Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag richtet sich gegen die gesamte Satzung der Antragsgegnerin über die Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen nach § 6b des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes (NKAG a. F.) für straßenbauliche Maßnahmen (ABS wkB) vom 21. Juni 2018, die rückwirkend zum 1. Januar 2018 in Kraft gesetzt worden ist.

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.

Er ist nur teilweise zulässig (Ziffer I), aber begründet (Ziffer II). Die ABS wkB ist zwar formell rechtmäßig (Ziffer II 1). Sie beruht zudem auf einer verfassungsgemäßen landesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage (Ziffer II 2 a und b).

Die ABS wkB ist aber unwirksam, weil sie nicht den landesgesetzlich vorgeschriebenen Mindestinhalt aufweist und wesentliche Regelungen gegen die gesetzlichen Bestimmungen des NKAG verstoßen. Die Abrechnungseinheiten in § 2 ABS wkB i. V. mit den Anlagen 1 und 2 sind nicht rechtsverbindlich in der Satzung festgesetzt (Ziffer II 2 e) und nicht hinreichend bestimmt gebildet worden (Ziffer II 2 f), auch wenn keine Bedenken gegen die Trennung der Ortschaft Bennigsen in die Abrechnungseinheiten Bennigsen West und Bennigsen Ost bestehen (Ziffer II 2 g). Der ABS wkB fehlt außerdem eine landesgesetzlich gebotene Bestimmung über den Beitragssatz (Ziffer II 2 h). Ferner ist die Höhe des Stadtanteils von 21 % für die Abrechnungseinheit Bennigsen West in § 4 Abs. 2 g ABS wkB unwirksam, weil sie nicht auf einer tragfähigen Begründung beruht (Ziffer II 2 j). Dies hat zur Folge, dass die Satzung der Antragsgegnerin vom 21. Juni 2018 insgesamt gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für unwirksam zu erklären ist (Ziffer III).

I.

Der Normenkontrollantrag ist überwiegend zulässig.

1.

Er ist allerdings unzulässig und nicht statthaft, soweit er die bußgeldbewehrte Ordnungswidrigkeitenbestimmung in § 19 ABS wkB betrifft.

Die Normenkontrollgerichte sind nach § 47 Abs. 1 VwGO nur „im Rahmen ihrer Gerichtsbarkeit“ zur Kontrolle von untergesetzlichen Rechtsvorschriften berufen. Es muss sich also um Verfahren handeln, für die der Verwaltungsgerichtsweg im Sinne von § 40 VwGO eröffnet ist. Hierfür ist zu prüfen, ob sich aus der Anwendung der angegriffenen Rechtsvorschrift Rechtsstreitigkeiten ergeben können, für die der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist. Bei Vorschriften rein ordnungswidrigkeitsrechtlichen Inhalts ist das nicht der Fall, weil gegen darauf gestützte Bußgeldbescheide der Verwaltungsbehörden allein die ordentlichen Gerichte angerufen werden können (§ 68 OWiG und § 18 Abs. 4 NKAG und § 19 Abs. 4 ABS wkB i. V. m. § 391 Abs. 1 AO; vgl. Senatsurteile vom 18.6.2020 – 9 KN 90/18 – juris Rn. 61 f. und vom 26.5.2020 – 9 KN 128/18 – juris Rn. 86 m. w. N.). Um eine solche Vorschrift rein ordnungswidrigkeitsrechtlichen Inhalts handelt es sich bei § 19 ABS wkB. Sie regelt nichts über die Festlegung hinaus, dass die Nichterfüllung der nach § 17 ABS wkB auferlegten Mitwirkungspflichten eine Ordnungswidrigkeit darstellt. Streitigkeiten aus dem Vollzug dieser Bestimmung fallen deshalb nicht in die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit.

2.

Im Übrigen ist der Normenkontrollantrag statthaft. Denn die ABS wkB ist eine im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 75 NJG.

3.

Der Antragsteller ist antragsbefugt. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, den Antrag stellen. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Die Antragsbefugnis fehlt daher nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte der Antragsteller offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (BVerwG, Beschluss vom 29.12.2011 – 3 BN 1.11 – juris Rn. 3). Gemessen hieran ist eine Antragsbefugnis des Antragstellers gegeben. Der Antragsteller ist als Eigentümer eines Grundstücks, das im Geltungsbereich der streitbefangenen Satzung liegt, Adressat der Satzung. Überdies ist er mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 19. Februar 2020 im Verlaufe des gerichtlichen Verfahrens zu wiederkehrenden Beiträgen für das Jahr 2018 herangezogen worden.

4.

Indessen hat der Antragsteller ein Rechtsschutzinteresse nur hinsichtlich der Abrechnungseinheit Bennigsen West (§ 2 Abs. 1 g ABS wkB), weil sein Grundstück nur in dieser Abrechnungseinheit liegt.Im Einzelfall kann dem Normenkontrollantrag das erforderliche Rechtsschutzinteresse fehlen,wenn die Rechtsnorm teilbar ist und der Normenkontrollantrag auch solche Teile erfasst, von denen der Antragsteller nicht betroffen wird (OVG RP, Urteil vom 18.3.2003 – 6 C 10580/02 – juris Rn. 20 unter Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 4.6.1991 – 4 NB 35/89 – BVerwGE 88, 268 = juris Rn. 21). Eine Vorschrift über die Bildung der Abrechnungseinheiten ist teilbar, wenn die Rechtswidrigkeit einer Abrechnungseinheit den rechtlichen Bestand einer oder mehrerer benachbarter Abrechnungseinheiten nicht berührt. Unter dieser Voraussetzung ist ein Antragsteller von der Bildung derjenigen Abrechnungseinheiten nicht betroffen, in denen er über kein Eigentum bzw. keine dingliche Nutzungsberechtigung an einem dort gelegenen Grundstück verfügt (OVG RP, Urteil vom 18.3.2003 – 6 C 10580/02 – juris Rn. 21). So liegt der Fall hier. Im Hinblick auf die übrigen Abrechnungseinheiten hat der Antragsteller kein Rechtsschutzinteresse, weil er dort nicht Grundstückseigentümer ist und die rechtliche Zulässigkeit dieser Abrechnungseinheiten unabhängig vom Bestand der Abrechnungseinheit Bennigsen West (§ 2 Abs. 1 g ABS wkB) zu beurteilen ist. Soweit der Antragsteller vorträgt, das rechtliche Schicksal benachbarter Abrechnungseinheiten sei voneinander abhängig, wenn für das gesamte Stadtgebiet der Antragsgegnerin ein zusammenhängendes Gebiet anzunehmen wäre, ist diese Frage von der Prüfung, ob die Abrechnungseinheit Bennigsen West rechtmäßig gebildet worden ist, mitumfasst.

5.

Schließlich hat der Antragsteller den Normenkontrollantrag fristgemäß nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO innerhalb eines Jahres nach der am 4. Juli 2018 erfolgten Bekanntgabe der Satzung, nämlich am 30. November 2018 gestellt.

II.

Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.

1.

Die Satzung der Antragsgegnerin ist allerdings formell rechtmäßig.

Die ABS wkB vom 21. Juni 2018 ist insbesondere ordnungsgemäß bekanntgemacht worden. Gemäß § 9 Abs. 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin vom 15. Dezember 2011 werden u. a. Satzungen der Stadt Springe in der Tageszeitung „Neue Deister-Zeitung“ verkündet bzw. bekannt gemacht. Zusätzlich sollen diese nachrichtlich in der Wochenzeitung „Aktuelle Woche“ veröffentlicht werden. Dies ist hier geschehen. Die ABS wkB nebst den drei Anlagen ist am 4. Juli 2018 sowohl in der „Neuen Deister-Zeitung“ als auch in der Wochenzeitung „Aktuelle Woche“ veröffentlicht worden.

Sonstige formelle Mängel bei Erlass der Satzung sind weder geltend gemacht noch ersichtlich.

2.

Die ABS wkB der Antragsgegnerin ist jedoch materiell rechtswidrig, weil sie nicht mit höherrangigem Recht in Einklang steht.

a)

Die ABS wkB beruht allerdings auf einer landesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.

Ermächtigungsgrundlage im Zeitpunkt der Beschlussfassung am 21. Juni 2018, der Bekanntmachung am 4. Juli 2018 und des rückwirkenden Inkrafttretens der ABS wkB am 1. Januar 2018 war § 6b NKAG in der vom 1. April 2017 bis zum 1. November 2019 geltenden Fassung (NdsGVBl. 2017, 121 – NKAG a. F.). Nunmehr ist die Ermächtigung zum Erlass einer Satzung über die Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen in § 6c NKAG in der seit dem 2. November 2019 geltenden Fassung (NdsGVBl. 2019, 309 – NKAG n. F.) geregelt. § 6c NKAG n. F. ist – mit Ausnahme der ergänzenden Regelung in § 6c Abs. 5 Satz 3 NKAG n. F. über die Ermächtigung zur Regelung über den Abzug von Zuschüssen Dritter und mit Ausnahme der Bezugnahme auf § 6b NKAG n. F. (z. B. in § 6c Abs. 1 Satz 3 NKAG n. F.) – inhaltsgleich mit der ursprünglichen Ermächtigungsgrundlage in § 6b NKAG a. F.. § 6b NKAG a. F. hat demgegenüber seit dem 2. November 2019 durch das Gesetz zur Änderung des NKAG und anderer Gesetze und zur Flexibilisierung von Straßenausbaubeiträgen vom 24. Oktober 2018 einen vollständig veränderten Inhalt erhalten („Ergänzende Bestimmungen für Beiträge für Verkehrsanlagen“).

Die Neufassung der Ermächtigungsgrundlage in § 6c NKAG n. F. (statt vorher in § 6b NKAG a. F.) steht einer Fortgeltung der ABS wkB nicht entgegen. Denn es wurde nicht eine inhaltlich neue Ermächtigungsgrundlage geschaffen, sondern die Ermächtigungsgrundlage hat im Wege einer redaktionellen Änderung nur eine „neue Hausnummer“ erhalten. Die Geltung der ABS wkB ist unbeschadet des in der Einleitung der Satzung zitierten § 6b NKAG auch nicht an den Fortbestand des § 6b NKAG a. F. geknüpft; sie soll vielmehr auch nach dem neuen Recht die satzungsrechtliche Ausformung der nunmehr maßgeblichen gesetzlichen Ermächtigung gemäß § 6c NKAG n. F. sein.

Im Übrigen stellen spätere Änderungen der Ermächtigungsgrundlage die Geltung der einmal – wirksam – erlassenen Satzung nicht in Frage. Es ist anerkannt, dass das nachträgliche Erlöschen oder auch die nachträgliche Änderung einer Ermächtigung ohne Einfluss auf den Rechtsbestand einer ordnungsgemäß erlassenen Rechtsverordnung ist. Für den Rechtsbestand einer ordnungsgemäß erlassenen kommunalen Satzung gilt nichts anderes, und zwar auch dann, wenn die inhaltlichen Voraussetzungen der Ermächtigung später entfallen (BVerfG, Beschluss vom 23.3.1977 – 2 BvR 812/74 – juris Rn. 26).

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass nach § 6c Abs. 5 Satz 3 NKAG n. F. nunmehr die Kommunen durch Satzung regeln können, dass Zuschüsse Dritter von dem jährlichen Investitionsaufwand abgezogen werden können, soweit der Zuschussgeber nichts anderes bestimmt hat. Es trifft zwar zu, dass eine diesbezügliche Willensbildung des Rates der Antragsgegnerin zum Zeitpunkt der Verabschiedung der Satzung von § 6b NKAG a. F. weder gefordert wurde noch rechtmäßig gewesen wäre. Die nunmehr seit Inkrafttreten des § 6c Abs. 5 Satz 3 NKAG n. F. (nur) bestehende Möglichkeit des Rates, eine entsprechende Verwendung der Zuschüsse herbeizuführen, stellt aber keine wesentliche rechtliche Änderung zu § 6b NKAG a. F. dar. Dass der Rat der Antragsgegnerin von dieser Möglichkeit bislang noch nicht Gebrauch gemacht hat, lässt zudem den Umstand, dass die ABS wkB auf einer geltenden Ermächtigungsgrundlage beruht, unberührt.

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der ABS wkB ist der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw. der Entscheidung durch das Normenkontrollgericht (vgl. etwa Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Aufl. 2014, § 47 Rn. 109; VGH BW, Urteil vom 12.9.2013 – 6 S 1172/13 – juris Rn. 24). Der Senat hat daher zu prüfen, ob die ABS wkB bei ihrem Erlass auf § 6b NKAG a. F. gestützt werden konnte und ob die streitige Satzung auch im Zeitpunkt seiner Entscheidung gültig ist. Da § 6c NKAG n. F. der Vorschrift des § 6b NKAG a. F. im Wesentlichen entspricht, erfolgt hier die Prüfung gleichermaßen anhand des § 6b NKAG a.F./§ 6c NKAG n. F..

b)

Gegen die landesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung wiederkehrender Beiträge für Verkehrsanlagen in § 6b Abs. 1 NKAG a. F./§ 6c Abs. 1 NKAG n. F. bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

aa)

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem grundlegenden Beschluss vom 25. Juni 2014 (– 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 – BVerfGE 137, 1 = juris Rn. 46 ff.) entschieden, dass die Heranziehung zu wiederkehrenden Beiträgen als nichtsteuerliche Abgaben nach Maßgabe des § 10a KAG RP bei verfassungskonformer Auslegung nicht gegen das Grundrecht auf Gleichbehandlung des Art. 3 GG in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsgleichheit verstoße. Der für die Beitragserhebung erforderliche Sondervorteil der Beitragspflichtigen liege in der Möglichkeit des Zugangs von ihren Grundstücken zu den öffentlichen Verkehrsanlagen. Der Sondervorteil sei bei verfassungskonformer Auslegung von § 10a KAG RP und bei einer entsprechenden Umsetzung durch den jeweils zuständigen Satzungsgeber sämtlichen Abgabepflichtigen hinreichend individuell zurechenbar. Die Erhebung wiederkehrender Beiträge durch Satzung nach § 10a KAG RP führe bei verfassungskonformer Auslegung auch nicht zu einer Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem, weil sämtliche Grundstücke innerhalb einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung abgabepflichtig wären, obwohl sie durch die Ausbaumaßnahmen wesentlich unterschiedlich begünstigt seien, sofern mit der Anlage ein Vorteil für das Grundstück, an das der Beitrag anknüpfe, verbunden sei (BVerfG, Beschluss vom 25.6.2014, a. a. O., Rn. 55 ff.).

Der niedersächsische Gesetzgeber hat die Regelung in § 6b NKAG a. F. den Regelungen des Kommunalabgabengesetzes des Landes Rheinland-Pfalz angeglichen, da diese vom Bundesverfassungsgericht geprüft und als verfassungskonform beurteilt wurden (LT-Drucks. 17/5422, S. 15). Vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, dass § 6b NKAG a. F./§ 6c Abs. 1 NKAG n. F. gegen das Gebot der Belastungsgleichheit verstößt.

bb)

§ 6b Abs. 1 NKAG a. F./§ 6c Abs. 1 NKAG n. F. genügen auch (noch) dem verfassungsrechtlichen Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit.

Dieses Gebot soll sicherstellen, dass die gesetzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet und dass die Gerichte die Rechtskontrolle durchführen können; ferner erlauben die Bestimmtheit und Klarheit einer Norm, dass der betroffene Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen kann (BVerfG, Beschluss vom 10.3.2008 – 1 BvR 2388/03 – juris Rn. 81).

Nach § 6b Abs. 1 Satz 1 NKAG a. F./§ 6c Abs. 1 Satz 1 NKAG n. F. können die Gemeinden zur Deckung des jährlichen Investitionsaufwandes für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung und Erneuerung von Verkehrsanlagen wiederkehrende Beiträge von den Grundstückseigentümern erheben.

Was unter „Verkehrsanlagen“ i. S. dieser Vorschrift zu verstehen ist, lässt sich noch hinreichend aus dem Zusammenhang mit § 6 NKAG sowie der Gesetzesbegründung entnehmen. § 6 Abs. 1 NKAG ermächtigt die Kommunen zur Erhebung von (einmaligen) Beiträgen für die Herstellung u. a. „ihrer öffentlichen“ Einrichtungen. Hieraus ist zu schließen, dass „Verkehrsanlagen“ in § 6b Abs. 1 Satz 1 NKAG a. F./§ 6c Abs. 1 Satz 1 NKAG n. F. „ihre“ (also die gemäß §§ 48, 47 NStrG in der Straßenbaulast der Gemeinden stehenden) „öffentlichen“ (also für den öffentlichen Verkehr gewidmeten; vgl. OVG RP, Urteil vom 11.12.2012 – 6 A 10818/12 – juris Rn. 22, 23) Verkehrsanlagen meint, die bereits erstmals endgültig hergestellt und deshalb aus dem Anwendungsbereich des Erschließungsbeitragsrechts entlassen sind (vgl. zur letzten Voraussetzung auch Thür OVG, Urteil vom 11.6.2007 – 4 N 1359/98 – juris Rn. 60). Entsprechend ist die Definition des Gesetzgebers in der Gesetzesbegründung zu verstehen, wonach Verkehrsanlagen alle Straßen, Wege und Plätze (der Gemeinde) sind, die dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind (vgl. LT-Drucksache 17/5422, S. 16).

Was unter den jährlichen „Investitionsaufwand“ nach § 6 Abs. 1 Satz 1 NKAG a. F./§ 6c NKAG n. F. fällt, wird weder in § 6b NKAG a. F./§ 6c NKAG n. F. noch in der Gesetzesbegründung erläutert. Der Umstand, dass nach § 6b Abs. 1 Satz 3 NKAG a. F./§ 6c Abs. 1 Satz 3 NKAG n. F. für Investitionsaufwand, für den wiederkehrende Beiträge nach Satz 1 erhoben werden, ein Beitrag nach § 6 NKAG (in Verbindung mit § 6b NKAG n. F.) nicht erhoben werden kann, spricht aber dafür, dass Investitionsaufwand und beitragsfähiger Aufwand i. S. d. § 6 Abs. 1 und 3 NKAG deckungsgleich sind (so auch v. Waldthausen in Rosenzweig/Freese/v. Waldthausen, NKAG, 52. Erg.Lfg. Oktober 2020, § 6c Rn. 10). Im Übrigen setzt ein beitragspflichtiger Straßenausbau bei wiederkehrenden Beiträgen nicht Ausbaumaßnahmen an der gesamten öffentlichen Einrichtung voraus, sondern es reichen Ausbaumaßnahmen an einzelnen Verkehrsanlagen aus, um einen jährlichen Investitionsaufwand umzulegen (vgl. OVG RP, Urteil vom 16.3.2010 – 6 A 11146/09 – juris Rn. 15).

c)

Gegen die Satzungsregelung in § 1 Abs. 1 ABS wkB bestehen keine Bedenken.

Wie ausgeführt, können nach § 6b Abs. 1 NKAG a. F./§ 6c Abs. 1 NKAG n. F. die Gemeinden zur Deckung des jährlichen Investitionsaufwandes für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung und Erneuerung von Verkehrsanlagen wiederkehrende Beiträge von den Grundstückseigentümern erheben.

Die Antragsgegnerin erhebt auf dieser Grundlage gemäß § 1 Abs. 1 ABS wkB zur Deckung des jährlichen Investitionsaufwandes für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung und Erneuerung von öffentlichen Verkehrsanlagen wiederkehrende Beiträge nach den Bestimmungen des NKAG und dieser Satzung.

Der Begriff „öffentliche Verkehrsanlagen“ ist hier beanstandungsfrei enger gefasst als der in § 6b Abs. 1 NKAG a. F./§ 6c Abs. 1 NKAG n. F. zu weit gefasste, aber auslegungsfähige Begriff der „Verkehrsanlagen“ (s. o.). Zwar wird auch aus diesem Begriff nicht deutlich, wessen Verkehrsanlagen von der Satzung umfasst sind. Aus dem Sinn und Zweck der ABS wkB lässt sich jedoch hinreichend entnehmen, dass damit nur „ihre“, also in der Straßenbaulast der Antragsgegnerin stehende, für den öffentlichen Verkehr gewidmete und bereits erstmalig endgültig hergestellte Verkehrsanlagen gemeint sind.

Ohne Erfolg wendet der Antragsteller ein, die Antragsgegnerin könne als Trägerin der Straßenbaulast für Gemeindestraßen keine Beiträge nach den Vorschriften für öffentliche Einrichtungen erheben, da die Straßen dem Gemeingebrauch unterlägen. Sie seien für jedermann nutzbar, dies schwäche den besonderen wirtschaftlichen Vorteil im Sinne der §§ 6 Abs. 1 Satz 1, 6a NKAG zugunsten der anliegenden Grundstückseigentümer ab.

Seit jeher sind als öffentliche Einrichtungen i. S. d. § 6 NKAG, von denen Grundstückseigentümer besondere wirtschaftliche Vorteile haben, Straßen, Wege und Plätze anerkannt (so schon OVG Lüneburg, Beschluss vom 7.9.1988 – 9 OVG B 89/88 – n. v.). Entsprechend ist in der Senatsrechtsprechung auch geklärt, dass kommunale Straßen/Verkehrsanlagen zu den beitragsfähigen öffentlichen Einrichtungen i. S. des § 6 NKAG gehören. Der Umstand, dass die wiederkehrenden Beiträge (nur) für Verkehrsanlagen, nicht aber für alle „öffentlichen Einrichtungen“ im Sinne des § 6 NKAG ermöglicht wurden, lässt keinen Rückschluss darauf zu, dass Verkehrsanlagen nicht zu den in § 6 NKAG genannten „öffentlichen Einrichtungen“ gehören (Senatsbeschluss vom 16.7.2019 – 9 LA 45/18 – juris Rn. 9). Im Gegenteil ergibt sich aus der Gesetzesbegründung zu § 6b Abs. 1 a. F. (LT-Drucks. 17/5422, S. 16), dass der Gesetzgeber an der Erhebung einmaliger Straßenausbaubeiträge nach § 6 NKAG festhalten und ein weiteres Finanzierungsinstrument für den Ausbau von Straßen, Wegen und Plätzen (nicht aber für andere, etwa leitungsgebundene öffentliche Einrichtungen) schaffen wollte. Nach dem Willen des Gesetzgebers sollen die Gemeinden zukünftig nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden können, ob sie einmalige Beiträge für die Herstellung und den Ausbau ihrer Verkehrsanlagen nach § 6 NKAG nach dem tatsächlich für die einzelne Verkehrsanlage entstandenen Investitionsaufwand berechnen oder aus dem Investitionsaufwand mehrerer zu einer Abrechnungseinheit zusammengefasster Verkehrsanlagen als Durchschnittssatz ermitteln wollen. Da in Niedersachsen bereits einmalige Beiträge nach § 6 für einzelne Verkehrsanlagen von den Gemeinden erhoben werden könnten, sei der im Straßenausbaubeitragsrecht verwendete Begriff der Verkehrsanlage durch ständige Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts geklärt und den beitragserhebenden Gemeinden bekannt (LT-Drucks. 17/5422, S. 16).

Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats ist der Begriff der öffentlichen Einrichtung im Sinne des § 6 NKAG bezogen auf die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen grundsätzlich identisch mit dem erschließungsbeitragsrechtlichen Anlagenbegriff und erfasst die gesamte Verkehrsanlage. Danach ist eine öffentliche Einrichtung im Sinne von § 6 NKAG grundsätzlich jeder Straßenzug, den der unbefangene Beobachter bei natürlicher Betrachtungsweise als selbstständiges, von anderen Straßen abgegrenztes Element des gemeindlichen Straßenverkehrsnetzes ansieht (Senatsbeschluss vom 16.7.2019 – 9 LA 45/18 – juris Rn. 7 m. w. N.).

Für die Auffassung des Antragstellers, dass Straßen von der Regelung der Beiträge im Sinne des § 6 NKAG ausgenommen werden sollten, ist danach kein Raum.

Die Bezugnahme des Antragstellers auf § 6a NKAG verfängt schon deshalb nicht, weil es hier nicht um eine Satzung über Beiträge für leitungsgebundene Einrichtungen geht.

d)

Die Regelung in § 1 Abs. 2 ABS wkB ist ebenfalls nicht zu beanstanden.

Danach erhebt die Antragsgegnerin – soweit öffentliche Verkehrsanlagen nicht einer der nach § 2 Abs. 1 ABS wkB dargestellten öffentlichen Einrichtungen (Abrechnungseinheiten) zugeordnet sind – zur Deckung ihres Aufwandes für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung und Erneuerung ihrer Verkehrsanlagen – insgesamt, in Abschnitten (Abschnittsbildung) oder Teilen (Aufwandspaltung) – von den Grundstückseigentümern, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtungen besondere wirtschaftliche Vorteile bietet, Beiträge nach § 6 NKAG in Verbindung mit der Satzung der Antragsgegnerin über die Erhebung von Beiträgen für straßenbauliche Maßnahmen (Straßenausbaubeitragssatzung – StrABS vom 31. Oktober 2002).

Dem daraus folgenden Nebeneinander von einmaligen und wiederkehrenden Beiträgen im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin steht nicht § 6b Abs. 1 Satz 3 NKAG a. F./§ 6c Abs. 1 Satz 3 NKAG n. F. entgegen. Danach kann für Investitionsaufwand, für den wiederkehrende Beiträge nach Satz 1 erhoben werden, ein Beitrag nach § 6 in Verbindung mit § 6b NKAG a. F./§ 6c NKAG n. F. nicht erhoben werden.

Dies bedeutet nur, dass nach niedersächsischem Landesrecht der Aufwand für den beitragsfähigen Ausbau an einer Straße entweder über wiederkehrende Beiträge oder über einmalige Straßenausbaubeiträge refinanziert werden kann. Eine Gemeinde darf neben wiederkehrenden Beiträge auch einmalige Straßenausbaubeiträge erheben, nur eben nicht für dieselbe Maßnahme (v. Waldthausen, a. a. O., § 6c NKAG Rn. 15). Dies folgt zwar nicht unmittelbar aus dem Gesetz, aber aus der Gesetzesbegründung (LT-Drucks. 17/5422, S. 16). Danach werde den gemeindlichen Satzungsgebern mit dem Erhebungsrecht für wiederkehrende Beiträge ein weiteres Instrument zur Finanzierung von Ausbaumaßnahmen an die Hand gegeben. Mit der gleichzeitigen Änderung des § 111 Abs. 5 Satz 3 NKomVG solle es im Ermessen der Gemeinden liegen, ob sie die Finanzierung der Investitionen für Verkehrsanlagen über einmalige Beiträge nach § 6 NKAG, wiederkehrende Beiträge für Verkehrsanlagen oder allgemeine Finanzmittel regeln wollten. Es solle auch im Ermessen der Gemeinden liegen, ob sie für einen Gebietsteil wiederkehrende Beiträge und für einen anderen Teil einmalige Beiträge erheben wollten. Sie müssten bei einer Aufteilung nur darauf achten, dass beide Gebietsteile voneinander abgrenzbar seien und die tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten beachtet würden (LT-Drucks. 17/5422, S. 16 unter Hinweis auf OVG RP, Beschluss vom 21.8.2012 – 6 C 10085/12 – juris).

Ein Nebeneinander der Erhebung einmaliger und wiederkehrender Beiträge innerhalb einer Gemeinde verstößt nicht gegen die verfassungsrechtlich gebotene Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen. Der Senat schließt sich insofern der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz an (vgl. auch OVG RP, Urteil vom 25.8.2010 – 6 A 10505/10 – juris Rn. 14 ff., 20 ff.). Belastungsgleichheit bedeutet im Zusammenhang mit der Erhebung von Straßenausbaubeiträgen nicht, sämtliche Beitragspflichtige innerhalb einer Gemeinde – unabhängig von deren Größe – nach demselben System und nach Maßgabe desselben (unvollkommenen) Sondervorteilsbegriffs zu Beiträgen heranzuziehen. Belastungsgleichheit ist insoweit vielmehr unter den Abgabepflichtigen herzustellen, die im Falle der Erhebung einmaliger Beiträge von ihrem Grundstück Zugang zu der ausgebauten Straße nehmen können oder, soweit eine Veranlagung zu wiederkehrenden Beiträgen erfolgt, Anlieger einer Verkehrsanlage innerhalb der öffentlichen Einrichtung sind, in der Ausbaumaßnahmen stattgefunden haben (OVG RP, Urteil vom 25.8.2010 – 6 A 10505/10 – juris Rn. 23). Weisen die örtlichen Gegebenheiten in den einzelnen Gebietsteilen beachtliche Unterschiede auf, kann das Gebot der Belastungsgleichheit sogar gegen die Bildung eigenständiger öffentlicher Einrichtungen von Anbaustraßen in sämtlichen voneinander abgrenzbaren Gebietsteilen sprechen (OVG RP, Urteil vom 25.8.2010 – 6 A 10505/10 – juris Rn. 24). Bestehen unter solchen örtlichen Gegebenheiten mehrere öffentliche Einrichtungen von Verkehrsanlagen, gilt nur innerhalb der jeweiligen eigenständigen öffentlichen Einrichtung das „solidarische" Prinzip, wonach alle Grundstückseigentümer an allen Ausbaumaßnahmen mit Beiträgen beteiligt sind, gleichzeitig aber erwarten dürfen, dass die gesamte Einrichtung – also auch die Straße, an der ihr Grundstück liegt – funktionsfähig gehalten wird. Die Grundstückseigentümer werden durch Aufwendungen für andere öffentliche (Verkehrs-)Einrichtungen in der Gemeinde ebenso wenig begünstigt oder belastet, wie dies bei Ausbaumaßnahmen in der Nachbargemeinde der Fall ist. Für diese Grundstückseigentümer ist es deshalb grundsätzlich nicht von Bedeutung, ob in der Nachbargemeinde oder in einem anderen abgrenzbaren Gebietsteil ihrer Gemeinde Einmalbeiträge oder wiederkehrende Beiträge für den Straßenausbau erhoben werden (OVG RP, Urteil vom 25.8.2010 – 6 A 10505/10 – juris Rn. 22). Überdies sind die unterschiedlichen Vorteilsbegriffe beider Systeme mit Blick auf die mit dem Straßenausbau verbundenen Sondervorteile – die unmittelbare Inanspruchnahmemöglichkeit der öffentlichen Einrichtung, also der konkret ausgebauten Verkehrsanlage beim einmaligen Beitrag (§ 6 Abs. 1 NKAG) einerseits, die Zugangs- bzw. Zufahrtsmöglichkeit zu der Gesamtheit der Verkehrsanlagen in einem bestimmten Gemeindegebiet (§ 6b Abs. 1 Satz 2 NKAG a. F./§ 6c Abs. 1 Satz 2 NKAG n. F.) andererseits – beide unvollkommen. Deshalb ist keine Notwendigkeit ersichtlich, dass sich die Gemeinde für ihr gesamtes Gebiet für eines dieser beiden Beitragserhebungssysteme entscheidet (vgl. OVG RP, Urteil vom 25.8.2010 – 6 A 10505/10 – juris Rn. 19).

§ 1 Abs. 2 ABS wkB regelt demnach zulässigerweise, dass anstelle wiederkehrender Beiträge einmalige Straßenausbaubeiträge erhoben werden, soweit öffentliche Verkehrsanlagen nicht einer der nach § 2 Abs. 1 dieser Satzung dargestellten öffentlichen Einrichtungen zugeordnet sind. Diese Bestimmung steht nicht in Widerspruch zu § 16 ABS wkB. § 16 ABS wkB sieht eine Anrechnung der geleisteten wiederkehrenden Beiträge in voller Höhe auf den zu leistenden Beitrag nach § 6 NKAG für eine Verkehrsanlage vor, wenn Beiträge nach § 6 Abs. 1 NKAG oder Ablösungsentgelte nach § 6 Abs. 7 Satz 5 NKAG erhoben werden, nachdem für dieselbe Verkehrsanlage bereits wiederkehrende Beiträge erhoben worden sind. Dies betrifft nur den Fall der Rückumstellung von wiederkehrenden Beiträgen auf einmalige Straßenausbaubeiträge nach § 6 NKAG (s. a. § 6b Abs. 8 NKAG a. F./§ 6c Abs. 8 NKAG n. F.). Die Bestimmung ist dagegen keine Rechtsgrundlage für die Erhebung von einmaligen und wiederkehrenden Beiträgen für dieselbe Verkehrsanlage.

§ 1 Abs. 2 ABS steht auch nicht im Widerspruch zu § 21 Satz 2 ABS wkB. Danach tritt gleichzeitig mit dem Inkrafttreten der ABS wkB die StrABS vom 31. Oktober 2002 für den Geltungsbereich dieser Satzung außer Kraft. Das bedeutet nicht, dass die StrABS generell außer Kraft gesetzt worden wäre, sondern nur für den Geltungsbereich der ABS wkB, d. h. nur für die darin gebildeten Abrechnungseinheiten. Dementsprechend ist in § 21 Satz 3 ABS wkB bestimmt, dass die StrABS weiter gilt, soweit eine Beitragspflicht aufgrund früherer Satzung entstanden ist. Für diese Fälle und diejenigen außerhalb des Geltungsbereichs der ABS wkB gilt die StrABS weiter.

e)

§ 2 ABS wkB verstößt aber gegen § 6b Abs. 2 Satz 1 NKAG a. F./§ 6c Abs. 2 Satz 1 NKAG n. F., weil es an einer rechtsverbindlichen Festlegung der Abrechnungseinheiten in der Satzung mangelt.

Gemäß § 6b Abs. 2 Satz 1 NKAG a. F./§ 6c Abs. 2 Satz 1 NKAG n. F. bestimmt die Gemeinde durch Satzung unter Beachtung ihrer tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten die Gesamtheit der Verkehrsanlagen im Gemeindegebiet, die eine einheitliche öffentliche Einrichtung bilden, für die wiederkehrende Beiträge erhoben werden. Ist das gesamte Gemeindegebiet ein zusammenhängendes Gebiet, so kann die Gemeinde nach Satz 2 durch Satzung bestimmen, dass sämtliche Verkehrsanlagen im Gemeindegebiet eine einzige einheitliche öffentliche Einrichtung bilden.

Demnach verlangt das Gesetz, dass die Gesamtheit der Verkehrsanlagen im Gemeindegebiet, die eine einheitliche öffentliche Einrichtung – also eine Abrechnungseinheit – bilden, in der Satzung rechtlich verbindlich festgelegt werden muss.

Dieser Satzungsvorbehalt ist Ausdruck der Konkretisierung der verfassungsrechtlich gebotenen Vorteilslage (siehe BVerfG, Beschluss vom 25.6.2014 – 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 – juris Rn. 55 ff.). Mit der rechtlich verbindlichen Festlegung der Abrechnungseinheit(en) in der Satzung werden die kommunalen Verkehrsanlagen bestimmt, die eine öffentliche Einrichtung bilden, für die wiederkehrende Beiträge erhoben werden sollen und für die der beitragsfähige Aufwand zu ermitteln ist (sog. Aufwendungsphase). Aus der Festlegung der Abrechnungseinheit(en) ergibt sich, welche Grundstücke durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme der jeweiligen öffentlichen Einrichtung (= Abrechnungseinheit) bevorteilt und deshalb bei der Verteilung des zuvor ermittelten (umlagefähigen) Aufwandes zu berücksichtigen sind (sog. Verteilungsphase). Diese Grundstücke bilden das Abrechnungsgebiet (vgl. ThürOVG, Beschluss vom 8.3.2011 – 4 EO 1364/10 – juris Rn. 26, 28). Anderenfalls blieben die räumlichen Grenzen der jeweiligen öffentlichen Einrichtung (= Abrechnungseinheit) sowohl zu anderen Abrechnungseinheiten als auch zu Verkehrsanlagen, die zu keiner Abrechnungseinheit gehören und für die einmalige Beiträge erhoben werden, unbestimmt und beliebig (vgl. ThürOVG, Beschluss vom 8.3.2011, a. a. O., Rn. 27). Die Kommune wäre einerseits an die Begrenzungen nicht gebunden und könnte sich andererseits gegenüber den beitragspflichtigen Grundstückseigentümern nicht auf verbindliche Festlegungen in der Satzung berufen. Überdies wäre für die Grundstückseigentümer eine Beitragspflicht nicht vorhersehbar.

Diesem Satzungsvorbehalt genügt die ABS wkB nicht. Denn sie enthält schon keine rechtsverbindliche Festlegung der Abrechnungseinheiten durch die Satzung selbst.

In § 2 Abs. 1 ABS wkB werden zwar die Abrechnungseinheiten, in denen sämtliche öffentlichen Verkehrsanlagen jeweils eine eigenständige, einheitliche öffentliche Einrichtung (Abrechnungseinheit) bilden, unter a) bis q) unter Verwendung der Ortsnamen aufgeführt (z. B. in § 2 Abs. 1 g ABS wkB „Bennigsen West“). Mit diesen Ortsbezeichnungen werden jedoch weder die Verkehrsanlagen, die eine Abrechnungseinheit bilden, noch die räumlichen Grenzen der Abrechnungseinheiten rechtsverbindlich bestimmt. Ihnen lässt sich eine Zuordnung etwa nach den politischen und deshalb verbindlich feststellbaren Grenzen dieser Ortschaften (vgl. § 4 Abs. 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin vom 15.12.2011 i. V. m. § 90 Abs. 1 NKomVG) nicht entnehmen (siehe auch den Übersichtsplan über die Stadtteile der Antragsgegnerin: https://www.springe.de/portal/seiten/bebauungsplaene-900000139-24600.html). Dagegen spricht auch, dass die drei Ortschaften Springe, Völksen und Bennigsen jeweils in mehrere Abrechnungseinheiten unterteilt sind und sich ihre räumliche Ausdehnung deshalb nicht allein nach politischen Grenzen richten kann. Die alleinige Aufzählung der Abrechnungseinheiten in § 2 Abs. 1 ABS wkB reicht daher entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin nicht für eine rechtsverbindliche Festsetzung der Abrechnungseinheiten und -gebiete aus.

Dieser Mangel wird auch nicht durch § 2 Abs. 2 ABS wkB behoben:

Zwar liegt für die Abgrenzung der einzelnen Abrechnungseinheiten gemäß § 2 Abs. 2 Satz 2 ABS wkB die Anlage 1 als Plan bei. Nach § 2 Abs. 2 Satz 3 ABS wkB begründet der Plan aber ausdrücklich selbst keine Rechtswirkung, sondern dient lediglich zur Darstellung und Veranschaulichung der einzelnen Abrechnungseinheiten. Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 4 ABS wkB wird der Plan bei Änderung der örtlichen Verhältnisse diesen angepasst. Eine rechtsverbindliche Festlegung der Abrechnungseinheiten in der Anlage 1 als Bestandteil der Satzung gemäß § 6b Abs. 2 Satz 1 NKAG a. F./§ 6c Abs. 2 Satz 1 NKAG n. F. hat die Antragsgegnerin damit ausdrücklich ausgeschlossen.

Dem Vortrag der Antragsgegnerin, der Plan solle Satzungsbestandteil sein, auch wenn dies nicht ausdrücklich der Satzung zu entnehmen sei, steht der klare Wortlaut des § 2 Abs. 2 Satz 3 ABS wkB entgegen. Hätte der Plan Bestandteil der Satzung sein sollen, hätte es hierzu einer eindeutigen Formulierung wie etwa in anderen Satzungen über wiederkehrende Beiträge (z. B. in § 2 der Satzungen der Stadt Mainz und der Stadt Ludwigshafen) bedurft, wonach der jeweils beigefügte Plan Bestandteil der Satzung ist. Das Vorbringen der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung des Senats, die Formulierung, der Plan entfalte „selbst“ keine Rechtswirkung, solle nur verdeutlichen, dass nicht isoliert gegen den Plan rechtliche Einwände erhoben werden könnten, ist nicht nachvollziehbar. Sollte – wie die Antragsgegnerin meint – der Plan Bestandteil der Satzung sein, hätte es eines Zusatzes, um isolierte Einwände gegen den Plan auszuschließen, nicht bedurft. Denn wäre der Plan Bestandteil der Satzung, wären etwaige Einwände gegen den Plan zugleich auch Einwände gegen die Satzung. Die Auslegung der Antragsgegnerin überzeugt auch deshalb nicht, weil die Begründung für die Aufteilung des Stadtgebiets in mehrere Abrechnungseinheiten dieser Satzung gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 ABS wkB als Anlage 2 beigefügt ist (und nicht nur „beiliegt“) und keinen Zusatz über eine fehlende Rechtswirkung enthält, obwohl die Begründung für die Bildung der Abrechnungseinheiten in Niedersachsen nicht der Satzung beigefügt werden muss (anders § 10a Abs. 1 Satz 9 KAG RP und § 11a Abs. 2 Satz 4 HessKAG). Die Anlage 2 ist mithin Bestandteil der Satzung. Demgegenüber wurde für die Anlage 1 eine ausdrücklich andere Regelung getroffen.

Im Übrigen kann auch aus dieser Begründung für die Abgrenzung der einzelnen Abrechnungseinheiten in der Anlage 2 (§ 2 Abs. 2 Satz 1 ABS wkB) eine konstitutive Festsetzung der räumlichen Ausdehnung der Abrechnungseinheiten nicht abgeleitet werden.

In der Begründung für die Abgrenzung der einzelnen Abrechnungseinheiten (Anlage 2, Satz 2) wird nur darauf hingewiesen, dass das Stadtgebiet der Antragsgegnerin aus 12 Stadtteilen bestehe, bei denen es sich um 12 ehemalige Einzelgemeinden gehandelt habe, die im Rahmen der Gebietsreform zu einer Stadtgemeinde zusammengefasst worden seien. Weiter heißt es:

„Die einzelnen Stadtteile sind entweder über Gemeindeverbindungsstraßen oder aber über das klassifizierte Straßennetz miteinander verbunden. Zwischen den einzelnen Stadtteilen befinden sich längere Außenbereichsstrecken, die den räumlichen Zusammenhang, der allerdings vom Bundesverfassungsgericht als Grundvoraussetzung für die Bildung einer Abrechnungseinheit gefordert wird, entfallen lässt. Ein zusammenhängendes Stadtgebiet in Anbetracht aller Stadtteile kann deshalb nicht angenommen werden, so dass bereits aufgrund der räumlichen Anordnung der einzelnen Stadtteile zueinander 12 Abrechnungseinheiten zu bilden sind.“

Dem lässt sich nur entnehmen, dass die Abgrenzung der Abrechnungseinheiten ebenso wie die der Ortschaften räumlich erfolgen sollte. Eine rechtsverbindliche Festlegung der Verkehrsanlagen, die zu einer Abrechnungseinheit gehören, oder der räumlichen Begrenzung der Abrechnungseinheiten ergibt sich aus diesen Erläuterungen aber nicht. Die einzelnen Begründungen zu den jeweiligen Abrechnungseinheiten enthalten ebenfalls keine Anhaltspunkte für eine konstitutive Festsetzung der Abrechnungseinheiten bzw. -gebiete durch die Satzung oder ihre Anlagen als Bestandteile.

Das Erfordernis einer verbindlichen satzungsrechtlichen Festlegung entfällt nicht etwa deswegen, weil sich z. B. die Einstufung einer Straße im Laufe eines Jahres ändern kann. Abgesehen davon, dass dies nicht häufig vorkommen wird, ist es jederzeit möglich, dass die Antragsgegnerin bei einer Änderung der örtlichen Verhältnisse den Plan durch Satzungsänderung rechtsverbindlich anpasst. Demgegenüber wird aus der in § 2 Abs. 2 Satz 4 ABS wkB vorgesehenen Anpassung des Plans in der Anlage 1 nicht erkennbar, in welcher Form eine Anpassung erfolgen und wie eine solche Änderung für die Grundstückseigentümer im Zeitpunkt der Entstehung des Beitragsanspruchs am 31. Dezember jeden Jahres (§ 10 ABS wkB) rechtsverbindlich werden und nach außen hin erkennbar sein soll. Soweit die Antragsgegnerin hierzu vorgetragen hat, die Anpassung des Plans solle in der Tat durch Satzungsänderung erfolgen, ergibt sich dies aus der Satzung nicht und widerspricht § 2 Abs. 2 Satz 3 ABS wkB, wonach der Plan selbst keine Rechtswirkung entfaltet. Denn im Falle einer Anpassung des Plans durch eine Satzungsänderung würde der Plan rechtsverbindlich.

Mithin sind die Abrechnungseinheiten in der ABS wkB entgegen § 6b Abs. 2 NKAG a. F./§ 6c Abs. 2 NKAG n. F. nicht rechtsverbindlich durch Satzung bestimmt.

Dieser Verstoß gegen den Satzungsvorbehalt in § 6b Abs. 2 Satz 1 NKAG a. F./§ 6c Abs. 2 Satz 1 NKAG n. F. führt bereits zur Unwirksamkeit der Satzung.

f)

Unabhängig davon und die Entscheidung selbständig tragend verstößt § 2 ABS wkB i. V. m. dem Plan (Anlage 1) und der Begründung für die Aufteilung des Stadtgebietes in mehrere Abrechnungseinheiten (Anlage 2) auch deshalb gegen § 6b Abs. 2 NKAG a. F./§ 6c Abs. 2 NKAG n. F., weil dort die Gesamtheit der Verkehrsanlagen, die eine einheitliche öffentliche Einrichtung (= Abrechnungseinheit) bilden, nicht hinreichend bestimmt ist.

Aus der in § 6b Abs. 2 NKAG a. F./§ 6c Abs. 2 NKAG n. F. geforderten verbindlichen Festlegung der einheitlichen öffentlichen Einrichtung, für die wiederkehrende Beiträge erhoben werden, folgt zugleich, dass die jeweilige Abrechnungseinheit, insbesondere ihre räumliche Ausdehnung hinreichend bestimmt sein muss. Wegen der Bedeutung der Festlegung der Abrechnungseinheit für die Bestimmung der beitragsfähigen Einrichtung und der Ermittlung des beitragsfähigen Aufwandes einerseits sowie die Verteilung des umlagefähigen Investitionsaufwandes auf die durch diese Einrichtung besonders bevorteilten Grundstücke andererseits müssen insbesondere bei der Festlegung mehrerer Abrechnungseinheiten innerhalb des gesamten Gemeindegebiets die Grenzen der einzelnen Abrechnungseinheiten verlässlich erkennbar sein (so auch Thür OVG, Beschluss vom 8.3.2011 – 4 EO 1364/10 – juris Rn. 27). Auch muss die Abgrenzung zu den Verkehrsanlagen, für die im Gemeindegebiet noch einmalige Straßenausbaubeiträge erhoben werden, eindeutig sein.

Allerdings bestimmt das Gesetz in § 6b Abs. 2 NKAG a. F./§ 6c Abs. 2 NKAG n. F. nur, dass und nicht auf welche Weise die Abrechnungseinheiten in der Satzung zu bestimmen sind.

Erforderlich ist in jedem Fall, dass die räumliche Ausdehnung der zu einer Abrechnungseinheit zusammengefassten beitragsfähigen Verkehrsanlagen bestimmbar ist. Hingegen ist es nicht notwendig, alle durch die Inanspruchnahme dieser Verkehrsanlagen bevorteilten Grundstücke darzustellen. Denn welche Grundstücke durch diese Straßen bevorteilt sind und damit beitragspflichtig sein sollen, mithin das Abrechnungsgebiet, ergibt sich – wie oben ausgeführt – als rechtliche Folge der Bestimmung der Abrechnungseinheit (vgl. auch ThürOVG, Beschluss vom 8.3.2011 – 4 EO 1364/10 – juris Rn. 28).

Die Festlegung der zu einer Abrechnungseinheit zusammengefassten Verkehrsanlagen ist mangels gesetzlicher Vorgabe durch eine textliche oder zeichnerische Beschreibung in der Satzung darstellbar. Denn für die Beschreibung der in Gestalt von Straßen oder Flurstücken gekennzeichneten Abrechnungseinheiten genügt jede Form, an Hand derer zweifelsfrei zu erkennen ist, welche Straßen (ggf. auch Teilflächen) zu einer Abrechnungseinheit und welche Grundstücke zum Abrechnungsgebiet gehören (vgl. ThürOVG, Beschluss vom 8.3.2011 – 4 EO 1364/10 – juris Rn. 28).

Die Festlegung kann in der Satzung etwa durch eine textliche Beschreibung in Form einer namentlichen Aufzählung der beitragsfähigen, öffentlich gewidmeten Verkehrsanlagen und einer textlichen Beschreibung ihrer genauen räumlichen Ausdehnung (ggf. auch ihrer Teileinrichtungen) erfolgen, soweit diese nicht in voller Länge und nicht mit allen Teileinrichtungen oder Teilflächen (etwa bei Ortsdurchfahrten) in die Abrechnungseinheit einbezogen werden. Probleme bei der textlichen Beschreibung können sich allerdings beispielsweise im Übergang von der geschlossenen Ortslage zum Außenbereich ergeben (vgl. ThürOVG, Urteil vom 11.6.2007 – 4 N 1359/98 – juris Rn. 37).

Die Festlegung der Abrechnungseinheit ist auch durch einen der Satzung angefügten und zum Satzungsbestandteil erklärten Plan möglich, in dem zeichnerisch die beitragsfähigen, öffentlich gewidmeten Verkehrsanlagen in ihrer genauen Länge und ggf. mit ihren beitragsfähigen Teileinrichtungen markiert werden, so dass eine zweifelsfreie Zuordnung möglich ist (vgl. ThürOVG, Urteil vom 11.6.2007 – 4 N 1359/98 – juris Rn. 37).

Schließlich kann eine Abrechnungseinheit in einer der Satzung angefügten und zum Satzungsbestandteil erklärten Karte zeichnerisch dargestellt werden, etwa – wie hier – durch eine Grenzlinie, die alle in der jeweiligen Abrechnungseinheit liegenden Flurstücke (Straßen- und Anliegerflurstücke), also das Abrechnungsgebiet, umfasst, auch wenn damit schon die rechtliche Bewertung vorweggenommen wird, ob ein Grundstück beitragspflichtig ist (so auch ThürOVG, Beschluss vom 8.3.2011 – 4 EO 1364/10 – juris Rn. 28). Aber auch in diesem Falle ist es erforderlich, dass die beitragsfähigen, öffentlich gewidmeten Verkehrsanlagen, die die öffentliche Einrichtung bilden, in ihrer genauen Ausdehnung und ggf. mit ihren Teileinrichtungen oder Teilflächen eindeutig bestimmbar sind.

Unabhängig davon, welche Darstellung der Abrechnungseinheit gewählt wird, ist dabei zu beachten, dass auch Ortsdurchfahrten klassifizierter Straßen beitragsfähige Verkehrsanlagen und deshalb Teil der Abrechnungseinheit sein können, auch wenn sie, was die einzelnen Teileinrichtungen angeht, in der Baulast unterschiedlicher Träger stehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8.3.2018 – 9 B 36/17 – juris Rn. 3; OVG RP vom 24.2.2012 – 6 B 11492/11 – Rn. 12, wobei gemäß § 10a Abs. 1 Satz KAG RP ausdrücklich Beiträge für Fahrbahnen der Ortsdurchfahrten klassifizierter Straßen nicht erhoben werden). Zwar sind Ortsdurchfahrten von Bundes-, Landes- und Kreisstraßen gemäß § 47 Nr. 1 NStrG keine Gemeindestraßen. Sie können gleichwohl Teil einer Abrechnungseinheit sein, soweit den Gemeinden die Straßenbaulast für die Ortsdurchfahrten obliegt. Gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 NStrG sind die Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern Träger der Straßenbaulast für die Ortsdurchfahrten im Zuge von Landesstraßen und Kreisstraßen. Im Übrigen erstreckt sich die Straßenbaulast für die Ortsdurchfahrten, soweit sie dem Land und den Landkreisen obliegt, gemäß § 43 Abs. 5 NStrG nicht auf Gehwege und Parkplätze. Insoweit kann eine Ortsdurchfahrt bzw. können ihre Teileinrichtungen Verkehrsanlagen der Gemeinde sein, ohne dass die Ortsdurchfahrt ihre rechtliche Eigenständigkeit verlieren würde.

Den dargelegten Anforderungen an eine hinreichend bestimmte Darstellung der Abrechnungseinheit(en) steht nicht entgegen, dass es nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz weder einer Aufzählung der Straßenparzellen unter Hinweis auf den räumlichen Umfang der Widmung noch der Beifügung eines Plans mit der Kennzeichnung der erstmals hergestellten und gewidmeten Anbaustraßen bedarf; vielmehr reiche es aus, wenn der Umfang der Anbaustraßen der einheitlichen öffentlichen Einrichtung am 31. Dezember eines Kalenderjahres bestimmbar sei; es lasse sich ermitteln, ob und inwieweit eine Straße im maßgeblichen Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht „zum Anbau bestimmt“ gewesen sei (vgl. OVG RP, Urteil vom 24.2.2016 – 6 A 11031/15 – juris Rn. 18, 20).

Diese Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz ist auf die niedersächsische Rechtslage nicht übertragbar. Denn die Erhebung wiederkehrender Beiträge gemäß § 6b Abs. 1 NKAG a. F./§ 6c Abs. 1 NKAG n. F. ist anders als nach § 10a KAG RP nicht auf Anbaustraßen beschränkt, sondern es können auch Außenbereichsstraßen der Straßenausbaubeitragspflicht unterliegen (vgl. zu einmaligen Straßenausbaubeiträgen: Senatsbeschluss vom 12.1.2006 – 9 ME 245/05 – juris Rn. 6, wonach der Ausbau einer Straße im Außenbereich den zwischen dieser und einer Innerortsstraße gelegenen Grundstücken einen ausbaubeitragsrechtlich relevanten Vorteil regelmäßig (nur) für deren an die Außenbereichsstraße angrenzenden Außenbereichsflächen vermittelt; s. a. § 6 Abs. 4 Nr. 3 ABS wkB, der die Veranlagungsfläche für Außenbereichsgrundstücke regelt). Wegen der Beitragsfähigkeit von Außenbereichsstraßen ist die Ermittlung von Anbaustraßen für eine räumliche Abgrenzung einer Abrechnungseinheit in Niedersachsen nicht ausreichend, sondern erfordert die genaue Kennzeichnung der räumlichen Ausdehnung, insbesondere des Verlaufs (und des Endes) der einbezogenen Verkehrsanlagen in den Außenbereich hinein oder nur bis zur Grenze von Innen- und Außenbereich.

Vor diesem Hintergrund ist es zwar rechtlich nicht geboten, aber der Klarstellung gegenüber dem Normadressaten dienlich, wenn – sofern die Abrechnungseinheiten in einem Plan festgelegt werden – das jeweilige Verkehrssystem in den Abrechnungseinheiten kenntlich gemacht würde, insbesondere wenn die öffentlichen Straßen mit ihrer Funktion als Bundes-, Landes- und Kreisstraßen sowie bei den Gemeindestraßen die Anliegerstraßen und die Haupterschließungsstraßen bzw. Hauptverkehrsstraßen deutlich würden (z. B. durch unterschiedliche farbliche Kennzeichnung; s. a. Steenbock, NordÖR 2018, 241, 245). Denn die Erkennbarkeit eines Gesamtverkehrssystems ist für die Bildung von Abrechnungseinheiten und für die Nachvollziehbarkeit der Festsetzung des Gemeindeanteils an dem Investitionsaufwand von Bedeutung.

Unter Zugrundelegung der dargelegten zwingenden Anforderungen an die hinreichende Bestimmtheit von Abrechnungseinheiten in der Satzung ist vorliegend die räumliche Begrenzung der Abrechnungseinheiten bzw. -gebiete in der ABS wkB weder generell noch im Hinblick auf die Abrechnungseinheit Bennigsen West hinreichend bestimmt.

Zwar hat Antragsgegnerin Abrechnungseinheiten in § 2 Abs. 1 ABS wkB nach Ortsnamen bezeichnet und damit „einzelne, voneinander abgrenzbare Gebietsteile“ angegeben. Die konkrete räumliche Ausdehnung der jeweiligen Abrechnungseinheiten ist aber ohne ergänzende textliche oder zeichnerische Darstellung nicht zweifelsfrei feststellbar.

Eine hinreichende Bestimmtheit der räumlichen Begrenzung der einzelnen Abrechnungseinheiten ergibt sich auch nicht aus den gemäß § 2 Abs. 2 Satz 2 ABS wkB als Anlage 1 beigefügten Plänen, unabhängig davon, dass die Pläne keine verbindlichen Satzungsbestandteile sind.

In dem ersten Plan sind die Ortschaften, deren Verkehrsanlagen jeweils eigenständige einheitliche öffentliche Einrichtungen bilden sollen (Lüdersen, Gestorf, Altenhagen, Eldagsen, Mittelrode, Alvesrode, Alferde, Boitzum und Holtensen), nur in einem groben Maßstab abgebildet und werden mit einer dicken roten Linie großzügig und einbezogene Flurstücke durchschneidend umkreist. Damit hat die Antragsgegnerin die Möglichkeit einer zeichnerischen Darstellung der Abrechnungseinheiten durch Kennzeichnung des Abrechnungsgebiets gewählt, aber unzureichend umgesetzt. Die Verkehrsanlagen und Flächen, die konkret zu dem jeweiligen Abrechnungsgebiet gehören, sind nicht zu erkennen. Es ist nicht ansatzweise ersichtlich, wo konkret welche Verkehrsanlagen enden. Flurstücksgrenzen der bebauten Flächen sind nicht erkennbar. Es ist unklar, wo die Abrechnungseinheit enden soll, wenn Straßen – auch wenn sie noch in der geschlossenen Ortslage liegen mögen – in den Außenbereich übergehen. Allenfalls der Eigentümer eines zentral im Ort gelegenen Grundstücks kann erkennen, ob sein Grundstück an der Abrechnungseinheit liegt. Das reicht aber selbst für diesen Beitragspflichtigen nicht aus, weil er sich auch Kenntnis darüber verschaffen können muss, welche Straßen zur Abrechnungseinheit und welche anderen Grundstücke zum Verteilungsgebiet gehören (so auch ThürOVG, Urteil vom 11.6.2007 – 4 N 1359/98 – juris R. 38).

Die größeren Stadtteile Springe, Völksen und Bennigsen, die jeweils in mehrere Abrechnungsgebiete unterteilt worden sind, werden zwar in weiteren in der Anlage 1 befindlichen Plänen mit einem vergrößerten Maßstab abgebildet. Die durch rote Linien vorgenommene Abgrenzung verläuft jedoch wie willkürlich mit dem Lineal gezogen quer durch Felder und Straßen, ohne dass sich bestimmen ließe, wo genau die jeweilige Verkehrsanlage endet und wo die Grenze des Abrechnungsgebiets verläuft. Die dicke rote Linie lässt zum Teil auch nicht genau erkennen, ob sie links oder rechts entlang einer Verkehrsanlage verläuft, ob ein (Straßen-)Flurstück vollständig einbezogen, ausgeklammert oder der Länge nach hälftig aufgeteilt sein soll.

Soweit es die Abrechnungseinheit Bennigsen West betrifft, gegen deren Bildung sich der Antragsteller im Normenkontrollverfahren nur wenden kann (hierzu unter Ziffer I 3), ist auch hier das Abrechnungsbiet nicht hinreichend abgegrenzt. Die dicke rote Trennungslinie zwischen den Abrechnungseinheiten Bennigsen West und Bennigsen Ost verläuft z. B. auf der Sebastian-Kneipp-Straße. Zu welchem Abrechnungsgebiet diese Straße gehören soll, lässt sich dem Plan nicht zweifelsfrei entnehmen.

Es fehlt auch an einer Kennzeichnung der Verkehrsanlagen, die nicht beitragsfähig sind, weil sie nicht für den öffentlichen Verkehr gewidmet sind. In dem vorgelegten Straßenbestandsverzeichnis aus dem Jahr 2018 für Bennigsen ist z. B. der Weidenweg in Bennigsen West nicht aufgeführt, also nicht öffentlich gewidmet. Gleichwohl wird er in das Abrechnungsgebiet einbezogen, aber in dem Plan nicht als Privatweg gekennzeichnet. Östlich der Straße Zur Schille und westlich des Freibads verlaufen namenlose Wege, die nach den unbestimmten Plänen in der Anlage 1 zur ABS wkB zum Abrechnungsgebiet gehören könnten. Im Straßenbestandsverzeichnis sind sie aber nicht enthalten.

Auch folgen die zur Abgrenzung gezogenen roten Kreise und Striche in diesen weiteren Plänen nicht den Grenzen eines zusammenhängenden Siedlungsgebietes, sondern erfassen auch Verkehrsanlagen und Grundstücke im Außenbereich. Dass die Antragsgegnerin auch Teilstücke dieser Außenbereichsstraßen aus rechtlich relevanten Gründen in die Abrechnungseinheiten einbeziehen wollte, lässt sich aber nicht nachvollziehbar erkennen. Es ist auch nicht ersichtlich, ob diese Teilstrecken im Außenbereich in der Baulast der Antragsgegnerin stehen und ob dort ein gemeindlicher Ausbauaufwand und eine Beitragsbelastung für die dortigen Grundstückseigentümer überhaupt entstehen könnte (vgl. auch Beuscher, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, 61. Erg.Lfg. Sept. 2020, § 8 Rn. 2336).

Eine hinreichend bestimmte Abgrenzung der Abrechnungseinheiten, insbesondere der Abrechnungseinheit Bennigsen West, ergibt sich auch nicht aus der Begründung in der Anlage 2. Diese enthält zwar Ausführungen zur räumlichen Trennung der Stadtteile, konkret räumlich bestimmbare Abgrenzungen der jeweiligen Abrechnungseinheiten (insbesondere im Hinblick auf die Einbeziehung von Außenbereichsstraßen) werden aber nicht beschrieben.

Den dargelegten Mangel an der Bestimmtheit und Bestimmbarkeit der Abrechnungseinheiten, in der hier zu prüfenden ABS wkB vermag die Antragsgegnerin mit ihrem Hinweis, das für die ABS wkB verwendete Satzungsmuster habe letztlich auch der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juni 2014 (– 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 – juris) zugrunde gelegen und sei vom Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in zahlreichen Entscheidungen als verfassungsgemäß anerkannt worden, nicht auszuräumen. Wie oben dargelegt, bestehen landesrechtliche Unterschiede betreffend die beitragsfähigen Verkehrsanlagen und die Beitragspflicht für Außenbereichsstraßen und sind deshalb in Niedersachsen strengere Anforderungen an die hinreichende Bestimmtheit von Abrechnungseinheiten zu stellen, für deren Ausbauaufwand wiederkehrende Beiträge erhoben werden sollen.

g)

Ungeachtet der obigen Mängel ist jedoch die zwischen den Beteiligten hauptsächlich umstrittene Frage, ob innerhalb einzelner Ortschaften getrennte Abrechnungseinheiten gebildet werden dürfen, namentlich die den Antragsteller betreffende Einheit Bennigsen West, richtig gebildet worden ist, zu bejahen.

aa)

Ohne Erfolg wendet der Antragsteller ein, es bestehe der Verdacht eines Ermessensausfalls des Rats bei seiner Entscheidung, für die Kernstadt Springe sowie die Stadtteile Völksen und Bennigsen mehrere Abrechnungseinheiten zu bilden. Die Ratsmehrheit habe eine gleichmäßigere Verteilung der Beitragslast und keine Aufteilung in Abrechnungseinheiten bevorzugt. Der Rat sei jedoch durch verwaltungsseitig hinzugezogene Rechtsberater dahingehend belehrt worden, dass ein solches Vorgehen aus Rechtsgründen von vornherein auszuschließen sei. Der Rat habe dies als ein nicht weiter in Frage zu stellendes Gebot aufgefasst.

Dem kann der Senat nicht beipflichten.

Dem Gemeinderat, der mit den örtlichen Gegebenheiten, dem Straßenverkehr in der Gemeinde und der typischen tatsächlichen Nutzung der Straßen vertraut ist, steht bei der Bildung von Abrechnungseinheiten ein Gestaltungsermessen zu, in dessen Ausübung der Satzungsgeber die verfassungsrechtlichen Grenzen für die Bildung von Abrechnungseinheiten in den Blick zu nehmen hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.6.2014 – 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 – juris Rn. 63), teilweise auch bezeichnet als Einschätzungsspielraum (vgl. OVG RP, Urteil vom 24.2.2016 – 6 A 11031/15 – juris Rn. 26) bzw. als normgeberischer Wertungsspielraum (vgl. ThürOVG, Urteil vom 11.6.2007 – 4 N 1359/98 – juris Rn. 25).

Vorliegend war sich der Rat dieses innerhalb der verfassungsrechtlichen Grenzen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Spielraums bewusst. Er wollte Fehler bei der Fassung der Satzung vermeiden und hat deshalb Rechtsrat eingeholt. Im Übrigen war die Entwurfsfassung der Satzung von den Rechtsberatern schon nicht alternativlos vorgegeben. Dies ergibt sich daraus, dass im Vorfeld zum Ratsbeschluss vom 21. Juni 2018 in drei Informationsveranstaltungen für die Bürger am 23., 24. und 30. Mai 2018 mögliche Abrechnungseinheiten vorgestellt worden sind. Der Entwurf der Satzung ist im Vorfeld – etwa bei der Höhe der Stadtanteile – noch geändert worden. Zudem haben die Ratsmitglieder in der Sitzung am 21. Juni 2018 nach dem vorliegenden Protokoll ausführlich über die geplante Einführung der wiederkehrenden Beiträge diskutiert und noch über einen Antrag, die Entscheidung über die wiederkehrenden Beiträge zurückzustellen, entschieden. Dass die Ratsmitglieder sich nicht an die Auffassung der Rechtsberater gebunden gefühlt, sondern eine eigene Entscheidung getroffen haben, zeigt sich auch darin, dass sie keine einstimmige Entscheidung getroffen haben. Eines „Zeugenbeweises“ dass „der Rat trotz der Dominanz der rechtlichen Fremdberatung eine eigenständige Ermessensentscheidung getroffen“ hat, bedarf es entgegen der Ansicht des Antragstellers deshalb nicht.

bb)

Die Bildung einer eigenständigen Abrechnungseinheit Bennigsen West (§ 2 Abs. 1 g ABS wkB) und einer davon getrennten Abrechnungseinheit Bennigsen Ost (§ 2 Abs. 1 h ABS wkB) ist grundsätzlich nicht zu beanstanden.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 25. Juni 2014 (1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 – juris Rn. 58 ff.) zu dem bei der Heranziehung zu wiederkehrenden Beiträgen zu berücksichtigenden Gebot der abgabenrechtlichen Belastungsgleichheit angesichts der Grundstücksbezogenheit des wiederkehrenden Ausbaubeitrags und zu der Bildung einer einheitlichen Abrechnungseinheit hervorgehoben, dass der beitragspflichtige Vorteil in der Möglichkeit der besseren Erreichbarkeit der beitragspflichtigen Grundstücke und der besseren Nutzbarkeit des Gesamtverkehrssystems sowie dessen Aufrechterhaltung und Verbesserung als solchem liegt; er ist geeignet, den Gebrauchswert der Grundstücke positiv zu beeinflussen. Zur wegemäßigen Erschließung eines bestimmten Grundstücks reicht allein die Straße, an der es gelegen ist, regelmäßig nicht aus. Vielmehr wird der Anschluss an das übrige Straßennetz meist erst über mehrere Verkehrsanlagen vermittelt. Zwischen welchen Verkehrsanlagen eine ausreichend enge „Vermittlungsbeziehung“ hinsichtlich des Anschlusses an das übrige Straßennetz besteht, ist dagegen keine Frage des Vorliegens eines Vorteils, sondern dessen individueller Zurechenbarkeit zu einem einzelnen Grundstück (Rn. 58). Die Bildung einer einzigen Abrechnungseinheit im gesamten Gemeindegebiet durch Satzung ist dann gerechtfertigt, wenn mit den Verkehrsanlagen ein Vorteil für das beitragsbelastete Grundstück verbunden ist. Besteht ein solcher Vorteil wie in Großstädten oder Gemeinden ohne zusammenhängendes Gebiet nicht, läge in der Heranziehung aller Grundstücke zur Beitragspflicht eine Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte (Rn. 61). Bei der Ausübung seines Gestaltungsermessens muss der Satzungsgeber die verfassungsrechtlichen Grenzen einer Bestimmung der Verkehrsanlagen des gesamten Gemeindegebiets als einheitliche öffentliche Einrichtung in den Blick nehmen. Ein Beitrag für den Ausbau einer Straße als Teil einer öffentlichen Verkehrsanlage kommt nur für diejenigen Grundstücke in Betracht, die von der Verkehrsanlage einen jedenfalls potentiellen Gebrauchsvorteil haben, bei denen sich also der Vorteil der Möglichkeit der Nutzung der ausgebauten Straßen als Lagevorteil auf den Gebrauchswert des Grundstücks auswirkt. Nur in diesem Fall erscheint es nach dem Maßstab des Gleichheitssatzes gerechtfertigt, gerade den oder die Eigentümer dieses Grundstücks zu einem Beitrag für die Nutzung der ausgebauten Straße heranzuziehen (Rn. 63). Ob die herangezogenen Grundstücke einen konkret zurechenbaren Vorteil von dem Ausbau und der Erhaltung einer Verkehrsanlage haben, hängt dabei nicht von der politischen Zuordnung eines Gebiets, sondern vor allem von den tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten ab, etwa der Größe, der Existenz eines zusammenhängenden bebauten Gebiets, der Topographie wie der Lage von Bahnanlagen, Flüssen und größeren Straßen oder der typischen tatsächlichen Straßennutzung. Ein „funktionaler Zusammenhang“, wie er früher vom Landesgesetzgeber und den Verwaltungsgerichten gefordert wurde, ist für die Bildung einer Abrechnungseinheit von Verkehrsanlagen durch den Gleichheitssatz jedoch nicht vorgegeben. Aus verfassungsrechtlicher Sicht kommt es allein darauf an, dass eine hinreichende individuelle Zurechnung von Vorteil und Beitragspflicht hergestellt werden kann Rn. 64). Die Gemeinden werden zudem bei der Bildung der Abrechnungseinheiten zu berücksichtigen haben, ob dabei Gebiete mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand zusammengeschlossen werden, falls dies zu einer auch bei großzügiger Pauschalierungsbefugnis mit Rücksicht auf das Gebot der Belastungsgleichheit nicht mehr zu rechtfertigenden Umverteilung von Ausbaulasten führen würde (Rn. 65).

Diese Grundsätze hat der niedersächsische Gesetzgeber bei der Einführung der wiederkehrenden Beiträge umgesetzt. Gemäß § 6b Abs. 1 Satz 1 NKAG a. F./§ 6c Abs. 1 Satz 1 NKAG n. F. sind beitragspflichtig diejenigen Grundstückseigentümer in einem nach Absatz 2 bestimmten Gemeindegebiet, denen die Gesamtheit der Verkehrsanlagen die Zufahrt oder den Zugang zu ihren Grundstücken ermöglicht.

Der niedersächsische Gesetzgeber sieht den notwendigen Vorteil in der rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeit des Grundstückseigentümers, von seinem Grundstück eine Zufahrt oder einen Zugang zu den Verkehrsanlagen zu haben. Damit werde eine bessere Erreichbarkeit des Grundstücks sichergestellt und sein Gebrauchswert werde positiv beeinflusst (LT-Drucks. 17/5422, S. 16 und 17). § 6b Abs. 2 NKAG a. F./§ 6c Abs. 2 NKAG n. F. sieht keine Begründungspflicht für die Bildung der Abrechnungseinheiten in der Satzung vor (anders § 10a Abs. 1 Sätze 8 und 9 KAG RP). Gleichwohl müssen die Erwägungen, die der Entscheidung des Rates bei der Bildung der Abrechnungseinheiten zugrunde lagen, ersichtlich und nachvollziehbar sein.

Den vorstehenden Grundsätzen hat die Antragsgegnerin bei der Bildung der Abrechnungseinheiten Bennigsen West und Bennigsen Ost hinreichend Rechnung getragen.

Sie hat die Aufteilung in der Anlage 2 zur ABS wkB (S. 4) wie folgt begründet:

„Der Stadtteil Bennigsen wird durch die zweigleisige Bahnstrecke durchschnitten, die auch den Stadtteil Springe durchschneidet. Die Bahnstrecke wird im Stadtteil Bennigsen nur durch die L 460/ L 402, innerhalb der Ortslage mit den Namen „Osterland“ bzw. im weiteren Verlauf als „Hauptstraße“ bezeichnet, an einem beschränkten Bahnübergang gekreuzt. Während vom Bahnübergang aus betrachtet der westliche Stadtteil sich annähernd als reine Wohnnutzung darstellt (hier befinden sich außerdem nur eine Tankstelle, ein Physiotherapiezentrum, Friseur, Schwimmbad, ein nichtgroßflächiger Rewe - Markt und ein Einzelhandelsgeschäft mit einer Postagentur) befinden sich im östlichen Teil die zentralen Einrichtungen von Wirtschaft und Verwaltung (mehrere standorttypische kleinere Einzelhandelsgeschäfte, Penny-Einkaufsmarkt, Rewe Getränkemarkt, 2 Bankgebäude, Bäckerei, Verwaltungsaußenstelle der Stadtverwaltung Springe, Polizeistation, Bahnhof, Arztpraxis, 2 Kirchen, Kindergarten, Grundschule und Sportgelände). Durch die stark befahrene Ortsdurchfahrtsstraße (L 460 / L 402) und die regelmäßige Schließung der Bahnschranken (ca. 4 - 6 mal in einer Stunde) bilden sich innerhalb kurzer Zeit Rückstaus am Bahnübergang. Aufgrund der vorhandenen örtlichen Situation ist damit der Stadtteil Bennigsen in eine westliche und östliche Abrechnungseinheit zu trennen. Eine verkehrstypische Straßennutzung, die eine verbindende Funktion beider Abrechnungseinheiten ausnahmsweise begründen könnte, kann aufgrund der tatsächlichen bereits dargestellten unterschiedlichen Aufgabenzuweisungen der beiden Abrechnungseinheiten nicht dargestellt werden.

Auch das im südlichen Bereich liegende Gewerbegebiet des Stadtteils (Allerfeldstraße, Immengarten, Horstfeldstraße) rechtfertigt nicht die Bildung einer Abrechnungseinheit. Die Gewerbegrundstücke sind eher klein mit geringer Auslastung ausgestaltet. Die Gemeindestraßen des Gewerbegebietes weisen keine Überbreite aus und sind nicht mit einer höheren Belastungsklasse ausgestaltet. Eine verfassungswidrige Umverteilung des Ausbauaufwandes ist nicht zu besorgen.“

(1)

Die von der Antragsgegnerin angeführten topologischen Gründe sind geeignet, hinreichend eine Teilung der Ortschaft Bennigsen in zwei Abrechnungseinheiten West und Ost zu begründen. Die Antragsgegnerin ist nachvollziehbar zu dem Ergebnis gelangt, dass der durch den Stadtteil Bennigsen verlaufenden Bahnlinie Hannover–Hameln eine trennende Wirkung zukommt.

Bahnanlagen, Flüsse und größeren Straßen, deren Querung mit Hindernissen verbunden ist, können eine Zäsur darstellen, die den Zusammenhang einer ansonsten zusammenhängenden Bebauung aufhebt. Insoweit ist die jeweilige örtliche Situation entscheidend (OVG RP, Urteil vom 10.12.2014 – 6 A 10853/14 – juris Rn. 22, 28 f.). An die ungehinderten Querungsmöglichkeiten einer solchen Zäsur sind umso höhere Anforderungen zu stellen, je größer die Gebietsteile sind, die von ihr getrennt werden (OVG RP, Urteil vom 4.6.2019 – 6 A 11610/18 – juris). Einer Bahnlinie, deren Querung wegen einer Bahnüberführung nicht mit Hindernissen verbunden ist, kann eine trennende Wirkung fehlen (OVG RP, Urteil vom 24.2.2016 – 6 A 11031/15 – juris). Ebenso wenig trennt im Allgemeinen eine stillgelegte Bahntrasse mit eingleisiger Strecke, die über eine Unter- und vier Überführungen verfügt (OVG RP, Urteil vom 23.8.2017 – 6 A 10945/17 – juris und Urteil vom 9.3.2015 – 6 A 10054/15 – juris). Eine zweigleisige Bahnlinie kann hingegen eine Zäsur darstellen, obwohl der Fahrverkehr den Bahndamm an drei Stellen und der Fußgängerverkehr an weiteren drei Stellen queren kann (OVG RP, Urteil vom 30.10.2018 – 6 C 11920/17 – juris und vom 10.12.2014 – 6 A 10852/14 – juris).

Gemessen hieran hat die Antragsgegnerin beanstandungsfrei eine räumliche Trennung der Ortschaft Bennigsen angenommen, weil die zweigleisige Bahnlinie innerhalb der Ortschaft über einen beschrankten Bahnübergang überquert wird. Die S-Bahn-Züge treffen nach dem Vorbringen des Antragstellers aus Richtung Hameln jeweils um xx:11 Uhr und um xx:41 Uhr und aus Hannover um xx:17 Uhr und xx:47 Uhr ein. Die Strecke wird auch von Güterzügen befahren. Die Schranken schließen demnach etwa vier bis sechs Mal in einer Stunde. Bei Schließung der Schranken bilden sich nach dem Vorbringen der Antragsgegnerin regelmäßig in kürzester Zeit lange Autoschlangen. Nach dem Vortrag des Antragstellers bilden sich vornehmlich zu Zeiten des Berufsverkehrs durchaus längere Schlangen vor den geschlossenen Schranken. Tagsüber stünden vor den geschlossenen Schranken typischerweise etwa drei bis sechs Fahrzeuge. Die Schranken würden etwa 2 x 10 min pro Stunde schließen.

Demnach kann der Fahrzeug-, Rad- und Fußgängerverkehr in der Ortschaft Bennigsen nicht ungehindert die Bahnlinie überqueren. Sie hat ersichtlich eine trennende Wirkung. Dabei ist unbeachtlich, dass die Bewohner beider Abrechnungseinheiten nach dem Vorbringen des Antragstellers das Warten vor den geschlossenen Schranken schlicht in Kauf nähmen, weil sie darauf angewiesen seien, den jeweils anderen Teil des Stadtteils zu erreichen. Dass auch der überörtliche Verkehr vor den Schranken warten muss, steht einer trennenden Wirkung der Bahnlinie mit dem beschrankten Übergang ebenfalls nicht entgegen. Maßgeblich ist, dass die Bahnlinie nicht ungehindert überquert werden kann. Denn durch die Bahnlinie wird die Vermittlungsbeziehung zwischen den Verkehrsanlagen diesseits und jenseits der Bahnlinie, die durch die L 460 geschaffen wird, unterbrochen.

Die Unterführung nur für Fußgänger und Radfahrer vermag die räumlich trennende Wirkung der Bahnlinie für den fließenden Verkehr in der Ortschaft Bennigsen nicht aufzuheben. Der Hinweis des Antragstellers auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 10. Dezember 2014 (– 6 A 10853/14 – juris Rn. 32) verfängt nicht, weil dort der Fußgängerverkehr durch eine Bahnhofsunterführung den Verbindungscharakter durch eine Brücke über die Eisenbahnlinie für den Straßenverkehr lediglich verstärkte.

Zwar stellt hier die Brücke auf dem Meierhofweg über die Bahnlinie im Südwesten von Bennigsen eine Verbindung zwischen beiden Abrechnungseinheiten her. Diese Verkehrsverbindung liegt aber zum Teil außerhalb der Abrechnungseinheit und außerdem im Außenbereich und steht deshalb einer trennenden Wirkung der Bahnlinie innerhalb der Ortschaft nicht entgegen.

Zu keiner anderen Einschätzung führt der Vortrag des Antragstellers, dem Bahnhof selbst komme verbindende Funktion zu, weil man nach Hannover an der Ostseite abfahre und an der Westseite zurückkehre. Die Abfahrt und Ankunft der Züge und der Pendelverkehr ändern nichts an dem Umstand, dass jedenfalls der fließende Verkehr durch die Bahnlinie unterbrochen wird und damit die Gesamtheit von Verkehrsanlagen jenseits der Bahnlinie.

Ohne Erfolg wendet der Antragsteller ein, außer Acht gelassen worden sei die Topographie, namentlich die Hanglage des Ortsteils Bennigsen West. Der Ortsteil Bennigsen Ost sei tiefer gelegen. Im Ortsteil Bennigsen Ost sei es bei Starkregenereignissen zum Teil zu Problemen bei der Oberflächenentwässerung gekommen. Die Kanalisation habe verbindende Funktion zwischen den Abrechnungseinheiten ohne Einfluss der Bahnlinie Hannover–Hameln. Zutreffend führt die Antragsgegnerin aus, dass es auf das unterirdisch verlegte und für einen objektiven Betrachter nicht erkennbare Abwasserleitungssystem bei der Bildung von Abrechnungseinheiten nicht ankommt. Hierfür ist die Verbindung oberirdischer Verkehrsanlagen untereinander entscheidend. Zudem spricht die unterschiedliche topografische Lage – einerseits Hang, andererseits Senkung – eher gegen eine Zusammenlegung beider Abrechnungseinheiten.

(2)

Ohne Erfolg wendet der Antragsteller ein, in Bennigsen sei es zu keiner eigenständigen Funktionalität der beiden westlich und östlich der Bahnstrecke gelegenen Gebiete gekommen, weil die Nutzung der Geschäfte und Einrichtungen ein ständiges Hinundher zwischen beiden Seiten der Bahnstrecke erfordere.

Ein „funktionaler Zusammenhang“ ist für die Bildung einer Abrechnungseinheit von Verkehrsanlagen durch den Gleichheitssatz – wie dargelegt – gerade nicht vorgegeben (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.6.2014 – 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 – juris Rn. 64). Zwar kann die Frage, ob die herangezogenen Grundstücke einen konkret zurechenbaren Vorteil von dem Ausbau und der Erhaltung einer Verkehrsanlage haben, auch von der typischen tatsächlichen Straßennutzung abhängen (BVerfG, Beschluss vom 25.6.2014 – 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 – juris Rn. 64). Es trifft auch zu, dass die Ortsdurchfahrt auf der L 460 als Verbindung zwischen beiden Abrechnungseinheiten West und Ost genutzt wird.

Dies vermag aber nicht den Umstand zu entkräften, dass der beschrankte Bahnübergang mit Wartezeiten diesen Verkehrsfluss dermaßen hindert, dass von zwei durch die Bahnlinie getrennten Straßenverkehrssystemen auszugehen ist.

Soweit die Verkehrsanlagen einer Abrechnungseinheit auch von den Grundstückseigentümern der jeweiligen anderen Abrechnungseinheit genutzt werden, ist dies ein Gesichtspunkt, der bei der Aufwandsverteilung und der Bewertung des Durchgangsverkehrs eine Rolle spielen kann.

(3)

Erfolglos bleibt auch der Einwand, es bestehe eine mangelnde Vorteilsgerechtigkeit.

Der Antragsteller rügt, für Bennigsen West ergebe sich nach den Planungen der Antragsgegnerin für einen siebenjährigen Zeitraum für die Jahre 2018 bis 2024 eine Gesamtbelastung von 10,5654 EUR/qm Beitragsfläche, für Bennigsen Ost hingegen eine solche von nur 3,5552 EUR/qm. Die Maßnahmen, insbesondere die Einführung einer Straßenentwässerung im Trennsystem, würden eine Verbesserung in Bennigsen Ost herbeiführen, ohne dass die dortigen Grundstückseigentümer den diesbezüglichen Aufwand zu tragen hätten.

Dieses Vorbringen rechtfertigt keine Zusammenfassung der Abrechnungseinheiten Bennigsen West und Ost. Maßgeblich ist der Lagevorteil der Grundstücke durch die Möglichkeit der Nutzung der ausgebauten Straßen. Einen solchen Vorteil in Form der Einführung einer Straßenentwässerung im Trennsystem in Bennigsen West haben die Grundstückseigentümer in Bennigsen West. Denn durch die Trennung der Entwässerungssysteme für Niederschlags- und Schmutzwasser werden Störungen der Straßenentwässerung durch die Schmutzwasserbeseitigung vermieden (vgl. Senatsurteil vom 21.5.2019 – 9 LC 110/17 – juris Rn. 98, 99).

Die Argumentation des Antragstellers, in einigen Abrechnungseinheiten seien anders als in Bennigsen West und Springe keine Ausbaumaßnahmen geplant, spricht überdies gerade für eine Bildung von unterschiedlichen Abrechnungseinheiten. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Grundstückseigentümer der anderen, zum Teil weit entfernten Ortschaften wie Holtensen, Boitzum und Alferde einen konkret zurechenbaren Vorteil von den in Springe oder Bennigsen West ausgebauten Verkehrsanlagen hätten.

Soweit der Antragsteller eine Koppelung des Ausbaus der Kanalisation in Bennigsen West mit der Erneuerung von Fahrbahnen und Gehwegen und eine Vernachlässigung der Straßenentwässerung durch die Antragsgegnerin rügt, betreffen diese Einwände nicht die Bildung von Abrechnungseinheiten, sondern stellen die Beitragsfähigkeit der von der Antragsgegnerin geplanten Ausbaumaßnahmen in Frage, die nicht Gegenstand des vorliegenden Normenkontrollverfahrens sind.

Im Übrigen verlangt die Bildung von Abrechnungseinheiten – wie oben ausgeführt – nicht, dass voraussichtlich sämtliche Straßen im Abrechnungsgebiet denselben Ausbauaufwand auslösen und gleichzeitig erneuert oder verbessert werden müssten. Maßgeblich ist nur, dass innerhalb einer Abrechnungseinheit kein gravierend unterschiedlicher Ausbaubedarf/-aufwand besteht. Werden innerhalb eines Abrechnungsgebiets an einzelnen Verkehrsanlagen Ausbaumaßnahmen vorgenommen, ist dies für alle Grundstückseigentümer innerhalb der Abrechnungseinheit vorteilhaft.

cc)

Die Abrechnungseinheit Bennigsen West hätte nicht in weitere Abrechnungseinheiten nördlich und südlich der Landesstraße L 460 unterteilt werden müssen. Der L 460 kommt im Abrechnungsgebiet Bennigsen West keine hinreichende trennende Wirkung zu. Sie ist zwar eine stark befahrene, breite Straße. Sie kann aber ungehindert von den nördlich und südlich wohnenden Anliegern über einen Zebrastreifen und nicht beampelte Kreuzungen überquert werden.

Der Antragsteller rügt weiter erfolglos, für das im Westteil geplante Baugebiet (Bebauungsplan Nr. 42 „Zur Schille“) müsse eine selbständige Abrechnungseinheit gebildet werden. Sind noch keine erstmals endgültig hergestellten Verkehrsanlagen vorhanden, können diese noch nicht in eine Abrechnungseinheit einbezogen werden (vgl. die Ausführungen unter Ziffer II 2 b, bb und c).

Schließlich geht der Einwand des Antragstellers ins Leere, bestimmte Teilgebiete der Abrechnungseinheit Bennigsen Ost müssten als selbständige Abrechnungseinheiten bezeichnet werden, z. B. das im Südosten gelegene Gewerbegebiet und das Rittergut Bennigsen. Denn die Bildung der Abrechnungseinheit Bennigsen Ost ist – mangels Rechtsschutzinteresses des Antragstellers – nicht Gegenstand des Normenkontrollverfahrens (hierzu Ausführungen unter Ziffer I 3).

h)

Die ABS wkB ist aber außerdem fehlerhaft, weil es in ihr an einer Regelung über den Beitragssatz fehlt und die Satzung deshalb die Mindestanforderungen an eine Abgabensatzung gemäß § 2 Abs. 1 NKAG nicht erfüllt.

Anders als in anderen Bundesländern regelt § 6b NKAG a. F./§ 6c NKAG n. F. nicht ausdrücklich, dass in der Satzung über die Erhebung wiederkehrender Beiträge ein Beitragssatz festzulegen ist, ggfs. nachträglich in einer gesonderten Satzung (so etwa § 6a Abs. 5 KAG LSA, § 7a Abs. 4 ThürKAG a. F., § 11a Abs. 3 Satz 3 HessKAG). Jedoch soll nach § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG, der in Niedersachsen den Mindestinhalt einer Abgabensatzung allgemein vorgibt, die Satzung u. a. den Satz der Abgabe bestimmen.

In § 3 Abs. 1 ABS wkB heißt es lediglich – vergleichbar einer Satzung über die Erhebung einmaliger Beiträge –, dass der beitragsfähige Aufwand für die eine Abrechnungseinheit bildenden Verkehrsanlagen nach den jährlichen Investitionsaufwendungen in der jeweiligen Abrechnungseinheit ermittelt wird. Eine ausdrückliche Bestimmung über den Beitragssatz enthält die ABS wkB nicht. Dies genügt nicht den Anforderungen des § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG.

Zwar ist § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG nur eine Sollvorschrift. Sollvorschriften lassen Abweichungen aber nur zu, wenn es hinreichende Gründe für die Abweichung von der Soll-Regelung gibt. Früher war diese Bestimmung als Muss-Vorschrift ausgestaltet. Die Änderung in 2006 sollte u. a. dem Umstand Rechnung tragen, dass sich eine sachlich gebotene Abweichung beispielsweise bei (einmaligen) Straßenausbaubeiträgen ergebe, weil für sie regelmäßig kein Abgabensatz bestimmt werden könne (LT-Drucks. 15/3000, S. 14 unter Hinweis auf § 6 Abs. 5 Satz 2 NKAG a. F.).

Eine entsprechende Regelung, die für Satzungen über die Erhebung einmaliger Straßenausbaubeiträge zum Tragen kommt, enthält § 6 Abs. 5 Satz 3 NKAG (i. d. F. vom 1.4.2017). Danach genügt es – wird eine Beitragssatzung für mehrere gleichartige Einrichtungen erlassen und kann der Beitragssatz für die einzelnen Einrichtungen in ihr nicht festgelegt werden –, wenn in der Satzung die Maßnahmen, für die Beiträge erhoben werden, nach Art und Umfang bezeichnet werden und der umzulegende Teil der Gesamtkosten bestimmt wird. Demnach kann in diesem Fall ausnahmsweise auf eine satzungsrechtliche Festlegung des Abgabesatzes verzichtet werden.

Für wiederkehrende Beiträge gemäß § 6b NKAG a. F./§ 6c NKAG n. F. kann der Beitragssatz ebenfalls nicht im Vorhinein bestimmt werden, wenn die wiederkehrenden Beiträge gemäß § 6b Abs. 1 Satz 1 NKAG a. F./§ 6c Abs. 1 Satz 1 NKAG n. F. zur Deckung des tatsächlichen jährlichen Investitionsaufwandes erhoben werden. Der tatsächliche jährliche Investitionsaufwand ist jährlich neu zu ermitteln und steht erst am Ende des jeweiligen Kalenderjahres fest.

Hier hat sich die Antragsgegnerin beanstandungsfrei entschieden, den beitragsfähigen Aufwand für die eine Abrechnungseinheit bildenden Verkehrsanlagen nach den tatsächlichen jährlichen Investitionsaufwendungen in der jeweiligen Abrechnungseinheit zu ermitteln (§ 3 Abs. 1 ABS wkB). Eines Investitionsprogramms wie im Falle der Ermittlung des Beitragssatzes nach dem Durchschnitt des im Zeitraum von bis zu fünf Jahren zu erwartenden jährlichen Investitionsaufwandes gemäß § 6b Abs. 3 NKAG a. F./§ 6c Abs. 3 NKAG n. F. (vgl. Beuscher, a. a. O., § 3 Rn. 29, S. 60) bedurfte es hier deshalb nicht.

Ferner stand neben dem tatsächlichen jährlichen Investitionsaufwand für die Antragsgegnerin auch die Summe der bei Entstehen der sachlichen Beitragspflichten am 31. Dezember des Jahres (§ 10 ABS wkB) maßgeblichen Veranlagungsflächen (§ 6 ABS wkB) bei Erlass der hier zu überprüfenden ABS wkB noch nicht fest. Nachvollziehbar trägt die Antragsgegnerin vor, für die Festlegung des Beitragssatzes in der Satzung könne nicht bereits die Gesamtfläche aller Grundstücke der Abrechnungseinheit ermittelt werden, da sich für diese Flächen bis zur tatsächlichen Abrechnung einer konkreten Ausbaubeitragsmaßnahme im Abrechnungsgebieten zahlreiche Änderungen ergeben könnten, z. B. indem sich die beitragspflichtigen Grundstücke durch Grundstücksvereinigungen bzw. -trennungen vergrößerten oder verkleinerten oder sich aber durch Baumaßnahmen die Geschosse von baulichen Anlagen veränderten.

Insofern erfüllt § 3 ABS wkB zwar die Voraussetzungen des § 6 Abs. 5 Satz 3 NKAG, der – wie dargelegt – für Fälle, in denen der Beitragssatz nicht feststeht, eine Ausnahmeregelung (etwa für einmalige Straßenausbaubeiträge) vorsieht. Denn § 3 Abs. 2 und 3 ABS wkB bestimmt, was zum beitragsfähigen Aufwand gehört (vgl. § 2 StrABS), § 6 ABS wkB die Verteilung des umlagefähigen Aufwands (vgl. § 6 StrABS), § 4 ABS wkB den Stadtanteil (vgl. § 4 StrABS Vorteilsbemessung), §§ 7, 8 und 9 ABS wkB die Nutzungsfaktoren (§§ 7, 8 StrABS).

Die Vorschrift des § 6 Abs. 5 Satz 3 NKAG findet aber keine Anwendung auf wiederkehrende Beiträge. Denn § 6b Abs. 9 NKAG a. F./§ 6c Abs. 9 n. F. verweist nur auf § 6 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 und 5 Sätze 1 und 2, Abs. 7 Sätze 2 bis 4 sowie Abs. 8 bis 10 NKAG. Auf die Ausnahmeregelung in § 6 Abs. 5 Satz 3 NKAG für den Fall, dass der Beitragssatz für einzelne Einrichtungen nicht festgelegt werden kann, wird dagegen nicht verwiesen. Aus der ausdrücklichen Aufzählung der einzelnen, entsprechend geltenden Regelungen in § 6 NKAG ist zu schließen, dass die übrigen Regelungen des § 6 NKAG gerade nicht auf wiederkehrende Beiträge angewendet werden sollen. Der Umstand, dass § 6b Abs. 3 und 5 NKAG a. F./§ 6c Abs. 3 und 5 n. F. ausdrückliche Bestimmungen über den Beitragssatz enthalten und in Abs. 9 auf die entsprechende Geltung konkreter Einzelbestimmungen in § 6 NKAG verwiesen wird, spricht auch gegen eine analoge Anwendbarkeit des § 6 Abs. 5 Satz 3 NKAG auf wiederkehrende Beiträge und gegen ein nur redaktionelles Versehen des Niedersächsischen Gesetzgebers.

Demnach sieht § 6b Abs. 9 NKAG a. F./§ 6c Abs. 9 NKAG n. F nicht einen ausnahmsweisen Verzicht auf die Angabe eines Beitragssatzes für wiederkehrende Beiträge vor (anders z. B. Art. 5b Abs. 6 BayKAG a. F. i. V. m. Art. 5 Abs. 4 BayKAG a. F.). Daraus folgt zugleich, dass eine niedersächsische Satzung über die Erhebung wiederkehrender Beiträge eine Festsetzung des Beitragssatzes gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG enthalten muss, auch wenn § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG nur als Sollvorschrift ausgestaltet ist. Ein hinreichender Grund für die Abweichung von der Soll-Regelung besteht hier nicht darin, dass der (jährliche) Beitragssatz bei Inkrafttreten der Satzung nicht feststehen konnte.

Denn dieser Problematik kann der Satzungsgeber dadurch begegnen, dass in der Satzung eine Regelung getroffen wird, wonach der Beitragssatz nachträglich in einer gesonderten Satzung festgelegt wird (so z. B. ausdrücklich in § 11a Abs. 3 Satz 3 HessKAG geregelt; so auch geregelt z. B. in § 4 Abs. 1 WStrBS der Stadt Mainz und § 5 der WStrBS der Stadt Ludwigshafen, obgleich §§ 2, 10a KAG RP keinen in der Satzung festgelegten Beitragssatz verlangen; s. a. den außer Kraft getretenen § 7a Abs. 4 des ThKAG und § 7 des Thür. Satzungsmusters für wB). Entsprechend kann in einer gesonderten Satzung nach Ablauf des jeweiligen Erhebungsjahres die Höhe der Beitragssätze für die einzelnen Abrechnungseinheiten festgelegt werden (siehe beispielhaft die entsprechenden Satzungen der Stadt Mainz vom 14.6.2018 und der Stadt Ludwigshafen vom 10.12.2018).

Es reicht demgegenüber nicht aus, dass die Verwaltung der Antragsgegnerin den Beitragssatz ermittelt und – wie hier – erst den jeweiligen Heranziehungsbescheiden zugrunde legt. Vielmehr bedarf es für die Festlegung des Beitragssatzes einer durch Ratsbeschluss zu treffenden Ergänzungssatzung.

Es genügt demnach, wenn der Beitragssatz zum 31. Dezember jeden Jahres in einer gesonderten, erst nach dem 31. Dezember in Kraft tretenden Satzung festgelegt wird. Hingegen muss der Beitragssatz nicht bereits zum 31. Dezember jeden Jahres festgelegt sein (anders OVG LSA, Beschluss vom 2.10.2014 – 4 L 125/13 – juris Rn. 23 ff.). Zwar bestimmt die Regelung in § 10 ABS wkB den Zeitpunkt der Entstehung der Beitragsschuld zum 31. Dezember jeden Jahres. Dieser Zeitpunkt ist für den Beginn der Festsetzungsfrist gemäß § 11 Abs. 4 b) NKAG i. V. mit § 170 Abs. 1 AO maßgeblich. Auch bemisst sich die Höhe des Beitragssatzes nach dem bis zum 31. Dezember in jenem Jahr entstandenen tatsächlichen Investitionsaufwand und den an diesem Stichtag vorhandenen Grundstücksverhältnissen. Dies wird jedoch auch durch eine erst nach dem 31. Dezember erlassene, rückwirkend zu diesem Stichtag in Kraft tretende Satzung berücksichtigt, die den Beitragssatz an den Verhältnissen zum Stichtag 31. Dezember des Vorjahres bemisst.

Hier liegen indes beide Voraussetzungen nicht vor. Weder sieht die ABS wkB eine Regelung über eine gesonderte Satzung über die Beitragssätze für die gebildeten Abrechnungseinheiten vor, noch hat die Antragsgegnerin eine solche Satzung über die Höhe der Beitragssätze für die einzelnen Abrechnungseinheiten in den jeweiligen Jahren nachträglich beschlossen. Nach dem Vortrag der Antragsgegnerin wird lediglich der konkrete Beitragsfall in einem Beitragsbescheid behandelt und dort die jeweilige Beitragshöhe pro beitragspflichtigem Grundstück berechnet sowie der Veranlagung zugrunde gelegt. Dies genügt nicht den Vorgaben des § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG.

Ohne Erfolg beruft sich die Antragsgegnerin darauf, sie habe das rheinland-pfälzische Satzungsmuster zugrunde gelegt, das eine Bestimmung über die Höhe des Beitragssatzes nicht vorsieht (s. a. Satzungsmuster von Beuscher, Wiederkehrende Beiträge, nwb 2015, S. 177). Denn nach § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG RP gehört der Satz der Abgabe anders als in § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG nicht zum Mindestinhalt einer (Abgaben-)Satzung.

i)

Unabhängig davon, dass die Regelungen in § 3 ABS wkB den Mangel eines fehlenden Beitragssatzes nicht ausgleichen können, ist es entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht zu beanstanden, dass § 3 ABS wkB keine Regelung zu der Frage enthält, ob gemäß § 6c Abs. 5 Satz 3 NKAG n. F. Zuschüsse Dritter, bei denen der Zuschussgeber selbst keine Bestimmung trifft, vom gesamten beitragsfähigen Aufwand abgezogen werden.

Der im Zeitpunkt des Erlasses der Satzung gültige § 6b Abs. 5 NKAG a. F. enthielt keine entsprechende Bestimmung. Anders als der Antragsteller meint, musste der Rat der Antragsgegnerin auch nicht zwischenzeitlich eine Entscheidung herbeiführen, ob der von § 6c Abs. 5 S. 3 NKAG n. F. zugelassene Abzug vom jährlichen Investitionsaufwand stattfinden soll oder nicht. Die Vorschrift sieht nur vor, dass die Kommunen einen entsprechenden Abzug für die Zuschüsse Dritter regeln können. Für den Fall, dass eine Kommune – wie hier – von dem ihr zustehenden satzungsgeberischen Ermessen, eine solche Regelung zu treffen, keinen Gebrauch macht, greift der gesetzliche Normalfall des § 6c Abs. 5 Satz 4 NKAG n. F., wonach für Fälle, in denen die Kommune keine Regelung nach Satz 3 trifft, die Vorschrift des § 6 Abs. 5 Satz 5 NKAG entsprechend gilt. Zuschüsse Dritter sind danach zunächst zur Deckung des Aufwands der Gemeinde zu verwenden, soweit der Zuschussgeber nichts anderes bestimmt hat.

Nach alledem ist eine Satzungsbestimmung gemäß § 6c Abs. 5 Satz 3 NKAG n. F. nicht zwingend erforderlich.

j)

Jedoch ist die Festsetzung des Stadtanteils in § 4 Abs. 2 g ABS wkB für die Abrechnungseinheit Bennigsen West zu beanstanden, weil die festgesetzte Höhe von 21 % nicht nachvollziehbar ist und deshalb gegen § 6b Abs. 5 Satz 1 NKAG a. F./§ 6c NKAG n. F. verstößt.

Nach § 6b Abs. 5 Satz 1 NKAG a. F./§ 6c Abs. 5 Satz 1 NKAG n. F. bleiben bei der Ermittlung des Beitragssatzes ein dem Vorteil der Allgemeinheit und ein dem Vorteil der Gemeinde entsprechender Anteil des Investitionsaufwandes außer Ansatz. Die Anteile nach Satz 1 betragen gemäß Satz 2 insgesamt mindestens 20 Prozent des jährlichen Investitionsaufwandes (vgl. entsprechend die gesetzlichen Mindestanteile in Rheinland-Pfalz, Thüringen und Sachsen-Anhalt).

In der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 6b Abs. 5 NKAG (LT-Drucks. 17/5422, S. 17) heißt es:

„Öffentliche Straßen, Wege und Plätze werden nicht nur von den Grundstückseigentümern, sondern auch von der Allgemeinheit und der Gemeinde selbst in Anspruch genommen. Daher muss bei der Ermittlung des wiederkehrenden Beitrages ein Gemeindeanteil außer Ansatz bleiben. Die eine öffentliche Einrichtung bildenden Verkehrsanlagen stellen eine Einheit dar, demzufolge kann es nur einen einheitlichen Gemeindeanteil geben. Die Höhe des Gemeindeanteils ist in der Satzung zu bestimmen. Der zu bestimmende Gemeindeanteil muss dem Verkehrsaufkommen entsprechen, das nicht den Beitragsschuldnern zuzurechnen ist. Zuzurechnen ist den Beitragsschuldnern der Anliegerverkehr innerhalb der öffentlichen Einrichtung, nicht zuzurechnen ist ihnen der Durchgangsverkehr. Gesetzlich wird ein Mindestgemeindeanteil von 20 Prozent des Investitionsaufwands vorgeschrieben, der aus den für einmalige Straßenausbaubeiträge geltenden Bestimmungen abgeleitet ist. Er ist nur dann ausreichend, wenn das Verkehrsaufkommen fast ausschließlich den Grundstücken im Abrechnungsgebiet zuzurechnen ist.“

Danach ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber in § 6b Abs. 5 Satz 1 NKAG a. F./ § 6c Abs. 5 Satz 1 NKAG n. F. mit einem dem „Vorteil der Allgemeinheit und dem Vorteil der Gemeinde entsprechenden Anteil des Investitionsaufwandes“ in der Sache nichts anderes gemeint hat als den „dem besonderen Vorteil der Allgemeinheit oder der Kommune entsprechenden Teil des Aufwandes“, der unter Berücksichtigung des Vorteilsprinzips bei einmaligen Beiträgen gemäß § 6 Abs. 5 Satz 4 NKAG nicht auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden darf und deshalb vom beitragsfähigen Aufwand abzuziehen ist (= Gemeindeanteil). Die Ermittlung der Höhe dieses Gemeindeanteils hat sich am Vorteilsprinzip auszurichten. Es setzt für die Bestimmung des Anlieger- und des Gemeindeanteils einen verbindlichen Rahmen für das ortsgesetzgeberische Ermessen fest und gibt insofern eine Ober- und Untergrenze vor (vgl. den Senatsbeschluss vom 6.6.2001 – 9 LA 907/01 – juris Rn. 12). Eine solche Untergrenze im Sinne eines dem Vorteil der Allgemeinheit bzw. der Gemeinde entsprechenden Mindestanteils hat der Gesetzgeber für wiederkehrende Beiträge gesetzlich vorgegeben.

Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Gemeinde daran gebunden wäre, grundsätzlich 20 % als Mindestgemeindeanteil festzulegen. Vielmehr steht dem Gemeinderat, der mit den örtlichen Gegebenheiten, dem Straßenverkehr in der Gemeinde und der typischen tatsächlichen Nutzung der Straßen vertraut ist, bei der Bestimmung des Gemeindeanteils innerhalb des durch das Vorteilsprinzip gesetzten Rahmens ein ortsgesetzgeberisches Ermessen zu, durch den der Vorteil der öffentlichen Einrichtung für die Allgemeinheit abgegolten wird und der zusammen mit dem Anteil der Grundstückseigentümer (Anliegeranteil) die Gesamtkosten der Einrichtung zu decken bestimmt ist (vgl. Senatsbeschluss vom 6.6.2001 – 9 LA 907/01 – juris Rn. 11; vgl. OVG RP, Urteil vom 24.2.2016 – 6 A 11031/15 – juris Rn. 26; OVG RP, Urteil vom 9.9.2015 – 6 A 10447/15 – juris Rn. 40 und OVG NRW, Beschluss vom 1.3.2011 – 15 A 1643/10 – juris Rn. 48).

Entsprechende Erwägungen zur Höhe des sog. Stadtanteils gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 ABS wkB hat die Antragsgegnerin in der Anlage 3 der ABS wkB „Begründung zur Festsetzung des Stadtanteils in den einzelnen Abrechnungsgebieten“ vorgenommen. Diese Erwägungen sind indes unvollständig und nicht tragfähig.

In der Anlage 3 (S. 1) der ABS wkB „Begründung zur Festsetzung des Stadtanteils in den einzelnen Abrechnungsgebieten“ wird ausgeführt:

„…Der Mindestanteil der Stadt beträgt 20 v. H. des jährlichen Aufwandes (§ 6 b Abs. 5 S. 2 NKAG). Der Stadt steht bei der Festlegung des Anteils ein Beurteilungsspielraum von +/- 5 v.H. zu. Das bedeutet jedoch nicht, dass die Stadt den Anteil schematisch um 5 v.H. erhöhen bzw. verringern kann. Es bedarf einer eingehenden Begründung.“

Danach hat die Antragsgegnerin vorliegend zwar den in § 6b Abs. 5 NKAG a. F./§ 6c Abs. 5 NKAG n. F. vorgegebenen Mindeststadtanteil von 20 % beachtet. Sie hat aber ihren Ermessen- bzw. Einschätzungsspielraum verkannt. Denn ihr steht angesichts des gesetzlichen Mindestgemeindeanteils am jährlichen Investitionsaufwand von 20 % gemäß § 6b Abs. 5 Satz 2 NKAG a. F./6c Abs. 5 Satz 2 n. F. kein „Beurteilungsspielraum“ zu, diesen Anteil um bis zu 5 % auf bis zu 15 % herabzusetzen. Die Antragsgegnerin hat einen solchen Rahmen möglicherweise dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 9. September 2015 (– 6 A 10447/15 – juris Rn. 40) entnommen, das aber einen solchen Spielraum ausgehend von einem regelmäßigen Gemeindeanteil von 25 % bzw. 35 % bis 45 % bejaht hat (hierzu auch Beuscher, a. a. O., § 8 Rn. 2362).

Die Einschätzung der Antragsgegnerin, ihr stehe der Spielraum zu, diesen Anteil um (maximal) 5 % zu erhöhen, ist ebenfalls fehlerhaft. Dies mag die Antragsgegnerin dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 24. Februar 2016 (– 6 A 11031/15 – juris Rn. 28 „geringe Bandbreite“) entnommen haben. Eine Bindung, den Mindeststadtanteil maximal um 5 % erhöhen zu dürfen, besteht jedoch nicht.

In der Anlage 3 (S. 1) zur ABS wkB wird weiter ausgeführt:

„Der Anteil der Stadt ist für jedes Abrechnungsgebiet gesondert durch Beschluss festzulegen und in der Ausbaubeitragssatzung festzulegen. Maßgeblich für die Festlegung des Anteils der Stadt ist, dass der gesamte innerhalb der Abrechnungsgebiete von den Anliegergrundstücken ausgehende, bzw. dorthin führende Verkehr als Anliegerverkehr und der überörtliche Verkehr, der Verkehr zwischen mehreren Abrechnungsgebieten, sowie der Verkehr in und aus dem Außenbereich als Durchgangsverkehr zu bewerten ist. Dabei ist zu beachten, dass alle Verkehrsanlagen innerhalb des Abrechnungsgebietes eine öffentliche Einrichtung darstellen. Die Bewertung des Stadtanteils für jede einzelne Verkehrsanlage und die nachfolgende Bildung eines Mischsatzes für alle Verkehrsanlagen im Abrechnungsgebiet ist nach dem OVG Rheinland-Pfalz unzulässig. Zu bewerten ist der Anlieger- und Durchgangsverkehr für das Abrechnungsgebiet als einheitliche öffentliche Einrichtung.“

Eine Begründung für die Festlegung des Stadtanteils von 21 % für die Abrechnungseinheit Bennigsen West in § 4 Abs. 2 g ABS wkB unter Erwägung der tatsächlichen Umstände im Satzungsgebiet enthalten diese allgemeinen Ausführungen jedoch nicht.

Es fehlt überdies jegliche Erwägung zu dem Umstand, dass der Mindestanteil der Gemeinde/Stadt – wie sich aus der zitierten Gesetzesbegründung ergibt – aus den für einmalige Straßenausbaubeiträge geltenden Bestimmungen abgeleitet ist. Die gängigen Anteilssätze zur Verteilung des Aufwandes zwischen Gemeinden und Anliegern für Anliegerstraßen in einer niedersächsischen Ausbaubeitragssatzung sehen aber für Anliegerstraßen regelmäßig einen minimalen Gemeindeanteil in Höhe von 25 % und nicht nur 20 % vor (vgl. v. Waldthausen, a. a. O., § 6c NKAG Rn. 32). Dementsprechend ist auch für das Stadtgebiet der Antragsgegnerin in § 4 Abs. 2 Nr. 1 StrABS bei einmaligen Straßenausbaubeiträgen ein Anteil der Beitragspflichtigen am Aufwand bei öffentlichen Einrichtungen, die überwiegend dem Anliegerverkehr dienen, von 75 % bestimmt, was einem Stadtanteil von 25 % entspricht. Die Antragsgegnerin hat überdies in Vorbereitung der ABS wkB die durchschnittliche Refinanzierungsquote bei vergangenen Straßenausbaubeiträgen von ca. 25 % ermittelt und festgestellt, dass die „Refinanzierungsquote von 25 % zurzeit konservativ das zu prognostizierende Minimum“ sei. Diesen relevanten Umstand hat die Antragsgegnerin aber bei der Festsetzung der Stadtanteile in § 4 Abs. 2 ABS wkB nicht berücksichtigt.

Hierzu hätte sie aber besondere Veranlassung gehabt, weil nach § 1 Abs. 2 ABS wkB weiterhin einmalige Straßenausbaubeiträge nach § 6 NKAG i. V. m. der StrABS erhoben werden, soweit öffentliche Verkehrsanlagen nicht einer der nach § 2 Abs. 1 ABS wkB dargestellten öffentlichen Einrichtungen zugeordnet sind. Es ist nicht erkennbar, weshalb der Stadtanteil als der dem Vorteil der Allgemeinheit bzw. Stadt entsprechende Anteil des Investitionsaufwandes für die Herstellung, Verbesserung u. ä. von Anliegerstraßen in Abrechnungseinheiten unter Berücksichtigung des Vorteilsprinzips geringer bemessen sein soll als der Gemeindeanteil nach § 6 Abs. 5 Satz 4 NKAG für eine einzelne Anliegerstraße.

Ausreichende Erwägungen, die einen Stadtanteil von 21 % für Bennigsen West rechtfertigten, ergeben sich auch nicht aus der Begründung betreffend die beiden Abrechnungseinheiten Bennigsen West und Ost in der Anlage 3 (S. 2) der ABS wkB:

„Bennigsen West

Hier wird der Stadtanteil auf 21% festgesetzt. Es entsteht Durchgangsverkehr durch auswertigen Besucherverkehr aus Richtung B 217 über die Gleiwitzer Straße und Quensellslust zu den in Bennigsen Ost liegenden Schulen und Sportstätten bzw. in Richtung Gestorf.

Bennigsen Ost

Hier wird der Stadtanteil auf 21% festgesetzt. Es entsteht Durchgangsverkehr durch auswertigen Besucherverkehr aus Richtung Gestorf über die Medefelder Straße und Quensellslust zum in Bennigsen West liegenden Freibad. Über die Horstfeldstraße wird das im Außenbereich liegende Gruppenklärwerk Bennigsen erreicht.“

Zutreffend und in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz ist die Antragsgegnerin allerdings davon ausgegangen, dass der Gemeinderat sämtliche in der Baulast der Gemeinde stehenden Verkehrsanlagen und -teile innerhalb der öffentlichen Einrichtung in den Blick nehmen und insgesamt das Verhältnis von Anlieger- und Durchgangsverkehr gewichten muss. Die Ermittlung des Gemeindeanteils auf der Grundlage der Längen der einzelnen Verkehrsanlagen und des dort gegebenen Verhältnisses zwischen Anlieger- und Durchgangsverkehr ist nicht geeignet, weil eine solche „Einzelbetrachtung” sämtlicher Anbaustraßen in der einheitlichen öffentlichen Einrichtung mit anschließender Bildung eines Durchschnittswerts dazu führt, dass ein Teil des innerhalb der Einheit stattfindenden Verkehrs als Durchgangsverkehr behandelt wird. Vielmehr hat der Satzungsgeber bei der Bestimmung des Gemeindeanteils das Verhältnis von Anlieger- und Durchgangsverkehr in der einheitlichen öffentlichen Einrichtung insgesamt zu gewichten (OVG RP, Urteil vom 24.2.2016 – 6 A 11031/15 – juris Rn. 29 m. w. N.). Insofern gilt für die vorteilsgerechte Bestimmung des Gemeindeanteils bei wiederkehrenden und einmaligen Straßenausbaubeiträgen im Ausgangspunkt nichts anderes: Nach der Rechtsprechung des Senats ist für die Einstufung einer Straße bzw. für die Festlegung des besonderen Vorteils der Allgemeinheit vom Straßenausbau im Sinne des § 6 Abs. 5 Satz 4 NKAG von ausschlaggebender Bedeutung, welcher Verkehr zu den vom Straßenausbau bevorteilten Anlieger- und Hinterliegergrundstücken hinführt und von ihnen ausgeht und welchen Anteil dieser sogenannte Ziel- und Quellverkehr zu und von den bevorteilten Grundstücken am Gesamtverkehrsaufkommen auf der betreffenden Straße ausmacht (siehe Senatsbeschluss vom 9.1.2018 – 9 LA 83/17 –; Senatsurteil vom 9.8.2016 – 9 LC 29/15 – juris Rn. 49). Der gesamte übrige Verkehr ist der Allgemeinheit als sog. Fremdverkehr zuzurechnen (Senatsurteil vom 2.2.2015 – 9 LB 132/12 – juris Rn. 23). Dies bedeutet für wiederkehrende Beiträge, dass der gesamte von Anliegergrundstücken innerhalb der einheitlichen öffentlichen Einrichtung ausgehende bzw. dorthin führende Verkehr innerhalb dieser Einrichtung als Anliegerverkehr zu werten ist. Durchgangs- bzw. Fremdverkehr ist bei wiederkehrenden Beiträgen hingegen der durch die aus einer Gesamtheit von Verkehrsanlagen bestehende öffentliche Einrichtung verlaufende Verkehr, der nicht Ziel- und Quellverkehr ist (vgl. OVG RP, Urteil vom 9.9.2015 – 6 A 10447/15 – juris Rn. 25). Unter dieser Voraussetzung können zum Durchgangsverkehr nicht nur der überörtliche Verkehr, sondern auch die Verkehrsströme zwischen mehreren öffentlichen Einrichtungen von Verkehrsanlagen i. S. d. § 6b NKAG a. F./§ 6c NKAG n. F. und der Verkehr zählen, der aus dem bzw. in den Außenbereich der Gemeinde (z. B. Holzabfuhr, Transport von Bodenschätzen, Fahrten zu Freizeiteinrichtungen) verläuft (vgl. OVG RP, Urteil vom 9.9.2015 – 6 A 10447/15 – juris Rn. 25). Insofern ist bei wiederkehrenden Beiträgen keine Differenzierung des Anlieger- und Gemeindeanteils nach unterschiedlichen Straßenkategorien vorzunehmen.

Dies ist dem Umstand geschuldet, dass die in den Abrechnungseinheiten zusammengefassten Verkehrsanlagen insgesamt als Anliegerstraßen anzusehen sind, von denen alle Grundstückseigentümer innerhalb der Abrechnungseinheit einen vergleichbaren Lagevorteil haben. Der Gemeindeanteil bildet daher nur den Fremd- bzw. Durchgangsverkehr ab, der – weil er für die Abrechnungseinheit insgesamt betrachtet werden muss – regelmäßig geringer ins Gewicht fällt als bei einer einzelnen Verkehrsanlage, auf die bei einmaligen Beiträgen je nach Straßenkategorie abzustellen ist. Während eine ausgebaute einzelne Verkehrsanlage – anders als eine ausgebaute Straße in einer Abrechnungseinheit – je nach Kategorie entweder eine Anliegerstraße oder eine Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr (hier liegt der Gemeindeanteil für die einzelnen Teileinrichtungen gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 2 StrABS zwischen 30 % <Parkflächen> und 60 % <Fahrbahnen>) oder überwiegendem Durchgangsverkehr sein kann (hier liegt der Gemeindeanteil für die einzelnen Teileinrichtungen gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 3 StrABS zwischen 40 % <Parkflächen> und 70 % <Fahrbahnen>), ist bei wiederkehrenden Beiträgen keine Differenzierung für unterschiedliche Straßenkategorien oder bestimmte Teileinrichtungen wegen einer unterschiedlichen Belastung durch Fremd-/Durchgangsverkehr vorzunehmen. Dass der Gemeindeanteil bei wiederkehrenden Beiträgen dadurch deutlich geringer ist als bei einmaligen Beiträgen und die Gemeinde ihren Ausbauaufwand in der einheitlichen öffentlichen Einrichtung durch wiederkehrende Ausbaubeiträge in anderer Höhe refinanzieren kann als im Falle der Erhebung von Einmalbeiträgen, ist demnach systembedingt und deshalb hinzunehmen (vgl. auch OVG RP, Urteil vom 9.9.2015 – 6 A 10447/15 – juris Rn. 30).

Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat in seinem Urteil vom 9. September 2015 (– 6 A 10447/15 – juris Rn. 37) im Hinblick auf die Bemessung des Gemeindeanteils angenommen, dass ganz überwiegender Anliegerverkehr bei geringem Durchgangsverkehr regelmäßig einen Gemeindeanteil von 25 v. H. rechtfertige und dass der Gemeindeanteil für den Fall erhöhten Durchgangs-, aber noch überwiegenden Anliegerverkehrs regelmäßig zwischen 35 und 45 v. H. betrage. Für den dortigen Fall hat es ausgeführt, dass angesichts des Umstands, dass auf den in der Baulast der Gemeinde stehenden Gemeindestraßen und Teileinrichtungen wenig Durchgangsverkehr nachweisbar sei, weil dieser im Wesentlichen über die in anderweitiger Baulast stehenden Ortsdurchfahrten klassifizierter Straßen fließe, unter Berücksichtigung eines Beurteilungsspielraums von 5 v. H. allenfalls ein Gemeindeanteil von 30 v. H. in Betracht komme (OVG RP, Urteil vom 9.9. 2015 – 6 A 10447/15 – juris Rn. 40).

Vor diesem Hintergrund ist die Festsetzung des Stadtanteils in Höhe von 21 %, für die Abrechnungseinheit Bennigsen West, also eine Erhöhung von nur 1 % ausgehend von einem absoluten Mindestanteil von 20 % nicht nachvollziehbar, selbst wenn man berücksichtigt, dass die Abrechnungseinheit Bennigsen West ganz überwiegend aus Wohngebieten mit Anliegerverkehr besteht. Der Einsatzverkehr der freiwilligen Feuerwehr über die gemeindeeigene Sebastian-Kneipp-Straße ist Anliegerverkehr. Soweit Einwohner aus Bennigsen Ost und der weiteren Umgebung Einrichtungen in Bennigsen West aufsuchen wie z. B. den Rewe-Markt, die Tankstelle, das Freibad und andere Einrichtungen, ist dies für die Abrechnungseinheit Bennigsen West ebenfalls nur Ziel- und Quellverkehr, also Anliegerverkehr. Hierbei wäre aber – wie oben dargelegt – zu berücksichtigen, dass der Anteil der Antragsgegnerin zur Verteilung des Aufwandes zwischen Gemeinde und Anliegern für Anliegerstraßen im Stadtgebiet bei einmaligen Beiträgen schon 25 % beträgt.

Allerdings hat die Antragsgegnerin den Fremd- bzw. Durchgangsverkehr nur unvollständig in ihre Erwägungen einbezogen. Nach ihrer Begründung findet Durchgangsverkehr in der Abrechnungseinheit Bennigsen West durch auswärtigen Besucherverkehr aus Richtung B 217 über die Gleiwitzer Straße und Quensellslust zu den in Bennigsen Ost liegenden Schulen und Sportstätten (Sportverein mit Fußballplatz und Halle, Tennisclub) bzw. in Richtung Gestorf statt. Zwar betrifft dieser Durchgangs- bzw. Fremdverkehr in der Abrechnungseinheit Bennigsen West nur ein etwa 250 m langes Stück der Gleiwitzer Straße. Das übrige Stück „Gleiwitzer Straße“ liegt nach dem Plan der Anlage 1 nicht in Abrechnungseinheit Bennigsen West.

Die Antragsgegnerin hat jedoch nicht beachtet, dass auf dieser Strecke auch Durchgangs- bzw. Fremdverkehr in umgekehrter Richtung verursacht wird, soweit Einwohner aus Bennigsen Ost und aus der Umgebung westlich und östlich der Abrechnungseinheit Bennigsen West in Richtung Steinkrug auf die B 217 fahren. Denn auf dieser Route kann über die außerhalb der Abrechnungseinheit gelegene Brücke die hinderliche Bahnschranke innerhalb der Ortschaft Bennigsen umgangen werden.

Außerdem hat die Antragsgegnerin nicht etwaigen landwirtschaftlichen Durchgangs- bzw. Fremdverkehr zu den Außenbereichsflächen berücksichtigt.

Soweit der Durchgangsverkehr durch die Abrechnungseinheit Bennigsen West im Wesentlichen über die in der Baulast des Landes stehende Ortsdurchfahrt L 460 fließt, ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die Antragsgegnerin die Straßenbaulast für Rad- und Gehwege an der Landestraße trägt (vgl. § 49 NStrG). Auch wenn der Durchgangsverkehr nicht im Wesentlichen auf Geh- und Radwegen stattfinden und diese Belastung insgesamt nicht erheblich ins Gewicht fallen wird, ist sie gleichwohl in den Blick zu nehmen.

Zudem fehlt es – soweit von dem Abrechnungsgebiet tatsächlich auch Teile von Außenbereichsstraßen umfasst sein sollten – an einer Begründung bei der Festlegung des Anteils der Antragsgegnerin, ob und wie die möglicherweise andersartige Nutzung dieser Außenbereichsstraßen berücksichtigt worden ist.

Schließlich ist auch nicht erkennbar, dass die Antragsgegnerin hinreichend eine vergleichende Betrachtung des Durchgangs- bzw. Fremdverkehrs in der Abrechnungseinheit Bennigsen Ost vorgenommen hätte, für die ebenfalls ein Stadtanteil von 21 % festgelegt wurde. Eine solche Betrachtung ergibt, dass der Durchgangsverkehr in Bennigsen Ost höher zu bewerten wäre als derjenige in Bennigsen West. Die Antragsgegnerin hat zwar in Bennigsen Ost Durchgangsverkehr durch auswärtigen Besucherverkehr zum in Bennigsen West liegenden Freibad festgestellt. Der Durchgangs- bzw. Fremdverkehr dürfte jedoch nicht nur durch Besucher des Freibads, sondern auch durch den überörtlichen Verkehr zur Anbindung an die B 217 im Westen und zudem in beide Richtungen stattfinden. Betroffen ist auch nicht nur ein ca. 250 m langes Teilstück wie in Bennigsen West. Insbesondere Autofahrer aus Hüpede (L 402) und aus Gestorf (L 460) sowie aus Steinkrug dürften die Gestorfer Straße, die Medefelder Straße, die Straße „Hinterm Park“ und den Meierhofsweg als Umgehung nutzen. Zudem hat die Antragsgegnerin selbst einen weiteren Durchgangsverkehr zum im Außenbereich liegenden Gruppenklärwerk Bennigsen angenommen.

k)

Die weiteren Einwände des Antragstellers gegen einzelne Satzungsbestimmungen greifen nicht durch bzw. sind für den Erfolg des Normenkontrollantrags nicht mehr von Relevanz.

aa)

Die Verschonungsregelung in § 15 ABS wkB ist nicht zu beanstanden.

Nach § 6b Abs. 7 NKAG a. F./§ 6c Abs. 7 NKAG n. F. können die Gemeinden in der Satzung bestimmen, dass Grundstücke, für die in einem bestimmten Zeitraum

1. Erschließungsbeiträge oder Ausbaubeiträge nach dem Baugesetzbuch (§§ 127, 154 BauGB) erhoben wurden,

2. Beiträge nach § 6 (in Verbindung mit § 6b) erhoben wurden,

3. Kosten der erstmaligen Herstellung der Verkehrsanlage aufgrund eines Vertrages zu entgelten waren oder

4. eine Ablösung nach § 6 Abs. 7 Satz 5 erfolgt ist,

bei der Ermittlung des wiederkehrenden Beitrages nicht berücksichtigt und deren Grundstückseigentümer nicht beitragspflichtig werden.

Demnach haben die Gemeinden nach ihrem satzungsgeberischen Ermessen zu entscheiden, ob unter bestimmten Voraussetzungen Grundstücken Verschonungen von der Heranziehung zu wiederkehrenden Beiträgen gewährt werden (v. Waldthausen, a. a. O., § 6c Rn. 39).

§ 6b Abs. 7 NKAG a. F./§ 6c Abs. 7 NKAG n. F. schließen es nicht aus, dass eine Verschonungsregelung nicht unmittelbar in der Satzung über die Erhebung wiederkehrender Beiträge getroffen wird, sondern hierzu auf eine gesonderte Verschonungssatzung verwiesen wird. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn § 15 ABS wkB lediglich regelt, dass in den Fällen des § 6b Abs. 7 NKAG Grundstücke für einen bestimmten Zeitraum bei der Ermittlung des wiederkehrenden Beitrags nicht berücksichtigt und nicht beitragspflichtig werden (Verschonungsregelung) und dass das Nähere gemäß Satz 2 durch die Satzung der Antragsgegnerin zur Verschonung von Abrechnungsgebieten (Verschonungssatzung) bestimmt wird.

Soweit der Antragsteller einzelne Regelungen der rückwirkend zum 1. Januar 2018 in Kraft gesetzten Verschonungssatzung vom 25. Oktober 2018, insbesondere die unterschiedlichen Verschonungszeiten im Hinblick auf die Belastungsgleichheit und ihre Anwendung auf das geplante Neubaugebiet beanstandet, kann er hiermit nicht gehört werden, weil die Verschonungssatzung nicht Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist.

bb)

Ohne Erfolg trägt der Antragsteller weiter vor, es fehle in der angegriffenen Satzung an einer § 6b Abs. 1 S. 1 NKAG n. F. entsprechenden Möglichkeit, nur einen Teil des beitragsfähigen Aufwands auf die Beitragspflichtigen umzulegen. Vielmehr ergänzt § 6b NKAG n. F. nach der Intention des Gesetzgebers lediglich die Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von einmaligen Beiträgen in § 6 NKAG (LT-Drucks. 18/4901, S. 3). Hieraus folgt, dass § 6b NKAG n. F. keine Anwendung auf die Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen nach § 6c NKAG n. F. findet (so auch von Waldthausen, a. a. O., § 6c Rn. 47). In Übereinstimmung damit hat der Gesetzgeber auch keine Erweiterung der in § 6c Abs. 9 NKAG n. F. für wiederkehrende Beiträge entsprechend anwendbaren Regelungen vorgenommen.

Dem Gesetzgeber erschien demnach eine weitere Entlastung der Anlieger, als dies mit der Möglichkeit zur Erhebung wiederkehrender Beiträge geschehen ist, nicht geboten. Dies ergibt sich aus dem schriftlichen Bericht zur Beschlussempfehlung des Ausschusses für Inneres und Sport (LT-Drucks. 18/4901, S. 3) im Hinblick auf die Begründung des Vorschlags in der Vorlage 24: Indem zukünftig die Kommunen im eigenen freien Ermessen entscheiden könnten, ob sie nur einen Teil des Aufwandes und in welcher Höhe sie ihn auf die Beitragspflichtigen verteilen wollten, könnten sie die Beitragslast herabsenken und somit die Belastung für die Betroffenen erträglicher gestalten. Mit dieser Regelung werde der Gestaltungsspielraum zur Deckung des Investitionsaufwands für die Kommunen über § 6c (neu) NKAG hinaus erweitert; sie könnten nunmehr eine Mischform für die Finanzierung wählen, die auch allen Grundstückseigentümern zugutekommen würde.

cc)

Die Rückwirkung der am 21. Juni 2018 beschlossenen und am 4. Juli 2018 bekannt gemachten Satzung zum 1. Januar 2018 gemäß § 21 Satz 1 ABS wkB ist ebenfalls nicht zu beanstanden.

Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 NKAG können Satzungen über kommunale Abgaben nur innerhalb der verfassungsrechtlichen Grenzen rückwirkend erlassen werden.Das rückwirkende Inkraftsetzen einer Abgabensatzung ist verfassungsrechtlich zulässig, wenn nicht nachträglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt ändernd eingegriffen wird, sondern eine Norm lediglich auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt („tatbestandliche Rückanknüpfung“; OVG RP, Urteil vom 4.6.2019 – 6 A 11610/18 – juris Rn. 16 unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 12.11.2015 – 1 BvR 2961/14 – juris Rn. 54). Findet während der Ausbauarbeiten ein satzungsrechtlicher Systemwechsel statt, indem die Erhebung einmaliger Ausbaubeiträge aufgegeben und wiederkehrende Straßenausbaubeiträge eingeführt werden, ist das Vertrauen der Beitragspflichtigen auf den Fortbestand der bisherigen Rechtslage nur geschützt, soweit einmalige Ausbaubeiträge für diese Maßnahme bereits entstanden sind. Die nachträgliche Änderung einer entstandenen Abgabenpflicht stellt grundsätzlich eine unzulässige, sogenannte echte Rückwirkung im Abgabenrecht dar. Bis zum Zeitpunkt des Entstehens sachlicher Beitragspflichten zur Entrichtung einmaliger Ausbaubeiträge ist dagegen ein satzungsrechtlicher Systemwechsel zur Erhebung wiederkehrender Straßenausbaubeiträge möglich (OVG RP, Urteil vom 4.6.2019 – 6 A 11610/18 – juris Rn. 16). Denn der abgabenrechtliche Tatbestand ist erst mit dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht erfüllt. Sind die sachlichen Beitragspflichten auf der Grundlage einer wirksamen Satzung entstanden, erlischt der Anspruch der Kommune auf die Zahlung von Straßenausbaubeiträgen nicht deshalb, weil diese Satzung durch eine andere Satzung ersetzt oder mit Wirkung für die Zukunft außer Kraft gesetzt worden ist (vgl. Senatsbeschluss vom 15.8.2017 – 9 LA 231/16 – juris Rn. 4).

Gemessen hieran liegt hier eine zulässige unechte Rückwirkung vor. Die ABS wkB knüpft an begonnene, aber noch nicht abgeschlossene Sachverhalte an und ändert nicht bereits entstandene Beitragspflichten. Denn die Beitragspflicht für wiederkehrende Beiträge ist erst nach Erlass der zum 1. Januar 2018 in Kraft gesetzten ABS wkB vom 21. Juni 2018 erstmalig am 31. Dezember 2018 (§ 10 ABS wkB) entstanden. Soweit vorher für bestimmte Ausbaumaßnahmen sachliche Beitragspflichten für eine Heranziehung zu einmaligen Beiträgen entstanden waren, regelt § 21 Satz 3 ABS wkB, dass insoweit die frühere Satzung (also die StrABS) weitergilt. Die Grundstückseigentümer können sich auch nicht auf Vertrauensschutz berufen, weil sie mit der Einführung der wiederkehrenden Beiträge angesichts der Diskussion darüber in der Öffentlichkeit und im Rat im September und Oktober 2017 rechnen mussten.

dd)

Gegen die Regelungen in den § 6 (Verteilung des umlagefähigen Aufwands), § 7 (Nutzungsfaktoren für Baulandgrundstücke), § 8 (Artzuschlag), § 9 (Nutzungsfaktoren für Grundstücke mit sonstiger Nutzung), § 10 (Entstehung des Beitragsanspruchs), § 11 (Vorausleistungen), § 12 (Beitragspflichtige, öffentliche Last), § 13 (Veranlagung und Fälligkeit), § 14 (Kleinbetragsregelung) sowie § 16 (Anrechnungsbestimmung), § 17 (Mitteilungs- und Auskunftspflichten), § 18 ABS (Anordnung des Vorverfahrens) und § 20 (Datenverarbeitung) sind keine Einwände vorgetragen worden. Auf die Rechtmäßigkeit dieser einzelnen Bestimmungen kommt es für die Entscheidung des Normenkontrollverfahrens aus den nachfolgenden Gründen zu III. auch nicht mehr an.

III.

Die Verstöße gegen Vorschriften des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes wegen der nicht rechtsverbindlich in der Satzung festgelegten und nicht hinreichend bestimmten Abgrenzung der Abrechnungseinheiten, wegen des fehlenden Beitragssatzes sowie wegen der nicht ausreichenden Begründung des festgesetzten Stadtanteils für die Abrechnungseinheit Bennigsen West und die damit einhergehende Unwirksamkeit der Regelungen in § 2 ABS wkB (Abrechnungseinheiten) sowie des § 4 Abs. 2 g ABS wkB (Stadtanteil) haben unter Heranziehung des Rechtsgedankens aus § 139 BGB zur Folge, dass die Satzung der Antragsgegnerin vom 21. Juni 2018 insgesamt gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für unwirksam zu erklären ist, weil die Regelungen zum notwendigen Mindestinhalt einer Satzung über die Erhebung wiederkehrender Beiträge gehören und in einem untrennbaren Gesamtzusammenhang mit den Satzungsregelungen im Übrigen stehen. Steht eine im Normenkontrollverfahren angegriffene einzelne Satzungsregelung derart untrennbar in einem Gesamtzusammenhang mit dem übrigen Normgefüge, dass eine Teilnichtigkeit ausscheidet, muss das Normenkontrollgericht wegen des (auch) objektiven Charakters des Normenkontrollverfahrens über den angegriffenen Teil hinaus u. U. auch die nicht angegriffenen Teile der Satzung für unwirksam erklären (Senatsurteil vom 18.6.2020 – 9 KN 90/18 – juris Rn. 255 m. w. N., u. a. BVerwG, Urteil vom 2.8.2012 – 7 CN 1.11 – juris Rn. 28). Der Antragsteller hat mit seinem Normenkontrollantrag die Satzung der Antragsgegnerin insgesamt angegriffen. Eine Abtrennbarkeit der unwirksamen Einzelregelungen aus dem Normgefüge und eine Unwirksamerklärung nur der Einzelregelungen scheidet deshalb aus (zu diesen Anforderungen: Senatsurteil vom 10.11.2014 – 9 KN 316/13 – juris Rn. 103).Ohne diese Bestimmungen haben die übrigen Regelungen der Satzung keine Bedeutung (vgl. auch OVG RP, Urteil vom 9.7.2019 – 6 C 11654/17 – juris Rn. 28; OVG SH, Urteil vom 15.8.2019 – 2 LB 6/19 – juris Rn. 49). Demzufolge sind zugleich die Ordnungswidrigkeitenregelung in § 19 ABS wkB sowie die Regelungen in §§ 2 und 4 ABS wkB über die anderen Abrechnungseinheiten als Bennigsen West für unwirksam zu erklären, da diese Bestimmungen isoliert ohne die Satzung im Übrigen keinen Bestand haben können, unabhängig davon, dass der Antragsteller diese Einzelbestimmungen nicht zur Überprüfung des Normenkontrollgerichts hätte stellen können (vgl. Senatsurteil vom 18.6.2020 – 9 KN 90/18 – juris Rn. 255).

IV.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.