Entscheidungsgründe

Der Antrag ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).

I. Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Eine Normenkontrolle ist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nur zulässig, wenn ein Antragsteller geltend machen kann, durch die Satzung oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Für die Geltendmachung einer Rechtsverletzung ist es ausreichend, wenn ein Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird. Die Verletzung eines derartigen subjektiven Rechts kann dabei auch aus einem Verstoß gegen das in § 7 Abs. 2 ROG enthaltene Abwägungsgebot folgen. Dieses Gebot hat hinsichtlich solcher privater Belange drittschützenden Charakter, die für die Abwägung erheblich sind. Antragsbefugt ist also, wer sich auf einen abwägungserheblichen privaten Belang berufen kann. Haben - wie hier - raumordnerische Zielfestlegungen etwa infolge § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nachteilige Wirkungen für die Rechtsstellung von Privaten, sind deren Belange bei der Abwägung zu berücksichtigen (BVerwG, Urt. v. 13.11.2006 - 4 BN 18.06 -, NVwZ 2007, 229). Antragsbefugt sind danach neben den Eigentümern von Grundstücken innerhalb des Plangebiets die dinglich und obligatorisch hinsichtlich dieser Grundstücke Nutzungsberechtigten (BVerwG, Beschl. v. 7.4.1995 - 4 NB 10.95 -, NVwZ-RR 1996, 8; vgl. auch Sächs. OVG, Urt. v. 19.7.2012 - 1 C 40/11 -, SächsVBl. 2013, 40; OVG Meckl.-Vorp., Urt. v. 20.5.2009 - 3 K 24/05 -, [...]). Unternehmen der Windenergiewirtschaft, die ohne eigenes Grundeigentum in einer Ausschlusszone Windenergieanlagen errichten wollen, können antragsbefugt sein, wenn sie etwa durch Abschluss eines hinreichend gesicherten Nutzungsvertrags mit einem Grundeigentümer dinglich oder obligatorisch an einem Grundstück im Plangebiet berechtigt sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.6.2012 - 4 BN 37.11 -, RdL 2013, 27; Urt. d. Sen. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, DVBl. 2013, 446 u. v. 9.10.2008 - 12 KN 35/07 -, NdsVBl. 2009, 107; vgl. auch Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, Rn. 517 f.). So liegt der Fall auch hier. Die Antragstellerin hat mit privaten Grundeigentümern zwei Nutzungsverträge über die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen auf Grundstücken in der Ausschlusszone (Anlagen 5 und 6 zum Schriftsatz vom 29.4.2013 (?) - Eingang bei Gericht per Fax am 11.6.2013 -) sowie einen Vertrag über die Gewährung von "Abstands- und Rotorrechten" geschlossen (Anlage 7 zu diesem Schriftsatz). Dass diese in den Jahren 2009 und 2010 geschlossenen Verträge unwirksam sein könnten, trägt der Antragsgegner nicht vor und ist auch sonst nicht ersichtlich. In Anbetracht dessen ist für dieses Verfahren ohne Belang, dass die Antragstellerin einen weiteren Standortsicherungsvertrag mit den Niedersächsischen Landesforsten im Aufstellungsverfahren gekündigt hat. Unerheblich ist ferner, dass die Antragstellerin ihre Planungen bisher nicht weiter konkretisiert bzw. im Verfahren unterschiedliche Standorte für die Errichtung von Windenergieanlagen im Plangebiet benannt hat. Allein die Beschränkung der ihr vertraglich zustehenden Grundstücksnutzung durch die Ausweisung von Vorrangflächen für die Windenergienutzung an anderer Stelle lassen es jedenfalls möglich erscheinen, dass sie in ihren subjektiven Rechten verletzt wird.

Der Zulässigkeit des Antrags steht auch nicht entgegen, dass die Antragstellerin nach erneuter Auslegung des zweiten Entwurfs des RROP (Stand: Dez. 2010) keine weitere Stellungnahme abgegeben hat. Nach § 5 Abs. 7 NROG in der für dieses Verfahren maßgeblichen Fassung vom 7. Juni 2007 (NROG a. F.) können Stellungnahmen, die nicht rechtzeitig abgeben worden sind, u. a. (nur dann) unberücksichtigt bleiben, wenn die vorgebrachten Belange dem Planungsträger nicht bereits bekannt sind. So liegt der Fall aber hier. Die Antragstellerin hatte dem Antragsgegner im Rahmen der ersten Öffentlichkeitsbeteiligung zu dem vorangegangenen Entwurf des Raumordnungsverfahrens (Stand: Sept. 2009) in der Sache mitgeteilt, dass sie beabsichtige, auf aus ihrer Sicht geeigneten Flächen im Plangebiet Windenergieanlagen zu errichten und zu betreiben. Der Umstand, dass die Antragstellerin zu dem zu ihren Lasten geänderten zweiten Entwurf des RROP geschwiegen hat, rechtfertigte für sich genommen dagegen noch nicht die Annahme, die Antragstellerin habe ihre Planungsabsichten endgültig aufgegeben und die darauf bezogene Stellungnahme sei hinfällig. Diesen Schluss hat offenbar auch der Antragsgegner im Verfahren selbst nicht gezogen. Er hat die Stellungnahme der Antragstellerin im ersten Beteiligungsverfahren vielmehr in die Abwägungssynopse als Anlage zur Beschlussfassung über das RROP 2011 aufgenommen und damit zum Gegenstand seiner Abwägungsentscheidung gemacht.

Der Antragstellerin fehlt nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt nur, wenn die Aufhebung des Plans für einen Antragsteller offensichtlich keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringt und die Inanspruchnahme des Gerichts daher als nutzlos erscheint (Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 18. Aufl., § 47 Rn. 89 m. w. N.). Das ist hier aber nicht der Fall. Hätte der Antrag der Antragstellerin Erfolg, führte dies jedenfalls zu einer Verbesserung ihrer Rechtsposition, und zwar unabhängig davon, ob die Windkraftnutzung auf den in Aussicht genommenen Flächen durch einen kommunalen Flächennutzungsplan ausgeschlossen ist (so bereits Urt. d. Sen. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, a. a. O.). Ob die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen an den bisher genannten Standorten auch in der Sache zu genehmigen wären, bedarf in diesem Verfahren ebenfalls keiner Entscheidung. Diese Frage bleibt einem möglichen Genehmigungsverfahren vorbehalten. Nur wenn ein Antragsteller seinem Ziel, das Grundstück baulich zu nutzen, auf unabsehbare Zeit selbst dann nicht näherkommen kann, wenn der Plan für unwirksam erklärt wird, liegt ein Rechtsschutzbedürfnis für einen Normenkontrollantrag nicht vor (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.3.1998 - 4 CN 6.97 -, NVwZ 1998, 733). Vorliegend vermag der Senat nicht zu erkennen, dass die Erteilung einer Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen auf den vorgesehenen Grundstücken schon im Grundsatz ausgeschlossen werden kann. Der mögliche Widerspruch zu den Grenzabstandsbestimmungen (§ 5 NBauO), dem Überbauverbot (§ 4 Abs. 4 NBauO) wie auch die von dem Antragsgegner behauptete Gefährdung der öffentlichen Sicherheit erscheinen jedenfalls durch eine entsprechende Auswahl des Standorts der Windenergieanlagen auf den Grundstücken, der Gestaltung der Anlage und gegebenenfalls aufgrund von Vereinbarungen mit den Eigentümern der Nachbargrundstücke ausräumbar. Auch eine hinreichende Erschließung des Vorhabens ist nach Aktenlage jedenfalls nicht erkennbar unmöglich.

II. Der Antrag, die Satzung über die Feststellung des RROP 2011 hinsichtlich des Teilbereichs Windenergie für unwirksam zu erklären, hat aber in der Sache keinen Erfolg.

1. Formelle Fehler beim Zustandekommen der Satzung sind unbeachtlich und liegen im Übrigen nicht vor.

Die Antragstellerin rügt die unterlassene Durchführung eines weiteren Beteiligungsverfahrens nach erneuter Änderung des zweiten Entwurfs des RROP. Ein solcher Verfahrensfehler ist jedenfalls unbeachtlich. Es kann dahinstehen, ob mit Blick auf die Verletzung von Verfahrensvorschriften eines hier nach (altem) Landesrecht abgeschlossenen Verfahrens die Planerhaltungsvorschriften des § 10 Abs. 1 NROG a. F. oder des zum Zeitpunkt der Bekanntmachung des RROP 2011 in Kraft getretenen § 12 Abs. 5 ROG einschlägig sind. Der Antragsgegner hat mit der Bekanntmachung des RROP 2011 unter Bezugnahme auf die genannten Vorschriften jeweils auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften und auf die damit verbundenen Rechtsfolgen hingewiesen. Die Planerhaltungsvorschriften des § 10 Abs. 1 NROG a. F. und § 12 Abs. 5 ROG stimmen jedenfalls insoweit überein, als Verfahrensfehler innerhalb eines Jahres seit der Bekanntmachung des Raumordnungsplans schriftlich geltend zu machen sind. Diese Ausschlussfrist hat die Antragstellerin nicht eingehalten. Unmittelbar bei dem Antragsgegner hat die Antragstellerin eine fehlerhafte Öffentlichkeitsbeteiligung zu keinem Zeitpunkt gerügt. Auch der bei Gericht eingegangene und dem Antragsgegner innerhalb der Jahresfrist übersandte Normenkontrollantrag genügte den Anforderungen an eine schriftliche Rüge im Sinne der genannten Vorschriften nicht. Die Rüge soll den Planungsträger in die Lage versetzen, das Vorbringen auf der Grundlage gezielter Informationen sachgerecht zu prüfen und frühzeitig, also gegebenenfalls auch ohne Verwaltungsstreitverfahren, den Verfahrensfehler beheben zu können (so bereits zum ROG 1998 Reitzig, in: Bielenberg u.a., Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: Sept. 2008, § 10 Rn. 63; vgl. auch Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 78). Die Antragstellerin hat ihren Normenkontrollantrag zunächst "fristwahrend" erhoben und sich auf Ausführungen zur Zulässigkeit des Antrags beschränkt. Dass das Verfahren zur Aufstellung des RROP aus ihrer Sicht fehlerhaft gewesen sein könnte, hat die Antragstellerin in der Antragsschrift vom 22. März 2012 nicht einmal ansatzweise dargelegt. Der Schriftsatz vom 21. Januar 2013, in dem die Antragstellerin eine fehlerhafte Öffentlichkeitsbeteiligung erstmals in der Sache rügt, ist dem Antragsgegner dagegen nicht innerhalb der Jahresfrist zugegangen.

Davon abgesehen liegen formelle Fehler auch nicht vor. Nach § 5 Abs. 10 NROG a. F. ist die Beteiligung (der Öffentlichkeit) erneut durchzuführen, wenn der Entwurf eines Raumordnungsplans, der Gegenstand der Beteiligung nach den Absätzen 4 bis 9 gewesen ist, in seinen Grundzügen geändert wird. Die Grundzüge der Planung bilden das dem Plan zugrunde liegende Leitbild (BVerwG, Urt. v. 29.1.2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98). Dieses wird in der Regel durch Festlegungen mit Zielqualität geprägt, ohne dass jede Festlegung mit Zielqualität zu den Grundzügen der Planung zu rechnen wäre (so zu der inhaltlich übereinstimmenden Formulierung des § 10 Abs. 1 Satz 4 ROG Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, a. a. O., § 10 Rn. 39 m. w. N.). Wann eine Planänderung die Grundzüge der Planung berührt, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hängt von der jeweiligen Planungssituation ab (BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301). Vorliegend hat der Antragsgegner nach der zweiten Öffentlichkeitsbeteiligung das Ziel 4.2.1 - 02, wonach die Bebauung des Vorranggebiets H 7 nur im Rahmen des "Repowering" als Ersatz für an anderer Stelle bereits errichtete Windenergieanlagen zulässig sein soll, gestrichen. Das dem Plan zugrunde liegende Leitbild war von dieser Änderung nicht betroffen. Der Antragsgegner hatte in dem zuvor ausgelegten Entwurf des RROP (Stand: Dez. 2010) von vornherein nur die Bebauung eines einzelnen Vorranggebiets an ein "Repowering" geknüpft. Diese Koppelung beruhte zudem nicht auf grundsätzlichen Erwägungen des Antragsgegners, sondern der Nähe dieser Fläche zu der Potenzialfläche H 3 (vgl. Bewertung dieses Standorts auf S. 186 des Entwurfs des RROP, Beiakte K). Darüber hinaus hat die Antragstellerin nicht dargelegt und es ist auch sonst nicht ersichtlich, dass die Änderungen in anderen Kapiteln die Grundzüge der Planung berühren. Der Antragsgegner hat insoweit Festlegungen des zuvor ausgelegten Entwurfs des RROP klargestellt, vermeintliche Fehler korrigiert und im Einzelnen auch neu eingeordnet, ohne den materiellen Gehalt dieser Regelungen zu ändern.

2. Das RROP 2011 ist nicht materiell rechtswidrig.

a) Die von der Antragstellerin geltend gemachten Mängel im Abwägungsvorgang sind jedenfalls unbeachtlich.

Die Planerhaltung richtet sich hier nach § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 ROG. Die Raumordnung ist nach der Änderung des Grundgesetzes im Zuge der Föderalismusreform (Gesetz zur Änderung des GG v. 28.8.2006, BGBl. I S. 2034) Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG). Der Bund hat mit dem Gesetz zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften vom 22. Dezember 2008 von dieser Kompetenz, die Raumordnung in den Ländern auch unmittelbar selbst zu regeln, Gebrauch gemacht. Die Verfahrensregelungen und materiellen Bestimmungen des ROG gehen daher den seinerzeit geltenden landesrechtlichen Regelungen vor, soweit die Überleitungsvorschriften im Raumordnungsgesetz das Landesrecht nicht ausdrücklich für anwendbar erklären. Das ist hier aber nicht der Fall. Die Überleitungsvorschrift des § 28 Abs. 1 ROG erfasst allein Verfahrensvorschriften (Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, a. a. O., § 28 Rn. 3). Die Abgrenzung der Planerhaltungsvorschriften des Bundes und der Länder erfolgt nach § 28 Abs. 2 ROG durch eine Stichtagsregelung. Nach § 28 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 ROG sind die Planerhaltungsvorschriften des § 12 Abs. 1 bis 4 ROG rückwirkend auf Raumordnungspläne der Länder entsprechend anzuwenden, die vor dem 30. Juni 2009 auf der Grundlage der Raumordnungsgesetze der Länder in Kraft getreten sind. Ergänzend sind die der Planerhaltung dienenden Vorschriften in den Raumordnungsgesetzen der Länder über die form- und fristgerechte Geltendmachung und über die Rechtsfolgen einer nicht form- und fristgerechten Geltendmachung der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, von Mängeln der Abwägung und von sonstigen Vorschriften weiterhin anzuwenden (§ 28 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 ROG). Nicht erfasst wird von dieser Vorschrift (früheres) Landesrecht, welches erweiterte Möglichkeiten, Mängel geltend zu machen, vorsah. Im Interesse der Planerhaltung sollen nach dem Willen des Gesetzgebers nur die über das Bundesrecht hinausgehenden landesrechtlichen Planerhaltungsvorschriften nicht ausgeschlossen werden (Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, a. a. O., § 28 Rn. 14). Dieser Zielrichtung folgend hat der Bundesgesetzgeber in § 28 Abs. 2 Satz 2 ROG klargestellt, dass bereits nach Landesrecht unbeachtlich gewordene Fehler bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen, Verfahrens- und Formfehler sowie Fehler im Abwägungsvorgang, unbeachtlich bleiben. Die Vorschrift des § 28 Abs. 2 ROG dient nach ihrem Regelungsgehalt und dem Willen des Gesetzgebers (vgl. Begründung d. Gesetzentwurfs, BT-Drucks. 16/10292, S. 30) der Erhöhung der Bestandskraft von Raumordnungsplänen. Einen ausdrücklichen Anwendungsbefehl von landesrechtlichen Planerhaltungsvorschriften, die - wie hier - überhaupt keine Fristen für die Geltendmachung der Verletzung von Abwägungsmängeln vorsahen, für ein nach altem Recht abgeschlossenes und nach dem 30. Juni 2009 in Kraft getretenes Raumordnungsprogramm enthält das Raumordnungsgesetz des Bundes demnach nicht. Nach alldem bleibt es bei dem Grundsatz, dass das weitergehende Bundesrecht - hier § 12 Abs. 5 ROG - die frühere landesrechtliche Regelung des NROG verdrängt hat.

Dem kann die Antragstellerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass § 28 ROG der Überleitungsvorschrift des § 233 BauGB nachempfunden sei und nach § 233 Abs. 2 Satz 3 BauGB für die Geltendmachung von Fehlern bei Flächennutzungsplänen und Satzungen, die vor Inkrafttreten einer Gesetzesänderung in Kraft getreten oder - wie hier - nach altem Recht eingeleitet und fortgeführt worden seien, das frühere Recht einschließlich der Fristen fortgelte (so zu § 233 Abs. 2 Satz 3 BauGB Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl., § 233 Rn. 4; Seifert, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, § 233 Rn. 3; differenzierter Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: Sept. 2012, § 215 Rn. 65, wonach die früheren Rügefristen auf Bebauungspläne, die gemäß § 244 Abs. 2 Satz 1 BauGB nach früherem Recht abgeschlossen worden sind, Anwendung finden). Ob dieser Auslegung des § 233 Abs. 2 Satz 3 BauGB in der Sache einschränkungslos zu folgen ist, bedarf in diesem Verfahren keiner Entscheidung. Sie ist schon deshalb nicht auf Verfahren der Raumordnung übertragbar, weil die Überleitungsvorschriften des ROG zwar an die des BauGB angelehnt sind (Begründung d. Gesetzentwurfs, BT-Drucks. 16/10292, S. 30), ihr Wortlaut und Regelungsgehalt aber nicht identisch sind. Sowohl § 28 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 ROG als auch § 233 Abs. 2 Satz 1 BauGB ordnen eine rückwirkende Anwendung der neu geregelten bzw. geänderten Planerhaltungsvorschriften an. "Abweichend" von § 233 Abs. 2 Satz 1 BauGB regelt § 233 Abs. 2 Satz 3 BauGB, dass unter den genannten zeitlichen Voraussetzungen die früheren Vorschriften über die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften und von Mängeln der Abwägung "einschließlich ihrer Fristen" weiterhin anzuwenden sind. Danach besteht im Einzelfall auch eine erweiterte Möglichkeit zur Geltendmachung von Fehlern fort (Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, a. a. O., § 233 Rn. 4a; Lemmel, in: Berliner Kommentar z. BauGB, 3. Aufl., Stand: April 2013, § 233 Rn. 6; Seifert, in: Spannowsky/Uechtritz, a. a. O., § 233 Rn. 3). Davon unterscheidet sich die Vorschrift des § 28 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 ROG in ihrem Wortlaut und ihrer Zielrichtung. Sie erklärt früheres Landesrecht lediglich "ergänzend" für weiterhin anwendbar. Erfasst werden im Interesse der Planerhaltung daher - wie gesehen - nur die weitergehenden landesrechtlichen Planerhaltungsvorschriften. Die Antragstellerin beruft sich dagegen auf eine aus ihrer Sicht günstigere Rechtslage, weil die landesrechtlichen Vorschriften des NROG a. F. überhaupt keine Fristen für die Geltendmachung von Abwägungsmängeln vorsahen.

Die Planerhaltungsvorschriften des ROG unterscheiden zwischen Mängeln im Abwägungsvorgang und Mängeln im Abwägungsergebnis. Mängel im Abwägungsvorgang sind nach § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Ein hiernach beachtlicher Mangel des Abwägungsvorgangs muss innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Raumordnungsplans schriftlich gegenüber der zuständigen Stelle unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sein; anderenfalls wird er, wenn bei Inkraftsetzung des Raumordnungsplans auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hingewiesen worden ist, unbeachtlich (§ 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG). Ein Mangel im Abwägungsergebnis ist demgegenüber stets beachtlich; er führt unabhängig vom Vorliegen weiterer Mängel der Abwägung zur Unwirksamkeit des Plans (so zu der inhaltlich übereinstimmenden Vorschrift des § 215 Abs. 1 BauGBBVerwG, Urt. v. 22.9.2010 - 4 CN 2.10 -, BVerwGE 138, 12). Zum Abwägungsvorgang gehören die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials sowie die Gewichtung und Einstellung dieser Belange in die Abwägung. Das Abwägungsergebnis ist dagegen der durch die Abwägung gewonnenen Norminhalt des Plans (vgl. Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, a. a. O., § 12 Rn. 61; Hoppe, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 3. Aufl., Rn. 133 ff.; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a. a. O., § 1 Rn. 187).

Die Ausarbeitung eines Planungskonzeptes für die Darstellung von Konzentrationszonen ist danach auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelt (BVerwG, Beschl. v. 15.9.2009 - 4 BN 25.09 -, BauR 2010, 82). Dazu gehört insbesondere auch die Unterscheidung zwischen den rechtlich und tatsächlich zwingenden ("harten") Ausschlusskriterien und den einer Abwägung zugänglichen ("weichen") Kriterien bei der Ermittlung der Potenzialflächen (so auch ausdrücklich BVerwG, Urt. v. 13.12.2013 - 4 CN 1.11, 2.11 -, a. a. O.). Ebenso betreffen die von der Antragstellerin behauptete "ungeprüfte" Übernahme von in den kommunalen Flächennutzungsplänen dargestellten Vorrangflächen, die mangelnde Differenzierung zwischen Wohnnutzungen im Außen- und Innenbereich sowie die aus Sicht der Antragstellerin fehlerhaften Vorsorgeabstände zu Einzelwohnhäusern im Außenbereich und zu Verkehrsflächen die Ermittlung und Gewichtung von Belangen im Abwägungsvorgang. Die auf dieser Grundlage ermittelten Potenzialflächen hat der Antragsgegner erst in einem weiteren Schritt einzelfallbezogen überprüft und auf dieser Grundlage entschieden, welche Potenzialflächen oder Teile davon - als Abwägungsergebnis - im RROP 2011 als Vorrangstandort ausgewiesen werden sollen. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist schließlich auch der von ihr behauptete Abwägungsausfall dem Abwägungsvorgang zuzuordnen und wird daher ebenfalls von den Planerhaltungsvorschriften des § 12 ROG erfasst (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.9.2010 - 4 CN 2.10 -, a. a. O.). Soweit der Senat in seinem Urteil vom 31. März 2011 (- 12 KN 187/08 -, BauR 2011, 1300) zu § 10 Abs. 2 NROG a. F. noch eine andere Auffassung vertreten hat, hält er daran nicht mehr fest.

Die Antragstellerin hat die genannten Mängel im Abwägungsvorgang nicht gemäß § 12 Abs. 5 Satz 1 ROG innerhalb eines Jahres gerügt. Das Gesetz verlangt eine substantiierte und konkretisierte Rüge. Die Regelung soll sicherstellen, dass der Planungsträger aufgrund gezielter Information in die Lage versetzt wird zu prüfen, ob und wie sich der geltend gemachte Mangel beheben lässt. Das schließt eine pauschale Rüge aus (so zu den inhaltlich übereinstimmenden Vorschriften des § 215 Abs. 1 BauGB bzw. § 244 Abs. 2 BauGB a. F. BVerwG, Beschl. v. 11.11.1998 - 4 BN 50.98 -, NVwZ-RR 1999, 424; Beschl. v. 2.1.2001 - 4 BN 13.00 -, Buchholz 406.11 § 215 BauGB Nr. 17; Beschl. v. 19.1.2012 - 4 BN 35.11 -, BauR 2013, 55; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a. a. O., § 215 Rn. 34). Diesen Anforderungen wird die innerhalb der Jahresfrist bei dem Antragsgegner eingegangene Antragsschrift vom 22. März 2012 nicht gerecht. Die Antragstellerin beschränkt sich in diesem Schreiben auf Ausführungen zu ihrer Antragsbefugnis. Mit der Aussage, sie sei von der Planung mittelbar betroffen, legt sie keinen Mangel oder auch nur Sachverhalt dar, den der Antragsgegner hätte überprüfen können. Die Schriftsätze vom 21. Januar, 29. April 2013 und 14. Juni 2013 sind dagegen nicht innerhalb der Ausschlussfrist von einem Jahr bei dem Antragsgegner eingegangen.

Ohne dass es in der Sache darauf ankommt, weist der Senat klarstellend darauf hin, dass ein - hier unbeachtlicher - Mangel im Abwägungsvorgang nur vorliegen dürfte, soweit der Antragsgegner im Abwägungsprozess nicht zwischen harten und weichen Tabuzonen unterschieden hat. Im Übrigen ist der Abwägungsvorgang nicht zu beanstanden.

Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach sich eine Gemeinde in der Bauleitplanung - auf der ersten Stufe des Planungsprozesses - den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusst machen und ihn dokumentieren muss (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11, 2.11 -, a. a. O.; im Ergebnis nunmehr auch Beschl. d. Sen. v. 16.5.2013 - 12 LA 49/12 -, [...]), gilt auch für die Raumplanung (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2.12 -, [...]). Der Antragsgegner hat im Planungsprozess aber nicht ausdrücklich zwischen harten und weichen Tabuzonen differenziert. Die Begründung des RROP 2011 sowie der Verfahrensablauf lassen auch nicht hinreichend erkennen, dass sich der Antragsgegner gleichwohl dieser Unterscheidung bewusst war. Soweit der Antragsgegner im Verfahren etwa den Schutzabstand zur Wohnbebauung von 550 m auf 800 m erhöht hat, rechtfertigt dieses Vorgehen für sich genommen nicht den Schluss, er habe einen Abstand von 550 m als rechtlich zwingend angesehen und im Übrigen die ihm bekannten Spielräume ausgenutzt. Es begegnet schon Zweifeln, ob ein Abstand von 550 m im Außenbereich überhaupt rechtlich zwingend ist. Jedenfalls legt die Begründung des der Planung zugrunde liegenden Abstands von 800 m zu Wohnbauflächen im RROP 2011 unter Hinweis auf die Immissionsrichtwerte der TA Lärm nahe, dass der Antragsgegner bzw. die zur Entscheidung berufenen Mitglieder des Kreistags auch insoweit davon ausgegangen sind, dass es sich zumindest mit Blick auf reine und allgemeine Wohngebiete um ein hartes Ausschlusskriterium handele. Ferner hat der Antragsgegner im Verfahren nicht jedes einzelne Ausschlusskriterium geändert, so dass ein Rückschluss darauf, ob sich der Antragsgegner der genannten Differenzierung tatsächlich bewusst war, von vornherein nicht Betracht kommt. Es besteht nach Auffassung des Senats auch die konkrete Möglichkeit, dass dieser Fehler auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sein kann (§ 12 Abs. 3 Satz 2 ROG). Hätte sich das Beschlussgremium den Unterschied zwischen den rechtlich zwingenden und den einer Abwägung zugänglichen Kriterien bewusst gemacht, mithin auch die Reichweite des planerischen Spielraumes zutreffend erkannt, hätte es im Ergebnis möglicherweise andere oder auch mehr Flächen ausweisen können.

Ohne Erfolg beanstandet die Antragstellerin dagegen die "ungeprüfte" Übernahme von in den Flächennutzungsplänen dargestellten Vorrangflächen. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Senats, dass der Planungsträger der Kraft des Faktischen dadurch Rechnung tragen kann, dass er bereits errichtete Anlagen in sein Konzentrationszonenkonzept mit einbezieht und sich bei der Gebietsabgrenzung an dem vorhandenen Bestand ausrichtet (zuletzt Urt. d. Sen. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, a. a. O.). Ein Abwägungsfehler läge in diesem Zusammenhang nur vor, wenn die auf der Ebene der Flächennutzungs- oder der Bebauungspläne in den Verbandskommunen zum Ausdruck gekommenen Planvorstellungen tatsächlich ungeprüft übernommen worden wären (Urt. d. Sen. v. 28.1.2010 - 12 KN 65/07 -, BauR 2010, 1043; Urt. v. 31.3.2011 - 12 KN 187/08 -, a. a. O.). Das ist hier aber nicht der Fall. Der Antragsgegner hat die in den Flächennutzungsplänen der Gemeinden dargestellten Vorranggebiete - mit einer Ausnahme - zunächst nur in die Potenzialflächenanalyse übernommen. Er hat sodann jeden dieser Standorte einer Einzelfallbetrachtung unterzogen. Er hat dabei sowohl die Vorbelastung als auch die - im Einzelfall gegebene - Unterschreitung der zuvor festgelegten Schutzabstände in die Bewertung eingestellt (vgl. S. 181 ff. der Begründung zum RROP 2011). Als Ergebnis dieser Einzelfallbetrachtung hat der Antragsgegner ein in einem Flächennutzungsplan dargestelltes Sondergebiet "Windenergie" (Potenzialfläche H 3) für die Raumplanung wieder ausgeschlossen.

Die von dem Antragsgegner gewählten Vorsorgeabstände zu Einzelwohnhäusern von 800 m und zu Verkehrswegen von 40 m (klassifizierte Straßen) bzw. 180 m (Eisenbahnstrecke) sind nicht zu beanstanden. Es ist zulässig, Pufferzonen und pauschale Abstände zu geschützten Nutzungen festzusetzen und auf eine konkrete Prüfung der Verträglichkeit einer Windenergienutzung an jedem einzelnen Standort zu verzichten. Mindestabstände können dabei bereits im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen festgelegt werden, sofern sie städtebaulich bzw. raumordnungsrechtlich begründbar sind (BVerwG, Urt. v. 17.12.2002, - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287; vgl. auch Urt. d. Sen. v. 24.1.2008 - 12 LB 44/07 -, [...]; v. 9.10.2008 - 12 KN 35/07 -, a. a. O., u. v. 28.1.2010 - 12 KN 65/07 -, a. a. O.). So liegt der Fall hier. Die genannten Abstände bewegen sich jeweils im Rahmen des Anerkannten und Vertretbaren. Es begegnet auch keinen durchgreifenden Bedenken, dass die von dem Antragsgegner festgelegten Schutzabstände nicht zwischen den in der TA Lärm bzw. der BauNVO aufgeführten Baugebietstypen unterscheiden. Die Begründung des Antragsgegners, aufgrund der besonderen Siedlungsstruktur im Landkreis, vor allem mit Blick auf die baurechtlich im Außenbereich gelegenen sog. L.-Siedlungen, seien alle Siedlungsflächen gleich zu behandeln, ist jedenfalls vertretbar. In der Sache hat der Antragsgegner den von ihm gewährten hohen Schutz des Wohnens im Außenbereich zudem kompensiert, indem er Abstriche beim Schutz allgemeiner und reiner Wohngebiete vorgenommen hat. Der Schutzabstand von 800 m bleibt hinter dem im Falle einer Differenzierung im Regelfall zulässigen Schutzabstand zur Wohnbebauung im Innenbereich von 1.000 m (so etwa Urt. d. Sen. v. 28.1.2010 - 12 KN 65/07 -, a. a. O.; vgl. schon Empfehlungen zur Festlegung von Vorrang- oder Eignungsgebieten für die Windenergienutzung v. 26.01.04 - 303-32346/8.1 -) zurück.

Ein Abwägungsausfall fällt dem Antragsgegner nicht zur Last. Der Antragsgegner hat die in den Flächennutzungsplänen dargestellten Vorranggebiete - wie gesehen - nicht ungeprüft übernommen, sondern einer Einzelfallbetrachtung unterzogen. Er hat sich ferner in der dem Kreistag vorliegenden Abwägungssynopse mit den Einwendungen der Träger öffentlicher Belange und der Öffentlichkeit im Einzelnen auseinandergesetzt und die jeweils getroffene Abwägungsentscheidung erläutert.

b) Die behaupteten Mängel im Abwägungsvorgang schlagen auch nicht auf das Abwägungsergebnis durch.

Das Abwägungsergebnis ist nicht schon dann fehlerhaft, wenn die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Planung nach der erforderlichen Abwägung anders ausgefallen wäre und der Abwägungsausfall damit im Sinne des § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG auf das Abwägungsergebnis "von Einfluss" gewesen ist. Es ist vielmehr erst dann zu beanstanden, wenn eine fehlerfreie Nachholung der erforderlichen Abwägung schlechterdings nicht zum selben Ergebnis führen könnte, weil anderenfalls der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen würde, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit müssen überschritten sein (BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2.12 -, a. a. O.; zu § 215 Abs. 1 BauGBBVerwG, Urt. v. 22.9.2010 - 4 CN 2.10 -, a. a. O.; vgl. auch Hoppe, in: Hoppe/Bönker/ Grotefels, a. a. O., Rn. 121 ff.).

Gemessen daran ist nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner die von der Antragstellerin für eine Bebauung in Aussicht genommenen Flächen im RROP 2011 nicht als Vorranggebiet dargestellt hat. Dass diese Flächen auch im Falle einer aus Sicht der Antragstellerin fehlerfreien Abwägung schlechterdings nicht wegwägbar wären, trägt sie selbst nicht vor und ist auch sonst nicht ersichtlich. Dies gilt vorliegend umso mehr, weil schon die der Planung zugrunde liegenden Schutzabstände von 800 m zu Wohnbauflächen, die hier zum Flächenausschluss geführt haben, auf keine rechtlichen Bedenken stoßen. Der Antragsgegner konnte als Träger der Regionalplanung - wie gesehen - einen solchen Pauschalabstand zu Wohnbauflächen festsetzen und auf eine konkrete Prüfung der Verträglichkeit einer Windenergienutzung an jedem einzelnen Standort verzichten.

Der Antragsgegner hat die Konzentrationszonen auch so bemessen, dass der Windenergie im Plangebiet insgesamt substanziell Raum verschafft wird. Eine normative Gewichtungsvorgabe, derzufolge ein Planungsträger der Windenergienutzung im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung zu tragen habe, ist der gesetzlichen Regelung in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht zu entnehmen. Eine gezielte (rein negative) Verhinderungsplanung bzw. eine bloße Feigenblattplanung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, ist dem Plangeber jedoch verwehrt. Er muss die in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB enthaltene Entscheidung des Gesetzgebers, Windkraftanlagen im Außenbereich zu privilegieren, beachten und für die Windenergienutzung im Plangebiet in substanzieller Weise Raum schaffen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (etwa Urt. v. 13.3.2003 - 4 C 4.02 -, a. a. O.; Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11, 2.11 -, a. a. O.) und des Senats (Urt. v. 21.4.2010 - 12 LC 9/07 -, BauR 2010, 1556; Urt. v. 22.11.2012 - 12 LB 64/11 -, [...]) ist geklärt, dass sich nicht abstrakt, z. B. durch Ermittlung des prozentualen Anteils der Vorrang- oder Konzentrationsflächen für Windenergie an der Gesamtfläche des Planungsraums, bestimmen lässt, wo die Grenze zur unzulässigen "Negativplanung" verläuft. Maßgeblich sind vielmehr die tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Planungsraum, so dass Größenangaben - isoliert betrachtet - als Kriterium ungeeignet erscheinen. Das Verhältnis der ausgewiesenen Fläche zur Gesamtfläche bzw. zu den zuvor ermittelten Potenzialflächen kann aber als Indiz für eine Verhinderungsplanung gewertet werden (BVerwG, Urt. v. 13.12.2013 - 4 CN 1.11, 2.11 -, a. a. O.; VG Hannover, Urt. v. 24.11.2011 - 4 A 4927/09 -, [...]). Danach begegnet das Abwägungsergebnis des Antragsgegners keinen rechtlichen Bedenken. Das Verhältnis der ausgewiesenen Vorrangflächen (499,7 ha) an der Gesamtfläche des Antragsgegners (65.073 ha) von 0,77 % bewegt sich noch im Rahmen dessen, was der Senat in vorangegangenen Entscheidungen als (noch) substanziell angesehen hat (Urt. v. 9.10.2008 - 12 KN 35/07 -, a. a. O.: 0,51 %; Urt. v. 28.1.2010 - 12 KN 65/07 -, a. a. O.: 0,61 %). Die von dem Antragsgegner im RROP 2011 dargestellten Vorrangflächen ergeben zudem ein Leistungspotenzial von bis zu 166,5 MW und damit ein Mehrfaches der im Landesraumordnungsprogramm Niedersachsen (in der Fassung v. 8.5.2008) für den Antragsgegner auch derzeit mindestens vorgesehenen Leistung von 50 MW. Davon abgesehen lassen auch die der Abwägungsentscheidung zugrunde gelegten Parameter und das Vorgehen des Antragsgegners im Planungsprozess Tendenzen einer von Fehlvorstellungen geleiteten Verhinderungsplanung nicht erkennen. Die zur Ermittlung der Potenzialflächen gewählten Schutzabstände liegen ausnahmslos im Bereich des Anerkannten und Vertretbaren. Auf die zunächst vorgesehene und im Grundsatz zulässige Festlegung eines Pauschalabstands zwischen Windparks von nach den Empfehlungen der Landesregierung 5.000 m (Empfehlungen zur Festlegung von Vorrang- oder Eignungsgebieten für die Windenergienutzung v. 26.01.04 - 303-32346/8.1 -) hat der Antragsgegner gänzlich verzichtet. Auch die Einzelfallbetrachtung der auf dieser Grundlage ermittelten Potenzialflächen lässt ein restriktives Vorgehen des Antragsgegners nicht erkennen. Im Ergebnis hat der Antragsgegner von elf Potenzialflächen neun Flächen insgesamt sowie eine Teilfläche als Vorranggebiete dargestellt. Er hat insoweit weit mehr als die Hälfte der Gesamtfläche der elf Potenzialflächen (885,3 ha) ausgewiesen.