Entscheidungsgründe

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit (bezogen auf den Widerspruchsbescheid) übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.

Die im Übrigen aufrechterhaltene Klage gegen den Teilabhilfebescheid ist zulässig (1.) und begründet (2.).

1. a) Die Klägerin ist klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO).

aa) Sie kann schon dadurch, dass es bei der umstrittenen Wirksamkeit des "Widerrufs" bzw. der Aufhebung der Zustimmung der Beigeladenen zu 2) nach § 14 LuftVG aus Gründen der Beeinträchtigung der militärischen Flugsicherheit für den Vorbescheid an dieser notwendigen Zustimmung mangelt, in ihren "Rechten" verletzt sein (vgl. Senatsurt. v. 13.11.2019 - 12 LB 123/19 -, juris, Leitsatz).

bb) Zudem kommt eine solche Rechtsverletzung auch wegen der Missachtung einer daneben kumulativ erforderlichen positiven, hier aber versagten (vgl. dazu nachfolgend unter 2.b) aa) Entscheidung, d. h. der Zustimmung der Klägerin selbst, nach §§ 18a Abs. 1, 30 Abs. 2 Satz 4 bis 6 LuftVG im Hinblick auf eine mögliche Beeinträchtigung ihrer Flugsicherungsanlagen in Betracht.

cc) Schließlich ist eine Rechtsverletzung auch insoweit möglich, als der für den Erlass des Vorbescheides erforderlichen (s. nachfolgend) vorläufigen positiven Gesamtbeurteilung ggf. als öffentlicher Belang i. S. d. § 35 Abs. 1, 3 Satz 1 Nr. 8 Alt. 2 BauGB sonstige militärische Belange entgegenstehen können, wie etwa eine Beeinträchtigung der - bislang nicht unter § 18a LuftVG fallenden - Luftverteidigungsradaranlage Visselhövede.

b) Die Klage ist fristgerecht erhoben worden.

Nach § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO "bedarf es" keines (weiteren) Widerspruchsverfahrens, wenn der Abhilfebescheid erstmals eine Beschwer enthält. Dies war hier für die Klägerin bezogen auf den Teilabhilfebescheid vom 3. Februar 2021 der Fall, da darin erstmals die luftverkehrsrechtliche Zulässigkeit der beiden WEA 1 und 4 bescheinigt worden war und sie, d. h. die Klägerin, im Falle der Bestandskraft dieses Bescheides daher die von ihr geltend gemachten Beeinträchtigungen ihres militärischen Flugbetriebs ggf. hätte hinnehmen müssen, also insoweit "beschwert" ist. Das "bedarf es nicht" ist dabei so zu verstehen, dass ein solches Widerspruchsverfahren zugleich unstatthaft ist (vgl. auch zum Folgenden: BVerwG, Urt. v. 12.8.2014 - 1 C 2/14 -, juris, Rn. 13 ff., m. w. N.). Der Widerspruchsbehörde steht jedenfalls in den Fällen, in denen der in Rede stehende Bescheid für einen Beteiligten begünstigend und für andere belastend ist - wie hier -, auch nicht die Kompetenz zu, gleichwohl "freiwillig" ein (weiteres) Widerspruchsverfahren durchzuführen. Damit musste die Klägerin unmittelbar gegen den Abhilfebescheid vom 3. Februar 2021 Anfechtungsklage erheben.

Ihre im August 2021 erhobene Klage ist noch fristgerecht.

Nach dem Wortlaut des § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO beträgt die Frist zur Einlegung des Rechtsbehelfs im Falle einer "unrichtigen" Rechtsbehelfsbelehrung grundsätzlich ein Jahr. Hier war die Belehrung jedenfalls insoweit unrichtig, als danach gegen den Teilabhilfebescheid (nur) der Widerspruch statthaft sein sollte. Diese Belehrung ist auch auf ausdrückliche Nachfrage der Klägerin und trotz des Hinweises durch die Beigeladene zu 1) auf die Fehlerhaftigkeit der Belehrung vom Beklagten zunächst nicht korrigiert worden. Innerhalb der damit dem Wortlaut des § 58 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO nach ab Bekanntgabe des Teilabhilfebescheides an sie, die Klägerin, im Februar 2021 laufenden Jahresfrist ist die Klage erhoben worden.

Versteht man § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO dahin, dass der Fall einer Belehrung über einen falschen Rechtsbehelf kein Anwendungsfall ihrer "Unrichtigkeit" sei, sondern der Belehrung darüber gleichgestellt werden müsse, dass kein Rechtsbehelf gegeben sei, (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.6.1985 - 8 C 116/84 -, juris, Rn. 8 f.), so lief entsprechend § 58 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 Alt. 2 VwGO vorliegend gar keine Frist zur Klageerhebung.

2. Die Klage ist auch begründet, weil der Teilabhilfebescheid rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 VwGO.

a) Dahinstehen kann, ob dieser Bescheid schon formell rechtswidrig ist.

aa) Dies gilt zunächst wegen eines etwaigen Verstoßes gegen die Anhörungspflicht aus § 71 VwGO.

Denn danach soll, wenn mit der Änderung eines Verwaltungsaktes im Widerspruchsverfahren erstmalig eine Beschwer verbunden ist, der Betroffene vor Erlass (auch) des Abhilfebescheides gehört werden. Dies ist hier bezogen auf die Klägerin zu Unrecht zunächst unterblieben.

Der ablehnende Ausgangsbescheid ist im Abhilfeverfahren hinsichtlich der luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsfähigkeit der WEA 1 und 4 geändert worden. Damit war eine "Beschwer" für die Klägerin insbesondere als Trägerin und Verantwortliche für die Sicherheit des militärischen Flugverkehrs nach Art. 87a Abs. 1 GG verbunden. Dies gilt ersichtlich für die nach § 30 Abs. 2 Satz 4 bis 6 LuftVG unmittelbar und abschließend von Dienststellen der Bundeswehr zu beurteilende (und von dieser zuvor verneinte) Vereinbarkeit des Betriebs der WEA mit den eigenen Flugsicherungsanlagen der Klägerin, aber auch bezogen auf die Sicherheit des militärischen Flugbetriebs, etwa im Hubschraubertieffluggebiet, im Übrigen; obwohl die Zuständigkeit für die Erteilung der Zustimmung insoweit nach § 14 LuftVG bei der Beigeladenen zu 2) liegt, sind diesbezüglich bei einem militärischen Flugbetrieb (nur) materielle Rechte der Klägerin betroffen. Ein Ausnahmefall, in dem von der Anhörung abgesehen werden konnte, lag nicht vor. Weder gab es dafür eine zeitliche noch eine inhaltliche Notwendigkeit; im Gegenteil hätte eine rechtzeitige Beteiligung gerade auch der Klägerin unmittelbar dem Beklagten ggf. bereits im Abhilfeverfahren die notwendige Rechtskenntnis über die unterschiedlichen betroffenen rechtlichen Interessen der Klägerin verschaffen können. Da der Beklagte die Klägerin im Ausgangsverfahren beteiligt und ihre Argumente im ablehnenden Ausgangsbescheid übernommen hatte sowie ihr nachfolgend auch den Teilabhilfebescheid bekanntgegeben hat, spricht Überwiegendes dafür, dass ihre Beteiligung im Abhilfeverfahren an sich auch aus Sicht des Beklagten erforderlich war, er dies aber schlicht übersehen hat.

Ob dieser Verstoß gegen § 71 VwGO durch die Anhörung der Klägerin im Rahmen des unstatthaften Widerspruchsverfahrens und nach erfolgter Aufhebung des Widerspruchsbescheides geheilt worden ist, ist zweifelhaft, bleibt hier aber offen.

bb) Nach § 9 Abs. 1 BImSchG soll auf Antrag über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen ... entschieden werden, sofern die Auswirkungen der geplanten Anlage ausreichend beurteilt werden können ... Der Antragsteller kann danach einzelne für die Genehmigung relevante Fragen, die im Vorgriff auf sie rechtlich und tatsächlich geklärt werden können, zum Gegenstand des Vorbescheides machen. Das bedeutet indes nicht, dass die nicht zur abschließenden Prüfung gestellten Fragen im Verfahren auf Erteilung eines Vorbescheides gänzlich unberücksichtigt bleiben können. Vielmehr ist Gegenstand des Vorbescheides zusätzlich die Prüfung der Auswirkungen der gesamten "geplanten Anlage". Damit ist nach der Senatsrechtsprechung (vgl. schon Urt. v. 21.4.2010 - 12 LB 44/09 -, juris, Rn. 57) nichts Anderes gemeint als die in § 8 Satz 1 Nr. 3 BImSchG im Fall der Teilgenehmigung ausdrücklich angesprochene vorläufige Gesamtbeurteilung, die ergeben muss, dass der Errichtung und dem Betrieb der gesamten Anlage keine von vornherein unüberwindlichen Hindernisse im Hinblick auf die Genehmigungsvoraussetzungen entgegenstehen. Um dies beurteilen zu können, hat der jeweilige Antragsteller seinem Vorbescheidsantrag hinreichend aussagekräftige Unterlagen beizufügen (vgl. Senatsbeschl. v. 14.2.2022 - 12 MS 172/21 - juris, Rn. 52, m. w. N). Entgegen des Vorbringens des Beklagten steht es nicht zur Disposition des Antragstellers bzw. der Genehmigungsbehörde, auf die Prüfung dieses gesetzlichen Tatbestandsmerkmals zu verzichten.

Vorliegend mangelt es jedoch im sog. Teilabhilfebescheid des Beklagten vom 3. Februar 2021 an einer entsprechenden Feststellung und dürften dafür zudem, wie der Beklagte selbst einräumt, auch die Antragsunterlagen unzureichend gewesen sein.

Ob in dieser unterbliebenen Feststellung des Beklagten ein unmittelbar oder mittelbar - wegen der auch dadurch bedingten Unklarheit über den Regelungsgehalt des erteilten Vorbescheids - von der Klägerin rügefähiger Rechtsfehler liegt, lässt der Senat dahinstehen.

cc) Gleiches gilt für die Frage, ob für die Feststellung der vorläufigen positiven Gesamtbeurteilung des Vorhabens der Klägerin hier nicht zumindest eine standortbezogene Umweltverträglichkeitsvorprüfung erforderlich gewesen ist, auf deren Fehlen sich die Klägerin nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b) UmwRG grundsätzlich erfolgreich berufen kann.

b) Der Teilabhilfebescheid ist jedenfalls materiell rechtswidrig und verletzt insoweit die o. a. Rechte der Klägerin.

aa) Dies gilt zunächst im Hinblick auf die Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens der Beigeladenen zu 1) bezüglich der von der Klägerin selbst betriebenen Flugsicherungsanlage in Faßberg.

Anders als hinsichtlich der notwendigen Zustimmung nach § 14 LuftVG, die auch für den militärischen Flugbetrieb in Niedersachsen in die Zuständigkeit der Beigeladenen zu 2) fällt (vgl. Senatsurt. v. 13.11.2019 - 12 LB 123/19 - juris, Rn. 56 a. E.), liegt jedenfalls insoweit, d. h. hinsichtlich der Beurteilung der Beeinträchtigung von militärischen Flugsicherungsanlagen, nach §§ 18a, 30 Abs. 2 Satz 4 LuftVG die Zuständigkeit bei "Dienststellen der Bundeswehr" (vgl. etwa VG Aachen, Urt. v. 24.7.2013 - 6 K 248/09 -, juris, Rn. 65 ff.; Weiss, NVwZ 2013, 14 f. [zu II. 1.c) bb)]).

Die "Entscheidung" der Klägerin nach §§ 18a, 30 Abs. 2 Satz 5 und 6 LuftVG ist vorliegend kumulativ zu der Zustimmung der Beigeladenen zu 2) nach § 14 LuftVG erforderlich und für den Beklagten als Genehmigungsbehörde bindend (vgl. Senatsbeschl. v. 14.5.2021 - 12 LA 175/18 - juris, Rn. 29).

Dieses Teilelement war auch von der - in seiner Bestimmtheit ansonsten zweifelhaften - Vorbescheidsanfrage der Beigeladenen zu 1) vom Juli 2019 umfasst. Denn dem Antrag beigefügt und bei seinem Verständnis zu berücksichtigen war das vorhergehende Schreiben der Klägerin vom 15. April 2019, in der bereits gesondert auf den betroffenen "Zuständigkeitsbereich der militärischen Flugsicherung dieses Flugplatzes (§ 18a LuftVG)" verwiesen worden war. Wenn sich der von der Beigeladenen zu 1) unter Vorlage dieses Schreibens beantragte Vorbescheid allgemein auf etwaige entgegenstehende "luftverkehrsrechtliche Belange" beziehen sollte, so war damit von der Fragestellung auch die Klärung der Vereinbarkeit ihres Vorhabens mit § 18a LuftVG eingeschlossen; andernfalls stellte dieser Aspekt zumindest einen sonstigen Grund für die Versagung des Vorbescheids im Rahmen der erforderlichen, dann insoweit aber zu verneinenden vorläufigen positiven Gesamtbeurteilung dar.

Eine gesonderte Veröffentlichung von Anlagenschutzbereichen um entsprechende militärische (stationäre) Flugsicherungsanlagen der Klägerin ist keine Wirksamkeitsvoraussetzung für die Verweigerung der Zustimmung bzw. Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG. Denn diese Bekanntgabe dient der Information der Öffentlichkeit. Ob und in welcher Form genau die Klägerin nach § 30 Abs. 2 Satz 4 ff. LuftVG zu einer solchen Veröffentlichung überhaupt verpflichtet ist, kann deshalb offenbleiben; so könnten dagegen etwa Gründe der militärischen Sicherheit sprechen. Im Übrigen lässt sich aus den von der Klägerin auf gerichtliche Nachfrage bezeichneten veröffentlichten Angaben im militärischen Luftfahrthandbuch (www.milais.org) immerhin entnehmen, dass es - u. a. in Faßberg - entsprechende militärische Radaranlagen gibt, auch wenn der Umfang des damit verbundenen Anlagenschutzbereichs dort nicht (erkennbar) ausdrücklich genannt wird. Dass sich die in Rede stehenden WEA im (Radar-)Anlagenschutzbereich des Militärflugplatzes Faßberg befinden, war den Beteiligten hier außerdem schon vor der Einleitung des Vorbescheidsverfahrens anderweitig, nämlich durch das Schreiben der Klägerin vom April 2019, bekannt, ergab sich ferner aus den Unterlagen (Gebietsblatt) zu dem entsprechenden Vorranggebiet im RROP 2019 des Beklagten und hatte gerade auch den Vorbescheidsantrag mit veranlasst.

Die demnach bei der beabsichtigten Verwirklichung des klägerischen Vorhabens im Anlagenschutzbereich der militärischen Flugsicherungsanlage in Faßberg notwendige Zustimmung der Klägerin nach § 18a LuftVG liegt aber nicht vor, sondern ist im Gegenteil mit Schreiben vom 17. September 2019 versagt worden. Danach befinden sich die geplanten WEA in einer Entfernung von ca. 14,4 bis 15,5 km zum Radar des (Militär-)Flugplatzes Faßberg und in dessen Anlagenschutzbereich. Sie "generierten eine Störzone" und stellten deshalb ein nicht hinnehmbares Risiko dar. Auch wenn in dieser Stellungnahme nicht ausdrücklich auf § 18a LuftVG als Rechtsgrundlage Bezug genommen wurde und sie zugleich Elemente enthielt, die eigentlich Bestandteil der gesonderten Stellungnahme der Beigeladenen zu 2) zu § 14 LuftVG sind, so war sie doch insoweit eigenständig und für den Beklagten bindend.

Auf die Fragen, ob diese Entscheidung der "Bundeswehr" materiell richtig war und hinreichend begründet wurde, kommt es in dem Anfechtungsverfahren der Trägerin dieser Anlage hingegen nicht an; es besteht insoweit keine gerichtliche Befugnis, ihre ablehnende Entscheidung gerichtlich zu ersetzen bzw. sie dazu zu verpflichten (vgl. bereits Senatsurt. v. 13.11.2019 - 12 LB 123/19 - juris, Rn. 64 unter Bezug u. a. auf den gerade zu § 18a LuftVG ergangenen Senatsbeschl. v. 22.1.2015 - 12 ME 39/14 -, juris, Rn. 27 sowie nochmals Senatsbeschl. v. 14.5.2021, a. a. O., juris Leitsatz sowie Rn. 29). Anders als nach § 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG gibt es insoweit ferner keine Rechtsnorm, wonach bei einer unterlassenen Entscheidung diese als - mit positivem Ergebnis - erteilt gilt. Schließlich war auch der Beklagte als Immissionsschutzbehörde nicht berechtigt, die inhaltliche Richtigkeit der von der Klägerin geltend gemachten Beeinträchtigung ihrer Radaranlage zu überprüfen, noch wäre er dazu mutmaßlich fachlich in der Lage gewesen.

Der Beklagte hat sich dementsprechend ursprünglich in seinem ablehnenden Ausgangsbescheid vom 10. Dezember 2019 (auf S. 2 unten/ 3 oben) selbst auch ausdrücklich (und damit zunächst richtig) auf diesen Ablehnungsgrund berufen, auch wenn ihm dabei offenbar die eigenständige Bedeutung dieses Teil der ablehnenden Stellungnahme der Klägerin nach dem - im Bescheid ungenannten - § 18a LuftVG nicht vor Augen stand.

Dass der Beklagte dann im Abhilfeverfahren unter dem Einfluss des anwaltlichen Vorbringens der Beigeladenen zu 1) seinen ablehnenden Ausgangsbescheid in Verkennung der eigenständigen Bedeutung der Entscheidung der Klägerin hinsichtlich des § 18a LuftVG teilweise aufhob, war folglich rechtswidrig und verletzte die Klägerin schon in ihrem einfach-rechtlichen Status aus §§ 18a, 30 Abs. 2 Satz 4 bis 6 LuftVG.

Dem Gericht ist es schließlich nicht nach § 6 UmwRG versagt, das Urteil auf diesen Gesichtspunkt zu stützen, auch wenn sich die Klägerin darauf innerhalb der sich aus Satz 1 dieser Norm ergebenden Klagebegründungsfrist selbst nicht unmittelbar berufen hat. Denn der wesentliche Sachverhalt - die fehlende Zustimmung der Klägerin nach § 18a LuftVG - war jedenfalls mit wenig Aufwand i. S. d. § 6 Satz 3 UmwRG, § 87b Abs. 3 Satz 3 VwGO gerichtlich zu ermitteln.

bb) Im Übrigen und selbständig tragend ist die Erteilung des Vorbescheids auch hinsichtlich der eingeschlossenen Bejahung der Vereinbarkeit mit den flugbetrieblichen Belangen der Klägerin rechtswidrig und verletzt diese in ihren Rechten.

Über diese Belange befindet im Verhältnis zum Beklagten nach § 14 LuftVG zwar unmittelbar die Beigeladene zu 2). Mangels näherer Kenntnisse der Notwendigkeiten gerade des militärischen Flugbetriebs und eines insoweit in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung anerkannten verteidigungspolitischen Beurteilungsspielraums der Klägerin spricht jedoch mehr dafür, dass die inhaltliche Entscheidungskompetenz insoweit bei der Klägerin liegt; wie bereits im Senatsurteil vom 13. November 2019 (- 12 LB 123/19 - juris, Rn. 58) ausgeführt, wird in der Praxis (in Niedersachsen) entsprechend verfahren. Die Beteiligung der Klägerin wird dabei durch eine mit der DFS geschlossene Verwaltungsvereinbarung sichergestellt.

Hier hat die Beigeladene zu 2) zuletzt mit Schreiben vom 2. Juli 2020 ihre notwendige und auch insoweit in diesem Verfahren nicht gerichtlich ersetzbare Zustimmung nach § 14 LuftVG versagt. Danach hat das - nicht mit dem o. a. Bundesamt identische - "Luftfahrtamt der Bundeswehr seine vorhergehende Stellungnahme gegenüber der DFS geändert"; sie, die Beigeladene zu 2), nehme deshalb ihre (Teil-)Zustimmung nach § 14 LuftVG vom 30. August 2019 zurück und versage diese insgesamt. Zur Begründung wurde auf die Lage aller WEA in dem o. a. Flugbeschränkungsgebiet sowie innerhalb des Sicherheitskorridors der Tiefflugstrecke verwiesen. Jedenfalls mit dem Verweis auf die Lage in dem nach § 26 Abs. 2 LuftVG i. V. m. § 17 Abs. 1 Satz 2 LuftVO vom Bundesverkehrsministerium festgelegten Flugbeschränkungsgebiets ED-R 32 B um den Übungsplatz Munster-Nord (vgl. zu dessen genauer Lage und Bekanntgabe Bl. 71 ff. der Gerichtsakte) ist diese ablehnende Haltung rechtmäßig. Denn dieses Gebiet wird fortlaufend bestimmungsgemäß auch (vgl. Schriftsatz der Klägerin v. 29.9.2022, Bl. 98 ff. GA) für den militärischen Flugübungsbetrieb in geringen Höhen mit Hubschraubern, Drohnen ("unbemannte luftgestützte Aufklärung") und teilweise Strahlenflugzeugen genutzt und muss deshalb nachvollziehbar von höheren, sich bewegenden Hindernissen, wie sie WEA darstellen, freigehalten werden (vgl. Senatsbeschl. v. 28.3.2017 - 12 LA 25/16 -, juris, Rn. 18 ff.).

Der Berücksichtigungsfähigkeit dieser versagenden Stellungnahme der Beigeladenen zu 2) vom 2. Juli 2020 steht nicht entgegen, dass sie den hier noch streitigen WEA 1 und 4 bei objektiv wohl gleicher Lage noch unter dem 30. August 2019 zugestimmt hatte. Der insbesondere von der Beigeladenen zu 1) geltend gemachten und vom Beklagten tragend übernommenen Annahme, die nach § 14 LuftVG zuständige Behörde könne ihre Zustimmung gegenüber der Genehmigungsbehörde nicht nachträglich ändern (so Weiss, NVwZ 2013, 14, 16 f.; unklar: Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 12, Stand: Januar 2021, Rn. 63, 67 und 83, a. A. wohl Bay. VGH, Beschl. v. 6.10.2014 - 22 ZB 14.1079 - juris, Rn. 13 f.), kann nicht gefolgt werden.

Dies gilt zunächst für den zweigeteilten Begründungsansatz, wonach aus der in § 14 Abs. 1 Halbsatz 2 LuftVG enthaltenden Verweisung auf § 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG - danach gilt die in Rede stehende Zustimmung der Luftfahrtbehörde als erteilt, wenn sie nicht binnen zwei Monaten nach Eingang des Ersuchens der für die Erteilung einer Baugenehmigung zuständigen Behörde verweigert wird - folge, dass diese Zustimmung nur bei einer - hier fehlenden - ausdrücklichen gesetzlichen Regelung wieder geändert werden könne. Weder § 12 noch § 14 (oder andere entsprechende Vorschriften des) Luftverkehrsgesetz(es) befassen sich nämlich ausdrücklich mit der Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen eine nach den §§ 12 ff. LuftVG erforderliche Zustimmung änderbar ist. Diese Lücke ist einheitlich nach allgemeinen Grundsätzen zu schließen und kann nicht dadurch ignoriert bzw. das Ergebnis der Lückenfüllung vorweggenommen werden, dass in § 12 Abs. 2 LuftVG inzident eine gesetzliche Regelung zur fehlenden Änderbarkeit hineingelesen wird, die nur durch eine gegenteilige - aber natürlich fehlende - ausdrückliche gesetzliche Regelung modifizierbar sei.

Ausgehend hiervon spricht zwar für eine fehlende Änderbarkeit der Zustimmung, dass die Genehmigungsbehörde für das weitere Verwaltungsverfahren möglichst schnell Klarheit über die luftverkehrsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens gewinnen soll und sie dieses Verwaltungsverfahren ggf. umsonst fortführt, wenn eine vorherige Zustimmung nachträglich aufgehoben wird; diese Argumentation verliert aber schon dadurch an Wert, dass für die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung - wie hier - mehrere behördeninterne Entscheidungen bzw. Zustimmungen nebeneinander erforderlich sein können und für die gesonderte Entscheidung nach § 18a LuftVG keine entsprechende Entscheidungsfrist gesetzlich vorgesehen ist, d. h. die Genehmigungsbehörde muss dann ohnehin bis zum Eingang der letzten positiven Mitwirkungshandlung warten. Zudem hat sich die Schließung von Lücken insoweit an den allgemeinen grundsätzlichen, teilweise bereits verfassungsrechtlich fundierten Vorgaben für Verwaltungsverfahren zu orientieren, wie dies etwa vor der Kodifikation des Verwaltungsverfahrensrechts im VwVfG für die Regeln über Aufhebbarkeit von Verwaltungsakten der Fall war (vgl. insoweit: Suerbaum, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG; 2. Aufl., § 48, Rn. 7 f., m. w. N.). Ausgehend von dem elementaren Grundsatz der Rechtmäßigkeit der Verwaltung sind danach ihre rechtswidrige Handlungen, wie die hier in Rede stehende Zustimmung, - soweit überhaupt wirksam - jedenfalls dann grundsätzlich (bei Rechtswidrigkeit) rücknehmbar, soweit dem nicht ein schutzwürdiges Vertrauen des Begünstigten entgegensteht (vgl. zur analogen Anwendung dieses Grundgedankens von § 48 VwVfG auf verbindliche öffentlich-rechtliche behördliche Entscheidungen ohne VA-Qualität auch Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl., § 48, Rn. 23, m. w. N.; Kluth, NVwZ 1990, 608, 612, sowie ausdrücklich "für die verwaltungsinterne Zustimmung einer Behörde gegenüber einer anderen Behörde zur Erteilung einer Genehmigung" Schoch, in: ders./Schneider, Verwaltungsverfahrensrecht, VwVfG, Stand: August 2022, § 48, Rn. 76 unter Bezug auf SächsOVG, Urt. v. 18.1.2006 - 1 B 444/05 -, SächsVBl 2006, 140, 142, hier zit. nach juris, Rn, 37). Anlass, von diesem Grundsatz hier abzuweichen, besteht nicht. Dem Luftverkehrsgesetz selbst lässt sich, wie dargelegt, dazu keine eindeutige Entscheidung entnehmen. Mit der Möglichkeit, eine einmal erteilte Zustimmung unter den bezeichneten Voraussetzungen zu korrigieren, kann zwar eine unbeabsichtigte Verfahrensverzögerung verbunden sein. Ungeachtet dessen spricht entscheidend für die Annahme einer solchen Möglichkeit, dass andernfalls die Sicherheit des Luftverkehrs erheblich beeinträchtigt sein kann, wenn zu Unrecht an der Zustimmung zur Verwirklichung eines Luftfahrthindernisses festgehalten würde. Bei der Sicherheit des Luftverkehrs handelt es sich um ein besonders hochrangiges Rechtsgut, da ein an falscher Stelle platziertes Luftfahrthindernis im schlimmsten Fall tödliche Folgen haben kann. Wenn die beteiligte Luftfahrtbehörde dies zunächst übersehen hat, so spricht wenig bis nichts für die Annahme, ihr sei vom Gesetzgeber bewusst die Möglichkeit der Selbstkorrektur genommen. Dies gilt zusätzlich vor dem Hintergrund, dass auch die Genehmigungsbehörde weder zu einer eigenen Überprüfung noch zur Korrektur berufen, sondern an die Entscheidung der Luftfahrtbehörde gebunden ist, die erstgenannte also "sehenden Auges" ein solches Hindernis genehmigen müsste (vgl. Bay. VGH, a. a. O). Es nunmehr Dritten im Wege der Anfechtungsklage zu überlassen, eine solche inhaltlich rechtswidrige Genehmigung gerichtlich aufheben zu lassen (vgl. Weiss, a. a. O.), kann schon deshalb nicht überzeugen, weil unklar ist, ob und in welchen Fällen Dritten überhaupt eine solche Anfechtungsmöglichkeit zusteht (vgl. Senatsurt. v. 13.11.2019 - 12 LB 123/19 - juris, Rn. 71 unter Bezug auf das vorhergehende Urt. v. 18.7.2007 - 12 LC 56/07 -, juris, Rn. 43), soweit vorrangig Interessen der Allgemeinheit betroffen sind. Ebenso wenig ist sichergestellt, dass sich stattdessen der Luftverkehr anpasst und das neue Hindernis stets umgeht bzw. umgehen kann oder nunmehr die Luftverkehrsbehörde unmittelbar gegen das Hindernis einschreiten darf (vgl. ablehnend: VG Minden, Beschl. v. 23.1.2002 - 3 L 47/02 - Rn. 8). Zudem ist unmittelbarer Adressat der Zustimmungserklärung nach § 12 Abs. 2 LuftVG ohnehin nicht der jeweilige Vorhabenträger, sondern die Genehmigungsbehörde, der dann die weitere Verfahrensherrschaft obliegt. Die Rücknehmbarkeit stattdessen in entsprechender Anwendung von § 183 BGB von dem Zeitpunkt der Bekanntgabe der (fehlerhaften) Zustimmung an die Genehmigungsbehörde bzw. den Vorhabenträger oder der Genehmigungserteilung (so VG Regensburg, Urt. v. 13.1.2014 - RO 7 K 12.631 - juris, Rn. 50) abhängig zu machen, hat daher keine Grundlage, würde insoweit von Zufälligkeiten abhängen und zudem die Aufhebbarkeit zu Unrecht von der Rechtmäßigkeit der vorhergehenden Zustimmung entkoppeln sowie keine unmittelbare Grundlage für eine Aufhebung der Zustimmung unter Ausgleich eines etwaigen Vertrauensschadens entsprechend § 48 Abs. 3 VwVfG bieten (vgl. zum Vorrang der entsprechenden Anwendung der §§ 48 ff. VwVfG vor dem Rückgriff auf zivilrechtliche Regelungen ausdrücklich auch Kluth, a. a. O.). Systematisch spricht für dieses Verständnis außerdem, dass eine Zustimmung als behördeninterne Willenserklärung schwerlich stärker als ein Verwaltungsakt geschützt sein kann, sich dann vielmehr die Frage stellte, ob eine solche rechtswidrige Erklärung nach dem Grundsatz von der Rechtmäßigkeit der Verwaltung nicht ohnehin unwirksam ist. Es verbleibt daher bei dem o. a. Grundsatz zur Rücknehmbarkeit der Zustimmung, zumal in einem Vorbescheidsverfahren - wie vorliegend. Da der Vorhabenträger bei einem solchen ohnehin noch nicht mit seinen konkreten Planungen voranschreiten kann, sondern dafür in Form des Vorbescheides gerade eine Planungssicherheit sucht, wäre es erst recht unangemessen, die beteiligten Behörden in einem solchen besonders frühen Verfahrensstadium an eine selbst als rechtswidrig erkannte Entscheidung zu binden.

Ausgehend hiervon ist die Aufhebung (Rücknahme) der Zustimmung durch die Beigeladene zu 2) rechtmäßig erfolgt. Die vorhergehende interne Zustimmung des Luftfahrtamtes der Klägerin hatte (jedenfalls) die geplante Lage aller WEA in dem Flugbeschränkungsgebiets ED-R32 B um den Übungsplatz Munster-Nord entweder übersehen oder die sich dadurch für den militärischen Flug- bzw. Übungsbetrieb ergebenden o. a. Folgen falsch eingeschätzt. Ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Bestand der Zustimmung hatte die Beigeladene zu 1) nicht. Ihr ist diese Erklärung des Luftfahrtamtes der Klägerin nach Aktenlage wohl bis heute nicht im Einzelnen bekannt, so dass sie schon deshalb nicht schutzwürdig darauf vertrauen durfte, die ihr aus dem vorherigen Schriftverkehr bekannten Bedenken der Bundeswehr hätten sich damit erledigt. Zudem war so selbst nach Übernahme durch die Beigeladene zu 2) und Weiterleitung an den Beklagten allenfalls der auf § 14 LuftVG bezogene Teil der Voranfrage insoweit positiv beantwortet, die darüber hinaus für den begehrten Vorbescheid jedenfalls erforderliche Zustimmung der Klägerin nach §§ 18a Abs. 1, 30 Abs. 2 LuftVG fehlte hingegen weiterhin. Sie wurde dann mit Schreiben vom 17. September 2019 an den Beklagten (für diesen bindend) versagt, aus dem sich zugleich auch die Gründe für die Fehlerhaftigkeit der vorhergehenden Stellungnahme zu den rein flugbetrieblichen Belangen ergaben. In keinem Zeitpunkt durfte die Beigeladene zu 1) demnach annehmen, ihr Vorhaben sei auch nur teilweise, d. h. bezogen auf die WEA 1 und 4, insgesamt luftverkehrsrechtlich zulässig.

Hat damit die Beigeladene zu 2) ihre Zustimmung nach § 14 LuftVG wegen unzureichender Berücksichtigung des andernfalls gestörten militärischen Flug- und Übungsbetriebs zu Recht zurückgenommen, fehlt es auch an dieser Zustimmung, ist der angegriffene Bescheid auch insoweit rechtwidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. nochmals o. a. Senatsurt. v. 13.11.2019, Rn. 67 ff.).

cc) Ob der Erteilung des Vorbescheides weitere der von der Klägerin (im Verwaltungsverfahren) geltend gemachten militärischen Gesichtspunkte, wie etwa die Lage am Rande des Interessengebiets der Luftverteidigungsradaranlage Visselhövede, entgegenstehen und welche Behörde hierüber zu entscheiden hat, bleibt offen.

dd) Anhaltspunkte dafür, dass sich in absehbarer Zukunft die zuletzt unter aa) und bb) angeführten Gründe, aus denen die Klägerin ihre Zustimmung versagt hat bzw. ihre Entscheidung negativ ausgefallen ist, beide ändern werden bzw. insoweit die Rechtslage zu Gunsten der Windenergie modifiziert wird, die o. a. Fehler also in einem ergänzenden Verfahren behoben werden können, bestehen insbesondere hinsichtlich der Störung des militärischen Flugbetriebs in dem Flugbeschränkungsgebiet nicht, so dass der Aufhebung des Vorbescheides auch nicht § 4 Abs. 1b, § 7 Abs. 5 UmwRG entgegenstehen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 3, 159, 161 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1) waren danach niemand anderem aufzuerlegen, weil sie unterliegt und den Beklagten vorprozessual wesentlich zu der rechtswidrigen Teilabhilfe bestimmt hat; da die Beigeladene zu 2) keinen Antrag gestellt hat und damit nach § 154 Abs. 3 VwGO kein eigenes Kostenrisiko eingegangen ist, waren auch ihre Kosten nicht für erstattungsfähig zu erklären. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 Satz 1 und 2 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor. Das Urteil beruht insbesondere nicht eigenständig tragend auf der - umstrittenen - Bejahung der Rücknehmbarkeit der Zustimmung nach § 14 LuftVG, so dass insoweit nicht die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gegeben sind.