Die Klägerin wendet sich in Höhe eines Betrages von 626,10 EUR gegen ihre Heranziehung zu einer Abfallbeseitigungsgebühr für das Jahr 2005. Die Abfallgebührensatzung der Beklagten vom 10. Dezember 1999 in der Fassung der zum 1. Januar 2005 in Kraft getretenen 6. Nachtragssatzung (Amtsblatt 2004, 205) - AGS - enthält in § 2 folgende Regelungen:

Gebührenmaßstab und Gebührensatz für Restabfallbehälter und Biotonnen

(1)
Die Benutzungsgebühr wird nach dem Rauminhalt, dem durchschnittlichen Raumgewicht sowie nach der Häufigkeit der Entleerung der bereitgestellten allgemeinen (Restabfallbehälter) und besonderen zusätzlichen (Biotonne) Abfallbehälter kalkuliert und beinhaltet außerdem spezielle Leistungen (z. B. Sperrmüll-, Baum- und Strauchabfuhr aus Haushalten).

...

(2)
Die jährliche Benutzungsgebühr für einen Restabfallbehälter beträgt bei

- 40 l Fassungsvermögen, 28-tägliche Entleerung 47,50 EUR

- 40 l Fassungsvermögen, 14-tägliche Entleerung 95,00 EUR

- 60 l Fassungsvermögen, 14-tägliche Entleerung 109,65 EUR

- 80 l Fassungsvermögen, 14-täglliche Entleerung 124,30 EUR

- 110 l /120 l Fassungsvermögen, 14-tägliche Entleerung 146,25 EUR

- 240 l Fassungsvermögen, 14-tägliche Entleerung 292,50 EUR

- 770 l Fassungsvermögen, wöchentlicher Entleerung 1.404,00 EUR

- 1.100 l Fassungsvermögen, wöchentlicher Entleerung 1.755,00 EUR

(3)
Die jährliche Benutzungsgebühr für eine Biotonne beträgt bei

- 40 l Fassungsvermögen, 28-tägliche Entleerung 47,50 EUR

- 40 l Fassungsvermögen, 14-tägliche Entleerung 95,00 EUR

- 60 l Fassungsvermögen, 14-tägliche Entleerung 109,65 EUR

- 120 l Fassungsvermögen, 14-tägliche Entleerung 146,25 EUR

- 240 l Fassungsvermögen, 14-tägliche Entleerung 292,50 EUR

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Das Verwaltungsgericht hat der gegen den Heranziehungsbescheid vom 20. Januar 2005 erhobenen Klage stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Ein Kalkulationsfehler liege insoweit vor, als die Beklagte die von ihr für die Zentraldeponie Deiderode anteilig zu tragenden Investitionsausgaben als Anschaffungswerte in das Anlagevermögen eingestellt und mit ihm abgeschrieben sowie kalkulatorisch verzinst habe. Der in § 2 AGS verwendete Gebührenmaßstab sei ebenso fehlerhaft wie der dort niedergelegte Gebührensatz. Nicht das in § 2 Abs. 1 AGS Umschriebene, sondern das jährliche Durchschnittsabfallgewicht je nach Behältertyp bilde den Gebührenmaßstab. Dessen Festlegung in § 2 Abs. 1 AGS sei nicht hinreichend bestimmt, weil der Satzungsgeber der Verwaltung die Entscheidung überlasse, in welchem Verhältnis die Parameter "Behältervolumen" und "durchschnittliches Raumgewicht" zueinander stünden. Es sei nicht hinnehmbar, dass jede Änderung der Äquivalenzziffern durch die Verwaltung zugleich den Gebührenmaßstab abändere, ohne dass der Kreis der Einrichtungsbenutzer dies aus der Gebührensatzung erkennen könne. Ein Gebührensatz werde in der Abfallgebührensatzung der Beklagten gar nicht geregelt und könne nach den in ihr enthaltenen Angaben auch nicht errechnet werden. Die kalkulierten Gebührensätze seien fehlerhaft.

Mit ihrem Antrag auf Zulassung der Berufung macht die Beklagte zum einen unter Bezugnahme auf die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 und 5 VwGO geltend, dass es entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts rechtmäßig gewesen sei, die anteiligen Investitionskosten für die Deponie Deiderode auf der Kostenseite der Gebührenkalkulation anzusetzen. Sie beruft sich zum anderen darauf, dass ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils auch insoweit bestünden, als das Verwaltungsgericht die Rechtmäßigkeit von Gebührenmaßstab und Gebührensatz verneine. Falsch sei insbesondere die These des Verwaltungsgerichts, dass der Gebührenmaßstab des jährlichen Durchschnittsabfallgewichts je nach Behältertyp gelte. Vielmehr sei die gewichtsbezogene Kostenberechnung lediglich eine kalkulatorische Zwischenstufe; bei den eigentlichen, ausschließlich volumenbezogenen Maßstabsregelungen trete sie nicht mehr in Erscheinung. Das Verwaltungsgericht verkenne zudem die Funktion der in ihrer Gebührenkalkulation verwendeten Äquivalenzziffern. Da das Raumgewicht des Abfalls je Liter gerade von der Behältergröße abhänge, drückten die Ziffern nicht ein auf alle Behältergrößen bezogenes durchschnittliches Gewicht des Abfalls pro Liter Behältervolumen aus, sondern das Gewicht des Abfalls pro Liter Behältervolumen bezogen auf die jeweilige Behältergröße. Das Gewicht pro Liter sei also eine relative Zahl, die zur Ermittlung des eigentlichen Gebührenmaßstabs noch mit dem Behältervolumen multipliziert werden müsse.

Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die von der Beklagten beanstandete Aufhebung ihres Heranziehungsbescheids vom 20. Januar 2005 ist jedenfalls insoweit zu Recht erfolgt, als das Verwaltungsgericht eine hinreichende Bestimmtheit des Gebührenmaßstabs in § 2 Abs. 1 Satz 1 AGS und damit eine ausreichende satzungsrechtliche Grundlage für die Heranziehung der Klägerin verneint hat:

Das Verwaltungsgericht hat die Stattgabe der Klage auf mehrere, jeweils selbstständig tragende Gründe gestützt, nämlich auf Kalkulationsfehler beim Ansatz anteiliger Investitionskosten für die Zentraldeponie Deiderode sowie auf Satzungsmängel bei der Festlegung von Gebührenmaßstab und Gebührensatz. In solchen Fällen kann die Berufung nur zugelassen werden, wenn für jedes die angefochtene Entscheidung selbstständig tragendes Begründungselement ein Zulassungsgrund dargelegt wird und vorliegt (ständige Rechtsprechung, vgl.BVerwG, Beschluss vom 1.2.1990 - 7 B 19.90 - Buchholz 310 § 153 VwGO Nr. 22; Beschlüsse des Senats vom 27. April 2007 - 9 LA 335/06 -, vom 8.5.2003 - 9 LA 93/03 -, vom 1.11.2000 - 9 L 2511/00 - und vom 22.9.2000 - L 2734/00 -). Diesem Darlegungserfordernis wird das Vorbringen der Beklagten im Zulassungsverfahren nicht gerecht. Soweit das Verwaltungsgericht die Abweisung der Klage selbstständig tragend auf die unzulängliche Festlegung des Gebührenmaßstabs gestützt hat, liegt der insoweit allein geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht vor. Auch der Senat ist der Auffassung, dass es in § 2 Abs. 1 AGS an einer hinreichend bestimmten, aus sich heraus verständlichen und in sich folgerichtigen Regelung des Gebührenmaßstabs fehlt und die erforderliche wirksame satzungsrechtliche Grundlage für den Erlass des streitigen Heranziehungsbescheids daher nicht besteht. Auf die Beantwortung der schwierigen und ohne mündliche Verhandlung nicht abschließend klärbaren Frage, ob und ggf. inwieweit Kosten im Zusammenhang mit der Zentraldeponie Deiderode ansatzfähig sind, kommt es daher für die Entscheidung des Zulassungsverfahrens nicht mehr an.

Für Letztere ist davon auszugehen, dass nach § 2 Abs. 1 NKAG Benutzungsgebühren nur aufgrund einer Satzung erhoben werden dürfen, die u. a. den Maßstab und Satz der Gebühr regelt. Unter dem Gebührenmaßstab ist die Bemessungsgrundlage zu verstehen, mittels derer der jeweilige Umfang der Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung erfasst und der einrichtungsbezogene Aufwand auf die Benutzer der Einrichtung verteilt wird und die es ermöglicht, bei Anwendung des Gebührensatzes die konkrete Höhe der einzelnen Gebühr zu errechnen. Der Gebührensatz bezeichnet den durch die Gebührenkalkulation ermittelten und für die einzelne Maßstabseinheit zu zahlenden Geldbetrag (vgl. zu Maßstab und Satz z.B. Schulte/Wiesemann, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: März 2008, § 6 Rdnr. 337 c; Rosenzweig/Freese, NKAG, Stand: August 2007, § 2 Rdnrn. 21 und 24). Das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot ( Art. 20 GG) fordert, dass die Festlegung von Gebührenmaßstab und Gebührensatz hinreichend bestimmt ist. Der Gebührenpflichtige muss dem Wortlaut der Gebührensatzung zweifelsfrei entnehmen können, welcher Maßstab gelten soll, auf welche Weise die Gebühr berechnet wird und wie hoch die auf ihn entfallende Gebühr sein wird (ständige Rechtsprechung des beschließenden Senats, z. B. Beschluss vom 30.7.1991- 9 M 4684/91 -, Urteil vom 29.3.1995 - 9 L 4417/94 - S. 11; ebenso Lichtenfeld in: Driehaus, a.a.O., § 6 Rdnr. 720). Unvollständig und in der Folge unwirksam ist eine Gebührensatzung, die den Maßstab oder Elemente des Maßstabs nicht für jeden Anwendungsfall (hier die verschiedenen Behältergrößen) konkret festlegt, sondern insoweit nur eine von der Verwaltung auszufüllende Rahmenregelung oder teilweise Regelung enthält (OVG Münster, Beschluss vom 30. 10. 1996 - 15 A 262/96 - NVwZ-RR 1997, 495; Driehaus, in: Driehaus, a.a.O. § 2 Rdnr. 76). Lediglich die Berechnungsgrundlagen, aus denen der Gebührensatz ermittelt wird, brauchen aus der Satzung nicht hervorzugehen (vgl. Driehaus, a.a.O., § 2 Rdnr. 101).

Bezogen auf die Abfallgebührensatzung der Beklagten bedeuten diese Grundsätze, dass § 2 Abs. 1 Satz 1 AGS den Gebührenmaßstab festlegt, während § 2 Absätze 2 und 3 AGS die Gebührensätze für die jeweiligen Restabfallbehälter- und Biotonnengrößen bestimmen. Die Maßstabsregelung in § 2 Abs. 1 Satz 1 AGS trägt dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot des § 2 Abs. 1 NKAG nicht hinreichend Rechnung, weil der anzuwendende Gebührenmaßstab nicht im erforderlichen Umfang aus der Vorschrift ersichtlich ist:

§ 2 Abs. 1 Satz 1 AGS besagt, dass die Abfallbeseitigungsgebühr u.a. "nach dem Rauminhalt" und "dem durchschnittlichen Raumgewicht" bemessen wird. Als Bemessungsgrundlage nennt die Vorschrift damit zwei Bezugsgrößen. Das Abstellen auf den Rauminhalt meint den Behältervolumenmaßstab, bei dem das verfügbare Behältervolumen Grundlage für die Gebührenbemessung ist. Mit dem Begriff des "durchschnittlichen Raumgewichts" ist daneben ein sog. Gewichtsmaßstab - wie das Verwaltungsgericht zutreffend annimmt - nicht eingeführt. Bei diesem Maßstab kommt es nämlich darauf an, welches Gewicht die überlassenen Abfälle tatsächlich haben, so dass ein Wiegen der Behälterinhalte bei deren Überlassung an den Abfallentsorgungspflichtigen vorgenommen wird (vgl. z. B. Rosenzweig/Freese, a. a. O., § 5 Rdnr. 340). Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 AGS soll indessen nicht das tatsächliche Gewicht des überlassenen Abfalls ermittelt, sondern das durchschnittliche Gewicht des befüllten Raumes bei den verschiedenen Behältergrößen zugrunde gelegt werden. Den einzelnen Behältergrößen wird also ein statistisches Durchschnittsgewicht zugewiesen. Von Bedeutung ist demnach das Kriterium der sog. Schüttdichte (dazu Schulte/Wiesenmann, a. a. O., § 6 Rdnr. 343 c). Der Erwägung, dass der Abfall in kleineren Behältern mehr komprimiert wird und damit ein höheres Gewicht aufweist als in größeren Behältern, wird bei einem auf die Schüttdichte abstellenden Maßstab dadurch Rechnung getragen, dass die Behältergröße mit einem Schüttdichtefaktor multipliziert wird. Trüge man der unterschiedlichen Dichte des Abfalls in den verschiedenen Behältern hingegen nicht Rechnung und ginge man folglich von einem einheitlichen durchschnittlichen Raumgewicht des Abfalls aus, bedürfte es einer solchen Multiplikation nicht; in diesem Fall würde - anders als hier - letztlich ein rein volumenbezogener Maßstab gelten.

Durch die dargestellte Verknüpfung des "durchschnittlichen Raumgewichts" mit dem Kriterium des "Rauminhalts" wird der - in Letzterem zu erblickende - reine Behältervolumenmaßstab modifiziert zu einem gewichtsbezogenen Behältervolumenmaßstab mit der Maßgabe, dass es nicht auf tatsächliche, sondern auf durchschnittliche Gewichte ankommt. Dieses Element des Gebührenmaßstabs lässt sich dem § 2 Abs. 1 Satz 1 AGS mit der rechtsstaatlich gebotenen Bestimmtheit entnehmen, was auch das Verwaltungsgericht letztlich so angenommen hat.

Ein Bestimmtheitsmangel folgt indessen daraus, dass der Gebührenmaßstab in § 2 Abs. 1 Satz 1 AGS insoweit unvollständig ist, als eine Regelung fehlt, die eine Verknüpfung herstellt zwischen dem rauminhaltsbezogenen Maßstabselement einerseits und dem durchschnittsgewichtbezogenen Maßstabselement andererseits (vgl. zu einem ähnlichen Beziehungsmangel Urteil des Senats vom 29.3.1995 - 9 L 4417/94 -). Es bleibt nach der Abfallgebührensatzung der Beklagten unklar, in welchem Umfang es auf die beiden - gleichwertig nebeneinander stehenden - Maßstabselemente ankommt und wie sich das gewichtsbezogene Element im Rahmen der Gebührensätze nach § 2 Absätze 2 und 3 AGS auswirkt. Die dortigen Regelungen legen wegen des Abstellens auf das "Fassungsvermögen" vom Wortlaut her auf den ersten Blick die Annahme nahe, es komme ausschlaggebend auf den Rauminhalt, also das Behältervolumen an. Diese Annahme ist bei näherem Hinsehen aber nicht mehr gerechtfertigt, weil die für die verschiedenen Behältergrößen geltenden Gebührensätze gerade nicht volumenabhängig linear gestaffelt sind. Der gebührenpflichtige Bürger und die Verwaltung können der Gesamtregelung in § 2 Abs. 1 bis 3 AGS nicht einmal ansatzweise entnehmen, nach welchem Prinzip die Staffelung der Gebührensätze erfolgt. Es fehlt die Festlegung, wie sich das für maßgeblich erklärte "durchschnittliche Raumgewicht" im Rahmen der Nennung des Behältervolumens auf die Höhe der Gebührensätze auswirkt. Insoweit bedarf es in der Abfallgebührensatzung einer Umrechnungs- bzw. Bewertungsformel, die der Verwaltung und den Gebührenpflichtigen deutlich macht, von welchen durchschnittlichen Gewichten der Satzungsgeber bei den verschiedenen Behältergrößen ausgeht. Das Fehlen einer solchen Formel bildet letztlich die Ursache für die Meinungsverschiedenheiten, die nach dem Sach- und Streitstand im Zulassungsverfahren zwischen dem Verwaltungsgericht und den Beteiligten hinsichtlich der Auslegung des § 2 Abs. 1 bis 3 AGS bestehen.

Der Senat folgt der Beklagten nicht in deren Ansicht, dass die Formel, nach der den einzelnen Behältergrößen durchschnittliche Gewichte zuzuordnen sind, nicht auf Satzungsebene, sondern nur im Bereich der Gebührenkalkulation Bedeutung erlange. Die Aufgabe der Gebührenkalkulation besteht ausschließlich in der Festlegung des Gebührensatzes dergestalt, dass die Kosten für den Betrieb der öffentlichen Einrichtung veranschlagt und sodann durch die ebenfalls veranschlagte Summe der Maßstabseinheiten geteilt werden. Die Kalkulation legt also Teile des Maßstabs nicht selbst fest, sondern geht vom Vorhandensein einer vollständigen Maßstabsregelung aus. Da Gebühren nur aufgrund einer den Anforderungen des § 2 Abs. 1 Sätze 1 und 2 NKAG genügenden Satzung erhoben werden dürfen, ist es der Satzungsgeber, der die wesentlichen Bestandteile des Gebührenmaßstabs selbst regeln muss. Er darf der die Gebührenkalkulation durchführenden Verwaltung insoweit keine Einschätzungsprärogative belassen. Die Festlegungen, in welchem Umfang Behältervolumen einerseits und durchschnittliches Abfallgewicht pro Behältergröße andererseits für die Gebührenbemessung maßgebend sind und wie das Durchschnittsgewicht bei den verschiedenen Behältergrößen einzuschätzen ist, bilden einen wesentlichen Bestandteil des um das Kriterium der Schüttdichte modifizierten Behältervolumenmaßstabs und bedürfen daher der Festlegung durch den Satzungsgeber. Sie können nicht der Verwaltung - quasi als Teilaspekt der Gebührenkalkulation und im Rahmen einer selbstständigen Bewertung gewonnener Erkenntnisse zum durchschnittlichen Gewicht von Abfällen - überlassen werden.