Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag ist zulässig (A) und mit der Folge begründet (B), dass die "RROP 2008 - 1. Änd." des Antragsgegners insgesamt für unwirksam zu erklären ist.

A) Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

I. Der Antrag ist statthaft. Denn gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Eine solche Bestimmung hat der niedersächsische Gesetzgeber mit § 75 NJG getroffen, und die "RROP 2008 - 1. Änd." des Antragsgegners ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift, weil sie nach § 5 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 NROG als Satzung erlassen wurde.

II. Die Antragstellerinnen sind antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 VwGO setzt die Antragsbefugnis die Möglichkeit einer Rechtsverletzung durch die angegriffene Norm oder deren Anwendung voraus. Diese Voraussetzung ist erfüllt. Es besteht nämlich die Möglichkeit, dass die Antragstellerinnen durch die "RROP 2008 - 1. Änd." insoweit ihrer Planungshoheit (vgl. zur Aufgabenteilung § 98 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NKomVG) verletzt werden, als sie nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG und § 1 Abs. 4 BauGB im Zuge ihrer jeweiligen Bauleitplanung der Bindung an die Zielfestlegungen der "RROP 2008 - 1. Änd." unterliegen, und damit insbesondere auch an die - Zielqualität besitzende - Festlegung des ihnen unerwünschten Vorranggebietes "Seershausen 01".

Unabhängig hiervon ergibt sich ihre Antragsbefugnis als "Behörden", die bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben die Ziele des "RROP 2008 - 1. Änd." zu beachten haben, auch aus § 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VwGO.

III. Es fehlt ihrem Normenkontrollantrag auch nicht etwa infolge des Gesetzes zur Erhöhung und Beschleunigung des Ausbaus von Windenergieanlagen an Land vom 20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1353 ff.) die Zulässigkeit, soweit er sich mittelbar auf § 1 Nr. 2 Halbs. 2 der Satzung über die "RROP 2008 - 1. Änd." erstreckt, wonach die Vorranggebiete Windenergie gemäß § 7 Abs. 3 Satz 3 ROG zugleich die Wirkung von Eignungsgebieten haben - und damit den Anknüpfungspunkt für die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bilden. Denn nach Artikel 2 Nr. 6 und Artikel 3 Nr. 2 dieses Ausbaugesetzes ist zwar (gemäß § 27 Abs. 4 ROG zukünftiger Fassung - z. F. - i. V. m. 249 Abs. 1 BauGB z. F.) § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auf Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB, die der Nutzung der Windenergie dienen, nicht (mehr) anzuwenden. Das Gesetz tritt jedoch nach seinem Artikel 5 insgesamt erst am 1. Februar 2023 in Kraft.

IV. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO wurde gewahrt.

V. Den Antragstellerinnen fehlt nicht das erforderliche auch als Rechtsschutzinteresse bezeichnete Rechtsschutzbedürfnis.

Das Rechtschutzbedürfnis liegt erst dann nicht vor, wenn sich die Inanspruchnahme des Gerichts für den Rechtsschutzsuchenden als nutzlos oder rechtsmissbräuchlich erweist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.5.1993 - 4 NB 50/92 -, juris, Rn. 13 ff.). Die Antragstellerinnen können indessen mit ihrem Angriff auf Teile des "RROP 2008 - 1. Änd." ihre Rechtsstellung konkret verbessern, weil sie durch die begehrte Unwirksamkeitserklärung den Freiraum für die eigene Bauleitplanung von Siedlungsflächen zurückgewönnen.

VI. Die Frage nach der Rechtmäßigkeit der Beschränkung eines Normenkontrollantrags auf einen Teil der Norm (hier auf die Festlegung nur eines der Vorranggebiete) ist nicht im Rahmen der Zulässigkeit, sondern der Begründetheit des Antrags zu beantworten (vgl. Senatsbeschl. v. 18.5.2020 - 12 KN 243/17 -, juris, Rn. 105, und Senatsurt. v. 5.3.2019 - 12 KN 202/17 -, juris, Rn. 91, m. w. N.).

B) Der demnach zulässige Normenkontrollantrag ist auch begründet.

Die für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit im Ausgangspunkt maßgebliche Rechtslage ergibt sich aus § 27 ROG (i. d. F. v. 23.5.2017) sowie aus § 21 NROG (i. d. F. vom 25.2.2020). Damit spielt also auch hier der erst ab dem 1. Februar 2023 geltende § 27 Abs. 4 ROG z. F. keine Rolle.

Die "RROP 2008 - 1. Änd." ist formell (I. 2.]) und materiell (II.) rechtswidrig.

I. 1.) Zwar liegt entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen kein Bekanntmachungsmangel darin, dass die Satzung, die diese Änderung feststellt, nicht im Internet unter derjenigen Adresse veröffentlich wurde, die nach § 15 Abs. 1 Satz 1 der Verbandsordnung des Antragsgegners (v. 28.9.2017 i. d. F. der 1. Änd. v. 14.3.2019) - VerbO a. F. - seinerzeit für die Veröffentlichung von Satzungen des Antragsgegners vorgesehen war.

Denn der Antragsgegner weist zutreffend darauf hin, dass gemäß § 5 Abs. 6 Satz 2 NROG die Bekanntmachung der Erteilung der Genehmigung eines RROP an die Stelle der sonst für Satzungen vorgeschriebenen Verkündungen tritt. Damit wird der - über die Verweisungskette der § 8 Satz 1 des Gesetzes über den Regionalverband B-Stadt, § 18 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 NKomZG grundsätzlich anwendbare - § 11 NKomVG hinsichtlich des Gegenstandes der vorzunehmenden Publikation verdrängt (vgl. Starnofsky, in: Pielok/Starnofsky, NROG, 2. Aufl. 2022, S. 148, § 5 Anm. 9). Zwar fehlt es für diesen Gegenstand, nämlich die Bekanntgabe der Erteilung der Genehmigung des RROP, anders als etwa für die Erteilung der Genehmigung von Flächennutzungsplänen (vgl. § 11 Abs. 7 Satz 1 NKomVG), damit an einer gesetzlichen Spezialnorm über die Art der Bekanntgabe. Sie ist aber auch nicht erforderlich. Vielmehr richten sich die Anforderungen an die öffentliche Bekanntmachung der Erteilung der Genehmigung eines RROP somit nach den allgemeinen Regelungen der Absätze 1 bis 4 und 5 Satz 1 des § 11 NKomVG und der Hauptsatzung bzw. Verbandsordnung des jeweiligen Trägers der Regionalplanung (vgl. Starnofsky, a. a. O., S. 149, § 5 Anm. 9). Dem Antragsgegner stand daher insbesondere entsprechend § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NKomVG - anders als für seine Satzungen - ein Wahlrecht zu, für die Bekanntmachung der Erteilung von Genehmigungen seines RROP eine Bekanntmachung in einer oder mehreren örtlichen Tageszeitungen vorzusehen. Dies ist, da § 15 Abs. 1 VerbO a. F. nur für Satzungen und Verordnungen gilt, durch § 15 Abs. 2 VerbO a. F. geschehen, der "sonstige Bekanntmachungen" regelt.

Entsprechend ist rechtmäßig in den dort bezeichneten örtlichen Tageszeitungen bekannt gegeben worden, dass das ArL die "RROP 2008 - 1. Änd." genehmigt habe.

2). Aber die "RROP 2008 - 1. Änd." ist im Übrigen formell rechtswidrig. Nach § 5 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 NROG wird das RROP als Satzung erlassen. Dies gilt nach § 6 Abs. 1 Satz 3 NROG auch für Änderungen eines RROP. Entsprechend bestimmt § 7 Abs. 7 ROG, dass die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes (des Bundes) über die Aufstellung von Raumordnungsplänen auch für deren Änderung gelten. Neben den in einer solchen RROP-Ausgangs- oder Änderungssatzung nach § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG notwendig enthaltenen sog. "Festlegungen", d. h. Ziele und Grundsätze, sind (u. a.) dem RROP nach § 7 Abs. 5 ROG eine Begründung sowie nach § 10 Abs. 3 ROG eine zusammenfassende Erklärung beizufügen; diese hat u. a. Aufschluss darüber zu geben, "aus welchen Gründen der Plan nach Abwägung mit den geprüften in Betracht kommenden anderweitigen Planungsmöglichkeiten gewählt wurde". Für die insoweit in Bezug genommene Abwägung als "Herzstück der Planung" (Starnofsky, a. a. O.S. 104, § 3 Anm. 7) bestimmt § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG, dass "bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen sind." Ergänzend regelt § 11 Abs. 3 Satz 1 ROG, dass für diese Abwägung nach § 7 Abs. 2 ROG die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan maßgebend ist. Dies gilt sowohl für den Abwägungsvorgang als auch für das Abwägungsergebnis (vgl. Hager, in: Kment [Hrsg.], ROG, 1. Aufl., § 11 Rn. 85; Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2. Aufl., § 11 Rn. 68, unter Hinweis auf BVerwG, Beschl. v. 3.7.1995 - 4 NB 11/95 -, juris, Rn. 11, zu § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB; sowie zu Letzterem auch Nds. OVG, Urt. v. 21.9.2022 - 12 KN 43/22 -, S. 15 f. der Abschrift, sowie Petz, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand: August 2022, § 214, Rn. 128; Sennekamp, in: Brügelmann, BauGB, 121. Aktualisierung 2022, § 214, Rn. 115; Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl., § 214, Rn. 19).

Diese Regelungen lassen demnach grundsätzlich keinen Raum, nach dem Satzungsbeschluss über ein RROP in weitere, abwägungsrelevante Ermittlungen einzutreten und die den Satzungsbeschluss tragenden Abwägungsgrundlagen nachträglich zu modifizieren. Nachträglich sind nach ungeschriebenen, allgemeinen Grundsätzen (vgl. für Normen des Bundes: Rnrn. 892 ff. des Handbuchs der Rechtsförmlichkeit sowie etwa für gerichtliche Entscheidungen: § 118 VwGO) jedenfalls offensichtliche Fehler korrigierbar, ohne dass dazu das für die Beschlussfassung zuständige Organ erneut zur Entscheidung berufen ist. Letzteres mag auch dann noch gelten, wenn nachträglich über die Korrektur offensichtlicher Fehler hinausgehende "Klarstellungen" der Begründung vorgenommen werden (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Beschl. v. 14.8.1989 - 4 NB 24/88 -, juris, Rn. 2 betreffend Klarstellungen und den Beitritt zu Maßgaben einer Genehmigung von Bebauungsplänen). Anerkannt ist zudem, dass ein RROP als Satzung durch einen Beitrittsbeschluss geändert werden kann, soweit dadurch einer (rechtmäßigen) Maßgabe der Genehmigungsbehörde Rechnung getragen wird (vgl. Starnofsky, a.a.O., S. 138 ff., § 5 Anm. 8.4.2, welche Maßgaben als im Voraus erklärte Genehmigung des Plans in einer Fassung, die die Maßgaben beachtet, deutet, m. w. N.). Ob noch weiter gehend auch ein "vorgezogener" Beitrittsbeschluss anzuerkennen ist, um bereits im Genehmigungsverfahren geäußerten Bedenken der Genehmigungsbehörde - wie hier - Rechnung zu tragen, kann vorliegend offen bleiben. Denn eine hier in Rede stehende Änderung der Abwägung kann grundsätzlich nicht Gegenstand einer solchen Maßgabe und damit des bloßen Beitritts sein, sondern erforderte stattdessen einen erneuten Abwägungsvorgang (vgl. Starnofsky, a. a. O.). Die stattdessen letztlich wohl vom Antragsgegner in Anspruch genommene Möglichkeit, die Abwägung - vermeintlich klarstellend bzw. präzisierend - (wenn auch durch Beschluss der kommunalen Vertretung, hier der Verbandsversammlung) nachträglich teilweise zu ändern, gleichwohl aber an dem RROP als Satzung in der ursprünglichen Fassung festzuhalten, ist hingegen mit der gebotenen inhaltlichen und zeitlichen Einheit zwischen dem Satzungsbeschluss und der ihn tragenden Abwägung nicht vereinbar.

Zweifelt der Plangeber, nachdem er bereits - wie hier am 14. März 2019 - einen Satzungsbeschluss über die Änderung seines RROP gefasst hat, noch vor der förmlichen Entscheidung über die Genehmigung dieser Änderung an der Rechtmäßigkeit seines Abwägungsvorganges, führt er deshalb weitere Ermittlungen durch und möchte schließlich gestützt auf deren Ergebnisse - hier insbesondere das Memorandum vom 9. Januar 2020 - modifizierte Bewertungen in seinen Abwägungsvorgang einfließen lassen, so setzt das also voraus, dass ein neuer Beschluss über die Änderung des Raumordnungsplanes gefasst wird. Denn durch die Einbeziehung der Ermittlungsergebnisse verändert sich das Abwägungsmaterial, und ein Abwägungsvorgang kann nicht rechtmäßig auf ein Abwägungsmaterial bezogen sein, das erst nach Durchführung der Abwägung entstanden ist. Deshalb war im vorliegenden Falle ein erneuter Beschluss über die Änderung des RROP erforderlich, um insbesondere das Memorandum vom 9. Januar 2020 und die insoweit geänderte Abwägungsunterlage bei der Abwägung über die Änderung des RROP als Satzung berücksichtigen zu können. Dieser Beschluss musste landesrechtlich eine Satzung zum Gegenstand haben, weil dies die für die Änderung von Raumordnungsplänen nach § 5 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 NROG vorgeschriebene rechtliche Form ist.

Offenbleiben kann in diesem Zusammenhang, wie weit dabei der Abwägungsvorgang zu erstrecken gewesen wäre, um den Mangel der Abwägung zu beseitigen. Denn selbst wenn der Antragsgegner insoweit eine nur "sektorale" Änderung (vgl. Hager, a. a. O., § 11, Rn. 134) für ausreichend gehalten haben sollte, lag sein Rechtsfehler doch objektiv in einer Verkennung des Maßstabes für die erforderliche Durchsetzungsfähigkeit der Windenergie gegenüber militärischen (und ggf. auch anderen) Belangen insgesamt (s. nachfolgend unter II.) - und ließ sich damit nicht ohne weiteres räumlich und gegenständlich begrenzen. Im Übrigen besagt eine ggf. zulässige Begrenzung der Abwägungskorrektur nicht, dass daraufhin eine nur eingeschränkte Beschlussfassung über die Satzung (quasi nur über eine Änderung der Änderungssatzung) möglich gewesen wäre.

Damit wäre hier jedenfalls zunächst ein neuer Satzungsbeschluss erforderlich gewesen, um das Memorandum vom 9. Januar 2020 sowie die nach dem 14. März 2019 erfolgten Änderungen in dem Methodenband und in der Abwägungsunterlage zur Grundlage der maßgebenden Abwägung für die "RROP 2008 - 1. Änd." zu machen. Schon ob der Beschluss der Verbandsversammlung vom 16. Januar 2020 noch als ein solcher verstanden werden kann oder nicht eher als schlichter (Billigungs-)Beschluss anzusehen ist, ist aber sehr fraglich. Gegen die Qualifikation als Satzungsbeschluss spricht zum einen der Vergleich mit dem Inhalt der Satzung vom 14. März 2019, aus deren Text eindeutig hervorgeht, dass gerade eine solche Satzung erlassen werden sollte. Unter dem 16. Januar 2020 ist hingegen bewusst eine andere Formulierung gewählt worden. Es heißt in der o. a. Beschlussvorlage vom 20. Dezember 2019 nämlich, die Verbandsverwaltung sehe "den Satzungsbeschluss zur 1. Änderung des RROP 2008 ... am 14.3.2019 ... nicht infrage gestellt ...", der Methodenband diene lediglich der Erläuterung der Planung und in der "Ergänzenden Abwägungsunterlage" seien die Abwägungen aufgelistet worden, die aufgrund der Präzisierungen des Methodenbandes eine entsprechende Anpassung erfahren hätten. Auch die Genehmigungsbehörde hat schließlich den Beschluss vom 16. Januar 2020 nicht als erneuten Satzungsbeschluss gedeutet. Denn in dem Genehmigungsbescheid vom 4. März 2020 wird nur die "am 14.03. 2019 von der Verbandsversammlung ... beschlossene 1. Änderung ... genehmigt", ohne einen Änderungsbeschluss vom 16. Januar 2020 in die Genehmigung einzubeziehen oder auch nur zu erwähnen.

Selbst wenn man aber geltungserhaltend zu Gunsten des Antragsgegners annähme, es sei insoweit ausreichend, dass seine Verbandsversammlung, wenn auch wohl subjektiv in Verkennung seines Rechtsgehalts, objektiv nur einen entsprechenden Beschluss gefasst hat, so mangelt es anknüpfend an die vorherigen Ausführungen doch selbst dann jedenfalls an der hierauf bezogenen, zusätzlich nach § 5 Abs. 5 Satz 1 NROG erforderlichen Genehmigung einer Satzung in der - hinsichtlich der Abwägung geänderten - Fassung vom 16. Januar 2020 über die "RROP - 1. Änd.". Dementsprechend konnte auch die nach § 5 Abs. 6 Satz 1 NROG zusätzlich erforderliche Bekanntgabe der Erteilung einer Genehmigung mit diesem Inhalt nicht erfolgen.

Es kann schließlich auch nicht davon ausgegangen werden, dass die "RROP - 1. Änd." in Gestalt der Satzung vom 14. März 2019 in deren rechtlich zwingender Verbindung mit nicht nur dem Abwägungsergebnis, sondern auch (lediglich) dem Abwägungsvorgang und -material von damals genehmigt wurde. Zwar spricht der bezeichnete Wortlaut des Genehmigungsbescheides vom 4. März 2020 für eine solche Genehmigung. Doch hielt das ArL als Genehmigungsbehörde nach seinem Anhörungsschreiben vom 10. Oktober 2019 und nach der Vereinbarung vom 18. November 2019 die ursprüngliche Abwägung auf der Grundlage nur der Sachlage am 14. März 2019 selbst für rechtswidrig. Dem Beschluss der Verbandsversammlung des Antragsgegners vom 16. Januar 2020 kann entnommen werden, dass auch die Verbandsversammlung an dem Abwägungsvorgang, der noch ihrem Satzungsbeschluss vom 14. März 2019 zugrunde gelegen hatte, nicht mehr unverändert festhielt. Also wollte weder die Genehmigungsbehörde eine "RROP 2008 - 1. Änd." mit (nur) dieser Abwägung genehmigen, noch konnten der Antragsgegner aufgrund seines durch den Ablauf des Genehmigungsverfahrens geprägten Empfängerhorizonts oder Dritte nach Aktenlage den Genehmigungsbescheid als eine solche Genehmigung verstehen. Daher ist die "RROP 2008 - 1. Änd." in der Fassung (nur) der Satzung vom 14. März 2019 mit deren (neben dem Abwägungsergebnis) rechtlich zwingender Verbindung auch zu dem Abwägungsvorgang und -material von damals ebenfalls nicht genehmigt worden.

Ob die vorgenannten Rechtsfehler durch das Vorbringen der Antragstellerinnen (oder anderweitig) rechtzeitig und hinreichend präzise gerügt worden sind, kann offenbleiben.

Schon weil bundesrechtlich im ROG nicht zwingend das Erfordernis der Genehmigung eines Raumordnungsplans vorgeschrieben ist, sondern sich diese Voraussetzung für ein RROP in Niedersachsen aus § 5 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 NROG als Landesrecht ergibt, bestimmen sich nämlich jedenfalls die Folgen einer unterbliebenen Genehmigung des RROP (hier in der Fassung vom 16. Januar 2020) ebenfalls nach Landesrecht (vgl. Hager, a. a. O., § 11, Rn. 59 f., m. w. N.), hier also nach § 7 NROG. Danach sind entsprechende Fehler im Genehmigungsverfahren stets beachtlich (vgl. Starnofsky, a. a. O., S. 161 f., § 7, Anm. 5, sowie allgemein § 10 Abs. 2 Satz 3 NKomVG).

II. Die "RROP 2008 - 1. Änd." leidet zudem unter einem materiell-rechtlichen Fehler.

Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. etwa Beschl. v. 18.5.2020 - 12 KN 243/17 -, juris, Rn. 112, Urt. v. 25.10.2018 - 12 LB 118/16 -, juris, Rn. 169, v. 15.3.2018 - 12 KN 38/17 -, juris, Rn. 51, v. 26.10.2017 - 12 KN 119/16 -, juris, Rn. 62; v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, juris, Rn. 28; v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, juris, Rn. 62; und v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, juris, Rn. 18) muss einer nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB möglichen Konzentrationsflächenplanung ein anhand der Begründung/Erläuterung sowie der Aufstellungsunterlagen und Verfahrensakten nachvollziehbares (vgl. Senatsurt. v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838; Urt. v. 28.1.2010 - 12 LB 243/07 -; Urt. v. 11.7.2007 - 12 LC 18/07 -, BRS 71 Nr. 106; Beschl. v. 29.8.2012 - 12 LA 194/11 -, NordÖR 2012, 494; zur Übertragbarkeit der diesbezüglichen Anforderungen an Flächennutzungspläne auf Raumordnungspläne vgl. Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Aufl., Rn. 172) schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zu Grunde liegen, das nicht nur Auskunft darüber gibt, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigt.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2/12 -, NVwZ 2013, 1017, und v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 -, BVerwGE 145, 231), der sich der Senat angeschlossen hat (Urt. v. 14.5.2014 - 12 KN 29/13 -, NuR 2014, 654; v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838; v. 28.8.2013 - 12 KN 146/12 -, NuR 2013, 812, u. - 12 KN 22/10 -, NuR 2013, 808 [OVG Niedersachsen 28.08.2013 - 12 KN 22/10]; v. 17.6.2013 - 12 KN 80/12 -, NuR 2013, 580; Beschl. v. 16.5.2013 - 12 LA 49/12 -, ZUR 2013, 504), muss sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts in folgenden Abschnitten vollziehen: In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als Tabuzonen zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in harte und weiche untergliedern. Diesen Unterschied muss sich der Planungsträger auf dieser ersten Stufe des Planungsprozesses bewusstmachen und ihn dokumentieren. Das ist dem Umstand geschuldet, dass die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen.

Bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung auf der Ebene der Bauleitplanung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitert. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich ist ein Bauleitplan dann, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.3.2004 - 4 CN 4/03 -, BVerwGE 120, 239). Harte Tabuzonen sind einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB bzw. § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG) entzogen.

Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Das ändert aber nichts daran, dass sie keine eigenständige Kategorie im System des Rechts der Bauleitplanung bilden, sondern der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substantiell Raum schafft (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.1.2008 - 4 CN 2/07 -, NVwZ 2008, 559). Während harte Tabuzonen kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausscheiden, muss der Plangeber seine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er - anders als bei harten Tabukriterien - einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses hinsichtlich der Frage, ob der Windenergie substanziell Raum gegeben wurde, anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabukriterien auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 -, BVerwGE 145, 231 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 13, und Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2/12 -, juris, Rn. 6).

Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrigbleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d. h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.

Die Selektion unter den Potenzialflächen ist allerdings nicht auf eine solche relative Eignungsbeurteilung dieser Potenzialflächen unter allen noch nicht berücksichtigten, aber berücksichtigungsbedürftigen Gesichtspunkten beschränkt. Vielmehr kann es nicht nur zulässig, sondern sogar geboten sein, vorab solche Potenzialflächen auszuschließen, auf denen "die Dichte oder der Flächenanteil von Problemfeldern zu hoch" ist (vgl. Senatsbeschl. v. 12.6.2019 - 12 MN 26/19 -, juris, Rn. 53, a. E.). Denn zum Ordnungskonzept einer Konzentrationsflächenplanung für die Windenergie mit der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB - wie hier - gehört es, dass sich die Windenergie(nutzung) in den beabsichtigten Sondergebieten gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen muss (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.4.2021 - 4 BN 69/20 -, juris, Rn. 8, v. 12.11.2020 - 4 BN 15/20 -, juris, Rn. 6, und v. 21.12.2017 - 4 BN 3/17 -juris, Rn. 7, m. w. N.; Senatsurt. v. 8.2.2022 - 12 KN 51/20 -, NdsVBl. 2022, 185 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 91).

Danach eignet sich nicht schon jede (hinreichend große), nicht zu den harten und weichen Tabuflächen gehörende Potenzialfläche ohne Weiteres als Vorranggebiet für die Windenergienutzung. Vielmehr müssen, insbesondere bei erkennbaren Unsicherheiten über etwaige (noch) nicht zu einem harten Tabu erstarkte, jedoch der Windenergienutzung gleichwohl entgegenstehende (potenzielle) Hindernisse, diese Hindernisse nach Umfang und Wahrscheinlichkeit möglichst aufgeklärt und sodann abgewogen werden. Der Möglichkeit, unter Verweis auf die Gesamtgröße eines Vorranggebiets Nicht- und Mindereignungen darin enthaltener Teilflächen hinzunehmen, sind rechtliche Grenzen gezogen (vgl. dazu im Einzelnen: Nds. OVG, Urt. v. 8.2.2022 - 12 KN 51/20 -, NdsVBl. 2022, 185 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 92). Hilfsweise muss einer verbleibenden Unsicherheit zumindest in der materiellen Abwägung nach § 7 Abs. 2 und 7 ROG Rechnung getragen werden. Denn der Träger der Regionalplanung ist verpflichtet, die für die Planung bedeutsamen öffentlichen und privaten Belange (Abwägungsmaterial) zu ermitteln und zu bewerten sowie sie gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen (vgl. für die Bauleitplanung: Nds. OVG, Urt. v. 21.9.2022 - 12 KN 43/22 -, S. 14 f. der Abschrift, und Urt. v. 24.6.2021 - 12 KN 112/20 -, juris, Rn. 86, m. w. N.).

Diese Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen gelten für die gerichtliche Überprüfung des vorliegenden "Altprogramms" unverändert. Zwar soll es nach § 27 Abs. 4 ROG z. F. i. V. m. § 249 Abs. 6 Satz 2 BauGB z. F. "für die Rechtswirksamkeit des Plans hingegen unbeachtlich sein, ob und welche sonstigen Flächen im Planungsraum für die Ausweisung von Windenergiegebieten geeignet sind." Wie bereits ausgeführt, treten diese Normen aber erst am 1. Februar 2023 in Kraft. Die letztgenannte von ihnen beansprucht im Übrigen auch dann keine Rückwirkung auf bereits zuvor bekanntgemachte "Altprogramme" und enthält eine gesetzliche Neuregelung, keine Klarstellung der bisherigen Rechtslage (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 21.9.2022 - 12 KN 43/22 -, S. 15 der Abschrift). Deshalb bleibt es insoweit bei der Grundregel (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 8.2.2022 - 12 KN 51/20 -, NdsVBl. 2022, 185 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 93) des § 11 Abs. 3 Satz 1 ROG, wonach "für die Abwägung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan" maßgebend ist, wobei sich die Einbeziehung absehbarer zukünftiger Entwicklungen an der (Mindest-)Geltungsdauer eines RROP von zehn Jahren (§ 5 Abs. 7 NROG) zu orientieren hat.

Wie bereits zuvor unter I. 2.) ausgeführt, gilt dieser Zeitpunkt einheitlich sowohl für den Abwägungsvorgang als auch für das Abwägungsergebnis. Zwar ist in der älteren baurechtlichen Judikatur für bestimmte Fallgestaltungen eine (teilweise) Verschiebung dieses Zeitpunktes bezogen auf die Prüfung des Abwägungsergebnisses, und zwar auf den späteren Zeitpunkt der Bekanntmachung des Plans, angenommen worden (vgl. die Nachweise bei Sennekamp, a. a. O., Rn. 118 ff.; Petz, a. a. O., Rn. 128; dazu - für das Raumordnungsrecht - ablehnend Hager, a. a. O., § 11 Rn. 86). Dies betraf aber nur hier nicht in Rede stehende Konstellationen. In diesen lag zwischen Beschlussfassung und Bekanntmachung ein erheblicher Zeitraum, hatte sich die Lage zwischenzeitlich grundlegend - und zwar im Sinne fehlender Vollzugsfähigkeit des Plans - verändert und war dies ohne weiteres erkennbar.

Selbst für die gerichtliche Kontrolle von Prognoseentscheidungen kommt es - jedenfalls abgesehen von den vorgenannten Konstellationen - nur auf den Beschlusszeitpunkt an und sind nachträgliche Änderungen unerheblich (vgl. Hager, a. a. O., § 11 Rn. 82, zweites Aufzählungszeichen i. V. m. Rn. 85; Sennekamp, a. a. O., § 214 Rn. 117; Petz, a. a. O., § 214 Rn. 126 und Kukk, in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl., § 214, Rn. 53a). Es ist nicht ersichtlich, dass hiervon im Anwendungsbereich der §§ 7 und 11 ROG oder des § 214 BauGB im Sinne eines "Rechtmäßig-Werdens" Ausnahmen anerkannt worden wären (vgl. allgemein ablehnend: Schenke/Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl., § 47, Rn. 138, m. w. N. auch zur Rechtsprechung hinsichtlich Bauleitplänen). Dies würde auch zu einem mit dem Rechtscharakter von Raumordnungsprogrammen unvereinbaren Schwebezustand führen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 3.7.1995 - 4 NB 11/95 -, a. a. O., juris, Rn. 10 - für die Bauleitplanung). Eine solche Anerkennung von Ausnahmen würfe ferner nicht nur die Frage auf, welcher andere spätere Zeitpunkt dann (ebenfalls) maßgebend wäre, sondern zusätzlich diejenige nach der Rechtfertigung der Beschränkung der Ausnahmen allein auf die Fälle nachträglicher Bestätigung einer Prognose (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 21.9.2022 - 12 KN 43/22 -, S. 16 der Abschrift). Schließlich kann nach dem Sinn und Zweck der Ausschlussplanung der Eintritt des gewünschten Ergebnisses - hier die Verwirklichungsfähigkeit von WEA in den festgelegten Vorranggebieten - nicht nachträglich zum "Rechtmäßig-Werden" einer solcher Planung führen, weil sich der Ausschluss von WEA im übrigen Planungsgebiet bereits anfänglich als rechtmäßig erweisen muss, sodass seine Rechtmäßigkeit nicht von im Beschlusszeitpunkt zukünftigen und somit ungewissen Ereignissen oder Erkenntnissen abhängen kann (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 21.9.2022 - 12 KN 43/22 -, S. 16 f. der Abschrift).

Soweit hiernach die Sachlage bei der Beschlussfassung über einen Raumordnungsplan maßgeblich ist, kommt es auf die zu diesem Zeitpunkt vorliegenden und/oder erkennbaren Informationen über die Sachlage an (vgl. Hager, a. a. O., § 11, Rn. 84). Dies gilt aber nur, soweit der Plangeber zuvor seinen Ermittlungspflichten ausreichend nachgekommen ist. Soweit seine Annahmen Prognosecharakter haben (vgl. Hager, a. a. O., § 11, Rn. 83), ist ferner entscheidend, ob er die im maßgebenden Zeitpunkt der Beschlussfassung verfügbaren Erkenntnismittel eingesetzt und die Prognose unter Einbeziehung der erheblichen Umstände sachgerecht erstellt hat.

Daraus ergibt sich zugleich, dass der Plangeber zum Zeitpunkt der Beschlussfassung vorliegende Erkenntnisse, die vorangegangene Zwischenergebnisse seiner Planung ernstlich in Frage stellen, nicht ignorieren darf. Denn nur solange ihm keine relevanten neueren Erkenntnisse vorliegen, kann er sich allein auf die bisherigen ihm vorliegenden, ordnungsgemäß erhobenen Informationen stützen (vgl. Hager, a. a. O., § 11, Rn. 85). Es ist deshalb auch nicht möglich, auf der Suche nach geeigneten Vorranggebieten durch eine Strukturierung des Abwägungsvorganges in einzelne Arbeitsschritte eine "Abschichtung" von Zwischenergebnissen in dem Sinne zu erreichen, dass es allein kraft der Berufung auf diese Strukturierung dem Plangeber erspart bliebe, Zwischenergebnisse wegen ihnen erst nachfolgender, aber noch vor der Beschlussfassung gewonnener weiterer Erkenntnisse erneut zu überprüfen.

1. Gemessen an diesen Maßstäben ist die Eignung des Vorranggebietes "Seershausen 01" für die Windenergienutzung jedenfalls fehlerhaft bewertet worden.

Zwar hätten wohl weder die Stellungnahme des Bundesamtes vom 23. August 2018 noch deren Erläuterung vom 22. Februar 2019 bereits ausgereicht, auf der ganzen Potenzialfläche "Seershausen 01" oder auf einem (für den Antragsgegner ausreichend abgrenzbaren) Teil derselben die Errichtung von WEA als ausgeschlossen zu betrachten und die entsprechende (Teil-)Fläche deshalb als harte Tabuzone zu identifizieren, zumal dem Antragsgegner bis heute der genaue Verlauf des Korridors der dortigen Tiefflugstrecke unbekannt ist. Wie bereits oben ausgeführt, ist aber die Freiheit einer Fläche von harten Tabus für die Windenergienutzung nur eine notwendige, nicht aber eine hinreichende Voraussetzung ihrer Eignung als Konzentrationsfläche für Windenergie. Mit seiner im Ergebnis grundsätzlich gegenteiligen Auffassung trägt der Antragsgegner dem Umstand nicht genügend Rechnung, dass er die angenommene Durchsetzungsfähigkeit der Windkraftnutzung auf einer solchen Fläche auch sicherstellen muss.

Weder auf der Grundlage der ihm am 14. März 2019 vorliegenden noch auf der von späteren, bis zum 16. Januar 2020 gewonnenen Erkenntnissen durfte der Antragsgegner aber annehmen, dass sich die Windenergienutzung in dem Vorranggebiet "Seershausen 01" durchsetzen werde.

Vielmehr ergab sich aus der Stellungnahme des Bundesamtes vom 23. August 2018 und deren Erläuterung vom 22. Februar 2019 eine inzwischen auch gerichtsbekannte (vgl. Senatsurt. v. 12.4.2021 - 12 KN 11/19 -, juris, Rn. 99, und v. 13.11.2019 - 12 LB 123/19 -, juris, Rn. 73) neuere Verwaltungspraxis der Bundeswehr, die auf der Grundlage einer zwar unveränderten Außenrechtslage, sehr wohl aber modifizierten Innenrechtslage - hier der o. a. Zentralvorschrift Tiefflug - verständlich wird. Danach ist der drei km breite Korridor einer militärischen Hubschraubertiefflugstrecke von "Bauvorhaben, die aufgrund ihres Hindernischarakters eine konkrete Gefahr für den Flugbetrieb darstellen", und damit grundsätzlich auch von WEA der heute gängigen Größe, freizuhalten und deshalb mit einem harten Tabu belegt (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 8.2.2022 - 12 KN 51/20 -, NdsVBl. 2022, 185 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 101, m. w. N.). Hiernach hatte der Antragsgegner davon auszugehen, dass mit einer gewöhnlichen Windenergienutzung, d. h. der Errichtung einer der Größe des Vorranggebietes "Seershausen 01" entsprechenden Anzahl von WEA des Referenztyps (Gesamthöhe: 200 m), innerhalb des Korridors nicht (mehr) zu rechnen war, er dies also nicht sicherstellen konnte. Er hatte - unabhängig von der Frage der Nachvollziehbarkeit aller Stellungnahmen des Bundesamtes - vielmehr spätestens seit dessen Stellungnahme vom 23. August 2018 genügenden Anlass, mit einem erheblichen Widerstand der Bundeswehr gegen einen im vorgenannten Sinne üblichen Umfang der Windenergienutzung im Vorranggebiet "Seershausen 01" zu rechnen; er musste deshalb im hier maßgebenden Zeitpunkt befürchten, dass einer solchen Nutzung im Genehmigungsverfahren bindend die nach § 14 Abs. 1 LuftVG notwendige - insoweit maßgeblich von den Dienststellen der Bundeswehr zu verantwortende - Zustimmung versagt werden würde.

Unmöglich war und ist die Identifikation der insoweit auszuscheidenden Teilflächen grundsätzlich nicht. Denn die Bundeswehr gibt nach den Erfahrungen des Senats ihre Tiefflugstrecken in dem maßgeblichen Umfang den Planungsträgern grundsätzlich bekannt. Außerdem kann die Vereinbarkeit von WEA mit der Nutzung eines Tiefflugkorridors vorab, d. h. vor einem konkreten Genehmigungsverfahren, jedenfalls exemplarisch anhand der Muster- bzw. Referenzwindanlage und der Musterkonfiguration eines Windparks überprüft werden, um größere Teilflächen, die (hier aus militärischen Gründen) der Windenergienutzung nicht zur Verfügung stehen, zu identifizieren. Dass sich die Bundeswehr nach den Angaben der Vertreter des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung hier beiden Verfahrensweisen verweigert hat, ist wegen der damit für den Antragsgegner verbundenen Unsicherheiten bedauerlich, ändert aber nicht den aufgezeigten rechtlichen Rahmen und entband ihn somit nicht von seiner Pflicht zur "Sicherstellung".

Die betroffenen Flächen hätten daher zumindest nicht als gewöhnliches ("erstklassiges") Vorranggebiet Windenergie festgelegt werden dürfen. Vielmehr hätte der Antragsgegner allenfalls diejenigen Teilflächen überplanen dürfen, die nicht in den Korridor fallen oder bei denen ausnahmsweise trotz Einbeziehung in den Korridor auch aus Sicht der Bundeswehr keine Beschränkungen für WEA bestanden (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 8.2.2022 - 12 KN 51/20 -, a. a. O., juris, Rn. 98 und 101).

Auch von der - wegen der Aussichtslosigkeit weiterer Aufklärung - demnach nach der Senatsrechtsprechung allenfalls noch in Betracht kommenden Möglichkeit (vgl. Urt. v. 12.4.2021 - 12 KN 11/19 -, juris, Rn. 93), das Vorranggebiet "Seershausen 01"infolge seiner stark eingeschränkten Eignung lediglich als "zweitklassiges" Vorranggebiet vorzusehen, hat der Antragsgegner keinen erkennbaren Gebrauch gemacht. Denn er das Gebiet, ohne einen - dann aber gebotenen - einzelfallbezogen erheblichen Abschlag von seinen 108 ha Flächengröße vorzunehmen, vollständig in seine o. a. Flächenbilanz aufgenommen. Der bloße Hinweis auf die Hubschraubertiefflugstrecke in dem Gebietsblatt reichte insoweit hingegen nicht aus, weil sich aus ihm gerade nicht hinreichend deutlich das Risiko einer fehlenden oder nur sehr eingeschränkten Nutzbarkeit dieses Vorranggebiets ergab.

Auch das Memorandum vom 9. Januar 2020 hat keinen Inhalt, der es erlaubt hätte, die Fläche "Seershausen 01" als für ein "erstklassiges" Vorranggebiet geeignet anzusehen. Denn danach war das Bundesamt inzwischen zu dem Ergebnis gelangt, dass sich die bisherige Einschätzung der für die Wahrung militärischer Belange zuständigen Fachbehörden, dem Vorhaben [10 WEA von jeweils 199,90 m Gesamthöhe] in dem Vorranggebiet "Seershausen 01" könne zugestimmt werden, als unzutreffend erweisen könnte. Nach neueren Erkenntnissen spreche einiges dafür, dass diesem Windenergievorhaben im Hinblick auf die Zahl, Höhe und Konfiguration der Anlage militärische Belange entgegenstünden. Es sei aufgrund der besonderen Umstände allerdings nicht auszuschließen, dass ein Vorhaben mit weniger und niedrigeren Anlagen sowie einer anderen Konfiguration mit militärischen Belangen vereinbar sein könne. Gerade auch nach dem Inhalt des Memorandums bestand also allenfalls die Aussicht, dass sich Teile der Potenzialfläche "Seershausen 01" für ein "zweitklassiges" Vorranggebiet geeignet hätten. Ein solches ist aber nicht festgelegt worden.

Ohne dass es hier noch entscheidungstragend darauf ankommt, ist abschließend darauf hinzuweisen, dass nach den Erörterungen in der mündlichen Verhandlung bis heute keine Klarheit über die Verwirklichungsfähigkeit von WEA im Vorranggebiet "Seershausen 01" besteht. Der Antragsgegner beruft sich insoweit auf das Schreiben der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr (Landesbehörde) vom 25. Februar 2020, also nach dem insoweit für die Beurteilung der Rechts- und Sachlage maßgebenden o. a. spätesten Zeitpunkt. Danach sei in einem Genehmigungsverfahren einem dortigen Vorhaben von zehn WEA gemäß § 14 LuftVG zugestimmt worden - eine solche Zustimmung spräche für die Vereinbarkeit dieses Vorhabens auch mit der Nutzung der Hubschraubertiefflugstrecke, weil die Landesbehörde nach den Erkenntnissen des erkennenden Senats (vgl. etwa Urt. v. 13.11.2019 - 12 LB 123/19 -, juris, Rn. 49) ihre Zustimmung nur im Einvernehmen mit dem Bundesamt erteilt. Die Antragstellerinnen tragen hingegen vor, dass dieses Genehmigungsverfahren nicht erfolgreich abgeschlossen worden sei und sich die Bundeswehr in den von ihnen für das in Rede stehende Gebiet betriebenen Bauleitverfahren aktuell weiterhin auf eine Unvereinbarkeit einer Windenergienutzung mit der Tiefflugstrecke berufe.

2. Die fehlerhafte Bewertung der Eignung der Potenzialfläche "Seershausen 01" als Vorranggebiet Windenergie ist raumordnungsrechtlich als Fehler im Abwägungsvorgang zu betrachten.

a) Ob dieser Fehler im Abwägungsvorgang beachtlich ist, ist nach § 11 Abs. 3 Satz 2 ROG zu beurteilen. Danach sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Ein Mangel ist offensichtlich, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder der Verbandsversammlung über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2/12 -, juris, Rn. 9; Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, a. a. O., juris, Rn. 61). So liegt es hier.

Die fehlerhafte Bewertung der Eignung der Potenzialfläche "Seershausen 01" als Vorranggebiet Windenergie ergibt sich aus der Abwägungsunterlage sowie dem Methodenband als inhaltliche Planbegründung und den Aufstellungsvorgängen und ist damit offensichtlich.

Ein Mangel ist auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne ihn die Planung anders ausgefallen wäre (BVerwG, Urt. v. 11.04.2013, a. a. O., juris, Rn. 9), d. h. vorliegend, dass das Vorranggebiet "Seershausen 01" nicht wie geschehen am 14. März 2019 bzw. im Januar 2020 als ein solches ("erstklassiges") festgelegt worden wäre. Das liegt hier indessen auf der Hand, weil dem Antragsgegner damals anderweitige Erkenntnisse über die Sachlage, derentwegen eine dafür hinreichende Eignung der Fläche doch noch hätte bejaht werden können, weder vorlagen noch offenkundig waren.

b) Dieser (zunächst) beachtliche Mangel im Abwägungsvorgang ist schließlich auch nicht gemäß § 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG durch Zeitablauf unbeachtlich geworden. Denn die Antragstellerinnen haben diesen Fehler binnen der Jahresfrist ab der o. a. Bekanntgabe der Änderung des RROP hinreichend gerügt. Eine Rüge ist dem Plangeber gegenüber "als zuständiger Stelle" zu erheben, ihm als solcher aber auch dann zugegangen, wenn sie in einem Schriftsatz enthalten war, der ihm binnen der Jahresfrist im Rahmen (jedenfalls) eines Normenkontrollverfahrens zugestellt wurde (vgl. Hager, a. a. O., § 11, Rn. 115). Hier ist die entsprechende Rüge (unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts) von den Antragstellerinnen bereits in deren Antragsschrift vom 8. Mai 2020 (S. 19, unter II. 6.) in dem unter dem Aktenzeichen 12 MN 77/20 geführten Normenkontrolleilverfahren enthalten gewesen. Diese Antragsschrift wurde dem Antragsgegner am 14. Mai 2020 zugestellt. Die spätere Rücknahme des Eilantrages ist insoweit ohne Belang. Im Übrigen war dieselbe Rüge nochmals in der hiesigen, umgehend an den Antragsgegner übermittelten Antragsschrift vom 25. Juni 2020 enthalten.

III. Jedenfalls im Zusammenwirken führen die beiden unter B. I. und II. vorbezeichneten Fehler zur Unwirksamkeit der "RROP 2008 - 1. Änd." insgesamt.

1. §?47 Abs.?5 VwGO fordert keine Unwirksamkeitserklärung der gesamten Rechtsvorschrift (vgl. auch zum Folgenden zusammenfassend: Ziekow, in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 47, Rn. 358, m. w. N.); grundsätzlich kann und muss sich das Oberverwaltungsgericht daher auf eine Teilunwirksamkeitserklärung beschränken. Allerdings gilt der Grundsatz "ne ultra petita", der in §?88 VwGO seinen Niederschlag gefunden hat, nur dann, wenn der durch den Normenkontrollantrag allein beanstandete Teil der Norm abtrennbar ist. Ist dies nicht der Fall, so ist die Vorschrift insgesamt oder in weiteren Teilen für unwirksam zu erklären, wenn der antragsgemäß für unwirksam zu erklärende Teil mit den anderen, nicht angegriffenen Teilen der Norm in einem untrennbaren Zusammenhang steht. Dies gilt selbst dann, wenn dadurch Teile der Norm für unwirksam zu erklären sind, mit deren Inhalt der Antragsteller einverstanden ist oder die ihn sogar begünstigen. Denn hinter der am Gemeinwohl ausgerichteten Funktion der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle muss das individuelle, nach § 88 VwGO in anderen gerichtlichen Verfahren grundsätzlich maßgebende Interesse des jeweiligen Antragstellers zurückstehen, die Erklärung der Nichtigkeit auf den Umfang des gestellten Antrags zu begrenzen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.8.1991 - 4 NB 3/91 -, juris, Rn. 28; Senatsurt. v. 5.3.2019 - 12 KN 202/17 -, juris, Rn. 152).

Hiernach steht, wie in der mündlichen Verhandlung eingehend erörtert, (schon) der bewusst nur auf die Aufhebung des Vorranggebiets "Seerhausen 01" beschränkte Hauptantrag der Antragstellerinnen der Unwirksamkeitserklärung der "RROP 2008 - 1. Änd." in vollem Umfang nicht entgegen.

2. Diese Änderung war demnach aus den folgenden Gründen insgesamt für unwirksam zu erklären.

Materiell-rechtlich ist Voraussetzung für die Teilunwirksamkeit einer Norm zunächst, dass zwischen der angegriffenen unwirksamen Teilregelung und den übrigen Bestimmungen der Norm objektiv kein untrennbarer Regelungszusammenhang besteht. Zusätzlich muss anzunehmen sein, dass der Normgeber auch die verbleibenden Bestimmungen allein beschlossen hätte.

Bezogen auf die Beurteilung des Umfangs der Unwirksamkeit von Bauleitplänen ist demnach bei materiellen Fehlern darauf abzustellen, ob der gültige Teil des Planes für sich betrachtet noch eine den Anforderungen des § 1 BauGB gerecht werdende sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirken kann und ob die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch einen Plan dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.8.2016 - 4 BN 23/16 -, juris, Rn. 5; Ziekow, a. a. O., Rn. 360, jeweils m. w. N.).

Ein Verstoß gegen zwingende Verfahrensvorschriften bei Erlass eines Bauleitplans wird hingegen regelmäßig zur Nichtigkeit des Plans insgesamt führen (auch zum Folgenden: BVerwG, Beschl. v. 18.7.1989 - 4 N 3/87 -, BVerwGE 82, 225 ff., hier zit. nach juris, Rn. 16 f.). Jedoch kann in Einzelfällen ein Verfahrensfehler auch abgrenzbar nur eine einzelne Festsetzung oder einen bestimmten Teil eines Bebauungsplans betreffen und demzufolge ein (möglicher) Einfluss dieses Fehlers auf die übrigen Festsetzungen und auf den Plan als Ganzes ausgeschlossen werden. Dafür kommen insbesondere nachträgliche Änderungen des Planes zwischen seiner Aufstellung und seinem Inkrafttreten in Betracht.

Diese Grundsätze sind auf die Beurteilung des Umfangs der Unwirksamkeit von Raumordnungsplänen bei Fehlern dieses Plans entsprechend anzuwenden (vgl. Senatsurt. v. 5.3.2019, a. a. O., Rn. 152 ff.).

Hieran gemessen hat es der erkennende Senat in der Vergangenheit bei Mängeln eines RROP für möglich erachtet, ein solches lediglich insoweit für unwirksam zu erklären, als eine bestimmte Fläche materiell-rechtlich zu Unrecht als "kombiniertes Vorrang- und Eignungsgebiet" für die Windenergienutzung festgelegt wurde (vgl. Urt. v. 17.10.2013 - 12 KN 277/11 -, juris, Rn. 32 ff. und 68). Er hat dabei einen untrennbaren Zusammenhang zwischen der angegriffenen Festlegung und den übrigen Festlegungen eines RROP mit den Erwägungen verneint, dass anstelle der für unwirksam erklärten Festlegung eine "weiße Fläche" entstehe und (wohl) nicht davon auszugehen sei, dass damit die Grenze der substanziellen Ausweisung von Flächen für die Windenergienutzung unterschritten werde. Eine solche beschränkte Unwirksamkeitserklärung ist auch Inhalt eines gegenwärtig beratenen Gesetzentwurfes für eine Neufassung des § 11 Abs. 3 ROG (vgl. BR-Drs. 508/22, S. 4 "zur Stärkung des Planerhalts"). In einer späteren Entscheidung (vgl. Urt. v. 5.3.2019, a. a. O., juris, Rrn. 91 und 156 f.) hat der Senat grundsätzliche Bedenken gegen ein solches Vorgehen geäußert (vgl. kritisch gegen eine Teilbarkeit insoweit auch Starnofsky, a.a.O., S. 139 f., § 5 Anm. 8.4.2), ist ihnen mangels Entscheidungserheblichkeit aber nicht näher nachgegangen, da eine Teilbarkeit jedenfalls für den damaligen Einzelfall zu verneinen war.

Auch im vorliegenden Falle kann materiell-rechtlich schon infolge der Umstände des Einzelfalls die Unwirksamkeitserklärung nicht allein auf die Festlegung des Vorranggebietes "Seershausen 01" beschränkt werden, sondern ist sie nach geltendem Recht aus den folgenden Gründen darüber hinaus auf die gesamte nach § 7 Abs. 3 Satz 3 ROG getroffene Festlegung zu erstrecken, d. h. auch die mit der Festlegung von Eignungsgebieten verbundene Ausschlusswirkung im Übrigen ist aufzuheben.

Dies gilt zunächst, soweit sich diese Ausschlusswirkung andernfalls auch auf die Fläche des Vorranggebiets "Seershausen 01" beziehen würde. Denn es liegt auf der Hand, dass der Regelungsgehalt der Festlegung nicht in ihr Gegenteil verkehrt, also aus einem Vorranggebiet kein "Ausschlussgebiet"/ keine Ausschlusszone geschaffen werden darf (vgl. schon Senatsurt. v. 17.10.2013, a. a. O., juris, Rn. 34).

Aber auch die räumlich weiter gehende, aus der Festlegung nach § 7 Abs. 3 Satz 3 ROG folgende Ausschlusswirkung für das übrige Verbandsgebiet, für das keine anderweitige Festlegung gilt, ist aufzuheben; der Antragsgegner hat nämlich mit den von ihm vorgenommenen "Alternativenvergleich" seine Abwägung so strukturiert, dass ein untrennbarer Zusammenhang zwischen einerseits der an die Eignung der vormaligen Potenzialfläche Seershausen 01 für die Windenergienutzung geknüpften Auswahl der Vorzugsvariante "A 5" und andererseits dem vollständigen Ausscheiden der Potenzialfläche "Hillerse 01a" aus dem weiteren Planungsprozess besteht. Da die Potenzialfläche "Seershausen 01" jedoch aus den vorgenannten Gründen nicht als gewöhnliches ("erstklassiges") Vorranggebiet Windenergie ausgewählt werden konnte, ist zur Ermittlung der sich materiell daraus ergebenden Folgen gedanklich insoweit erneut in den "Alternativenvergleich" einzutreten. Ausweislich der Zusammenfassung der wesentlichen Prüfergebnisse in dem einschlägigen Gebietsblatt ist der Nordteil der Potenzialfläche im Gebiet "Hillerse 01a" gerade weggefallen, weil er nicht den Mindestabstand von fünf km zu dem als vorzugswürdig eingestuften Gebiet "Seershausen 01" wahrte. Die in der Zusammenfassung der Prüfergebnisse angeführten weiteren Begründungen für den Verzicht auf diesen Nordteil der Potenzialfläche waren dagegen nicht selbständig tragend. Daher spricht viel dafür, dass der Antragsgegner in Kenntnis der fehlenden Eignung des Gebiets "Seershausen 01" nach dem "Alternativenvergleich" die Variante "A 1" (vgl. Seite 7, Tab. 1, hinter dem Trennblatt 2 in der Beiakte 104) gewählt hätte, im weiteren Planungsverfahren dann ein "optimierter" Teil der gesamten Potenzialfläche "Hillerse 01a" verblieben wäre, der erheblich größer als nur die "optimierte" Potenzialfläche "Hillerse 01c" gewesen wäre, deshalb die Mindestgröße von 50 ha noch erreicht hätte und dann stattdessen als Vorranggebiet Windenergie festgelegt worden wäre. Die fehlerhafte Bejahung der Eignung der Potenzialfläche "Seershausen 01" hat somit mutmaßlich auch eine teilweise ungerechtfertigte Zuordnung der Potenzialfläche "Hillerse 01a" zu der Ausschlusszone verursacht, die keinen Bestand haben kann.

Daraufhin hätten theoretisch neben dem Vorranggebiet "Seershausen 01" auch Teile der Potenzialfläche "Hillerse 01a" durch eine ergänzende partielle Aufhebung von Festlegungen der "RROP 2008 - 1. Änd." in eine "weiße Fläche" verwandelt werden können. Diese Teile ließen sich jedoch nicht hinreichend genau und zuverlässig bestimmen.

Materiell-rechtlich verblieb damit die Option, die Unwirksamkeitserklärung nicht zugleich auf die Festlegung der übrigen Vorranggebiete Windenergie zu erstrecken.

Dieser Möglichkeit war hier aber nicht näher nachzugehen, weil sich jedenfalls der formelle Fehler der fehlenden Genehmigung auf die gesamte "RROP 2008 - 1. Änd." i. d. Fassung vom 16. Januar 2020 bezieht und nicht auf die vorbezeichneten Teilfestlegungen beschränkbar ist. Dass hilfsweise auch nicht auf eine Genehmigung der "RROP 2008 - 1. Änd." i. d. F. vom 14. März 2019 abgestellt werden kann, ist bereits zuvor unter I. 2. begründet worden.

Ob die "RROP 2008 - 1. Änd." an weiteren Fehlern leidet, muss daher mangels Erheblichkeit nicht weiter geklärt werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO in entsprechender Anwendung i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711ZPO.