Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg, weil er zulässig und begründet ist.

A) Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

I. Die Antragstellerin ist als (teil-)rechtsfähige Gesellschaft bürgerlichen Rechts nach § 61 Nr. 2 VwGO beteiligungsfähig (vgl. OVG LSA, Beschl. v. 16.6.2005 - 2 K 278/02 -, JMBl. LSA 126 ff., hier zitiert nach , Rn. 17 f.).

II. Hinsichtlich der angegriffenen textlichen Darstellung der Ausschlusswirkung ist die Antragstellerin gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, weil sie glaubhaft gemacht hat, dass sie auf Flächen innerhalb der Ausschlusszone, und zwar im sogenannten "Prüfraum 6 F. - südlich F.", an denen sie obligatorisch nutzungsberechtigt ist, sieben Windenergieanlagen errichten lassen und betreiben will. Dabei ist es unschädlich, dass der Gesellschaftsvertrag, durch den die Gesellschafter der Antragstellerin ihre Grundstücke für dieses Vorhaben zur Verfügung stellten, nur mündlich geschlossen wurde. Denn ein Gesellschaftsvertrag ist nicht nach § 311b BGB formbedürftig, wenn ein Grundstück nur zur Nutzung in die Gesellschaft eingebracht werden soll (Grüneberg, in: Palandt, BGB, 75. Aufl. 2016, § 311b Rn. 9, m. w. N.).

III. Das Rechtschutzbedürfnis der Antragstellerin ergibt sich daraus, dass sich ihre rechtliche Position in Bezug auf ihr Vorhaben, insbesondere in dem vor dem Verwaltungsgericht Hannover um die Versagung eines Vorbescheids geführten Prozess, verbessert, wenn die textliche Darstellung der Ausschlusswirkung für unwirksam erklärt wird. Denn dem Vorhaben und der Erteilung eines positiven Vorbescheids steht dann die Ausschlusswirkung nicht mehr entgegen (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470 ff., hier zitiert nach , Rn. 15, m. w. N.).

IV. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO wurde gewahrt.

B) Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Denn der umstrittene Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin leidet unter beachtlichen Rechtsfehlern.

Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. etwa Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, BauR 2016, 1866 ff., hier zitiert nach , Rn. 62, und Urt. v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470 ff., hier zitiert nach , Rn. 18) ist in rechtlicher Hinsicht von Folgendem auszugehen: Einer nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB möglichen Konzentrationsflächenplanung muss ein anhand der Begründung/Erläuterung sowie der Aufstellungsunterlagen und Verfahrensakten nachvollziehbares (vgl. u. a. Urt. d. Sen. v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838; Urt. v. 28.1.2010 - 12 LB 243/07 -; Urt. v. 11.7.2007 - 12 LC 18/07 -, BRS 71 Nr. 106; Beschl. v. 29.8.2012 - 12 LA 194/11 -, NordÖR 2012, 494) schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zu Grunde liegen, das nicht nur Auskunft darüber gibt, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 11.4.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, NVwZ 2013, 1017 und v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 und 2.11 -, BVerwGE 145, 231), der sich der Senat angeschlossen hat (Urt. v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838; v. 28.8.2013 - 12 KN 146/12 -, NuR 2013, 812 [OVG Niedersachsen 28.08.2013 - 12 KN 146/12] u. - 12 KN 22/10 -, NuR 2013, 808 [OVG Niedersachsen 28.08.2013 - 12 KN 22/10]; v. 17.6.2013 - 12 KN 80/12 -, NuR 2013, 580; Beschl. v. 16.5.2013 - 12 LA 49/12 -, ZUR 2013, 504; Urt. v. 14.5.2014 - 12 KN 29/13 -, NuR 2014, 654 [OVG Niedersachsen 14.05.2014 - 12 KN 29/13]) muss sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts in folgenden Abschnitten vollziehen: In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als "Tabuzonen" zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in "harte" und "weiche" untergliedern. Diesen Unterschied muss sich der Planungsträger auf dieser ersten Stufe des Planungsprozesses bewusst machen und ihn dokumentieren. Das ist dem Umstand geschuldet, dass die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen. Bei den "harten Tabuzonen" handelt es sich um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitert. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich ist ein Bauleitplan dann, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.3.2004 - BverwG 4 CN 4.03 -, BVerwGE 120, 239). "Harte Tabuzonen" sind einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB) entzogen. Demgegenüber sind "weiche Tabuzonen" zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Das ändert aber nichts daran, dass sie keine eigenständige Kategorie im System des Rechts der Bauleitplanung bilden, sondern der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die "weichen Tabuzonen" einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substantiell Raum schafft (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.1.2008 - BVerwG 4 CN 2.07 -, NVwZ 2008, 559). Während "harte Tabuzonen" kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausscheiden, muss der Plangeber seine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er - anders als bei "harten" Tabukriterien - einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses hinsichtlich der Frage, ob der Windenergie substanziell Raum gegeben wurde, anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die "weichen" Tabukriterien auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231; BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, NVwZ 2013, 1017 [BVerwG 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12]). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der "harten und weichen Tabuzonen" übrig bleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d. h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.

Die beschlossene Flächennutzungsplanung der Antragsgegnerin beruht hiernach auf einer im Ansatz richtigen Vorgehensweise. Dennoch ist sie zu erheblichen Teilen rechtswidrig.

I. Dies ergibt sich vor allem aus dem Ausschluss von Flächen von der Windenergienutzung anhand ungeeigneter "harter" Tabukriterien.

1. Entgegen ihrer Einordnung durch die Antragsgegnerin sind die Vorranggebiete für Natur- und Landschaft des hier noch maßgeblichen RROP 2004 des Landkreises H. nicht pauschal den "harten Tabuzonen" zuzuordnen (Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, BauR 2016, 1866 ff., hier zitiert nach , Rn. 64 ff., vgl. auch: OVG LSA, Urt. v. 21.10.2015 - 2 K 109/13 -, , Rn. 51; Gem. RdErl. [Windenergieerlass] d. MU, d. ML, d. MS, d. MW u. d. MI vom 24.2.2016 - MU-52-29211 -, Nds. MinBl. 190 [210], Anlage 1, unter Nr. 2.8, i. V. m. Tabelle 3, unter Nr. 4.; NLT, Arbeitshilfe Naturschutz und Windenergie, Stand: Oktober 2014, Tabelle 1).

Die Antragsgegnerin geht allerdings zutreffend davon aus, dass als "harte Tabuzonen" auch solche Flächen eingeordnet werden dürfen, die deshalb der planerischen Abwägung zwischen den Belangen der Windenergie und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB) entzogen sind, weil eine dortige Darstellung von Sonderbauflächen für Windenergieanlagen dem sich aus § 1 Abs. 4 BauGB ergebenden Gebot zuwiderliefe, Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen, das seinerseits eine Konkretisierung der Beachtenspflicht des § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG ist. Diese Überlegung setzt zwar nicht bei der Frage nach der Verwirklichungsfähigkeit der Vorhaben und damit der Erforderlichkeit der Planung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB an. Sie betrifft aber ebenfalls eine Unterscheidung zwischen Bereichen strenger Bindung und planerischer Abwägung. Denn die Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB stellt grundsätzlich ebenfalls ein zwingendes rechtliches Hindernis für eine Darstellung von Sonderbauflächen für Windenergie dar, soweit eine solche Darstellung keine Konkretisierung des Rahmens eines tendenziell gegenläufigen Ziels der Raumordnung mehr sein könnte, sondern sie dieses Ziel nicht unerheblich, namentlich in seinem Kern, beeinträchtigen würde (Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., , Rn. 65, m. w. N.). Die Festlegung eines Vorranggebietes hat nämlich die normative Steuerungswirkung eines Zieles der Raumordnung, sodass derartige Festlegungen grundsätzlich nach § 1 Abs. 4 BauGB eine Darstellung von Sonderbauflächen für Windenergieanlagen ausschließen und damit "harte Tabuzonen" begründen könnten (Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., , Rn. 67, m. w. N.). Die Prüfung, ob in einem Vorranggebiet Sonderbauflächen für Windenergieanlagen ausgeschlossen sind, weil die Nutzung der Windenergie mit den dort vorrangigen Funktionen und Nutzungen nicht vereinbar ist (vgl. § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 ROG), bleibt also keineswegs stets der "Abwägungsebene" vorbehalten.

Der Antragsgegnerin sind fachliche Beurteilungsspielräume und Einschätzungsprärogativen (Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., Rn. 68, m. w. N.) zuzugestehen. Diese beziehen sich aber nicht auf die Beurteilung von Rechtsfragen. Es reicht daher nicht aus, wenn die Antragsgegnerin hinsichtlich der "harten" Tabuisierung bestimmter Flächenkategorien eine "vertretbare" Rechtsauffassung eingenommen hat. Die ihr insoweit zuzugestehenden Spielräume beziehen sich vielmehr lediglich auf die natur-, und landschaftsschutzfachliche Bewertung von Tatsachen, die für die Beantwortung der Frage Bedeutung haben, ob die Nutzung der Windenergie mit den in bestimmten Arten von Vorranggebieten jeweils vorrangigen Funktionen und Nutzungen vereinbar ist. Das schließt zwar eine Befugnis zu Typisierungen ein, die zur Folge hat, dass sich nicht für jeden Punkt innerhalb solcher Vorranggebiete durch eine fiktive Einzelfallprüfung der Nachweis führen lassen muss, gerade dort sei die Errichtung einer Windkraftanlage mit den vorrangigen Funktionen und Nutzungen nicht vereinbar. Umgekehrt reicht es für die Annahme, bestimmte Arten von Vorranggebieten seien "harte Tabuzonen", aber nicht aus, nur eine regelhafte Unvereinbarkeit der Windenergienutzung mit den dort vorrangigen Funktionen und Nutzungen zu prognostizieren, sofern nicht aus den Merkmalen der jeweiligen Art des Vorranggebietes hergeleitet werden kann, dass theoretisch denkbare Ausnahmen von der Unvereinbarkeit auf Einzelfälle beschränkt bleiben, die durch individuelle Umstände geprägt sind. Die Unvereinbarkeit der in Vorranggebieten einer bestimmten Art vorrangigen Funktionen und Nutzungen einerseits sowie der Windenergienutzung andererseits muss sich also bereits aus der Charakteristik der vorrangigen Funktionen und Nutzungen herleiten lassen, ohne dass es einer näheren Betrachtung ihrer Ausprägungen im Einzelfall bedürfte. Bezogen auf Vorranggebiete für Natur und Landschaft kann jedoch nicht ohne nähere Betrachtung der jeweiligen Ausprägung von Natur und Landschaft, namentlich der dort beheimateten Flora und Fauna sowie der Schönheit des vorhandenen Landschaftsbildes, beurteilt werden, ob eine Unvereinbarkeit mit der Windenergienutzung vorliegt. Insbesondere fehlt es hierfür auf der Ebene der Raumordnung an einer normativen Konkretisierung besonderer Schutzzwecke und dort verbotener Handlungen, an die sich anknüpfen ließe (Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., Rn. 68, m. w. N.).

Die Feststellung in dem Standortkonzept (S. 27, 6.4, erstes Aufzählungszeichen, in BA 10), dass in diesen Vorranggebieten eine Bebauung mit räumlich und landschaftlich technisch industriell wirkenden Windenergieanlagen regelmäßig im Widerspruch zu den übergeordneten Zielen des Landkreises zum Erhalt und zur Entwicklung solcher Bereiche stehe, ist hiernach zu pauschal, um die Annahme einer "harten Tabuzone" zu begründen. Der Umstand, dass die Festlegung eines Vorrangs von Natur und Landschaft nicht konkret genug ist, um die Frage nach der Vereinbarkeit mit der Windenergienutzung zu beantworten, kann auch nicht dadurch aufgefangen werden, dass die Antragsgegnerin die Schutzwürdigkeit der im Westen des Stadtgebiets in dem Regionalen Raumordnungsprogramm als Vorranggebiet für Natur und Landschaft festgelegten Fläche des J. moors aus deren gleichzeitiger Ausweisung als Naturschutzgebiet herzuleiten versucht. Denn die Festlegung eines Vorranggebietes ist als Kriterium für die Bestimmung einer "harten Tabuzone" nur anzuerkennen, soweit sie selbständig trägt. Es ist deshalb nicht zulässig, eine "harte Tabuzone" lediglich formal anhand des abstrakten Kriteriums "Festlegung als Vorranggebiet für Natur und Landschaft" zu identifizieren, dieses Kriterium aber in Wahrheit durch solche weiteren einzelfallbezogenen Erwägungen zu der natur- und landschaftsschutzfachlichen Wertigkeit davon erfasster Teilflächen "anzureichern", die sich nicht aus dem Inhalt der Festlegung selbst ergeben, sondern aus anderweitigen rechtlichen Einordnungen der Teilflächen abgeleitet werden, die ihrerseits eigenständige "Tabukriterien" bilden oder an diese angelehnt sind (Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., , Rn. 69).

Der Versuch, im gerichtlichen Verfahren durch eine nachträgliche Einzelfallbetrachtung der natur- und landschaftsschutzfachlichen Wertigkeit bestimmter Flächen darzulegen, dass ein zu Unrecht als "hartes" Tabukriterium betrachtetes Ausschlussmerkmal lediglich Bereiche betroffen habe, die objektiv für die Nutzung der Windenergie ausscheiden, kann ebenfalls die Heranziehung des fehlerhaften "harten" Kriteriums nicht rechtfertigen. Eine derartige "Anreicherung" dieses Kriteriums stellt nämlich in Wahrheit eine grundlegende Abkehr von dessen ursprünglichen Abstraktionsgrad dar. Sie darf zudem schon aufgrund ihrer mangelnden Dokumentation in den Aufstellungsunterlagen nicht unter Inanspruchnahme eines Einschätzungs- oder Beurteilungsspielraums im Nachhinein dem Feststellungsbeschluss des Rates unterlegt werden. Noch weniger lässt sich die "harte" Tabuisierung der durch die Raumordnungsplanung als Vorranggebiete für Natur und Landschaft festgelegten Flächen nachträglich damit begründen, dass die ortskundigen Ratsmitglieder auf den tabuisierten Flächen tatsächliche Hindernisses für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen erkannt hätten, die in einer "Unvertretbarkeit" der Windenergienutzung vor dem Hintergrund der örtlichen Beschaffenheit der Natur und des örtlichen Landschaftsbildes bestünden. Denn abgesehen von der auch insoweit fehlenden zureichenden Dokumentation in den Aufstellungsunterlagen könnte sich aus der Beeinträchtigung einer natur- oder landschaftsschutzfachlich begründbaren Wertigkeit von Flächen kein tatsächliches Hindernis für die dortige Errichtung von Windkraftanlagen ergeben, sondern lediglich ein rechtliches Hindernis. Denn tatsächliche Hindernisse für die Errichtung solcher Anlagen sind nicht solche Hindernisse, die sich aus Tatsachen ergeben, die ihrerseits unter Normen subsumiert dazu führen, dass diese Normen einer Windenergienutzung entgegenstehen, sondern nur solche Hindernisse, die unmittelbar eine Windenergienutzung verhindern, indem sie diese gar nicht oder nur mit unvertretbarem technischen Aufwand zuließen (z. B. nicht ausreichende Windhöffigkeit, Instabilität des Untergrundes etc.). Zu Unrecht argumentiert die Antragsgegnerin schließlich mit dem Gesichtspunkt, auf den in Rede stehenden Flächen ließen sich "keine ganzen Windparks" unterbringen. Denn es ist auch in Erwägung zu ziehen, ob sich Windparks unter Inanspruchnahme von Randflächen eines Vorranggebietes in Kombination mit anderen Bereichen verwirklichen ließen.

2. Zu Recht beanstandet die Antragstellerin für den vorliegenden Fall auch die Einordnung von Wald als "harte Tabuzone".

a) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin schließt das Niedersächsische Landesraumordnungsprogramm 2012, wonach Wald wegen seiner vielfältigen Funktionen für Zwecke der Windenergienutzung nur ausnahmsweise in Anspruch genommen werden soll, wenn weitere Flächenpotentiale außerhalb des Waldes nicht zur Verfügung stehen und es sich um mit technischen Einrichtungen oder Bauten vorbelastete Flächen handelt (vgl. Abschnitt 4.2 Ziff. 04), für bewaldete Flächen eine Darstellung von Sondergebieten für Windenergieanlagen nicht schlechthin aus (Nds. OVG, Urt. v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470 ff., hier zitiert nach , Rn. 25). Bei dieser Regelung handelt es sich nach ihrer Gestaltung (kein Fettdruck) ersichtlich nicht um ein Ziel, sondern "lediglich" einen Grundsatz der Raumordnung, der nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG im Wege der baurechtlichen Abwägung überwunden werden kann. Mithin ergibt sich daraus weder eine Anpassungspflicht gemäß § 1 Abs. 4 BauGB noch ein rechtliches Hindernis für die Errichtung von Windenergieanlagen im Wald, das die Erforderlichkeit der Planung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB in Frage stellt.

Für die Annahme einer "harten" Ausschlussfläche reicht es aber nicht aus, dass in dem betreffenden Gebiet nach aktuellem Kenntnisstand des Plangebers aller Voraussicht nach Anlagen nicht errichtet werden können.

b) Soweit in dem Standortkonzept (S. 36, in BA 10) die Auffassung vertreten wird, der Landkreis H. habe in seinen raumordnerischen Zielen Waldflächen im Kreisgebiet als Ausschlussflächen definiert, rechtfertigt auch dies nicht die Annahme einer "harten Tabuzone".

Zwar steht der Antragsgegnerin im Zuge der Festlegung "harter Tabuzonen" ein Beurteilungsspielraum zu. Dieser bezieht sich aber - wie bereits oben unter B) I. 1. ausgeführt - nicht auf die Beurteilung reiner Rechtsfragen. Es reicht daher nicht aus, dass es eine "vertretbare" Rechtsauffassung sein mag, bestimmte Plansätze, namentlich des Regionalen Raumordnungsprogramms des Landkreises H. 2004 - RROP 2004 -, als Ziele der Raumordnung zu deuten, die für bewaldete Flächen eine Darstellung von Sondergebieten für Windenergieanlagen nach § 1 Abs. 4 BauGB ausschließen. Vielmehr müsste diese Rechtsauffassung objektiv zutreffen - was nicht der Fall ist.

Unzutreffend ordnet das Standortkonzept die allenfalls einschlägigen Plansätze unter 3.3 D 01 bis 03 des RROP 2004 des Landkreises H., insbesondere die Bestimmung, "Auch kleinere Waldbestände und Feldgehölze sind wegen ihrer Bedeutung für Natur und Landschaft zu erhalten.", als Ziele der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 ROG ein, die kraft der Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB einer Darstellung von Sondergebieten für Windenergieanlagen auf Waldflächen im Landkreis H. schlechthin entgegenstehen. Es ergibt sich bereits aus dem Plansatz 3.3 D 06 RROP 2004, "Unvermeidbare Eingriffe in Waldbestände sind durch mindestens flächengleiche Ersatzaufforstungen auszugleichen.", dass Eingriffe in Waldbestände - auch soweit durch sie bislang bewaldete Flächen als solche verloren gehen - nach dem RROP 2004 nicht schlechthin ausscheiden. Der Einschlag einzelner oder weniger Bäume eines Waldes ist deshalb noch nicht als "Nichterhaltung" von "Waldbeständen" zu begreifen. Den angeführten Bestimmungen des RROP 2004 lässt sich keine absolute Bestandsgarantie für alle nicht vereinzelt wachsenden Bäume im Landkreis H. entnehmen. Für diese Interpretation spricht tendenziell auch der Plansatz 3.3 D 07 des RROP 2004, demzufolge alle Waldgebiete über 5 ha im Planungsraum als "Vorsorgegebiete für die Forstwirtschaft" festgelegt und kleinere Waldgebiete (nur) gleichrangig zu behandeln sind. Denn die genannten, unmittelbar an den Begriff "Wald" anknüpfenden Plansätze des RROP 2004 befinden sich, obwohl auch die Erholungsfunktion des Waldes gesehen wurde (vgl. Begründung des RROP 2004 zu 3.3 "Forstwirtschaft"), allein unter der Überschrift "3.3 Forstwirtschaft", sodass viel dafür spricht, ihnen keinen Bedeutungsgehalt beizulegen, der in ein Spannungsverhältnis zu den übrigen forstwirtschaftlichen Festlegungen des RROP 2004, hier insbesondere den "Vorsorgegebiete für die Forstwirtschaft", treten würde. Im Lichte der Begründung des RROP 2004 (zu 1.9 "Vorsorgegebiete") und der Bestimmung unter B9 02 des zugrundeliegenden Landesraumordnungsprogramms Niedersachsen 1994 Teil I (vom 2. 3. 1994 [GVBl. S. 130] geändert durch Gesetz vom 24.10.2002 [GVBl.

S. 738]), abgedruckt in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: Sep. 2008, unter D 771) - LROP 1994 - sind "Vorsorgegebiete" im Sinne des LROP 1994 und des RROP 2004 nämlich lediglich als Vorbehaltsgebiete im Sinne des § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 ROG einzuordnen, da in ihnen alle raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen (lediglich) so abzustimmen sind, dass diese Gebiete in ihrer Eignung und besonderen Bedeutung möglichst nicht beeinträchtigt werden. Bei der Abwägung konkurrierender Nutzungsansprüche ist der festgelegten besonderen Zweckbestimmung (nur) ein hoher Stellenwert beizumessen; im Einzelfall ist jedoch eine abweichende Entscheidung möglich. Als Festlegung von Vorbehaltsgebieten im Sinne des § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 ROG sind Festlegungen von "Vorsorgegebieten für die Forstwirtschaft" gerade nicht als Ziele der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 ROG einzuordnen, sondern nur als Grundsätze der Raumordnung (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.3.2003 - BVerwG 4 C 4.02 -, BVerwGE, 118, 33 ff., hier zitiert nach , Rn. 43). In der Auslegung, welche das Standortkonzept vermutlich den Plansätzen unter 3.3 D 01-03 des RROP 2004 gibt, würden diese mithin einen über die gleichzeitige Festlegungen von "Vorsorgegebieten für die Forstwirtschaft" hinausreichenden Zielcharakter besitzen. Sie erhöben Waldflächen faktisch zu Vorranggebieten (§ 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 ROG) für die Forstwirtschaft, ohne sie als solche festzulegen. Zudem ist aus der Begründung des RROP nicht ersichtlich, dass hinsichtlich der Plansätze zu 3.3 D 01 bis 03 eine gesonderte abschließende Abwägung (§ 7 Abs. 2 ROG) unter Einschluss auch der Belange der Windenergienutzung stattgefunden hätte. Vielmehr spricht Überwiegendes dafür, dass lediglich das für die Festlegungen von "Vorsorgegebieten für die Forstwirtschaft" Erforderliche geschehen ist und daher auch die Plansätze zu 3.3 D 01 bis 03 des RROP objektiv nur weitere, diese Festlegung flankierende Grundsätze der Raumordnung sind.

c) Die im gerichtlichen Verfahren nachgeschobenen Erwägungen der Antragsgegnerin zu dem geringen Waldanteil in ihrem Gebiet und der Bedeutung kleiner und größerer Waldflächen als Biotoptrittsteine bzw. als Gebiete der Erholung können die Betrachtung aller Waldflächen über 5.000 qm als "harte Tabuzonen" ebenfalls nicht rechtfertigen. Die Ausführungen der Antragsgegnerin, dass die Errichtung von Windenergieanlagen aus "örtlich bedingten Gründen" in den tabuisierten Waldflächen "nicht vertretbar" sei, sind in dem Standortkonzept (S. 36, in BA 10) schon nicht ausreichend konkret dokumentiert. Sie laufen zudem der Sache nach auf eine planerische Abwägung hinaus, schon weil kein Tatbestand einer Norm genannt wird, aus der sich das behauptete zwingende rechtliche Hindernis für die Errichtung von Windenergieanlagen im Wald ergeben soll und an den ein "Beurteilungsspielraum" anknüpfen könnte. Insbesondere kann nicht nachträglich ein Zusammenhang mit den Regelungen über die Erteilung von Waldumwandlungsgenehmigungen (vgl. dazu Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, , Rn. 52) hergestellt werden.

3. Soweit die Antragstellerin kritisiert, dass Schutzabstände von 400 m um Wohnbauflächen, gemischte Bauflächen, Gemeinbedarfsflächen sowie Einzelwohnanlagen im Außenbereich gelegt wurden, gilt Folgendes: Mangelt es an einer tragfähigen Tabuisierung der Flächen, an die für die Bemessung eines Schutzabstandes angeknüpft wurde, so liegt auch der Bemessung des Schutzabstandes keine tragfähige Bewertung der Schutzwürdigkeit des Schutzobjektes zugrunde (Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., , Rn. 71) und ist daher die Herleitung eines daran anknüpfenden Schutzabstandes unschlüssig und damit rechtswidrig.

a) Die Rechtmäßigkeit der "harten" Schutzabstände von 400 m um Wohnbauflächen und gemischte Bauflächen lässt der Senat im Ergebnis offen. Der in dem Standortkonzept dokumentierte Ansatz ist allerdings erkennbar fehlerhaft. Denn zu Unrecht rechtfertigt das Standortkonzept die "harte" Tabuisierung von Siedlungsbereichen mit den durch Flächennutzungsplanung dargestellten Bauflächen im Sinne der § 5 BauGB, darunter insbesondere solchen im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 1 oder Nr. 2 BauNVO. Dies wäre nicht tragfähig, weil bei der Neuaufstellung eines Flächennutzungsplans der Plangeber bisherige auf der Ebene der Flächennutzungsplanung vorgenommene Darstellungen ändern darf. Namentlich soweit dem nicht eine bereits vorhandene Bebauung oder die Festsetzungen wirksamer Bebauungspläne (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2007 - 12 KN 206/15 -, , Rn. 31) entgegenstehen, kann er beispielsweise als Wohnbauflächen vorgesehene Bereiche als Sonderbauflächen für Windenergie darstellen. Ein Ausschluss solcher Flächen allein aufgrund der Flächennutzungsplanung würde mithin nicht darauf beruhen, dass der Windkraftnutzung dort bereits auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB im Wege stünden, sondern auf dem fortbestehenden oder erst im Rahmen der Neuaufstellung des Plans gefassten Willen des Plangebers, die Gebiete durch den Flächennutzungsplan statt für die Windenergie für andere Zwecke zur Verfügung zu stellen. Die Anknüpfungen an Darstellungen der Flächennutzungsplanung ist hiernach nur als "weiches" Ausschlusskriterium möglich (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470 ff., hier zitiert nach , Rn. 27). Die Antragsgegnerin hat aber in der mündlichen Verhandlung behauptet, tatsächlich anders verfahren zu sein und bei der "harten" Tabuisierung von Siedlungsbereichen in Wahrheit nicht an die Darstellung von Bauflächen in der Flächennutzungsplanung, sondern an die vorhandene Bebauung und die Festsetzungen von Bebauungsplänen angeknüpft zu haben. Dem musste indessen im Hinblick darauf, dass andere beachtliche Planungsfehler gegeben sind, weder in tatsächlicher noch rechtlicher Hinsicht abschließend nachgegangen werden.

b) Rechtlich fehlerhaft ist es jedenfalls, immissionsschutzrechtlich oder mit Blick auf eine optisch bedrängende Wirkung begründete "harte" Schutzabstände zu Gemeinbedarfsflächen anzunehmen, weil diese nicht durchgängig eine mit der Wohnbebauung vergleichbare Schutzwürdigkeit aufweisen. Dies dürfte etwa für das in der Begründung des Flächennutzungsplans ausdrücklich als Gemeinbedarfsfläche genannte (vgl. Begründung FNP, S. 104, Nr. 5.5) Übungsgelände der Feuerwehr gelten.

c) Dagegen ist es rechtens, einen Schutzabstand von 400 m zu vorhandenen Einzelwohnhäusern im Außenbereich als "harte Tabuzone" zu betrachten, wenn dieser Abstand (vgl. Standortkonzept, S. 24, letztes Aufzählungszeichen, i. V. m. S. 23, letztes Aufzählungszeichen) als zweifache - nicht dreifache - Gesamthöhe der optisch bedrängenden Wirkung von bis zu 200 m hohen Referenzanlagen begründet wird (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, , Rn. 34, m. w. N.). Es dürfte auch keinen Bedenken begegnen, entsprechende Schutzabstände mit derselben Begründung als "harte Tabuzonen" zu betrachten, die um durch Bebauungsplan (§ 30 Abs. 1 BauGB) - nicht Flächennutzungsplan - als Siedlungsbereiche mit Wohnnutzung festgesetzte Flächen gelegt werden (so auch: Gem. RdErl. [Windenergieerlass] d. MU, d. ML, d. MS, d. MW u. d. MI vom 24.2.2016 - MU-52-29211 -, Nds. MinBl. 190 [208], Anlage 1, unter Nr. 2.8, i. V. m. Tabelle 3, unter Nr. 1).

II. Ein Rechtsfehler findet sich ferner, soweit die Antragsgegnerin Flächen von der Windenergienutzung anhand "weicher Tabukriterien" ausgeschlossen hat.

Zu Recht rügt die Antragstellerin, dass die Antragsgegnerin Flächen innerhalb des Schutzabstandes von 200 m zu Vorranggebieten für Natur und Landschaft als "weiche Tabuzonen" festgelegt hat. Für die Festlegung von "weichen" Ausschluss- und Abwägungskriterien muss es sachliche Gründe geben, die der Planungsträger plausibel zu machen hat, die aber für sich genommen nicht zwingend sein müssen (OVG Meckl.-Vorp., Urt. v. 3.4.2013 - 4 K 24/11 -, , Rn. 75). Aus dem Erfordernis eines schlüssigen Planungskonzeptes (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 ff., hier zitiert nach , Rn. 9) ergibt sich allerdings, dass Schutzabstände, die als "weiche Tabuzonen" um solche Flächen gelegt werden, die ihrerseits zu Unrecht als "harte Tabuzonen" betrachtet (und auch nicht hilfsweise als "weiche Tabuzonen" festgelegt) wurden, keine rechtliche Anerkennung finden können. Denn mangelt es an einer tragfähigen Tabuisierung der Flächen, an die für die Bemessung eines Schutzabstandes angeknüpft wurde, so liegt der Bemessung des Schutzabstandes keine tragfähige Bewertung der Schutzwürdigkeit des Schutzobjektes zugrunde (Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., , Rn. 71). Da die Einordnung von Vorranggebieten für Natur und Landschaft als "harte Tabuzonen" unrichtig ist (vgl. oben unter B) I.1.) und die Antragsgegnerin diese Gebiete nicht hilfsweise als "weiche Tabuzonen" festgelegt hat, fehlt es hier an einer geeigneten Anknüpfungsfläche für die Festlegung einer "weichen Tabuzone" durch Bemessung eines Schutzabstandes. Die Planung ist daher hinsichtlich der durch einen Schutzabstand zu Vorranggebieten für Natur und Landschaft bestimmten "weichen Tabuzonen" objektiv unschlüssig und abwägungsfehlerhaft.

III. Die fehlerhaften Zuordnungen der Vorranggebiete für Natur und Landschaft und der Waldflächen über 5.000 qm zu den "harten Tabuzonen" sowie der Schutzabstände von 200 m um Vorranggebiete für Natur und Landschaft zu den "weiche Tabuzonen" sind als Planungsfehler auch beachtlich.

1. Die unter B) I. 1. und 2. sowie II. aufgezeigten Fehler im Abwägungsvorgang sind offensichtlich gewesen. Ein Mangel ist offensichtlich, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Rates über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, BVerwG 145, 231 ff., hier zitiert nach , Rn. 16) - wie hier aus den vorgenannten Gründen.

2. Die fehlerhaften Zuordnungen der Vorranggebiete für Natur und Landschaft sowie der Waldflächen über 5.000 qm waren zudem von Einfluss auf das Abwägungsergebnis. Letzteres ist anzunehmen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 -, a. a. O., m. w. N). Eine solche konkrete Möglichkeit besteht immer dann, wenn sich anhand der Planunterlagen oder sonst erkennbarer oder naheliegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass der Mangel im Abwägungsvorgang von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen sein kann (Urt. d. Sen. v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470 ff., hier zitiert nach , Rn. 29, m. w. N.).

a) Letzteres lässt sich entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht bereits mit dem Hinweis darauf ausschließen, dass sich an dem Größenverhältnis zwischen den Prüfräumen und den als "hart" oder "weich" gesperrten Tabuzonen nichts ändern würde, wenn fälschlich als "harte Tabuzone" eingeordnet worden sei, was als "weiche Tabuzone" hätte betrachtet werden dürfen. Denn die fehlerhaft festgelegten "harten Tabuzonen" sind hier nicht etwa hilfsweise und mit insoweit tragfähigen Begründungen als "weiche Tabuzonen" festgelegt worden, sondern sie wurden der Abwägung durch den Plangeber - zu Unrecht - völlig entzogen. Die Annahme, sie wären von ihm ohne weiteres als "weiche Tabuzonen" eingeordnet worden, beruht daher auf Spekulationen. Damit verkennt die Antragsgegnerin zudem, dass der oben (unter B) vor I.) dargestellte Ablauf des Planungsprozesses einen ergebnisoffenen Charakter hat. Es reicht daher nicht aus, dass ein bestimmtes Abwägungsergebnis von dem Plangeber aufgrund anderer als der tatsächlich angestellten Erwägungen hätte gerechtfertigt werden können, wenn solche Erwägungen lediglich möglich gewesen wären, aber ersichtlich nicht angestellt wurden. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin kann auch nicht anhand eine Befragung der an dem Beschluss über die Feststellung des Flächennutzungsplans beteiligten Ratsmitglieder ausgeschlossen werden, dass der Mangel im Abwägungsvorgang von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen sein kann. Denn dem entsprechenden Hauptbeweisantrag der Antragsgegnerin war aus den Gründen des ihn ablehnenden Beschlusses des Senats nicht nachzugehen, die im Sitzungsprotokoll der mündlichen Verhandlung vom 26. Oktober 2017 festgehaltenen sind. Dem Beweisersuchen der Antragstellerin stand unter anderem ein Beweisermittlungsverbot entgegen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.10.2002 - BVerwG 4 BN 51.02 -, NVwZ-RR 2003, 171 f., hier zitiert nach , Rn. 10).

b) Wären die Vorranggebiete für Natur und Landschaft und die Schutzabstände von 200 m zu ihnen nicht pauschal als "Tabuzonen" gewertet worden, hätte sich indessen gezeigt, dass zumindest Teile des Vorranggebiet im südöstlichen Teil des Stadtgebietes (vgl. Bl. 61 GA) samt des Schutzabstandes von 200 m nicht als weitere Flächen für die Windenergienutzung ausgeschlossen waren. Denn aus den in den Planunterlagen enthaltenen Karten (vgl. Standortkonzept, S. 29, Arbeitskarte 5, S. 25, Abstandsmodell C, i. V. m. den Seiten 23 f. und 41 sowie die kleinen Karten am Rande der Seiten 26 bis 38 des Standortkonzepts; in BA 10) ergibt sich, dass in dem Vorranggebiet im südöstlichen Teil des Stadtgebietes erhebliche Flächen vorhanden sind, die von keinen anderen "harten" oder "weichen" Tabukriterien erfasst werden. Anknüpfend an die Identifizierung zusätzlicher - grundsätzlich - für eine Windenergiegewinnung verfügbarer Flächen hätte es nicht ferngelegen, weitere Flächen als Sonderbauflächen für Windenergieanlagen darzustellen.

c) Hinsichtlich der zu Unrecht vorgenommenen Einordnung von Waldgebieten über 5.000 qm als "harte Tabuzone" besteht ebenfalls die konkrete Möglichkeit, dass die Unterlassung des Planungsfehlers dazu geführt hätte, dass weitere Flächen der Nutzung für die Windenergiegewinnung zur Verfügung gestellt worden wären. Denn jedenfalls diejenigen Flächen im südöstlichen Teil des Stadtgebietes, die von keinen anderen "harten" oder "weichen" Tabukriterien überlagert werden als den (nicht tragfähigen) eines Vorranggebiets für Natur und Landschaft und seines Schutzabstands (vgl. Bl. 57 und 61 GA sowie Standortkonzept, S. 29, Arbeitskarte 5, S. 25, Abstandsmodell C, i. V. m. den Seiten 23 f. und 41 sowie die kleinen Karten am Rande der Seiten 26 bis 38 des Standortkonzepts; in BA 10) hätten einer Windenergienutzung - grundsätzlich - zur Verfügung gestanden und damit ebenfalls für eine Ausweisung weiterer Sonderbauflächen gesprochen. Der Auszug aus der Arbeitskarte für den Prüfraum 3 (Begründung FNP, S. 53, in BA 10) deutet zudem darauf hin, dass auch dort - unter Einbeziehung von Waldflächen - Raum für eine Windenergienutzung wäre.

Aus den oben unter B) III. 2. b) und c) genannten Gründen wären mehr oder andere Flächen grundsätzlich für die Windenergienutzung in Betracht gekommen oder die dargestellten Sonderbauflächen für Windenergie hätten anders zugeschnitten werden können (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, BauR 2017, 1953 ff., hier zitiert nach , Rn. 62).

3. Die oben unter B) I. 1. und 2. sowie II. festgestellten Abwägungsmängel sind schließlich nicht gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB unbeachtlich geworden. Denn die Antragstellerin hatte diese Mängel vor Ablauf der Jahresfrist in ihrer am 29. Juni 2016 zugestellten (Bl. 20 GA) Antragsschrift bzw. unter 5. ihres dem Prozessbevollmächtigten der Antragsgegnerin am 10. Dezember 2016 zugestellten (Bl. 54 GA) Schriftsatzes vom 28. Dezember 2016 gerügt. Das ist ausreichend (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., Rn. 77, m. w. N.).

IV. Vor diesem Hintergrund kann unter anderem offen bleiben, ob die Antragsgegnerin - wozu der Senat in Übereinstimmung u. a. mit dem Windenergieerlass (Gem. RdErl.d. MU, d. ML, d. MS, d. MW u. d. MI vom 24.2.2016 - MU-52-29211 -, Nds. MinBl. 190 [209], Anlage 1, unter Nr. 2.8, i. V. m. Tabelle 3, unter Nr. 3.) neigt - Naturschutzgebiete zu Recht als "harte Tabuzonen" betrachtet hat und inwieweit die vorgenommene Einordnung von FFH-Gebieten als "harte Tabuzonen" den Bedenken begegnet, die das Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen formuliert hat (vgl. OVG NRW, Urt. v. 5.7.2017 - 7 D 105/14.NE -, BauR 2017, 1653 ff., hier zitiert nach , Rn. 61 f.). Solche Bedenken könnten jedenfalls dann gerechtfertigt sein" wenn nicht ausreichend geprüft und durch schlüssige und substantiierte Darlegungen bereits in der Begründung des Flächennutzungsplans (oder durch diese konkret in Bezug genommene Unterlagen) dokumentiert wurde, dass und inwieweit eine solche Einordnung nicht allein auf dem Kriterium "FFH-Gebiet", sondern auf dem Kriterium "FFH-Gebiet mit zu erwartender erheblicher Beeinträchtigung des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen" beruht (vgl. insoweit auch Gem. RdErl. d. MU, d. ML, d. MS, d. MW u. d. MI vom 24.2.2016 - MU-52-29211 -, Nds. MinBl. 190 [210], Anlage 1, unter Nr. 2.8, i. V. m. Tabelle 3, unter Nr. 3.)

C) Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.