Entscheidungsgründe

Wie mündlich erörtert und von der Antragstellerin bestätigt, ist ihr Antragsbegehren entsprechend § 88 VwGO (vgl. Senatsurt. v. 18.2.2019 - 12 KN 152/17 -, juris, Rn. 29; Kopp/Schenke, VwGO, 27. Aufl., § 88, Rn. 2, jeweils m. w. N.) so zu verstehen, dass es nicht – wie nur scheinbar dem Wortlaut nach – auf die Aufhebung allein des Satzes 1 der Ziffer 4.2 02 der Beschreibenden Darstellung des am 15. April 2019 bekannt gemachten Regionalen Raumordnungsprogramms des Antragsgegners (RROP 2019) beschränkt ist, sondern die Gesamtregelungen im RROP 2019 zur Windkraft, also alle drei Sätze der genannten Ziffer der Beschreibenden Darstellung einschließlich der hierauf bezogenen Zeichnerischen Darstellung umfasst, sich also auch auf die Regelungen in den folgenden Sätzen 2 und 3 bezieht. Für den Inhalt von Satz 2 gilt dies schon deshalb, weil er mit dem Verweis darauf, dass außerhalb der vorbezeichneten Gebiete die Errichtung raumbedeutsamer Windenergieanlagen unzulässig sei, zumindest weitgehend nur einen Teilregelungsgehalt des vorhergehenden Satzes 1 wiederholt, also allein ohnehin keinen Bestand haben kann. Gleiches gilt für den folgenden Satz 3, der mit seiner Regelung zu teilweisen Höhenbegrenzungen in den vorbezeichneten Vorranggebieten voraussetzt, dass die entsprechende Darstellung von Vorranggebieten in Satz 1 Bestand hat.

Der so verstandene Normenkontrollantrag hat Erfolg.

A) Er ist zulässig.

I. Der Antrag ist statthaft. Denn gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Eine solche Bestimmung hat der niedersächsische Gesetzgeber mit § 75 NJG getroffen, und das RROP 2019 des Antragsgegners ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift, weil es nach § 5 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 NROG als Satzung erlassen wurde.

II. Die Antragstellerin ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO setzt die Antragsbefugnis die Möglichkeit einer Rechtsverletzung durch die angegriffene Norm oder deren Anwendung voraus. Diese Voraussetzung ist erfüllt. Es besteht nämlich die Möglichkeit, dass die Antragstellerin durch das RROP 2019 insoweit in eigenen Rechten verletzt wird, als nach dessen Ziffer 4.2 02 Satz 1 und 2 außerhalb der dargestellten Vorranggebiete Windenergienutzung keine raumbedeutsamen WEA errichtet (und betrieben) werden dürfen. Diese von der Antragstellerin angegriffenen Festlegungen stehen nämlich der Verwirklichung „ihres“ – in der Ausschlusszone gelegenen – Windparks mit fünf WEA entgegen. Zum Kreis der insoweit nachteilig Betroffenen können neben den Eigentümern von Grundstücken u. a. die obligatorisch Nutzungsberechtigten gehören (vgl. BVerwG, Beschl. v. 7.4.1995 - 4 NB 10/95 -, NVwZ-RR 1996, 8; Senatsurt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, juris, Rn. 22, m. w. N.). Die Antragstellerin, die in der Ausschlusszone über kein Grundeigentum verfügt, hat, u. a. durch die Vorlage von Nutzungsverträgen und den Verweis auf den von ihr bereits vor längerer Zeit gestellten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsantrag, auch hinreichend deutlich gemacht, in der Ausschlusszone Windenergieanlagen errichten und betreiben zu wollen.

III. Ihr fehlt nicht das erforderliche, auch als Rechtsschutzinteresse bezeichnete Rechtsschutzbedürfnis.

Denn dem Zulässigkeitserfordernis des Rechtsschutzbedürfnisses wird bereits dann genügt, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Rechtsschutzsuchenden ggf. von Nutzen sein kann. Unnütz wird das Normenkontrollgericht nur dann in Anspruch genommen, wenn der Antragsteller unabhängig vom Ausgang des Normenkontrollverfahrens keine reale Chance hat, den von ihm geltend gemachten Nachteil abzuwenden (BVerwG, Beschl. v. 7.3.2002 - 4 BN 60/01 -, NVwZ 2002, 869, m. w. N.). Ein solches Rechtsschutzbedürfnis ist daher bei bestehender Antragsbefugnis – wie hier – regelmäßig zu bejahen (BVerwG, Beschl. v. 29.9.2015 - 4 BN 25/15 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 205). Dieses Erfordernis soll nur verhindern, dass Gerichte in eine Normprüfung eintreten, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos ist (BVerwG, Urt. v. 16.4.2015 - 4 CN 6/14 - BVerwGE 152, 49 ff., Rn. 15). Ein erfolgreicher Normenkontrollantrag muss den Antragsteller mithin nicht unmittelbar zu seinem Ziel, sondern nur näher dahin führen (vgl. bereits Senatsurt. v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, juris, Rn. 15, m. w. N.).

Nach diesen Maßstäben liegt ein Rechtsschutzbedürfnis vor.

Eine potenziell wiederauflebende wirksame Vorgängerfassung des RROP 2019 des Antragsgegners mit einer entsprechenden Ausschlusswirkung ist nicht ersichtlich; vielmehr war sein RROP a. F. (2000) nach § 5 Abs. 7 NROG, insbesondere hinsichtlich der Regelungen zur Windkraftnutzung, ohnehin zu aktualisieren.

Auf eine Inzidentüberprüfung des RROP 2019 im Rahmen einer von ihr erhobenen bzw. zu erhebenden Verpflichtungsklage muss sich die Antragstellerin nicht verweisen lassen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.12.1988 - 7 NB 2/88 -, juris, Rn. 23, und v. 29.1.1992 - 4 NB 22/90 -, juris, Rn. 9; Kopp/Schenke, VwGO, 27. Aufl., § 47, Rn. 91, m. w. N.). Beide Rechtsbehelfe stehen ihr grundsätzlich nebeneinander offen.

Schließlich ist nicht offensichtlich und auch nicht inzident im Rahmen der Zulässigkeit dieses Antrages näher zu klären, dass/ob der Errichtung oder dem Betrieb von WEA an einzelnen oder allen fünf im Einzelnen für die Antragstellerin in Betracht kommenden Standorten in der Ausschlusszone ohnehin bereits andere unüberwindbare (artenschutzrechtliche) Hindernisse entgegenstehen. Dies ist zwischen den Beteiligten u. a. umstritten.

Es reicht damit nach dem vorbezeichneten Maßstab zur Bejahung des Rechtsschutzbedürfnisses aus, dass die Antragstellerin mit der entgegenstehenden Ausschlusswirkung des RROP 2019 des Antragsgegners jedenfalls ein grundlegendes Hindernis für ihre Vorhabenplanung beseitigen kann.

IV. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO wurde gewahrt, indem die Antragstellerin ihren gegen den o. a. Teil des RROP 2019 gerichteten Normenkontrollantrag mit ihrem am 11. März 2020 – und damit vor Ablauf eines Jahres nach der Bekanntmachung der Erteilung der Genehmigung des RROP 2019 im Amtsblatt des Antragsgegners vom 15. April 2019 – bei Gericht eingegangenen Schriftsatz gestellt hat.

B) Der demnach zulässige Normenkontrollantrag ist auch begründet.

Die o. a. Regelungen zur Steuerung der Windenergienutzung im RROP 2019 sind jedenfalls materiell rechtswidrig und deshalb unwirksam.

I. a) Allerdings greift der Einwand nicht durch, schon die Bekanntgabe der Genehmigung des RROP 2019 sei unwirksam.

Maßstab ist insoweit § 5 Abs. 6 Satz 1 NROG i. V. m. § 10 Abs. 1 ROG.

Danach ist die Erteilung der Genehmigung des RROP vom Träger der Regionalplanung öffentlich bekannt zu machen. Nach § 5 Abs. 1 Satz 2 NROG können die Träger der Regionalplanung in Niedersachsen „abweichend von § 7 Abs. 1 Satz 3 ROG Festlegungen nicht in sachlichen und nicht in räumlichen Teilprogrammen treffen“, d. h. danach sind „Voll“-Programme erstellen, die sich auf das gesamte Planungsgebiet beziehen und inhaltlich den gesamten Regelungsbereich eines solchen Programms abdecken. Erstreckt sich daher die Genehmigung nach § 5 Abs. 6 Satz 1 NROG in Niedersachsen grundsätzlich – wie hier – auf ein solches „Vollprogramm“, so bedarf es hierzu weder eines gesonderten Hinweises bei der Bekanntgabe der Genehmigung noch gar eines – von der Antragstellerin vermissten – gesonderten Hinweises darauf, dass und welche Regelungen ein solches Programm im Einzelnen zur Windenergie enthält.

Ob und welche Hinweispflichten bei einer Planänderung in sachlichen oder räumlichen Teilabschnitten nach § 6 Abs. 1 Satz 2 NROG zu beachten sind, ist hier hingegen unerheblich, weil das umstrittene RROP 2019 keine solche Planänderung beinhaltet.

Soweit die Antragstellerin der Ansicht ist, ein Hinweis auf die Ausschlusswirkung (jedenfalls hinsichtlich der Nutzung der Windenergie) sei stets erforderlich, weil diese Wirkung dem durchschnittlichen Normadressaten eines RROP nicht vertraut sei, kann ihr nicht gefolgt werden. Vielmehr ergibt sich die rechtliche Möglichkeit dazu schon aus § 7 Abs. 3 Satz 2 Nrn. 1 und 3 Alt. 2 ROG i. V. m. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, deren Kenntnis der Gesetzgeber grundsätzlich voraussetzt. Dementsprechend wird in der Rechtsprechung auch bezogen auf eine Darstellung mit der Wirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in einem Flächennutzungsplan kein allgemeiner nochmaliger Hinweis auf diese Wirkung bei der Bekanntgabe verlangt, sondern ist unter Bezug auf §§ 6 Abs. 5, 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB „nur“ eine fehlerhafte Bezeichnung des Geltungsbereichs dieser Wirkung bei der Bekanntgabe beanstandet worden (vgl. Senatsurt. v. 5.3.2018 -12 KN 144/17-, juris, Rn. 39 ff., sowie BVerwG, Urt. v. 29.10.2020 - 4 CN 2/19 -, juris, Rn. 13 ff.). Wie dargelegt, ist Geltungsbereich des RROP 2019 hier das gesamte Kreisgebiet des Antragsgegners und enthält auch die Bekanntgabe der Genehmigung keine abweichende (fehlerhafte) Angabe.

Die der Genehmigung beigefügte Auflage stand der Bekanntgabe der Genehmigung ebenfalls nicht entgegen.

b) Inwieweit die mehrfachen Beteiligungsverfahren, insbesondere das letzte, vom Antragsgegner sog. vierte, ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, kann hier dahinstehen. Dies gilt insbesondere auch für die von der Antragstellerin aufgeworfene Frage, ob die letzte „Beteiligungsrunde“ zu Recht auf die Streichung eines Vorranggebiets Windenergienutzung beschränkt oder der Antragsgegner verpflichtet gewesen ist, von sich aus bzw. zumindest auf Hinweise von Betroffenen, wie hier von der Antragstellerin, insoweit auch Veränderungen in der Bewertung (jedenfalls) der anderen Potenzialflächen Windenergienutzung zu betrachten.

c) Ebenso wenig wird hier den Bedenken näher nachgegangen, die – wie in der mündlichen Verhandlung erörtert – dagegen bestehen, dass sich die einzelfallbezogene Beschreibung und Bewertung der Umweltauswirkungen bei Verwirklichung von WEA in den dargestellten Vorranggebieten bewusst (S. 146 f. des Umweltberichts) nicht in dem Umweltbericht und auch nicht, wie dort angeführt, in der Begründung des RROP befindet, sondern jeweils nur Bestandteil der einzelnen Gebietsblätter als Anhang zur Begründung ist. Diesem Vorgehen könnte entgegenstehen, dass das ROG bewusst zwischen der Begründung, die nach § 7 Abs. 5 ROG einem Raumordnungsplan beizufügen ist, und dem – unionsrechtlich nach Artikel 3 Abs. 2, 5 der SUP-Richtlinie 2001/42/EG vorgegebenen (vgl. Nr. 1.5 der Anlage 5 zum UVPG, sowie zur daraus folgenden Erheblichkeit von Mängeln insoweit: Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2. Aufl., § 11, Rn. 72 ff.), nach § 8 Abs. 1, Anlage 1 ROG (i. V. m. § 40 UVPG) zu erstellenden – Umweltbericht differenziert und demnach dem Träger der Regionalplanung nicht das hier vom Antragsgegner in Anspruch genommene Wahlrecht zustehen könnte, Umweltbewertungen zu sachlichen Teilregelungen, wie hier zur Windenergienutzung, aus dem Umweltbericht auszunehmen. Ob ein darin ggf. liegender Mangel des Umweltberichts einen wesentlichen Punkt i. S. d. § 11 Abs. 4 Nr. 1 ROG betrifft, wird hier mangels Entscheidungserheblichkeit ebenfalls nicht näher geprüft.

II. Der o. a. Windkraftteil des RROP 2019 leidet nämlich jedenfalls an erheblichen materiellen Mängeln.

Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. etwa Urt. v. 25.10.2018 - 12 LB 118/16 -, BauR 2019, 651 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 169, Urt. v. 15.3.2018 - 12 KN 38/17 -, BauR 2018, 1207 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 51; v. 26.10.2017 - 12 KN 119/16 -, juris, Rn. 62; v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, BauR 2017, 1953 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 28; v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, BauR 2016, 1866 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 62; und v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 18) ist in rechtlicher Hinsicht von Folgendem auszugehen: Einer nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB möglichen Konzentrationsflächenplanung muss ein anhand der Begründung/Erläuterung sowie der Aufstellungsunterlagen und Verfahrensakten nachvollziehbares (vgl. u. a. Urt. d. Sen. v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838; Urt. v. 28.1.2010 - 12 LB 243/07 -; Urt. v. 11.7.2007 - 12 LC 18/07 -, BRS 71 Nr. 106; Beschl. v. 29.8.2012 - 12 LA 194/11 -, NordÖR 2012, 494; zur Übertragbarkeit der diesbezüglichen Anforderungen an Flächennutzungspläne auf Raumordnungspläne vgl. Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Aufl. 2019, Rn. 172) schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zu Grunde liegen, das nicht nur Auskunft darüber gibt, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 11.4.2013 - CN 2/12 -, NVwZ 2013, 1017, und v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 -, BVerwGE 145, 231), der sich der Senat angeschlossen hat (Urt. v. 14.5.2014 - 12 KN 29/13 -, NuR 2014, 654; v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838; v. 28.8.2013 - 12 KN 146/12 -, NuR 2013, 812, u. - 12 KN 22/10 -, NuR 2013, 808; v. 17.6.2013 - 12 KN 80/12 -, NuR 2013, 580; Beschl. v. 16.5.2013 - 12 LA 49/12 -, ZUR 2013, 504), muss sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts in folgenden Abschnitten vollziehen: In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als Tabuzonen zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in harte und weiche untergliedern. Diesen Unterschied muss sich der Planungsträger auf dieser ersten Stufe des Planungsprozesses bewusstmachen und ihn dokumentieren. Das ist dem Umstand geschuldet, dass die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen. Bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung auf der Ebene der Bauleitplanung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitert. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich ist ein Bauleitplan dann, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.3.2004 - 4 CN 4/03 -, BVerwGE 120, 239). Harte Tabuzonen sind einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB bzw. § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG) entzogen. Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Das ändert aber nichts daran, dass sie keine eigenständige Kategorie im System des Rechts der Bauleitplanung bilden, sondern der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substantiell Raum schafft (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.1.2008 - 4 CN 2/07 -, NVwZ 2008, 559). Während harte Tabuzonen kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausscheiden, muss der Plangeber seine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses hinsichtlich der Frage, ob der Windenergie substanziell Raum gegeben wurde, anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabukriterien auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 -, BVerwGE 145, 231 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 13, und Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2/12 -, NVwZ 2013, 1017, hier zitiert nach juris, Rn. 6).

Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrigbleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d. h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.

Die Selektion unter den Potenzialflächen ist allerdings nicht auf eine solche relative Eignungsbeurteilung dieser Potenzialflächen unter allen noch nicht berücksichtigten, aber berücksichtigungsbedürftigen Gesichtspunkten beschränkt (vgl. zum Folgenden Senatsurt. v. 12.4.2021 - 12 KN 50/19 -). Vielmehr kann es nicht nur zulässig, sondern sogar geboten sein, vorab solche Potenzialflächen auszuschließen, auf denen „die Dichte oder der Flächenanteil von Problemfeldern zu hoch“ ist (vgl. Senatsbeschl. v. 12.6.2019 - 12 MN 26/19 - juris, Rn. 53 a. E., m. w. N.). Denn zum Ordnungskonzept einer Konzentrationsflächenplanung für die Windenergie mit der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB – wie hier – gehört es, dass sich die Windenergie(nutzung) in den beabsichtigten Sondergebieten gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen muss (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.12.2017 - 4 BN 3/17 -, juris, Rn. 7, m. w. N.). Damit eignet sich nicht schon jede (hinreichend große), nicht zu den harten und weichen Tabuflächen gehörende Potenzialfläche grundsätzlich ohne Weiteres als Sonder- bzw. Vorranggebiet für die Windenergienutzung, sondern müssen, insbesondere bei erkennbaren Unsicherheiten über etwaige (noch) nicht zu einem harten Tabu erstarkte, jedoch der Windenergienutzung gleichwohl entgegenstehende (potenzielle) Hindernisse, auch Umfang und Wahrscheinlichkeit solcher Hindernisse möglichst aufgeklärt und abgewogen werden, hilfsweise muss der verbleibenden Unsicherheit zumindest in der Abwägung Rechnung getragen werden.

Der Möglichkeit, unter Verweis auf die Gesamtgröße eines solchen Gebiets Nicht- und Mindereignungen darin enthaltener Teilflächen hinzunehmen, sind danach rechtliche Grenzen gezogen. Zwar mag sich die zu vernachlässigende Größe einer trotz feststehender fehlender Nutzungsmöglichkeit für die Windenergie noch in ein entsprechendes Sonder- bzw. Vorranggebiet einbeziehungsfähigen Fläche nicht allein aus ihrer fehlenden Darstellbarkeit – wie etwa für schmale Entwässerungsgräben oder kleine Naturdenkmale, wie z. B. ein Findling, – ergeben, sondern kann sie auch aus einer fehlenden praktischen Bedeutung ungeeigneter Klein(st)flächen, zumal inmitten eines solchen Gebiets, abzuleiten sein, etwa wenn diese Fläche für die Nutzbarkeit des gesamten Gebiets für die Aufstellung von WEA erkennbar unerheblich ist. Ein Indiz für diese Unerheblichkeit mag sein, dass eine ungeeignete Teilfläche die vom Plangeber für das betroffene Gebiet in Aussicht genommene Anzahl von WEA nicht verringert. Entsprechend große, für die Windkraftnutzung untaugliche Flächen sind jedoch als harte Tabuzonen zu qualifizieren und damit auf der bezeichneten ersten Stufe auszuscheiden. Die Größe, ab der entsprechende Flächen nicht in ein Sonder-/Vorranggebiet für die Windenergienutzung einbezogen werden dürfen, lässt sich dabei nicht allgemeingültig mathematisch exakt definieren, sondern hängt von den zuvor exemplarisch aufgezeigten Umständen des Einzelfalls ab (vgl. in diesem Sinne auch: BVerwG, Beschl. v. 29. 4.2021 - 4 BN 69/20 -, juris, Rn. 8, sowie vorhergehend OVG NRW, Urt. v. 24.9.2020 - 7 D 64/18.NE -, juris, Rn. 65 ff.). Dazu gehören neben der absoluten und ggf. relativen Größe einer solchen Fläche etwa ihre Lage, der Zuschnitt des in Rede stehenden Sonder- bzw. Vorranggebiets und seine nach dem jeweiligen Planungskonzept beabsichtigte Nutzbarkeit für WEA. Als Leitlinie mag dabei neben der absoluten Größe einer solchen Sperrfläche auch ihre Eignung dienen, die Verwirklichung von dem Plangeber in dem betroffenen Gebiet gewollter WEA erkennbar zu verhindern.

Für die gerichtliche Überprüfung dieser Abwägungsschritte ist dabei die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Antragsgegners über das RROP 2019 maßgebend (§ 11 Abs. 3 Satz 1 ROG), wobei sich die Einbeziehung absehbarer zukünftiger Entwicklungen an der (Mindest-)Geltungsdauer eines RROP von zehn Jahren nach § 5 Abs. 7 NROG zu orientieren hat.

a) Die vorhergehenden Ausführungen insbesondere zu dem Zuschnitt der jeweiligen Vorranggebiete für die Nutzung der Windenergie und ihren notwendigen Abstand zu schützenswerten anderen Nutzungen, insbesondere Wohnnutzung, knüpfen an das Planungskonzept des Planungsträgers an. Er muss sich deshalb vorab jedenfalls darüber klar werden, welche Gesamthöhe eine dort typischer Weise zu verwirklichende WEA hat bzw. haben soll, d. h. seiner Planung eine Muster- oder Referenzwindanlage zugrunde legen (vgl. zu den diesbezüglichen Anforderungen: Senatsurt. v. 6.4.2017 - 12 KN 6/16 -, juris, Rn. 24 ff.). Für den Zuschnitt und die Grenzziehung der Vorranggebiete ist darüber hinaus von Bedeutung, ob innerhalb des jeweiligen Vorranggebiets nur der Turm, nicht aber mehr der überwiegende Teil der Rotoren Platz finden soll oder sich auch die Rotoren innerhalb des Gebiets befinden müssen (Rotor „out“ oder „in“). Denn im Durchschnitt ergibt sich ein um 20 % erhöhter Flächenbedarf, wenn sich nicht nur der Mastfuß, sondern auch die Rotorblattspitze innerhalb der Grenzen der Konzentrationszone befinden muss (vgl. Neddermann; DEWI – UL International GmbH, Wilhelmshaven; Müller, Klimaschutzagentur Region Hannover GmbH, Hannover, Rotorblattspitze innerhalb oder außerhalb der Konzentrationszone: „Welchen Einfluss hat dies auf den Flächenbedarf einer Windenergieanlage?“ sowie Agatz, Windenergiehandbuch, 17. Ausgabe, Dezember 2020, S. 160 f., die ausgehend von der Annahme einer zwingenden „Rotor-inside-Regel“ eine extensive Auslegung des atypischen Falls befürwortet). Unter Nr. 2.13 des nds. Windenergieerlasses vom 20. Juli 2021 (Nds. MBl. S. 1396 = nds. Windenergieerlass) wird wohl von einer mindestens ebenso großen Bedeutung der Frage ausgegangen, ob der Rotor innerhalb (so etwa ausdrücklich das dem Senatsurt. v. 7.2.2020 - 12 KN 75/18 -, juris, Rn. 7 zugrunde liegende RROP) oder auch außerhalb des Gebiets liegen müsse/dürfe, indem dem Bedarf von 1,4 % der Landesfläche bei einem „Rotor-out-Modell“ ein solcher von 1,7 % bei dem „Rotor-in-Modell“ gegenübergestellt wird. Da jedenfalls für den Bereich der Bauleitplanung anerkannt ist, dass auch die Rotorblattspitze innerhalb der Konzentrationszone (des Sondergebiets) verlaufen muss (BVerwG, Urt. v. 21.10.2004 - 4 C 3/04 -, juris, Rn. 40), werden – soweit ersichtlich – in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung keine weiteren Ausführungen des Plangebers für erforderlich erachtet, wenn er ausdrücklich oder stillschweigend von einem solchen „Rotor-in-Modell“ als Normalfall ausgeht. Weiter gehende Anforderungen ergeben sich jedoch dann, wenn er hiervon als Träger der Regionalplanung abweichen will und es billigt, dass zumindest Teile des Rotors die Grenze auch überschreiten dürfen. Da ein Vorranggebiet als Ziel der Raumordnung (vgl. nur Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Aufl., Rn. 163) „eine verbindliche Vorgabe in Form von räumlich … bestimmten oder bestimmbaren, abschließend abgewogenen … zeichnerischen Festlegungen“ (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG) zum Inhalt haben muss, müssen – ungeachtet der sich aus dem (rechtmäßig, vgl. insoweit Sächs. OVG, Urt. v. 1.7.2011 - 1 C 25/08 -, juris, Rn. 63 zu Bedenken gegen den Maßstab 1: 100.000) verwandten Maßstab ergebenden Unsicherheiten – die Grenzen eines solches Gebiets und ihre Bedeutung insoweit abstrakt klar sein (vgl. insoweit eine „Detailabwägung“ des „auf Parzellenschärfe ausgerichteten Planungsgeschäfts“ fordernd Gatz, a. a. O., Rn. 185).

Dieser „Konkretisierungsaufgabe“ hat sich der Antragsgegner – auch auf entsprechende ausdrückliche Einwände von WEA-Betreibern im Aufstellungsverfahren – im Ansatz gestellt, sie aber nicht vollständig bewältigt.

Er hat seine Musterwindanlage mit den o. a. Angaben hinreichend umschrieben. Ob sie mit einer Gesamthöhe von 200 m noch hinreichend groß bemessen war oder im Hinblick darauf, dass nach der Aufstellung des Antragsgegners (vgl. Anlage zum Schriftsatz vom 13.1.22) in seinem Gebiet WEA in nicht höhenbegrenzten Gebieten bereits vor dem Zeitpunkt der Beschlussfassung eine Höhe von 230 bis 250 m erreicht hatten, nicht ggf. hier höher zu bemessen gewesen wäre, ist hier mangels Entscheidungserheblichkeit nicht weiter zu vertiefen.

Er ist selbst zunächst weiter davon ausgegangen, dass diese WEA mit einem Rotordurchmesser von 100 m „in einer Potenzialfläche errichtet werden können“ muss (S. 110). Seine weitere Annahme (S. 110), dies sei auch in „schmal oder spitz zulaufenden“ Potenzialflächen möglich, ist aber nur dann richtig, wenn nur der – regelmäßig nur einen geringen Flächenanteil in Anspruch nehmende – Mastfuß innerhalb des Vorranggebiets gelegen ist, die Rotoren aber (nahezu vollständig) darüber hinaus ragen dürfen. Dann hätte aber auch dies vom Antragsgegner so – rechtmäßig – beabsichtigt werden müssen; schon dies ist jedoch entgegen seines nunmehrigen Vortrags im Normenkontrollverfahren nicht zu erkennen. Die o. a. diesbezüglichen maßgeblichen Ausführungen in der Begründung sind vielmehr nicht eindeutig (vgl. bereits Senatsbeschl. v. 24.9.21 - 12 ME 45/21 -, S. 38 des Abdrucks, juris, Rn. 124) und sprechen eher – wie die Antragstellerin geltend macht – für die Annahme, der Antragsgegner habe wegen des Maßstabs zwar noch eine Inanspruchnahme der „Strichstärke“ der Gebietskennzeichnung für zulässig gehalten, d. h. maßgebend solle insoweit die Außen- und nicht die Innenseite der Grenze des Vorranggebiets sein, er habe aber gerade keine „über die maßstäbliche Konkretisierung hinausgehende[n] Teile der Rotoren außerhalb eines Vorranggebiets Windenergienutzug“ gebilligt. Hätte er nur den Standort des Mastfußes einer WEA steuern wollen, so wäre er im Übrigen nicht umhin gekommen, sich mit den weiteren Fragen auseinanderzusetzen, ob dieses „Rotor-out-Modell“ überhaupt regionalplanerisch zulässig ist, und sich jedenfalls seiner Grenzen insoweit bewusst sein müssen, als die Rotoren zumindest nicht in die Bereiche hineinreichen dürfen, in denen dies aus Rechtsgründen gerade ausgeschlossen ist, d. h. etwa in Tieffluggebiete oder in harte Tabuzonen zum Schutz von Vögeln bzw. der Landschaft (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.9.2021 - 10 S 1956/20 -, juris, Rn. 79) oder von (Flugsicherungs- bzw. Mobilfunk-)Anlagen. Er hätte dann auch unter diesem Blickwinkel seine Planung nochmals überprüfen und präzisieren müssen. Auch dies ist jedoch mit der Folge unterblieben, dass die Abgrenzung der Vorranggebiete hier nicht hinreichend bestimmt i. S. d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG und damit unwirksam ist, da es sich insoweit um einen stets beachtlichen Rechtsverstoß handelt (vgl. insoweit nochmals den o. a. Senatsbeschl. v. 24.9.21).

b) Abwägungsfehlerhaft hat der Antragsgegner eine Mehrzahl von Flächen, die für die Windenergie (potenziell) ein hartes Tabu darstellen, auf denen zumindest aber nicht sichergestellt ist, dass sich auf ihnen die Windenergie durchsetzt, nicht hinreichend identifiziert und von der Überplanung ausgeschlossen, sondern in der fehlerhaften Annahme, auch die Klärung ihrer Eignung könne in nachfolgende Genehmigungsverfahren verlagert werden, zu Unrecht in Vorranggebiete für die Windenergienutzung einbezogen.

aa) Dies gilt vorrangig für die Belange der Bundeswehr und insoweit insbesondere, aber nicht nur für die von Celle bzw. Faßberg aus genutzten Hubschraubertieffluggebiete.

(1) Denn nach der Begründung (S. 108) „hat das Bundesamt für Infrastruktur, Umweltschutz und Dienstleistungen der Bundeswehr (BAIUDBw) darauf hingewiesen, dass“ nur [Einschub des Senats] „2 der 22 geplanten Vorranggebiete[n] nicht von militärischen Hubschraubertiefflugstrecken betroffen sind und hier momentan die Belange der Bundeswehr nicht berührt werden“; es muss deshalb schon nach der Begründung „mit der Ablehnung einzelner Vorhaben in den Vorranggebieten gerechnet werden“.

Dies trifft zu, da der Korridor einer solchen Tiefflugstrecke grundsätzlich von WEA freizuhalten und deshalb als harte Tabufläche zu werten ist (vgl. Senatsurt. v. 13.11.2019 - 12 LB 123/19 auch zum Folgenden – sowie Nr. 4 der Anlage 2 zum nds. Windenergieerlasses i. V. m. Nr. 4.7 und die Angaben in BWE, Umfrage: Luftverkehr und Windenergie, Januar 2022, S. 14, wonach „allein die Hubschraubertiefflugkorridore 443 WEA mit einer Gesamtleistung von 2.271 MW“ blockierten). Die betroffenen Flächen hätten daher grundsätzlich so nicht als Vorranggebiet Windenergienutzung dargestellt werden dürfen. Vielmehr hätte der Antragsgegner zumindest den genauen Verlauf des jeweiligen Korridors und die insoweit bestehenden Vorbelastungen ermitteln und hierauf beruhend dann allenfalls diejenigen Teilflächen überplanen dürfen, die nicht in den Korridor fallen oder bei denen ausnahmsweise trotz Einbeziehung in den Korridor auch aus Sicht der Bundeswehr keine Beschränkungen für WEA bestehen. Dies ergibt sich schon daraus, dass eine – insoweit maßgeblich von den Dienststellen der Bundeswehr zu verantwortende – Verweigerung der Zustimmung nach § 14 Abs. 1 LuftVG für den Antragsgegner als Genehmigungsbehörde bindend ist. Unmöglich war und ist die Identifikation dieser Teilflächen entgegen des Vorbringens des Antragsgegners in diesem Normenkontrollverfahren nicht, denn die Bundeswehr gibt diese Strecken in dem maßgeblichen Umfang den Planungsträgern bekannt, wie der Antragsgegner (auf S. 8 des Schriftsatzes v. 13.1.22) nunmehr zutreffend anführt. Außerdem kann die Vereinbarkeit von WEA mit der Nutzung eines Tiefflugkorridors vorab, d. h. vor einem konkreten Genehmigungsverfahren, jedenfalls exemplarisch anhand der Musterwindanlage überprüft werden. Insoweit geht es also nicht um die zulässige Verschiebung einer Konfliktbewältigung auf das Genehmigungsverfahren, sondern um die schon im Planverfahren erforderliche Identifikation größerer Teilflächen, die (hier aus militärischen Gründen) der Windenergienutzung nicht zur Verfügung stehen.

Wie sich bereits in dem Vorranggebiet Nr. 1 – Schatensen – gezeigt hat, handelt es sich insoweit auch nicht nur um ein theoretisches Problem. Vielmehr ist dort die luftverkehrsrechtliche Zustimmung verweigert und damit die Erteilung eines (Standort-)Vorbescheides für drei WEA bestandskräftig abgelehnt worden, gegen die Erteilung für zwei weitere WEA klagt die Bundesrepublik Deutschland (12 KS 133/21); nach den Angaben der Vertreter des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung hat die Bundeswehr auch in einem weiteren Vorranggebiet der Verwirklichung von WEA widersprochen. Dass in anderen betroffenen Vorranggebiete gleichwohl WEA genehmigt worden sind, steht der vorherigen Annahme nicht entgegen, da sich der Korridor, dessen Belegenheit im Planaufstellungsverfahren nicht näher aufgeklärt wurde, ja nicht jeweils auf das gesamte Vorranggebiet erstrecken muss und wird; im Übrigen ist die Bundeswehr nach den bisherigen Erfahrungen des Senats jedenfalls in der Vergangenheit auch zu Zugeständnissen in den Randbereichen eines Korridors bereit gewesen.

(2) Das Verdikt unzureichender Konfliktbewältigung gilt gleichermaßen auch für die Überplanung der militärischen Anlageschutzbereiche „gem. § 18a LuftVG“ bzw. des Interessengebiets des Luftverteidigungsradars Vissellhövede (S. 108 der Begründung). Denn durch WEA dürfen solche Anlagen nicht gestört werden, § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG; dies wäre für die Flächen, die zum Vorranggebiet Windenergienutzung erklärt worden sind, vorab zu prüfen und möglichst auszuschließen gewesen.

bb) Nach den o. a. eigenen Ausführungen des Antragsgegners zum Belang „Trinkwasserschutz“ ist die Errichtung von WEA in den Zonen I und II eines Wasserschutzgebiets ausgeschlossen, handelt es sich insoweit also um harte Tabuflächen (ebenso hinsichtlich der Zone I Nr. 6 der Anlage 2 zum nds. Windenergieerlasses i. V. m. Nr. 4.3 vgl. auch Senatsurt. v. 18.5.2020 – 12 KN 243/17 -, juris, Rn. 124, m. w. N.). Den Aufstellungsunterlagen lässt sich jedoch nicht entnehmen, ob diese Vorgabe auch tatsächlich bei der Auswahl beachtet worden ist. Denn dieser Belang ist zu Unrecht erst zum Gegenstand des dritten Arbeitsschrittes erklärt worden, d. h. allenfalls Gegenstand der in den einzelnen Gebietsblättern erfolgten „Abwägung“. Daraus ergibt sich jeweils (unter 2.3) die Lage von teilweise betroffenen Wasserschutzgebieten nicht hinreichend, insbesondere findet sich an keiner Stelle dem Wortlaut nach ein Abgleich mit der o. a. Zone II. Dass es eine solche Zone „in der Regel“ im Gebiet des Antragsgegners nicht geben soll (Schriftsatz v. 13.1.2021, S. 11), schließt die Verpflichtung ihrer Ermittlung und ihres Ausschlusses dort, wo sie sich, wie etwa im Gebiet Niendorf II, befinden, nicht aus. Jedenfalls die Zone II ist auch regelhaft nicht so klein, dass sie aus Gründen der mangelnden Darstellbarkeit außer Betracht zu lassen wäre. Im Übrigen wäre bei den Trinkwasserschutzgebieten, die nicht – wie heute üblich – in die Zonen I – III, sondern im Gebiet des Antragsgegners stattdessen in die Zonen I, IIIa und IIIb unterteilt sind, zu klären gewesen, ob dann nicht die Zone IIIa inhaltlich der Zone II entspricht und dementsprechend auch dort WEA nicht oder nur eingeschränkt zu verwirklichen sind.

cc) Unter „Belang Denkmalschutz“ hat der Antragsgegner zutreffend erkannt, dass die Verwirklichung von WEA nach § 8 NDSchG nicht zur Beeinträchtigung von Baudenkmalen führen darf. Es wird dann gleichwohl zunächst sowohl allgemein (S. 109) als auch in den einzelnen Gebietsblättern darauf verwiesen, dass durch WEA „Beeinträchtigungen zu erwarten seien“ (Nr. 1, 3, 30, 43 jeweils unter dem Punkt 2.6. – gegenüber Kirchen in Wriedel, Hanstedt, Römstedt und Altenmedingen sowie der Mühle bei Eddelstorf, s. 12 MS 188/21) bzw. sogar eine erhebliche Beeinträchtigung (Nrn. 43, 52), ohne jedoch daraus die gebotenen Konsequenzen einer Verkleinerung/eines Ausschluss des Gebiets zu ziehen oder darzulegen, wie eine bejahte Beeinträchtigung vermieden bzw. „minimiert“ (s. jeweils. Nr. 2.9) werden kann. Auch in der mündlichen Verhandlung ist offen geblieben, wie anders als durch einen größeren Abstand zwischen dem jeweils zu schützenden Denkmal und der Grenze des jeweiligen Vorranggebiets die selbst bejahte Beeinträchtigung vermieden werden kann. In diesem Bereich nur WEA zu errichten, die erheblich kleiner als die Musterwindanlage mit einer Gesamthöhe von 200 m sind, könnte die Beeinträchtigung zwar ebenfalls zumindest minimieren, ist aber in dem Planungskonzept des Antragsgegners, das ohnehin schon die o. a. Teilflächen mit (geringerer) Höhenbegrenzung für WEA enthält, so nicht vorgesehen.

dd) Nach Ziffer 4.3.5 01 Satz 2 RROP 2019 sind die (unterschiedlich breiten) Schutzbereiche der bestehenden Richtfunktrassen freizuhalten, ohne dass insoweit eine Ausnahme für WEA ersichtlich ist. Dann handelt es aber nicht nur um „Prüferfordernis“, auf das in den Gebietsblättern hingewiesen wird (S. 110), wie etwa in den Blättern für die Gebiete Nrn. 1.,3. 19, 25, 43, sondern der entsprechende, bekannte Korridor hätte folgerichtig grundsätzlich für die Nutzung durch WEA ausgenommen werden müssen.

ee) Schließlich sind zu Unrecht auch dort ohne nähere Ausführungen/Überprüfung Vorranggebiete für die Windenergienutzung dargestellt worden, wo die „Dichte der darin eingeschlossenen Problemfelder“ (vgl. bereits Senatsurt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, juris, Rn. 85 f.) nach den Angaben in der Begründung dafür zu groß ist.

Dies gilt etwa für das Gebiet Nr. 19, bei dem der Antragsgegner – noch ohne Berücksichtigung der Umweltprüfung – selbst darauf verweist, dass „die Richtfunktrassen, die Hochspannungsfreileitungen, die Rohrfernleitung … der Anlagenschutzbereich, der Zuständigkeitsbereich des militärischen Flughafens Faßberg sowie die Hubschraubertiefflugstrecke bei der Projektierung“ zu berücksichtigen seien.

Für das Gebiet Nr. 50 wird auf die bei der Projektierung zu berücksichtigende Richtfunktrasse, die Rohrfernleitung und die Hubschraubertiefflugstrecke sowie die Beeinträchtigung einer denkmalgeschützten Kirche verwiesen und ergänzend ausgeführt, dass „die gesamte Potenzialfläche zentraler Teil des IBA „Hohe Geest“ mit Bedeutung insbesondere für Heidelerche und Ortolan und lt. LRP 2012 Bestandteil eines großräumigen Bereiches“ sei, das [der] die Kriterien für eine Ausweisung als Landschaftsschutzgebiet (L 75) erfülle. Diese Ausführungen hätten Anlass dazu sein müssen, die Eignung dieses Gesamtgebiets näher zu überprüfen, ggf. einzugrenzen oder auch näher zu erläutern, warum die Probleme konkret zu bewältigen sind. Dass in diesem Vorranggebiet, worauf der Antragsgegner verweist, tatsächlich WEA verwirklicht worden sind, steht dieser Verpflichtung nicht entgegen, zumal umstritten ist, inwieweit diese Genehmigungen Bestand haben (vgl. das vor dem Senat mit dem Aktenzeichen 12 KS 165/21 geführte Verfahren).

ff) Die Einbeziehung von Flächen, die der Windenergienutzung nicht bzw. nicht hinreichend sicher zur Verfügung stehen, stellt jedenfalls in dem zuvor aufgezeigten Umfang einen stets beachtlichen Fehler im Abwägungsergebnis dar. Dies wird auch dadurch deutlich, dass die Potenzialflächen in dem vom Antragsgegner sog. dritten Arbeitsschritt unter Nr. 3.2.7 trotz der (vermeintlichen) „Abwägung“ mit einer Mehrzahl von rechtlichen Hindernissen zu Unrecht unverändert bei 1.921 ha geblieben sind, d. h. nicht eines der 22 Gebiete auch nur teilweise verkleinert worden ist. Das ist bei der Vielzahl der vorgenannten darin enthaltenen Nichteignungsflächen nicht rechtmäßig.

Im Übrigen ist die Abwägung jedenfalls hinsichtlich der Überplanung der Hubschraubertiefflugflächen aus den folgenden Gründen auch verfahrensfehlerhaft erfolgt und dieser Mangel weiterhin beachtlich:

Der Fehler ergibt sich aus der zitierten Begründung des Programms und ist daher offensichtlich i. S. d. § 11 Abs. 3 Satz 2 ROG. Auf das Ergebnis (§ 11 Abs. 3 Satz 2 ROG) ist er von Einfluss gewesen, weil die nicht zur Verwirklichung von WEA geeigneten Teilflächen auszusondern gewesen wären. Schließlich ist dieser Mangel von einem anderen Betreiber, nämlich „F.“, auch binnen der Jahresfrist ab Bekanntgabe der Genehmigung hinreichend beim Antragsgegner gerügt worden, § 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG.

gg) Schließlich wirkt dieser Fehler bei der Eignungs- bzw. Größenbestimmung der ausgewählten Vorranggebieten insoweit fort, als dadurch eine zu große Fläche zur Grundlage der Beurteilung gemacht worden ist, ob der Antragsgegner der Windenergienutzung substanziell Raum verschafft hat.

Im Übrigen ist insoweit die Annahme des Antragsgegners in der Begründung seines RROP 2019 rechtswidrig, „für die Flächenbilanz müssten zu den Darstellungen im RROP noch die bestehenden Darstellungen in den Flächennutzungsplänen der Gemeinden (z. B. Windpark Testorf, Windpark Strothe und Windpark Haaßel) und die bestehenden WEA (z. B. bei Oldendorf II, Stöcken und Wessenstedt) hinzugerechnet werden“ (vgl. nur Gatz, a. a. O., Rn. 121).

c) Lediglich ergänzend wird darauf hingewiesen, dass zumindest in zwei Punkten harte Tabuflächen zu Unrecht nur als weiche behandelt worden sind.

aa) So ist der Antragsgegner nach der im Tatbestand enthaltenen Tabelle hinsichtlich des Abstandes zu Vorranggebieten „Landes- und bedeutsamen Kreisstraßen“ von einem weichen Abstand von 200 m ausgegangen, in den die Anbauverbotszone nach § 24 NStrG einbezogen worden ist (S. 90). Die letztgenannte Qualifikation wird jedoch der rechtlichen Bedeutung dieses Anbauverbots nicht gerecht (vgl. Nr. 2 der Anlage 2 zum nds. Windenergieerlasses); es stellt ein Verbot und damit ein hartes Tabu dar. Diese textlich unzutreffende Einstufung kann nicht mit einer vermeintlich fehlenden zeichnerischen Darstellbarkeit gerechtfertigt werden. Wenn die Anbauverbotszone stattdessen bereits in den Gebieten, die unter den Planzeichen 10.30, 10.36 und 10.38 erfasst sind, enthalten gewesen sein soll, wäre dies entsprechend in der Begründung auszuführen gewesen.

bb) Soweit der Antragsgegner davon ausgeht, dass von WEA in der sog. Platzrunde eines Flugplatzes eine Gefahr für die sichere Durchführung des Flugverkehrs ausgeht (vgl. S. 91, 104 der Begründung), handelt es sich ebenfalls um eine harte und nicht nur eine welche Tabufläche (vgl. Nr. 3 der Anlage 2 zum nds. Windenergieerlasses sowie VGH Bad.-Württ, Urt. v. 13.10.20 - 3 S 526/20 -, juris, Rn. 77, m. w. N.; enger: OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 13.11.2020 - 2 A 1/19 -, juris, Rn. 102 ff.); andernfalls wäre zumindest der harte Kern dieser standardisierten An- und Abflugoute zwingend von Anlagen mit der Höhe der Musterwindanlage von 200 m freizuhalten gewesen. Dass der Antragsgegner Betreiber des Flugplatzes ist und damit den Flugbetrieb einstellen könnte, was er nach eigenen Angaben aber nicht beabsichtigt, rechtfertigt als damit in dem o. a. Zeitraum nicht absehbare, zukünftige Entwicklung keine andere Beurteilung.

d) Darüber hinaus ist Ziffer 4.2 02 des RROP 2019 auch wegen der Regelung über die Höhenbegrenzung in Satz 3 unwirksam.

aa) Allerdings ist das damit grundsätzlich verfolgte Ziel, zugunsten von dort bereits zuvor planerisch für die Windenergie ausgewiesenen und zumindest überwiegend auch genutzten Standorten im Interesse eines Repowering Abstriche von dem weichen Tabu der Abstandsfläche von 1.000 m zu machen, nach der Senatsrechtsprechung rechtmäßig (vgl. Urt. v. 19.6.2019 - 12 KN 64/17 -, juris, Rn. 62, sowie v. 7.2.2020, a. a. O., Rn. 66 sowie ergänzend Nr. 2.10 des nds. Windenergieerlasses), stellt es auch keinen Rechtsfehler dar, die diesbezügliche Prüfung in einen gesonderten Arbeitsschritt zu verlagern, sind Höhenbegrenzungen für WEA in einem Regionalplan grundsätzlich zulässig (Senatsurt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris, Rn. 48, vgl. aber einschränkend zu Ziffer 4.2. 04 Satz 5 LROP nachfolgend unter ff]) und dürfte es sich bei diesen Vorranggebieten auch nicht um solche handeln, die nur für Repowering - Maßnahmen i. S. d. LROP genutzt werden sollen (und deshalb zusätzlichen, hier nicht gewahrten Beschränkungen nach Ziffer 4.2. 04 Satz 7 LROP unterliegen).

bb) Aus den Aufstellungsvorgängen ergibt sich keine klare Grundlage für die Annahme, WEA mit der vorgegebenen Nabenhöhe von max. 100 m seien bezogen auf die (s. o.) in den Blick zu nehmende Laufzeit des RROP von mindestens zehn Jahren noch wirtschaftlich zu betreiben, eine Nutzung dieser „höhenbegrenzten Gebiete“ sei also weiterhin, zumal im Rahmen des Repowerings, zu erwarten. An einer sachgerechten Prognose fehlt es dann, wenn diese auf „gegriffenen Ansätzen“ beruht, obwohl ex ante betrachtet Möglichkeiten besserer Informationsgewinnung bestanden hätten (VGH Bad.-Württ, Urt. v. 19.11.2020 - 5 S 1107/18 -, juris, Rn. 68, unter Bezug auf Runkel in: Spannowsky/ders./Goppel, ROG, 2. Aufl., § 7, Rn. 36). Anlass, dieser Frage vertieft nachzugehen, waren hier nicht nur entsprechende Einwände von Betreibern im Aufstellungsverfahren (dem Senatsurt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris, Rn. 46 lag daher eine andere Fallgestaltung zugrunde), sondern auch die eigenen Grundannahmen des Antragsgegners, wonach die – als modern und effektiv eingestufte – Musterwindanlage eine um 50 % größere Nabenhöhe (von somit 150 m) als die von 100 m in den höhenbegrenzten Teilflächen aufweist, S. 78 der Begründung, und im Kreisgebiet für eine „zurzeit marktgängige Windenergieanlage (Bezugshöhe 150 m über Grund)“ eine hinreichende Windhöffigkeit zu bejahen sei (S.77 der Begründung). Allein aus der Tatsache, dass ungeachtet dessen Anlagen mit einer Nabenhöhe von nur max. 100 m auch „weiterhin von vielen Herstellern … angeboten werden“, konnte nicht zwingend auf die zukünftige Verwendung auch im – eher schwachwindigen – Gebiet gerade des Antragsgegners geschlossen werden. Dass solche Anlagen auch im eigenen Gebiet des Antragsgegners noch im Jahr 2016 umgesetzt worden sind, bietet angesichts der grundlegenden Änderung der für die Wirtschaftlichkeit von WEA grundsätzlich weiterhin erforderlichen und damit maßgebenden Förderung nach dem EEG n. F. seit dem Jahr 2017 ebenfalls keinen sicheren Hinweis auf ihre zukünftige Wirtschaftlichkeit. Dagegen sprechen Angaben aus der Literatur, so etwa der Deutschen Windguard (Juni 2017, Wirtschaftlichkeit unterschiedlicher Nabenhöhen von WEA, S. 5), wonach „speziell an windschwächeren Standorten … die Wahl einer möglichst optimierten Windenergieanlage (d. h. großer Rotordurchmesser und große Nabenhöhe) unerlässlich für die Erlangung reeller Chancen im Ausschreibungssystem“ sei, und der Fachagentur Windenergie an Land (Höhenbegrenzung von WEA, Jan. 2021, S. 8), wonach „insbesondere an Standorten mit niedriger oder mittlerer Windhöffigkeit bereits geringere Anlagenhöhen dazu führen könnten, dass Bieter sich mit ihren Anlagen im Ausschreibungswettbewerb nicht durchsetzen können und das Windenergieprojekt nicht zur Umsetzung gelangt“. Die in der Anlage zum Schriftsatz vom 13. Januar 2022 übersandte Aufstellung derjenigen WEA, die in den letzten Jahren im Gebiet des Antragsgegners genehmigt bzw. beantragt worden sind, unterstreicht diese Bedenken. Die durchschnittliche Nabenhöhe der WEA in den Gebieten ohne Höhenbegrenzung lag danach bei über 160 m, ihre Leistung pro Anlage über 5 MW, während die Anlagen in den höhenbegrenzten Gebieten im Schnitt weniger als 4 MW Leistung (und im Übrigen teilweise entsprechend deutlich längere Rotoren von bis zu 77,5 m) aufweisen. Der Senat stellte diese Bedenken jedoch zurück.

cc) Gleiches gilt für die Frage, ob zu Recht als Maßstab für die Höhenbegrenzung gerade die Nabenhöhe gewählt worden ist. Sofern man damit vorrangig den Schutz vor Lärmimmissionen bezweckt hätte, wäre wohl ein entsprechend konkreter Maßstab, z. B. durch Lärm- oder Leistungsbegrenzung, zu wählen gewesen (vgl. Gatz, a .a. O., Rn. 136). Die im Normenkontrollverfahren auf Nachfrage angegebene „Sichtbarkeit und das Erscheinungsbild“ einer WEA bezeichnen diesen Gegenstand, nicht aber aus welchem Grund genau die (Wohn-)Bevölkerung vor diesen Anlagen geschützt wird; allein ihre Sichtbarkeit ist kein ausreichender Grund, zumal diese Sichtbarkeit auch bei Anlagen von nunmehr bis zu 250 m Gesamthöhe im Gebiet des Antragsgegners nicht in 1.000 m Entfernung endet. Ist ein Schutz (besser eine Vorsorge vor Beeinträchtigungen) des Stadt- und Landschaftsbildes sowie von benachbarten Wohngebieten vor Verschattung oder optischer Erdrückung gewollt gewesen – wofür die so lautende Begründung auf S. 116 spricht (s. a. FA Wind, a.a.O., S. 10) -, so wäre ggf. an den Maßstab der Gesamthöhe und nicht die Nabenhöhe anzuknüpfen gewesen; denn durch die letztgenannte wird die Gesamthöhe nur mittelbar begrenzt, die – gerade wegen der besseren Windausbeute bei begrenzter Nabenhöhe dann aber zu erwartende und für die optische Beeinträchtigung zumindest mitausschlaggebende – Länge der Rotoren aber nicht hinreichend in den Blick genommen. Allein die Tatsache, dass bereits in der Vorgängerfassung des RROP 2019 an die Naben- und nicht an die Gesamthöhe angeknüpft worden war, rechtfertigte hingegen die Fortführung dieses Maßstabs nicht mehr.

dd) Jedenfalls ist aber die uneingeschränkte Einbeziehung der „höhenbegrenzten Gebiete“ in die im letzten Arbeitsschritt erstellte Flächenbilanz fehlerhaft. Denn mit Gatz (a .a. O., Rn. 120) gilt insoweit:

„Der Flächenvergleich bedarf eines Ausgleichsfaktors, wenn die Konzentrationsflächen mit einer Höhenbegrenzung für WEA belegt sind. Da der Wind in größeren Höhen konstanter weht, gehen Höhenbegrenzungen zulasten des Ertrags. Dieser Umstand ist für die Frage, ob der WEA substanziell Raum gegeben ist, gebührend zu berücksichtigen. Feste Multiplikatoren lassen sich nicht nennen.“

Einen entsprechenden Abschlag hat der Antragsgegner hier aber nach der Begründung des RROP 2019 zu Unrecht abgelehnt. Selbst wenn auch eine Anlage mit einer Nabenhöhe von nur max. 100 m unter den Bedingungen des EEG n. F. im Gebiet des Antragsgegners noch wirtschaftlich betrieben werden kann, so produziert sie doch wegen ihrer durchschnittlich geringeren Leistung (s. o.) und der geringeren Windgeschwindigkeit in der geringeren Nabenhöhe erheblich weniger Gesamtenergie als WEA ohne Höhenbegrenzung und wird damit das letztlich maßgebliche Ziel, möglichst viel Strom aus erneuerbarer (Wind-)Energie zu gewinnen, auf den so begrenzten Flächen nur eingeschränkt erreicht, was einen entsprechenden Abschlag gebietet. Gleiches gilt im Übrigen für andere erhebliche Nutzungsbeschränkungen, etwa aus artenschutzrechtlichen Gründen.

ee) Schließlich ist außerdem die Umsetzung des Ziels dieser Höhenbegrenzung fehlerhaft erfolgt, weil der Regelungsgehalt eines solchen Ziels in die Darstellung und nicht in eine Anlage zur Begründung gehört, sich hier der Regelungsgehalt der Begrenzung aber hinreichend konkret nur aus den jeweiligen Gebietsblättern als Anlage zur Begründung und nicht bereits aus der zeichnerischen oder beschreibenden Darstellung erschließt.

Dieses Verhältnis zwischen Darstellung und Begründung ergibt sich schon aus dem Wortlaut des zwischen den Erfordernissen der Raumordnung, insbesondere den Zielen i. S. d. § 3 Nrn. 1 und 2 ROG, einerseits und der Begründung andererseits, die Raumordnungsplänen nach § 7 Abs. 5 ROG „beizufügen“ ist, differenzierenden ROG und entspricht den Verwaltungsvorschriften, vgl. Nr. 3.5 Abs. 5 VV-ROG/NROG – RROP:

Die Begründung kann planerische Regelungen nicht ersetzen, erweitern oder einschränken, sondern nur erläutern. Wesentliche Beurteilungskriterien, Begriffsbestimmungen sowie Ausnahmen sind als notwendige Bestandteile der raumordnerischen Festlegungen daher textlich oder zeichnerisch im RROP zu regeln. Sie lediglich in der Begründung anzusprechen, reicht nicht aus.

sowie ergänzend deren Nr. 4.3.4:

Werden im RROP Begriffe verwendet, die weder durch Legaldefinitionen noch durch Rechtsprechung hinreichend bestimmt sind, sind in der beschreibenden Darstellung des RROP Begriffsbestimmungen — als Bestandteil des jeweiligen Ziels oder Grundsatzes — erforderlich.

und ist auch in der Literatur anerkannt (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2. Aufl., § 7, Rn. 93).

Der zeichnerischen Darstellung des RROP 2019 als solche lassen sich aber die Teilbereiche der Vorranggebiete Windkraft, für die eine Höhenbegrenzung gilt, nicht entnehmen. Gleiches gilt bezüglich der beschreibenden Darstellung, worin das Ziel enthalten ist:

Überschreitet in Altstandorten, die erneut als Vorranggebiet festgelegt wurden, eine neu zu errichtende Windenergieanlage die Nabenhöhe von 100 Meter über Gelände, gemessen vom Mastfuß bis zur Nabenmitte, ist ein Abstand vom Maststandort der WEA zu den mit Planzeichen 15.15 dargestellten Flächen von mindestens 1.000 Metern einzuhalten.

Denn die Regelung erweckt den unzutreffenden Eindruck, der Anwender müsse den Begriff und die Lage der „Altstandorte“ kennen, dabei handele es sich um ein Tatbestandsmerkmal des Ziels. Diese „Altstandorte“ sind aber wiederum der Darstellung des RROP 2019 nicht zu entnehmen und selbst bei einem Vergleich mit dem RROP a. F., das sie auswies, dürfte nach dessen allgemeinen Maßstab 1: 50.000 die hier entscheidende parzellenscharfe Abgrenzung kaum gelingen; das sieht der Antragsgegner im Übrigen wohl selbst so. Außerdem wird insoweit das Verhältnis zwischen Regelung und Begründung geradezu umgekehrt, indem nicht – wie geboten – die betroffenen Flächen bekanntgegeben werden, sondern stattdessen die Begründung für ihre Herleitung herangezogen wird. Soweit der Antragsgegner den von ihm sog. Einschub „Überschreitet in Altstandorten, die erneut als Vorranggebiet festgelegt wurden“ damit erläutert, dass so der Eindruck einer allgemeinen Höhenbeschränkung vermieden und Projektierer angehalten werden sollten, sich genauer mit dem Regelungsgehalt des Ziels zu befassen, rechtfertigt dies die unzureichende Bestimmtheit der „Darstellung“ ebenfalls nicht, sondern verdeutlicht nur, dass stattdessen Begründung und Regelung vertauscht worden sind. Wie die Antragstellerin zu Recht bemängelt, lässt sich zusätzlich weder der zeichnerischen noch der textlichen Darstellung entnehmen, wo genau jeweils die Grenze der „mit [dem] Planzeichen 15.15 dargestellten Flächen“ verläuft, die für die Bestimmung des Abstands von 1.000 m entscheidend ist. Schließlich ist auch die in dem Satz 3 enthaltene Rechtsfolge mindestens verunglückt, da eigentliches Regelungsziel insoweit nicht die Einhaltung eines Mindestabstandes zwischen WEA und Wohnbebauung von 1.000 m ist, sondern eine Höhenbegrenzung von WEA auf 100 m Nabenhöhe in den betroffenen Teilbereichen der Vorrangflächen, bei denen dieser Abstand gerade nicht gewahrt ist. Die gebotene „Lokalisierung“ der „höhenbegrenzten Gebiete“ wird damit durch die Begründung des RROP bzw. Karten in ihrer Anlage nicht nur „unterstützt“, sondern zu Unrecht erst ermöglicht. Allein aus der Darstellung des RROP 2019 selbst ist eine solche „Lokalisierung“ zu Unrecht nicht möglich.

Stattdessen hätten die höhenbegrenzten Teilflächen der Vorranggebiete unmittelbar zeichnerisch dargestellt werden oder hätte die diesbezügliche textliche Darstellung schlicht so lauten können, dass in den zeichnerisch näher bezeichneten Teilbereichen der Vorranggebiete Windenergienutzung nur WEA mit einer Nabenhöhe von max. 100 m zulässig sind. Dass der grundsätzlich nach Ziffer 02 der Anlage 3 zur LROP-VO für das RROP vorgegebene o. a. Maßstab von 1:50.000 dazu nicht hinreichend gewesen wäre, ist schon nicht ersichtlich; denn auch in der jeweiligen Karte 2 zu den Gebietsblättern ist dieser Maßstab zur Kennzeichnung der höhenbegrenzten Gebiete gewählt worden. Andernfalls wäre, ggf. in Abstimmung mit der obersten Landesplanungsbehörde, eine entsprechende Zusatzkarte zur Darstellung mit einem angepassten Maßstab zu verwenden gewesen, was entgegen des Vorbringens des Antragsgegners in diesem Normenkontrollverfahren nicht (rechtswirksam) ausgeschlossen ist (vgl. zur Verwendungsmöglichkeit entsprechender Zusatzkarten zur Darstellung: Starnofsky, in: Pielok/Starnofsky, NROG, vor §§ 3 - 8, Nr. 1.3.1 a. E.; das Land ist bei der Aufstellung des LROP im Übrigen entsprechend vorgegangen). Ebenso wenig muss für die zeichnerische Darstellung einer solchen Höhenbegrenzung in einem RROP zuvor erst konstitutiv in der LROP-VO ein besonderes Planzeichen vorgegeben worden sein.

ff) Überwiegendes spricht schließlich dafür, dass ohne nähere Prüfung, in welchem Umfang nun tatsächlich überhaupt noch mit der Verwirklichung von WEA in den höhenbegrenzten Teilen der Vorranggebiete und bejahendenfalls mit welcher Leistungsmenge dann zu rechnen ist, auch nicht abwägungsfehlerfrei von dem Grundsatz in Ziffer 4.2. 04 Satz 5 LROP abgewichen werden konnte, wonach „in Vorrang- und Eignungsgebieten Windenergienutzung … Höhenbegrenzungen nicht festgelegt werden“ sollen.

e) Nach dem Grundsatz, wonach die Unwirksamkeit eines Teils eines Plans, hier der Teilregelungen in Ziffer 4.2. 02 RROP 2019, die Unwirksamkeit des gesamten Plans, hier der Ziffer 4.2. 02 RROP 2019 insgesamt, nur dann nicht zur Folge hat, wenn die verbleibenden Festsetzungen ohne den unwirksamen Teil noch eine sinnvolle Ordnung bewirken können und mit der gebotenen Sicherheit anzunehmen ist, dass der Planungsträger den Plan auch mit dem eingeschränkten Inhalt beschlossen hätte (Nds. OVG, Urt. v. 5.3.2019 - 12 KN 202/17 -, BauR 2019, 1074 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 153, m. w. N., sowie OVG Bln.- Bbg., Urt. v. 2.3.2021 - 10 A 17/17 -, juris, Rn. 80 ff.), kann hier auch nicht angenommen werden, die o. a. beachtlichen Rechtsfehler führten nur zur teilweisen Unwirksamkeit der Ziffer 4.2 02 des RROP 2019.

Der theoretisch in Betracht kommenden Möglichkeit, die Vorranggebiete Windenergienutzung in einem bezogen auf ihre Eignung rechtmäßigen „Rumpfbestand“ aufrechtzuerhalten, steht schon entgegen, dass eine solche Festlegung dem Senat in diesem Verfahren nicht möglich ist, und weiter, dass es an einer hinreichenden Grundlage für die Annahme mangelt, der Kreistag des Antragsgegners habe eine solche Lösung gewollt. Dagegen spricht vielmehr die angeführte Begründung für die Aufnahme der höhenbegrenzten Gebiete, bei deren Wegfall der Antragsgegner selbst Zweifel angemeldet hat, ob er noch über hinreichend große Vorranggebiete verfüge.

f) Ob das RROP 2019 an weiteren (materiellen) Fehlern leidet, muss daher mangels Erheblichkeit nicht weiter geklärt werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO in entsprechender Anwendung i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.