nicht, zumal interessierte Bürger sich die wesentlichen Informationen unproblematisch auf anderen Wegen beschaffen konnten. Denn einerseits konnten sie sich im Internet nachrichtlich über den Inhalt des Amtsblatts informieren, andererseits stellte auch die vom Antragsgegner geübte weiträumige Verteilungspraxis sicher, dass Printexemplare des amtlichen Verkündungsblatts in der Nähe des Heimatortes zur Einsicht bereitstanden. Der Antragsgegner hat ferner dafür Sorge getragen, dass sein Amtsblatt in gedruckter Form auch Jahre nach dem Erscheinen noch eingesehen werden kann, indem er es im Archiv und in der Verwaltungsbibliothek bereithält. Die nach dem Vermerk des Antragsgegners vom 23. Oktober 2018 seit dem 2. Juli 2018 erhöhte Auflagenstärke des Amtsblatts sowie die Bereithaltung weiterer Belegexemplare entsprechen den gesetzlichen Anforderungen erst Recht bzw. gehen über diese hinaus.

Die Verkündung der streitgegenständlichen Verordnung im Amtsblatt steht auch mit den übrigen Anforderungen aus § 14 Abs. 4 NAGBNatSchG im Einklang.

Gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG werden der geschützte Teil von Natur und Landschaft und der Geltungsbereich von Vorschriften in der Verordnung zeichnerisch in Karten bestimmt. Werden die Karten nicht oder nicht vollständig im Verkündungsblatt abgedruckt, so ist nach den Sätzen 3 bis 6 zu verfahren (§ 14 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG). Danach haben die Naturschutzbehörde, die die Verordnung erlässt, und die Gemeinden, deren Gebiet betroffen ist, eine Ausfertigung der Karten aufzubewahren und jedermann kostenlos Einsicht zu gewähren (Satz 3). Hierauf ist in der Verordnung hinzuweisen (Satz 4). Außerdem sind die in Satz 1 genannten Örtlichkeiten im Text der Verordnung grob zu beschreiben (Satz 5). Die Beschreibung nach Satz 5 ist nicht erforderlich, wenn eine Übersichtskarte mit einem Maßstab von 1:50.000 oder einem genaueren Maßstab Bestandteil der Verordnung ist (Satz 6). Dieser Fall einer Ersatzbekanntmachung nach § 14 Abs. 4 Satz 6 NAGBNatSchG ist vorliegend gegeben, weil der Antragsgegner auf einen Abdruck der nach § 1 Abs. 3 Satz 1 VO maßgeblichen Karte (Detailkarte) im Maßstab 1:10.000 in seinem Amtsblatt vom 22. Dezember 2016 verzichtet hat. Auch enthält § 1 Abs. 3 Satz 4 VO den nach §14 Abs. 4 Satz 4 NAGBNatSchG erforderlichen Hinweis darauf, dass eine kostenlose Einsichtnahme in die maßgebliche Karte bei dem Antragsgegner als Naturschutzbehörde und der Stadt Syke als gebietsbetroffener Gemeinde jedermann gewährt wird.

Die Vorgaben des § 14 Abs. 4 Satz 5 und 6 NAGBNatSchG sind beachtet worden, indem § 1 Abs. 3 Satz 3 VO die als Anlage mitveröffentlichte Übersichtskarte im Maßstab 1:15.000 zum Bestandteil der Verordnung erklärt.

Die Übersichtskarte ist auch ordnungsgemäß im amtlichen Verkündungsblatt mitverkündet worden, vgl. § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG.

Die bei einer Ersatzbekanntmachung erforderliche ordnungsgemäße Verkündung der Übersichtskarte muss einerseits den allgemein an jede Verkündung von Rechtsvorschrift zu stellenden Anforderungen genügen und andererseits die Anforderungen an den Mindestmaßstab beachten.

Die bei jeder Verkündung von Rechtsnormen zu beachtenden allgemeinen Anforderungen ergeben sich aus der Funktion der Verkündung als rechtsstaatlichem Formerfordernis und zwingender Geltungsvoraussetzung von Rechtsakten. Denn die hinlängliche Publizität von allgemeinverbindlichen, mit Außenwirkung ausgestatteten Rechtsregeln ist ein für alle Normsetzungsakte geltendes rechtsstaatliches Erfordernis (BVerfG, Beschl. v. 24.5.1977 - 2 BvL 11/14 -, BVerfGE 44, 322, 350 [BVerfG 24.05.1977 - 2 BvL 11/74]). Für die Verkündung von ausschließlich textbasierten Rechtsvorschriften ist anerkannt, dass zwischen dem vom Normgeber beschlossenen und dem veröffentlichten Text Identität bestehen muss. Die veröffentlichte Textfassung darf von der vom Normgeber beschlossenen Fassung nur insoweit abweichen, als Druckfehler und andere offenbare Unrichtigkeiten betroffen sind. Nur insoweit ist eine Berichtigung zulässig (Nds. OVG, Urt. v. 29.9.2004 - 8 KN 4142/01 -, juris Rn. 75 m.w.N. u. v. 10.3.2005 - 8 KN 41/02 -, juris Rn. 37). Der Annahme einer Identität von dem beschlossenen mit dem veröffentlichten Text stehen Unrichtigkeiten nicht entgegen, die keinen Einfluss auf den Inhalt des Verordnungstextes haben – sei es, weil sie völlig offenkundig sind, sei es, weil sie nicht ernsthaft bemerkt werden. Letzteres ist insbesondere bei kleineren Druckfehlern regelmäßig anzunehmen. Entscheidend ist, dass die verkündete Rechtsvorschrift nichts Anderes, als beschlossen worden ist, in Geltung setzen würde.

Für die Verkündung von Karten als Bestandteil von Rechtsvorschriften kann im Grundsatz nichts Anderes gelten als für den Text der Rechtsvorschrift. Auch hier ist das Identitätserfordernis zu beachten, das Abweichungen zwischen der beschlossenen und der bekanntgemachten Karte nur in ganz engen Grenzen zulässt. Für in der Veröffentlichungspraxis bei Schutzgebietsverordnungen vorkommenden Maßstabsabweichungen im Verhältnis zur Originalkarte, wie sie vom Verordnungsgeber beschlossen worden ist, gilt Folgendes:

Grundsätzlich ist es erforderlich, dass Karten, die Bestandteil der Verordnung sind, vollständig und in Originalgröße im amtlichen Verkündungsblatt abzudrucken sind. Davon ist der Senat in seiner bisherigen Rechtsprechung ausgegangen (Senatsurt. v. 29.9.2020 - 4 KN 308/19 -, juris Rn. 15; v. 4.12.2018 - 4 KN 77/16 -, juris Rn. 79, v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -, juris Rn. 31 u. v. 2.5.2017 - 4 KN 318/13 -, juris Rn. 35; vgl. auch Nds. OVG, Urt. v. 15.9.2005 - 8 KN 72/02 -, juris Rn. 21) und an diesem Grundsatz hält der Senat auch weiterhin fest. Allerdings folgt aus diesen Grundsatz nicht, dass jede geringfügige Abweichung zu einem beachtlichen Verkündungsfehler führt.

Die Grenze, bei der aufgrund einer Abweichung zwischen der beschlossenen und der verkündeten Karte die erforderliche Identität des Kartenmaterials nicht mehr anzunehmen ist, kann dabei nicht mit letzter mathematischer Eindeutigkeit gezogen werden. Eine ordnungsgemäße Verkündung liegt jedenfalls nicht vor, wenn wesentliche Teile der zeichnerischen Bestimmung des Geltungsbereiches der angegriffenen Verordnung nicht im amtlichen Verkündungsblatt wiedergegeben worden sind (Senatsurt. v. 2.5.2017 - 4 KN 318/13 -, juris Rn. 35). Ein Verkündungsmangel ist auch dann anzunehmen, wenn die im Verkündungsblatt abgedruckte Karte im Vergleich zur Originalkarte stark verkleinert worden ist (zu einer Verkleinerung auf ca. ½ der Originalgröße vgl. Senatsurt. v. 29.9.2020 - 4 KN 308/19 -, juris Rn. 16; auf ca. ¼ der Originalgröße vgl. Senatsurt. v. 4.12.2018 - 4 KN 77/16 -, juris Rn. 79, vgl. auch Senatsurt. v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -, juris Rn. 31). Ist die Maßstabsveränderung allerdings nur unwesentlich und für den objektiven Durchschnittsbetrachter auf den ersten Blick nicht erkennbar, kann ausnahmsweise eine unbeachtliche Abweichung zwischen beschlossener und verkündeter Karte vorliegen, wenn sich der Verlauf der Grenze des unter Schutz gestellten Gebiets ebenso genau ergibt wie aus der Originalkarte.

Zusätzlich zu den allgemeinen Anforderungen muss bei der Verkündung von Schutzgebietsverordnungen auch der gesetzliche Mindestmaßstab für Übersichtskarten beachtet werden. Dieser Mindestmaßstab von 1:50.000, wie er in § 14 Abs. 4 Satz 6 NAGBNatSchG festgelegt ist, betrifft die Bekanntmachung der Übersichtskarte als Substitut für die sonst im Falle der Ersatzbekanntmachung erforderliche grobe Beschreibung der Örtlichkeiten im Text der Verordnung nach § 14 Abs. 4 Satz 5 NAGBNatSchG. Durch die Einhaltung des Mindestmaßstabes wird sichergestellt, dass die Ersatzbekanntmachung den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen genügt und die ihr zukommende Anstoßfunktion erfüllt. Durch die Ersatzbekanntmachung anstelle der nicht im Verkündungsblatt abgedruckten maßgeblichen Karten, die entweder nach § 14 Abs. 4 Satz 5 NAGBNatSchG oder nach § 14 Abs. 4 Satz 6 NAGBNatSchG erfolgt, soll ein ortskundiger Leser der Verordnung über den ungefähren Geltungsbereich der Verordnung informiert werden und sollen potenziell Betroffene dazu angeregt werden, sich anhand der hinterlegten Karte zu vergewissern, ob ihre Grundstücke innerhalb oder außerhalb des Schutzgebiets liegen (Agena, in: Blum/Agena, Nds. Naturschutzrecht, Stand 4/2021, § 14 Rn. 44). Der Niedersächsische Landesgesetzgeber sieht für die Ersatzbekanntmachung mittels einer Übersichtskarte einen starren Mindestmaßstab in § 14 Abs. 4 Satz 6 NAGBNatSchG von 1:50.000 vor. Dabei handelt es sich nicht um eine bloße Ordnungsvorschrift. Vielmehr konkretisiert der Mindestmaßstab die Grenze, unterhalb derer die Übersichtskarte die ihr zugedachte Anstoßfunktion nicht mehr erfüllen kann. Dem Bestimmtheitsgrundsatz ist also nur dann Genüge getan, wenn der gesetzlich festgelegte Mindestmaßstab von 1:50.000 eingehalten wird. Denn anderenfalls hätte der Niedersächsische Landesgesetzgeber bei Erlass des § 14 Abs. 4 Satz 6 NAGBNatSchG von der Festlegung eines konkreten Mindestmaßstabs in § 14 Abs. 4 Satz 6 NAGBNatSchG absehen und sich am Bauplanungsrecht orientieren können. Das Bauplanungsrecht kennt vergleichbare zeichnerische Festsetzungen wie das Niedersächsische Naturschutzrecht, belegt diese aber nicht mit einem konkreten Mindestmaßstab, sondern ist ausschließlich am allgemeinen Grundsatz der hinreichenden Bestimmtheit ausgerichtet (OVG NRW, Urt. v. 14.6.2019 - 7 A 2386/17 -, juris Rn. 36; Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 9 Rn. 6). Der Niedersächsische Landesgesetzgeber hätte also ohne Weiteres auf die Festlegung eines konkreten Mindestmaßstabs verzichten können. Dies hat er aber nicht getan. Bei der Einführung der Ersatzbekanntmachung mit einer Übersichtskarte in der Vorgängervorschrift des § 14 Abs. 4 Satz 6 NAGBNatSchG, § 30 Abs. 5 Satz 6 NNatG, hat er zwar einen Vergleich mit der Aufstellung von Bauleitplänen in der Gesetzesbegründung gezogen (Entwurf eines Gesetzes zur Änderung naturschutzrechtlicher Vorschriften vom 2.9.2002, LT-Drs. 14/3657, S. 19), gleichzeitig aber den Mindestmaßstab von 1:50.000 festgelegt. Daher ist der Mindestmaßstab als zwingende Rechtmäßigkeitsanforderung zu verstehen.

Daraus folgt, dass ein verkleinerter Abdruck der Übersichtskarte im Verkündungsmedium nach § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG regelmäßig dann, wenn die Übersichtskarte exakt dem Mindestmaßstab von 1:50.000 entspricht, einen Verkündungsfehler darstellt, der zur Unwirksamkeit der entsprechenden naturschutzrechtlichen Verordnung führt. Denn bei einer Abweichung von dem gesetzlich festgelegten Mindestmaßstab muss zwingend davon ausgegangen werden, dass gegen den Bestimmtheitsgrundsatz verstoßen worden ist, indem die Funktion der groben Beschreibung der Örtlichkeiten, also des räumlichen Bereichs des Schutzgegenstandes und des Geltungsbereichs bestimmter Vorschriften, wie sie in § 14 Abs. 4 Satz 5 NAGBNatSchG vorgesehen ist, nicht mehr erfüllt werden kann (vgl. Senatsurt. v. 29.9.2020 - 4 KN 308/19 -, juris Rn. 16 f., v. 4.12.2018 - 4 KN 77/16 -, juris Rn. 77 ff., v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -, juris Rn. 31 f. u. v. 2.5.2017 - 4 KN 318/13 -, juris Rn. 35 f.). Bedient sich die Übersichtskarte indessen eines genaueren Maßstabs als 1:50.000, würde ein verkleinerter Abdruck im Verkündungsblatt nur dann gegen den in § 14 Abs. 4 Satz 6 NAGBNatSchG zum Ausdruck kommenden Bestimmtheitsgrundsatz verstoßen, wenn aufgrund der Verkleinerung der Maßstab von 1:50.000 überschritten würde.

Gemessen an diesen Vorgaben ist die Verkündung der mitveröffentlichten Übersichtskarte im Maßstab 1:15.000, auf die § 1 Abs. 3 Satz 1 VO Bezug nimmt, im Amtsblatt für den Landkreis Diepholz vom 22. Dezember 2016 nicht zu beanstanden.

Die Übersichtskarte ist gegenüber dem Original, wie es am 19. Dezember 2016 vom Kreistag beschlossen worden ist, zwar geringfügig verkleinert mit einer Abweichung von etwas mehr als 10% im Amtsblatt veröffentlicht worden. Trotz dieser Abweichung ist den allgemeinen Anforderungen, die an jede Verkündung von Rechtsnormen zu stellen sind, aber Genüge getan worden. Denn an der Identität der abgedruckten Übersichtskarte mit dem vom Kreistag beschlossenen Original bestehen keine Zweifel. Die Abweichung liegt in einem Bereich, der einem durchschnittlichen Betrachter nicht sofort ins Auge springt. Nur im unmittelbaren Vergleich mit der Originalkarte bzw. bei Zuhilfenahme eines Lineals und eines Maßstabsrechners fällt die Abweichung überhaupt auf. Daher steht die durch den verkleinerten Abdruck bewirkte Maßstabsabweichung einem durchschnittlich unauffälligen Druckfehler gleich. Zudem gewährleistet die der Übersichtskarte beigefügte Maßleiste, dass die Längen- und Größenverhältnisse vor Ort trotz des verkleinerten Abdrucks korrekt ermittelt werden können. Der aus § 14 Abs. 4 Satz 6 NAGBNatSchG folgenden Anforderung ist ebenfalls genügt worden, weil der geringfügig verkleinerte Abdruck der im Maßstab 1:15.000 beschlossenen Übersichtskarte keine Überschreitung des Mindestmaßstabes von 1:50.000 nach sich zieht.

Die Verordnung ist indessen materiell rechtswidrig und daher unwirksam, soweit sich in § 4 Abs. 4 VO die Freistellung der ordnungsgemäßen Forstwirtschaft im Sinne des § 11 NWaldLG auf Flächen bezieht, die „nach dem Ergebnis der Basiserfassung“ keinen FFH-Lebensraumtyp darstellen. Im Übrigen steht die Verordnung mit höherrangigem Recht in Einklang und ist wirksam.

Die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung als Landschaftsschutzgebiet liegen für den unter Schutz gestellten Bereich vor. Nach § 19 Abs. 1 NAGB-NatSchG kann die Naturschutzbehörde Gebiete im Sinne von § 26 Abs. 1 BNatSchG durch Verordnung als Landschaftsschutzgebiet festsetzen. Gemäß § 26 Abs. 1 BNatSchG sind Landschaftsschutzgebiete rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft 1. zur Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, einschließlich des Schutzes von Lebensstätten und Lebensräumen bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten, 2. wegen der Vielfalt, Eigenart und Schönheit oder der besonderen kulturhistorischen Bedeutung der Landschaft oder 3. wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Erholung erforderlich ist.

Das unter Schutz gestellte Gebiet ist gemessen an den in § 2 Abs. 1 VO angegebenen Schutzzwecken des § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG sowohl schutzwürdig als auch schutzbedürftig.

Die Landschaftsschutzverordnung stellt das FFH-Gebiet Nr. 438 „Kammmolch-Biotop bei Syke“ vollständig unter Schutz. Die unter Schutz gestellten Flächen zeichnen sich ausweislich des Standarddatenbogens des Niedersächsischen Landesbetriebs für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz (NLWKN) und dem der Verwaltungsakte beiliegenden Kartenmaterial sowie den Berichts- und Bewertungsbögen zu den einzelnen Gewässern einerseits durch zahlreiche verstreute, kleine Binnengewässer aus, wobei es sich teilweise um Schlatts und Wiesenweiher mit flach auslaufenden Ufern und geringer Wassertiefe, teilweise auch um Schlatts und andere künstlich angelegte Gewässer wie Fischteiche mit steileren Ufern und größerer Wassertiefe handelt. Andererseits ist das unter Schutz gestellte Gebiet eine strukturreiche Landschaft bestehend aus teilweise beweidetem Intensivgrünland, Äckern, kleinflächigen Ruderalfluren, Wald sowie einigen wenigen dünn besiedelten Siedlungsbereichen. Einige der Gewässer und der sie umgebenden Bereiche können den in § 2 Abs. 4 Nr. 1 a) bis c) VO aufgelisteten FFH-Lebensraumtypen 3160 Dystrophe Stillgewässer, 7140 Übergangs- und Schwingrasenmoore und 91D0* Moorwälder im Umfeld eines nährstoffarmen Stillgewässers und dessen Verlandungszonen zugeordnet werden. Das unter Schutz gestellte FFH-Gebiet wurde vorrangig ausgewählt zur Verbesserung der Repräsentanz des Kammmolches (Triturus cristatus), der bei einer Erfassung im Jahr 2006 in 8 von 18 im Gebiet vorhandenen Gewässern nachgewiesen werden konnte. Als weitere Art konnte der neben dem Kammmolch in § 2 Abs. 2 Satz 1 VO erwähnte Moorfrosch (Rana arvalis) in 5 der 18 Gewässern nachgewiesen werden sowie ein erhöhtes Vorkommen des ebenfalls in § 2 Abs. 2 Satz 1 VO erwähnten Fieberklees (Menyanthes trifoliata) in den nährstoffärmeren Gewässern.

Davon ausgehend hat der Senat keine Zweifel an der Schutzwürdigkeit des unter Schutz gestellten Gebiets. Dies gilt auch für das vom Antragsteller nicht für schutzwürdig gehaltene Flurstück …, Flur …, Gemarkung E. im nordöstlichen Bereich des Landschaftsschutzgebiets, das zu ca. 2.000 qm aus Grünland und zu ca. 17.000 qm aus Laubwald besteht.

Das Landschaftsschutzgebiet ist aufgrund seiner Beschaffenheit ohne Weiteres geeignet, als Lebensraum für den Kammmolch sowie für weitere wild lebende Tier- und Pflanzenarten wie den Moorfrosch und den Fieberklee erhalten, wiederhergestellt oder entwickelt zu werden. Ausweislich der vom NLWKN erstellten Vollzugshinweise zum Schutz von Amphibien- und Reptilienarten in Niedersachen – Kammmolch, Stand November 2011, benötigt der Kammmolch als Lebensraum halboffene bis offene Kulturlandschaften wie strukturreiche Agrargebiete mit eingestreuten Wiesen und Weiden, aber auch Laubwaldgebiete mit geeigneten, wenig beschatteten Gewässern. Ein reich gestalteter Landlebensraum mit stärker strukturiertem Grünland, angrenzenden Brach- und Ruderalflächen, Hecken, Gebüschen und Laub- oder Laubmischwäldern ist wesentlicher Bestandteil des Gesamtlebensraums des Kammmolchs. Die Art profitiert zudem von einer hohen Gewässerdichte. Über derartige Gegebenheiten verfügt das unter Schutz gestellte Gebiet in seiner Gesamtheit. Auch das vom Antragsteller erwähnte Grundstück im nordöstlichen Bereich des Landschaftsschutzgebiets besteht aus Weideland einerseits und einer größeren Fläche von Laub- oder Laubmischwald. Das Grundstück befindet sich zudem in unmittelbarer Nähe eines der im Gebiet befindlichen Kleingewässer (Gewässer Nr. 12 im Berichts- und Bewertungsbogen Amphibien aus dem Jahr 2006), das auf dem angrenzenden Flurstück …, Flur …, Gemarkung E. gelegen ist, welches ebenfalls dem Antragsteller gehört. Dieses Kleingewässer verfügte zwar im Jahr 2006 nicht über eine nachweisbare Kammmolchpopulation und nur über eine mittlere bis schlechte (Kategorie C – starke Beeinträchtigungen) aquatische Habitatqualität. Allerdings waren die übrigen Qualitätsparameter der terrestrischen Habitatqualität und der interpopularen Vernetzung gut (Kategorie B – mittlere Beeinträchtigung), so dass jedenfalls von einem ausreichenden Entwicklungspotential dieses Gewässers in Richtung Kammmolchlebensraum auszugehen ist. Die Einbeziehung des östlich neben dem Gewässer 12 liegenden Flurstücks …, das aus Weideland und Wald besteht, ist demnach ersichtlich nachvollziehbar, weil der Kammmolch neben Gewässern insbesondere außerhalb der Laichzeit ausreichenden Landlebensraum benötigt, der aus Wiesen und Weiden, aber auch aus Laub- und Laubmischwald bestehen kann.

Liegen – wie hier – die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung von Teilen von Natur und Landschaft vor, so hat die Naturschutzbehörde grundsätzlich einen Handlungsspielraum, ob und wie sie das schutzwürdige und schutzbedürftige Gebiet unter Schutz stellt (Senatsurt. v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 - m.w.N.; vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.1.2007 - 7 B 68.06 -). Dieser Grundsatz findet allerdings nach § 32 Abs. 2 BNatSchG hinsichtlich des „Ob“ einer Unterschutzstellung eine Einschränkung, wonach die in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 UAbs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie) aufgenommenen Gebiete nach Maßgabe des Art. 4 Abs. 4 dieser Richtlinie und die nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2009/147/EG (Vogelschutzrichtlinie) benannten Gebiete entsprechend den jeweiligen Erhaltungszielen zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG zu erklären sind. Damit hat für das gesamte Landschaftsschutzgebiet, das ausschließlich aus Flächen besteht, die auch zum FFH-Gebiet Nr. 438 „Kammmolch-Biotop bei Syke“ gehören, die Pflicht zu einer Unterschutzstellung bestanden (vgl. Senatsurt. v. 2.9.2019 - 4 KN 298/15 -, v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 - m.w.N. u. v. 2.5.2017 - 4 KN 318/13 - u. - 4 KN 319/13 -). Im Übrigen verbleibt der Naturschutzbehörde bei der Entscheidung darüber, wie das FFH-Gebiet unter Schutz gestellt wird, ein Handlungsspielraum, der in erster Linie durch eine nach Maßgabe des naturschutzrechtlichen Abwägungsgebots im Sinne des § 2 Abs. 3 BNatSchG erfolgende, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen des Naturschutzes und der Landschaftspflege auf der einen und der Nutzungsinteressen der Grundeigentümer und der übrigen Beteiligten auf der anderen Seite geprägt ist (Senatsurt. v. 2.9.2019 - 4 KN 298/15 -, v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -, v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 -, v. 20.1.2016 - 4 KN 15/14 - u. v. 1.4.2008 - 4 KN 57/07 -; Nds. OVG, Urt. v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 - u. Urt. v. 6.11.2002 - 8 KN 231/01 -, ferner BVerwG, Beschl. v. 20.12.2017 - 4 BN 8.17 -, BVerwG, Beschl. v. 29.1.2007 - 7 B 68/06 - u. Beschl. v. 16.6.1988 - 4 B 102/88 -, NVwZ 1988, 1020).

Eine solche Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen hat der Antragsgegner hier vorgenommen. Er hat sich ausweislich der Verwaltungsvorgänge eingehend mit den Nutzungsinteressen u.a. der Grundeigentümer sowie der übrigen Nutzungsberechtigten, auseinandergesetzt und diese in seine Erwägungen einbezogen. Dies verdeutlicht bereits die Prüfung und Auswertung der Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange sowie der Anregungen und Bedenken der betroffenen Grundeigentümer und sonstigen Nutzungsberechtigten, die aus den Beiakten ersichtlich ist. Dabei haben nicht zuletzt die vom Antragsteller erhobenen Einwände dazu geführt, dass in der endgültigen Fassung der Verordnung die Eigentümerinteressen stärker berücksichtigt worden sind, als es im Entwurf der Landschaftsschutzgebietsverordnung der Fall gewesen ist. Dass den Naturschutzbelangen entgegenstehende Interessen von Grundeigentümern und sonstigen Nutzungsberechtigten Rechnung getragen worden ist, wird außerdem an den Freistellungsregelungen deutlich. Insbesondere die Weidetierhaltung, die landwirtschaftliche Bodennutzung nach guter fachlicher Praxis im bisherigen Umfang und die ordnungsgemäße Forstwirtschaft sind danach mit nur wenigen Einschränkungen, die in erster Linie den Schutz der Kleingewässer und des Wasserhaushalts betreffen, weiterhin möglich.

Eine unzureichende Ermittlung und Zusammenstellung der bei der Abwägung zu berücksichtigenden Umstände hätte ohnehin nicht die Nichtigkeit der Schutzgebietsverordnung nach sich gezogen (vgl. Senatsurt. v. 2.9.2019 - 4 KN 298/15 -, v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -, v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 - u. v. 1.4.2008 - 4 KN 57/07 -; Senatsbeschl. v. 30.8.2016 - 4 LA 352/15 -; Nds. OVG, Urt. v. 25.9.2003 - 8 KN 2072/01 -, v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 - u. v. 14.12.2000 - 3 K 4802/99 -). Dies wäre lediglich dann der Fall gewesen, wenn die Anforderungen, die an die Rechtmäßigkeit planerischer Entscheidungen gestellt werden (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 7.7.1978 - 4 C 79.76 u.a. -, BVerwGE 56, 110, 122 f. m.w.N.), auch für Verordnungen, die gemäß § 26 BNatSchG erlassen werden, gelten würden. Das ist jedoch zu verneinen, weil die dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen, die bei Vorliegen der Voraussetzungen für den Erlass einer Landschaftsschutzgebietsverordnung den Handlungsspielraum der Naturschutzbehörde prägt (BVerwG, Beschl. v. 16.6.1988 - 4 B 102.88 -), mit der Abwägung aller in Betracht kommenden Belange bei einer Planungsentscheidung nicht identisch ist (BVerwG, Beschl. v. 16.6.1988, a.a.O.; Senatsurt. v. 1.4.2008 - 4 KN 57/07 -; Nds. OVG, Urt. v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 - u. Urt. v. 14.12.2000 - 3 K 4802/99 -). Daher kommt es lediglich darauf an, ob die aufgrund der Abwägung getroffene Entscheidung über die Unterschutzstellung des Gebiets im Ergebnis zu beanstanden ist (BVerwG, Beschl. v. 20.12.2017 - 4 BN 8.17 -; Senatsurt. v. 2.9.2019 - 4 KN 298/15 -, v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -, v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 - u. v. 1.4.2008 - 4 KN 57/07 -, Senatsbeschl. v. 30.8.2016 - 4 LA 352/15 -; Nds. OVG, Urt. v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 - u. Urt. v. 14.12.2000 - 3 K 4802/99 -). Das ist hier nicht der Fall. Vielmehr steht die Unterschutzstellung des in § 1 Abs. 3 VO näher bezeichneten Gebiets als Landschaftsschutzgebiet – wie sich aus den obigen Ausführungen ergibt – mit höherrangigem Recht im Einklang.

Die Verbote der Verordnung stehen mit Ausnahme von Teilen der Freistellungsregelung nach § 4 Abs. 4 VO mit höherrangigem Recht in Einklang.

Nach § 26 Abs. 2 BNatSchG sind in einem Landschaftsschutzgebiet unter besonderer Beachtung des § 5 Abs. 1 BNatSchG und nach Maßgabe näherer Bestimmungen alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen. Die Naturschutzbehörde kann demnach unter Berücksichtigung der besonderen Bedeutung einer natur- und landschaftsverträglichen Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft für die Erhaltung der Kultur- und Erholungslandschaft (vgl. § 5 Abs. 1 BNatSchG) Handlungen, die den Gebietscharakter verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen, verbieten. Unter „Charakter“ des Gebiets sind die Gesamteigenschaften und der Gesamteindruck des Landschaftsschutzgebiets, also die natürlichen Eigenarten des gesamten Landschaftsensembles, zu verstehen, wie sie in § 1 Abs. 2 VO aufgeführt sind. Diesen Gebietscharakter verändern alle Handlungen, die negative Auswirkungen auf die Gesamteigenschaften und den Gesamteindruck des Gebiets haben und dadurch seinen Gesamtwert für den Landschaftsschutz herabmindern (Senatsurt. v. 15.10.2019 - 4 KN 185/17 -, juris Rn. 80 u. v. 4.12.2018 - 4 KN 77/16 -, juris Rn. 101; Nds. OVG, Urt. v. 24.8.2001 - 8 KN 41/01 -, NuR 2002, 56; VGH Mannheim, Urt. v. 25.6.1987 - 5 S 3185/86 -, NuR 1988, 288 [BVerwG 10.03.1988 - BVerwG 4 B 41.88]; Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 26 Rn. 27; Blum/Agena, Niedersächsisches Naturschutzrecht, Stand 04/2021, § 19 Rn. 61). Besondere Schutzzwecke sind die in der Schutzerklärung gebietsspezifisch niedergelegten Schutzzwecke, zu denen Handlungen sich nicht in Widerspruch setzen dürfen (Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 26 Rn. 28).

Allerdings darf die Naturschutzbehörde repressive Verbote ohne Erlaubnisvorbehalt nur dann erlassen, wenn von vornherein feststeht, dass die verbotenen Handlungen den Gebietscharakter schlechthin verändern oder dem besonderen Schutzzweck schlechthin zuwiderlaufen, da landschaftsschutzrechtliche Verbote nicht weiterreichen dürfen, als es im Interesse der gesetzlich anerkannten Schutzgüter erforderlich ist (vgl. Senatsurt. v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -, v. 20.1.2016 - 4 KN 15/14 -; Nds. OVG, Urt. v. 18.3.2003 - 8 KN 236/01 -, m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 12.7.1956 - I C 91.54 -, BVerwGE 4, 57; BayVGH, Urt. v. 1.8.1988 - 9 N 87.01708 -; Blum/Agena, Niedersächsisches Naturschutzrecht, Stand 4/2021, § 19 Rn. 57). Handlungen, die dem Gebietscharakter oder dem besonderen Schutzzweck nicht generell abträglich sind, dürfen dementsprechend nur mit präventiven Verboten mit Erlaubnisvorbehalt belegt werden, die es der Naturschutzbehörde ermöglichen, die Vereinbarkeit der Maßnahmen mit den Schutzgütern der Verordnung in jedem Einzelfall zu überprüfen, und überdies einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis begründen, wenn die Schutzgüter nicht beeinträchtigt werden (Senatsurt. v. 15.10.2019 - 4 KN 185/17 -, v. 20.1.2016 - 4 KN 15/14 - m.w.N.; Blum/Agena, Niedersächsisches Naturschutzrecht, Stand 4/2021, § 19 Rn. 56).

Da es sich um eine Landschaftsschutzgebietsverordnung handelt, die dem FFH-Gebietsschutz im Sinne von § 32 Abs. 2 BNatSchG dient, müssen die Verbote auch die Erhaltungsziele des FFH-Gebiets berücksichtigen (vgl. Möckel, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 32 Rn. 68), die vorliegend in § 2 Abs. 4 VO aufgelistet sind. Dementsprechend regelt § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG, dass in FFH-Gebieten durch geeignete Gebote und Verbote sowie Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen sicherzustellen ist, dass den Anforderungen des Art. 6 der FFH-Richtlinie entsprochen wird. Damit dienen die in § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG neben anderen Maßnahmen erwähnten „geeigneten Verbote“ namentlich dem Schutz der ökologischen Erfordernisse der natürlichen FFH-Lebensraumtypen und der FFH-Arten, die in diesen Gebieten vorkommen (vgl. Art. 6 Abs. 1 FFH-Richtlinie), sowie der Vermeidung der Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten und von Störungen der Arten, für die diese Gebiete ausgewiesen worden sind, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele der FFH-Richtlinie erheblich auswirken könnten (vgl. Art. 6 Abs. 2 FFH-Richtlinie). Ob § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG als eigenständige Ermächtigungsgrundlage neben § 26 Abs. 2 BNatSchG tritt oder ob es sich hierbei um eine Aufgabenzuweisungsnorm handelt, die die Naturschutzbehörden objektiv-rechtlich zur Beachtung der sich aus Art. 6 FFH-Richtlinie ergebenden Anforderungen verpflichtet, kann dahingestellt bleiben. Denn jedenfalls kann die Ermächtigungsgrundlage des § 26 Abs. 2 BNatSchG ohne Weiteres so ausgelegt werden, dass sie auch den Erlass von lokalen Verbotsnormen ermöglicht, die der Durchsetzung der in Art. 6 FFH-Richtlinie geregelten Vorgaben dienen (vgl. Senatsurt. v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -, juris Rn. 113).

Daran gemessen begegnen die in der Verordnung enthaltenen Verbote und Beschränkungen mit Ausnahme von Teilen der Freistellungsregelung nach § 4 Abs. 4 VO keinen rechtlichen Bedenken. Insbesondere die vom Antragsteller gerügten Einschränkungen sind nicht zu beanstanden.

Das repressive Verbot nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VO, das Landschaftsbild zu verunstalten, steht mit § 26 Abs. 2 1. Alt. BNatSchG in Einklang, weil eine Verunstaltung des Landschaftsbildes schlechthin zu einer Veränderung des Gebietscharakters führen würde.

Der in § 26 Abs. 2 BNatSchG verwendete Begriff „Charakter des Gebiets“ bezieht sich nur auf Merkmale des Landschaftsbildes (Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Aufl. 2011, § 26 Rn. 24). Gemeint sind die Gesamteigenschaften und der Gesamteindruck des Landschaftsschutzgebiets, also die natürlichen Eigenarten des gesamten Landschaftsensembles. Diesen Gebietscharakter verändern alle Handlungen, die negative Auswirkungen auf die Gesamteigenschaften und den Gesamteindruck des Gebiets haben und dadurch seinen Gesamtwert für den Landschaftsschutz herabmindern (Senatsurt. v. 4.12.2018 - 4 KN 77/16 -, juris Rn. 101 m. w. N.).

Eine Verunstaltung des Landschaftsbildes, wie sie in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VO verboten wird, würde den Gesamtwert des Gebiets für den Landschaftsschutz ohne Weiteres herabmindern. Das Verbot des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VO enthält zwar den unbestimmten Rechtbegriff „verunstalten“. Dieser ist aber insbesondere aufgrund der Rechtsprechung, die zum in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB enthaltenen Verunstaltungsverbot ergangen ist, ausreichend bestimmbar. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB bestimmt, dass eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange insbesondere vorliegt, wenn ein Vorhaben (…) das Orts- und Landschaftsbild verunstaltet. Das Verunstaltungsverbot setzt voraus, dass eine Landschaft vorliegt, die ihre Eigenart im Wesentlichen auch in Bezug auf das Landschaftsbild behalten hat (BVerwG, Urt. v. 3.5.1974 - IV C 10.71 -, juris Rn. 20 m.w.N.). Davon ist bei einem schutzwürdigen Landschaftsschutzgebiet wie dem vorliegenden regelmäßig auszugehen. Das geschützte Gebiet „Schlatts in der Leerßer Moorheide“ zeichnet sich durch eine strukturreiche und naturnahe Kulturlandschaft aus, die überdies weitgehend frei von Bebauung ist. Der Begriff Verunstaltung ist im Zusammenhang mit dem konkreten Landschaftsbild zu verstehen. Bei einer Beeinträchtigung einer besonders schutzwürdigen Landschaft genügt ein geringerer Grad der Beeinträchtigung als in anderen Fällen. Es kommt darauf an, ob das Vorhaben die Landschaft grob unangemessen verunstaltet, also in ästhetischer Hinsicht grob unangemessen ist und auch von einem für ästhetische Eindrücke offenen Betrachter als belastend empfunden wird (Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand 10/2020, § 35 Rn. 99 mit zahlreichen Nachweisen aus der Rspr.). Ausgehend von der Beschreibung des äußeren Gebietscharakters in § 1 Abs. 2 VO und dem Veränderungsverbot des § 26 Abs. 2 1. Alt. BNatSchG ist das Verunstaltungsverbot in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VO demnach so zu verstehen, dass Handlungen, die das Erscheinungsbild des Landschaftsschutzgebiets verstanden als konkretes Gesamtlandschaftsensemble in erheblich störender Weise verändern, verboten sind. Dabei ist auch die Größe und Struktur des Landschaftsschutzgebiets in Betracht zu ziehen, da bei einem kleinen und homogenen Landschaftsschutzgebiet wie dem vorliegenden eine Verunstaltung des gesamten Landschaftsensembles bereits eher anzunehmen ist als bei einem großen und im Erscheinungsbild eher heterogenen Landschaftsschutzgebiet.

Bei diesem Verständnis ist es unschädlich, dass das Verbot des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VO nicht mit einem der in der Verordnung genannten Schutzzwecke korrespondiert. Denn § 26 Abs. 2 1. Alt. BNatSchG stellt einen eigenständigen Verbotstatbestand dar. Es ist daher für die Rechtmäßigkeit eines Verunstaltungsverbots nicht erforderlich, den nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG möglichen Schutzzweck der Vielfalt, Eigenart und Schönheit oder der besonderen kulturhistorischen Bedeutung der Landschaft, auf den sich ein Verunstaltungsverbot auch stützen ließe (vgl. Appel, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 26 Rn. 29), in die Landschaftsschutzgebietsverordnung aufzunehmen.

Das repressive Verbot der Fischbesatzmaßnahmen und fischereilichen Nutzung der Kleingewässer und Schlatts aus § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 VO, kann auf § 26 Abs. 2 2. Alt. BNatSchG gestützt werden und unterliegt keinen rechtlichen Einwänden. Der Kammmolch benötigt in der Regel fischfreie Gewässer als Laichgewässer (NLWKN, Vollzugshinweise zum Schutz von Amphibien- und Reptilienarten in Niedersachen – Kammmolch, Stand November 2011, S. 2). Aus der von der Abia im Jahr 2006 erstellten Amphibien-Bestandsaufnahme im FFH-Gebiet 438 „Kammmolchbiotop bei Syke“ im Landkreis Diepholz geht hervor, dass die Gewässerstruktur im FFH-Gebiet u.a. deshalb als weniger gut einzuschätzen ist, weil an vielen Stellen Fische vorhanden sind. Fischbesatz und fischereiliche Nutzung, die in Kleingewässern wie den im Landschaftsschutzgebiet vorhandenen Schlatts stets mit Fischbesatz einhergeht, liefe damit schlechthin dem besonderen Schutzzweck der Verordnung nach § 2 Abs. 2 VO zuwider, wonach die vorhandenen Gewässerstrukturen als Lebensraum insbesondere für den Kammmolch zu schützen sind, und stünde auch dem weiteren besonderen Schutzzweck (Erhaltungsziele) der § 2 Abs. 4 Nr. 2 VO entgegen, der die Erhaltung und Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes insbesondere der maßgeblichen Art (Anhang II FFH-Richtlinie) Kammmolch (Triturus cristatus) als vitale, langfristig überlebensfähige Population in Komplexen aus mehreren zusammenhängenden, unbeschatteten, fischfreien Stillgewässern mit ausgedehnten Flachwasserzonen umfasst. Die Verhältnismäßigkeit des Verbots wird dadurch sichergestellt, dass nach § 4 Abs. 5 VO die natur- und landschaftsverträgliche fischereiliche Nutzung im bisherigen Umfang innerhalb der in der Detailkarte dargestellten Fischteiche unter größtmöglicher Schonung der natürlichen Lebensgemeinschaften im Gewässer und an seinen Ufern, insbesondere der natürlich vorkommenden Wasser-, Schwimmblatt- und Röhrichtvegetation freigestellt ist.

Rechtlich nicht zu beanstanden ist dabei, dass das Gewässer Nr. 12, welches sich auf dem Grundstück des Antragstellers Flurstück … der Flur …, Gemarkung E. befindet, nicht von der Freistellungsregelung des § 4 Abs. 5 VO erfasst ist. Dabei kann dahinstehen, ob der Antragsteller diesen Teich dem Antragsgegner gegenüber als Fischteich bezeichnet oder ob er eine Angelnutzung verneint hat, wie es im Vermerk über das Eigentümergespräch am 18. August 2015 dargestellt ist. Der Antragsgegner hat sich angesichts der schlechthin bestehenden Unvereinbarkeit des Fischbesatzes mit dem Schutz eines für den Kammmolch geeigneten Lebensraumes dafür entschieden, die von ihm aus Gründen der Verhältnismäßigkeit in die Verordnung aufgenommene Freistellungsvorschrift eng zu fassen und nur solche Kleingewässer im Landschaftsschutzgebiets darunter fallen zu lassen, die historisch als Fischteiche genutzt wurden bzw. als solche angelegt oder gestaltet worden sind und dementsprechend ein anderes Erscheinungsbild aufweisen als die anderen Kleingewässer im Landschaftsschutzgebiet. Um einen Fischteich in diesem Sinne handelt es sich bei dem Gewässer Nr. 12 bereits deshalb nicht, da es sich unstreitig um einen ehemaligen Feuerlöschteich handelt, der sich zudem durch ein naturnahes Erscheinungsbild mit teilweiser dichter Ufervegetation auszeichnet. Damit unterscheidet sich das Gewässer Nr. 12 wesentlich von den unter die Freistellungsregelung fallendenden Gewässern Nr. 15 und Nr. 3, die in der Detailkarte als Fischteiche mit einer dunklen Karo-Schraffur dargestellt sind. Ob der Antragsgegner dessen ungeachtet angesichts der Schädlichkeit des Fischbesatzes für den Kammmolch auch den Fischbesatz dieser Gewässer hätte untersagen dürfen, hat der Senat nicht zu entscheiden.

Die vom Antragsteller gerügte Beschränkung des Einsatzes von Dünger, Kalk und Pestiziden in einem Pufferstreifen von 5 m, ausgehend von der Gewässerkante, um die in der Detailkarte hellgrau dargestellten Kleingewässer und Schlatts, die sich aus der Freistellungsregelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VO ergibt, ist nicht zu beanstanden. Das Verbot ist ohne Weiteres geeignet und erforderlich, um dem besonderen Schutzzweck aus § 2 Abs. 2 VO und § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und 2 VO zu entsprechen. Nicht nur reagieren Amphibien wie Kammmolch und Moorfrosch empfindlich auf den Einsatz von Düngemitteln und Pestiziden. Auch dem Schutz der in § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 VO genannten Lebensraumtypen steht der Pestizid- und insbesondere der Düngemitteleinsatz entgegen, da dadurch Nährstoffe in die Gewässer und ihr unmittelbares Umfeld eingetragen würden. Damit läuft der Einsatz von Dünger, Kalk und Pestiziden dem besonderen Schutzzweck der Verordnung schlechthin zuwider und kann repressiv verboten werden. Dem steht nicht entgegen, dass die Einführung einer dünger- und pestizidfreien Pufferzone vom NLWKN in den Vollzugshinweisen zum Schutz von Amphibien- und Reptilienarten in Niedersachen – Kammmolch, Stand November 2011 nur als eine unter mehreren empfohlenen Schutz- und Entwicklungsmaßnahmen aufgeführt ist.

An der Verhältnismäßigkeit der sich aus § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VO ergebenden Beschränkung bestehen keine Zweifel, weil der Pufferstreifen nur einen recht schmalen Bereich von 5 m um das Gewässer betrifft, so dass jenseits dieses Umkreises Dünger, Kalk und Pestizide im Rahmen der natur- und landschaftsverträglichen landwirtschaftlichen Bodennutzung nach guter fachlicher Praxis gemäß § 5 Abs. 2 BNatSchG nach § 4 Abs. 3 VO weiterhin aufgebracht werden dürfen. Die Beschränkung auf einen 5 m-Pufferstreifen unterschreitet den empfohlenen Puffer von mindestens 20 m Breite (NLWKN, Vollzugshinweise zum Schutz von Amphibien- und Reptilienarten in Niedersachen – Kammmolch, Stand November 2011, S. 11) ganz erheblich und trägt den Bewirtschaftungsinteressen der Eigentümer ausreichend Rechnung. Dies gilt auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass sich die Ausbreitung des für Rinder giftigen Jacobskreuzkrauts innerhalb des Puffersteifens nicht mit Pestizideinsatz bekämpfen lässt. Denn eine derartige Bekämpfung des Jacobskreuzkrauts ist für die landwirtschaftliche Nutzung der Weideflächen um die Schlatts nicht notwendig. Diese Pflanze wird aufgrund ihres bitteren Geschmacks von Rindern gemieden und kann auch mechanisch bekämpft werden. Das ist zumutbar, zumal nur ein verhältnismäßig kleiner Puffer nicht mit Pestiziden bearbeitet werden darf. Im Übrigen wird zu einer Bekämpfung des Jacobskreuzkrauts vor allem auf Flächen, die der Heu- und Grasgewinnung dienen, geraten (NLWKN, Maßnahmen zur Eindämmung des Vorkommens von Jakobs-Greiskraut in Niedersachsen, S. 6). Daher ist es den Betroffenen auch möglich, den unerwünschten Folgen dieser Pflanze dadurch zu entgehen, indem von Heu- und Grasgewinnung innerhalb des 5 m-Pufferstreifens abgesehen wird.

Nicht im Einklang mit höherrangigem Recht steht indessen die Vorschrift des § 4 Abs. 4 VO, soweit sie die Freistellung der ordnungsgemäßen Forstwirtschaft im Sinne des § 11 NWaldLG einschließlich der Errichtung und Unterhaltung von Zäunen und Gattern (a), ohne Änderung des Wasserhaushalts (b) auf Flächen, die nach dem Ergebnis der Basiserfassung keinen FFH-Lebensraumtyp darstellen (Hervorhebung durch den Senat) beschränkt. Denn die damit beabsichtigte Einschränkung des räumlichen Geltungsbereichs dieser Freistellungsregelung ist nicht hinreichend bestimmt.

§ 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG verlangt, wie bereits erwähnt, dass in der Verordnung der Geltungsbereich von Vorschriften zeichnerisch in Karten bestimmt wird. Bei dieser Regelung handelt es sich um eine Konkretisierung des aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Gebots der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit, welches vom Normgeber fordert, seine Regelungen so genau zu fassen, dass der Betroffene die Rechtslage, d.h. Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann (vgl. Senatsurt. v. 2.11.2010 - 4 KN 109/10 -, juris Rn. 32). Karten im Sinne des § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG sind nur solche, die auch Bestandteil der Verordnung sind. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG, der die Maßgabe enthält, dass in der Verordnung (Hervorhebung durch den Senat) der geschützte Teil von Natur und Landschaft und der Geltungsbereich von Vorschriften zeichnerisch in Karten bestimmt werden. Außerdem kann nur so sichergestellt werden, dass der Geltungsbereich von Vorschriften aus der Verordnung selbst ermittelt werden kann. Eine Ermittlung des Geltungsbereichs von Vorschriften anhand von Karten oder Dokumenten, die nicht Bestandteil der Verordnung sind, entspricht daher den Anforderungen des § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG ebenso wenig wie eine Ermittlung des geschützten Teils von Natur und Landschaft anhand derartiger Karten (Senatsurt. v. 26.3.2021 - 4 KN 129/18 -, juris Rn. 60 und - 4 KN 139/18 -, juris Rn. 48, vgl. auch Senatsurt. v. 4.12.2008 - 4 KN 77/16 -, juris Rn. 33 f.).

Die Einschränkung des räumlichen Geltungsbereichs der Freistellungsregelung des § 4 Abs. 4 VO ist indessen nicht durch Karten, die Bestandteil der Verordnung sind, bestimmt. Der Verweis auf das Ergebnis der Basiserfassung, mit der die FFH-Lebensraumtypen in den niedersächsischen FFH-Gebieten flächendeckend kartiert werden (NLWKN, Hinweise zur Definition und Kartierung der Lebensraumtypen von Anh. I der FFH-Richtlinie in Niedersachsen, Stand Februar 2014, S. 2), ist nicht geeignet, die Einschränkung des räumlichen Geltungsbereichs dieser Freistellungsregelung den Anforderungen des § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG entsprechend zu bestimmen. Denn bei den Karten, die die jeweils aktuelle Basiserfassung wiedergeben, handelt es sich nicht um Bestandteile der Verordnung (vgl. Senatsurt. v. 26.3.2021 - 4 KN 129/18 -, juris Rn. 61 und - 4 KN 139/18 -, juris Rn. 49).

Die Freistellungsregelung ist daher teilrechtswidrig hinsichtlich des Satzteils „nach dem Ergebnis der Basiserfassung“ und insoweit für unwirksam zu erklären.

Eine weitergehende Unwirksamkeit des § 4 Abs. 4 VO ist indessen nicht anzunehmen. Die Freistellungsregelung gilt demnach auf Flächen, die keinen FFH-Lebensraumtyp (Hervorhebung durch den Senat) darstellen. Denn es ist davon auszugehen, dass der Antragsgegner diesen Bestandteil der Norm auch ohne die Bezugnahme auf die Basiserfassung erlassen hätte. Der verbleibende Bestandteil der Norm ist außerdem rechtmäßig, insbesondere ist er hinreichend bestimmt. Dass sich die Freistellungsregelung des § 4 Abs. 4 VO nicht auf den im Landschaftsschutzgebiet vorkommenden FFH-Lebensraumtyp 9100* Moorwälder erstreckt, ergibt sich nämlich aus § 2 Abs. 4 Nr. 1 VO. Von den dort aufgeführten Lebensraumtypen betrifft einzig der prioritäre Lebensraumtyp 91D0* Moorwälder für die Forstwirtschaft relevante Flächen. Flächen mit diesem Lebensraumtyp sind zudem für den Normadressaten ohne Weiteres erkennbar, da es sich bei Moorwäldern um Waldflächen auf torfigen Böden mit überwiegendem Birkenbewuchs handelt, die sich deutlich von den angrenzenden Wäldern im Landschaftsschutzgebiet abheben.

Weitere Verbote und Beschränkungen der Verordnung hat der Antragsteller nicht gerügt. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die übrigen Verbote und Beschränkungen, die sich aus der Verordnung ergeben, gegen höherrangiges Recht verstoßen.

Die in den Verboten der Verordnung liegenden Beschränkungen der Eigentums- und Nutzungsrechte des Antragstellers verstoßen ferner nicht gegen Art. 14 GG, weil sie sich als verfassungsrechtlich unbedenkliche Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erweisen. Wenn die natürlichen oder landschaftsräumlichen Gegebenheiten eines Grundstücks im Interesse der Allgemeinheit erhaltenswert sind und des Schutzes bedürfen, so ergibt sich daraus eine immanente, dem Grundstück selbst anhaftende Beschränkung der Eigentümerbefugnisse, die durch natur- und landschaftsschutzrechtliche Regelungen – wie die Verordnung des Antragsgegners – lediglich nachgezeichnet wird (Senatsurt. v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -, v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 - u. v. 1.4.2007 - 4 KN 57/07 -; ferner BVerwG, Urt. v. 24.6.1993 - 7 C 26.92 -, m.w.N.). Regelungen des Naturschutzes, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes beschränken, sind daher keine Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG, sondern Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums, die als Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums grundsätzlich hinzunehmen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.1.2001 - 6 CN 2.00 -; Beschl. v. 18. 7.1997 - 4 BN 5.97 -). Als unzumutbare Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse erweisen sie sich erst dann, wenn nicht genügend Raum für einen privatnützigen Gebrauch des Eigentums oder eine Verfügung über den Eigentumsgegenstand verbleibt oder wenn eine Nutzung, die bisher ausgeübt worden ist oder sich nach der Lage der Dinge objektiv anbietet, ohne jeglichen Ausgleich unterbunden wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.1.2000 - 6 BN 2.99 -, Beschl. v. 18.7.1997, a.a.O.). Das ist hier jedoch nicht der Fall. Die betroffenen Eigentümer und Nutzungsberechtigten, zu denen auch der Antragsteller gehört, können die von ihnen bisher ausgeübte Nutzung ihrer Flächen angesichts der Freistellungsregelungen in § 4 VO ohne wesentliche Einschränkungen fortsetzen. In den Fällen, in denen es durch die Verbote dennoch zu unzumutbaren Belastungen des jeweiligen Nutzungsberechtigten kommt, besteht nach § 5 Abs. 1 VO i.V.m. § 67 BNatSchG und § 41 NAGBNatSchG im Einzelfall die Möglichkeit, eine Befreiung von dem jeweiligen Verbot zu beantragen. Zur Realisierung von Plänen und Projekten enthält § 5 Abs. 2 VO unter Bezugnahme auf § 34 Abs. 3 bis 6 BNatSchG eine Befreiungsmöglichkeit. Schließlich ist, sollte eine Befreiung im Einzelfall nicht in Betracht kommen, unter den Voraussetzungen des § 68 Abs. 1 BNatSchG eine Entschädigung in Geld zu leisten. Der Senat weist darauf hin, dass der vom Antragsteller behauptete Wertverlust seines Grundstücks, nicht zu einer Entschädigung berechtigt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.