Entscheidungsgründe

Der Antrag ist unzulässig.

Gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landes-gesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Eine solche Regelung hat der niedersächsische Gesetzgeber vormals mit § 7 Nds. AG VwGO und nunmehr mit § 75 des Nds. Justizgesetzes (NJG) geschaffen, so dass das nach § 5 Abs. 5 Satz 1 Halbs. 1 NROG als Satzung beschlossene Regionale Raumordnungsprogramm 2013 des Antragsgegners grundsätzlich der Überprüfung in einem Normenkontrollverfahren unterliegt (vgl. schon: Urt. d. Sen. v. 9.10.2008 - 12 KN 35/07 -, NdsVBl 2009, 107; Urt. v. 17.10.2013 - 12 KN 277/11 -, NuR 2013, 897 f.).

Es mangelt jedoch an einer Antragsbefugnis des Antragstellers. Die Antragsbefugnis setzt gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO voraus, dass ein Antragsteller geltend machen kann, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.

Bei der Ausweisung eines Vorranggebiets mit den Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in einem Raumordnungsplan lässt sich die Ausschlusswirkung nur rechtfertigen, wenn die Errichtung von Windenergieanlagen in der Konzentrationszone rechtlich gesichert ist und nicht an entgegenstehenden Belangen von Nachbarn scheitert. Die privaten Belange sind gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG neben den öffentlichen schon bei der Ausweisung der Konzentrationszonen in den Blick zu nehmen und die Abstände entsprechend zu wählen. Diese bei der Planung zu berücksichtigenden privaten Belange können ggf. eine Antragsbefugnis eines Nachbarn begründen. Dies setzt jedoch voraus, dass der Nachbar substantiiert einen Sachverhalt darlegt, der es als möglich erscheinen lässt, dass zu seinen Lasten das planungsrechtliche Gebot der Rücksichtnahme verletzt ist bzw. eine nachteilige Betroffenheit oberhalb der Zumutbarkeitsschwelle vorliegt (BVerwG, Urt. v. 10.2.2016 - 4 BN 37.15 -, BauR 2016, 1004; Urt. d. Sen. v. 17.10.2013 - 12 KN 277/11 -, NuR 2013, 897; Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Auflage, S. 226; Scheidler, UPR 2012, 58; vormals wohl a. A., d. h. keine Antragsbefugnis: OVG LSA, Urt. v. 30.7.2009 - 2 K 142/07 -, UPR 2009, 399).

Zu der Frage, wann diese Voraussetzungen für die Antragsbefugnis eines Nachbarn gegeben sind, hat der Senat mit Urteil vom 30. Juli 2015 (- 12 KN 194/14 -) näher ausgeführt:

„Angesichts des Charakters des Raumordnungsplans als überörtliche rahmensetzende Planung, der die kommunale Bauleitplanung oder die immissionsschutzrechtliche Anlagenzulassung nicht vorwegnimmt, sind gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG bei der Aufstellung der Raumordnungspläne private Belange nur abzuwägen, soweit sie auf dieser Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind. Wegen des nur groben Rasters der raumordnerischen Abwägung und der damit verbundenen Ungenauigkeiten kann der Plangeber sich darauf beschränken, private Belange in einer pauschalen, typisierenden Art und Weise, als Gruppenbelange zu berücksichtigen, wie dies vorliegend etwa durch die Berücksichtigung eines Abstands von 1.000 m zu Siedlungsflächen und von 500 m zu Wohnnutzungen im Außenbereich geschehen ist. Darüber hinausgehende individuelle Betroffenheiten sind nicht Gegenstand der Abwägung im Rahmen eines regionalen Raumordnungsplans, sondern bleiben der Feinsteuerung im Verfahren auf Aufstellung eines Bebauungsplanes bzw. der Genehmigung einer konkreten Windenergieanlage vorbehalten (OVG Rh.-Pf, Beschl. v. 2.4.2014 - 1 C 10676/13 -, ZNER 2014, 492; nachgehend: BVerwG, Beschl. v. 8.7.2014 - 4 BN 16.14 -, juris; dagegen erhobene Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen: BVerfG, Beschl. v. 21.10.2014 - 1 BvR 2229/14 -). Mithin wird ein Nachbar der Verpflichtung, substantiiert einen Sachverhalt darzulegen, der es als möglich erscheinen lässt, dass zu seinen Lasten das planungsrechtliche Gebot der Rücksichtnahme verletzt ist bzw. eine nachteilige Betroffenheit oberhalb der Zumutbarkeitsschwelle vorliegt, in aller Regel nicht gerecht werden können, wenn die Mindestabstände, die sich in der Praxis als sicher herausgestellt haben, eingehalten werden (vgl. auch: Gatz, a. a. O., S. 226).“

Das Bundesverwaltungsgericht hat die dagegen eingelegte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision zurückgewiesen und dies u. a. - wie folgt - begründet (BVerwG, Beschl. v. 24.3.2016 - 4 BN 41.15 -, juris):

„Die Beschwerde kritisiert, das Oberverwaltungsgericht sei davon ausgegangen, dass ein pauschaler Abstand von 500 m zu Außenbereichswohnungen alle möglichen bzw. möglicherweise zu beachtenden subjektiven Rechte der Anwohner ausreichend abdecke, woraus folge, dass diese 500 m als eigene Festsetzung des Antragsgegners für sein Regionales Raumordnungsprogramm damit gleichzeitig die Hürde für eine mögliche Antragsbefugnis des Antragstellers darstellen würde, sowie, dass die mögliche Beeinträchtigung privater Belange allein an von dem Antragsgegner selbst festgelegten Maßstäben zu messen sei und diese Maßstäbe vom Antragsteller keiner Überprüfung zugeführt werden könnten. Diese Kritik verkennt die tragende Argumentation des Normenkontrollurteils. Das Oberverwaltungsgericht hat - in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats (BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2003 - 4 CN 10.02 - BVerwGE 119, 312 <320>; Beschluss vom 14. Mai 2014 - 4 BN 10.14 - BRS 82 Nr. 56 Rn. 7) - ausgeführt, dass sich die Antragsbefugnis für den Antragsteller aus einer möglichen Verletzung des aus § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG folgenden Abwägungsgebots ergeben könne (UA S. 6). Wegen des groben Rasters der raumordnerischen Abwägung und der damit verbundenen Ungenauigkeiten, könne sich der Plangeber aber darauf beschränken, private Belange nur in einer pauschalen, typisierenden Art und Weise als Gruppenbelange zu berücksichtigen, wie dies vorliegend etwa durch die Berücksichtigung eines Abstandes von 500 m zu Wohnnutzungen im Außenbereich geschehen sei. Darüber hinausgehende individuelle Betroffenheiten seien nicht Gegenstand der Abwägung im Rahmen eines Regionalen Raumordnungsplans, sondern blieben der Feinsteuerung im Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans bzw. der Genehmigung einer konkreten Windenergieanlage vorbehalten (UA S. 6). Das Oberverwaltungsgericht ist somit davon ausgegangen, dass private Belange des Antragstellers, die im Rahmen der Abwägung nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG zu berücksichtigen sind, nicht bestehen, im Übrigen subjektive Betroffenheiten des Antragstellers - wozu, so ist zu ergänzen, das Artenschutzrecht nach §§ 44 ff. BNatSchG nicht gehört - im Wege eines zulässigen Konflikttransfers einem nachfolgenden Bebauungsplanverfahren bzw. immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren überantwortet sind und (erst) dort einer Lösung zugeführt werden müssen. Dass und weshalb ein solcher Konflikttransfer hier unzulässig sein könnte, legt die Beschwerde nicht dar. Aus dem gleichen Grund verfängt auch der weitere Einwand der Beschwerde nicht, der Antragsteller habe nachgewiesen, dass einzelne Flächen in der ausgewiesenen Konzentrationszone für eine Windenergienutzung ungeeignet seien. Das Normenkontrollgericht hat den Einwand aufgegriffen, war aber der Auffassung, dass das ausgewiesene Vorranggebiet als solches grundsätzlich für eine Windenergienutzung geeignet sei und lediglich die Feinsteuerung, d.h. die Festsetzung der konkreten Standorte sowie der Höhe der Anlagen etc., späteren Planungsebenen oder dem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren vorbehalten sei (UA S. 9, 10). Es ist mithin von einem zulässigen Konflikttransfer ausgegangen.

Der von der Beschwerde weiter erhobene Einwand, durch die Handhabung der Antragsbefugnis durch das Normenkontrollgericht werde der Antragsteller rechtsschutzlos gestellt, übersieht, dass diesem die Möglichkeit einer inzidenten gerichtlichen Kontrolle verbleibt. Wird das besondere Gewicht der im Regionalen Raumordnungsprogramm ausgewiesenen Vorrangflächen bei der Entscheidung über die Zulassung einer Windenergieanlage berücksichtigt, kann im Rahmen der gerichtlichen Überprüfung der Zulassungsentscheidung als Vorfrage geprüft werden, ob die Festlegung des Vorranggebiets wirksam ist. Gleiches gilt, wenn über die Wirksamkeit eines Bebauungsplans mit Blick auf Vorgaben in Form eines Vorranggebiets zu entscheiden ist (BVerwG, Urteil vom 16. April 2015 - 4 CN 6.14 - BVerwGE 152, 49 Rn. 7).“

Hieran gemessen hat der Antragsgegner im vorliegenden Fall zu Recht einen pauschalen Abstand von 800 m um die Siedlungsflächen sowie 600 m um Splittersiedlungen und Einzelhäuser für ausreichend erachtet.

Entgegen der Auffassung des Antragstellers begründet es keine Antragsbefugnis, dass der Antragsgegner bei der Bestimmung der o. a. Abstände als Referenzanlage eine Anlage der „3-MW-Klasse“ mit einer „Gesamthöhe ca. 150 - 180 m, z. B. I. E-101“, zugrunde gelegt hat, da dies nicht zu beanstanden ist. Angesichts dessen kann offenbleiben, ob die Wahl einer „zu kleinen“ Referenzanlage überhaupt geeignet wäre, eine Antragsbefugnis des Antragstellers als „Nachbarn“ zu begründen, oder dies zu verneinen ist, weil sich die „Regelungswirkung“ der Ausweisung dann lediglich auf die kleine „Referenzanlage“ bezieht.

Der Plangeber kann sich, sofern es nicht etwa Vorgaben im Landesraumordnungsplan gibt, für oder auch gegen eine nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB mögliche Konzentrationsflächenplanung entscheiden. Ebenso steht es ihm im Grundsatz frei, die Reichweite und den Inhalt seiner diesbezüglichen Planung zu bestimmen. Entscheidet er sich - wie hier der Antragsgegner - für die Ausweisung eines Vorranggebiets mit den Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in einem Raumordnungsplan, so muss jedenfalls dem Grundsatz nach die Eignung des ausgewiesenen Gebiets für die Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen feststehen (Urt. d. Sen. v. 17.10.2013 - 12 KN 277/11 -, BauR 2014, 235 m. w. N.; Urt. v. Sen. v. 30.7.2015 - 12 KN 220/14 -, BauR 2015, 1829). Darüber hinaus muss er sich innerhalb des ihm durch das Landesraumordnungsprogramm vorgegebenen Rahmens halten. Dieses verpflichtet dazu, für die Nutzung von Windenergie geeignete raumbedeutsame Standorte zu sichern und unter Berücksichtigung der Repowering-Möglichkeiten als Vorranggebiete oder Eignungsgebiete Windenergienutzung festzulegen. Zudem muss der Antragsgegner danach Vorranggebiete für die Windenergienutzung ausweisen, die mindestens eine Leistung von 150 MW ermöglichen (vgl. Abschnitt 4.2 04 Landesraumordnungsprogramm (LROP)).

Innerhalb des sich daraus ergebenden Spielraums steht es dem Plangeber jedoch frei, eine Referenzanlage zu wählen und seiner Planung zugrunde zu legen. Die im Grundsatz der planerischen Entscheidung vorbehaltene Auswahl der Referenzanlage ist mithin (nur) dann zu beanstanden, wenn dadurch die Vorgaben des Landesraumordnungsprogramms nicht eingehalten werden können oder durch eine fehlerhafte Auswahl der Referenzanlage ein Gebiet als geeignet für die Errichtung von raumbedeutsamen Anlagen ausgewiesen wird, dem tatsächlich erkennbar die Eignung fehlt.

Dies wäre insbesondere der Fall, wenn es sich bei der gewählten Anlage nach Größe und Ausmaß um eine solche handelt, der bereits die Raumbedeutsamkeit fehlt, wenn die Errichtung vergleichbarer Anlagen im Zeitpunkt der Verabschiedung des Plans unter wirtschaftlichen oder sonstigen Gesichtspunkten nicht realistisch ist oder wenn die gewählten Referenzanlagen nicht ausreichen, um bei einer Zusammenschau aller Anlagen im Plangebiet die Leistungsvorgaben des LROP zu erreichen. Es ist nicht erkennbar, dass ein solcher Fall hier vorliegt. Eine Anlage mit einer vom Antragsgegner gewählten Gesamthöhe von ca. 150 bis 180 m ist raumbedeutsam. Hinsichtlich ihrer Wirtschaftlichkeit hat der Antragsgegner darauf verwiesen, dass durch die größere Windhöffigkeit in seinem (des Antragsgegners) Gebiet auch die Errichtung von „kleineren“ Anlagen rentabel sei und die Mehrzahl der zum Zeitpunkt der Konzeption des RROP 2013 genehmigten Anlagen eine Gesamthöhe von 150 bis 180 m aufgewiesen habe. Dies erscheint nachvollziehbar und plausibel. Die vorgegebene Mindestleistung von 150 MW ist bereits jetzt erreicht. Durch die ausgewiesenen Vorranggebiete und die Ausrichtung auf Anlagenhöhen der 3 MW-Klasse sollen nach dem Willen des Plangebers 600 MW ermöglicht werden (vgl. RROP, Beschreibende Darstellung, 4.2.2, S. 577, Begr. S. 93).

Vor diesem Hintergrund ist der gewählte Abstand von 800 m vom äußersten Rand des Vorranggebiets zu Siedlungsflächen sowie 600 m zu Splittersiedlungen und Einzelhäuser nicht zu beanstanden. Für den vom Antragsgegner gewählten Anlagentyp (3 MW, 150 bis 180 m Gesamthöhe) haben sich die gewählten Mindestabstände in der Praxis als sicher herausgestellt.

Da der tatsächliche Abstand zwischen dem Wohnhaus des Antragstellers und dem Vorranggebiet F. /G. unstreitig mehr als 800 m beträgt, braucht vorliegend auch nicht entschieden zu werden, ob der Antragsteller im Bereich einer Siedlungsfläche oder eher einer Splittersiedlung wohnt, für die dann lediglich 600 m Abstand gelten würde.

Anders als der Antragsteller meint, folgt die Möglichkeit einer Verletzung seiner subjektiven Rechte auch nicht daraus, dass der Antragsgegner die Höhe, die Anzahl und die Standorte der Windenergieanlagen nicht vor der Abwägung konkret festgelegt hat. Wie oben ausgeführt, handelt es sich bei dem Raumordnungsplan um eine überörtliche rahmensetzende Planung, der die kommunale Bauleitplanung oder die immissionsschutzrechtliche Anlagenzulassung nicht vorwegnimmt. Angesichts dessen ist der Plangeber nicht gehalten, konkretere Vorgaben zu den WEA zu machen, sondern kann sich darauf beschränken, eine „Referenzanlage“ in den Blick zu nehmen und die privaten Belange ausgehend von diesem Szenario in einer pauschalen, typisierenden Art und Weise in die Betrachtung einzubeziehen. Die Feinsteuerung, d. h. die Festsetzung der konkreten Standorte sowie der Höhe der Anlagen, Regelungen zu dem konkreten Betrieb, wie etwa Abschaltzeiten wegen Lärms zur Einhaltung der Nachtwerte und Schattenwurfs etc., darf dagegen - wie dargelegt - späteren Planungsebenen oder dem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren vorbehalten bleiben. Dort ist dann nach Kenntnis der Anzahl der Anlagen, des Anlagentyps sowie der konkreten Standorte zu prüfen, ob von dem konkreten Vorhaben letztlich eine subjektive Betroffenheit des Antragstellers ausgeht. Der Senat weist insoweit nur darauf hin, dass ausweislich der von dem Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung überreichten Karte und den in der mündlichen Verhandlung gegebenen Erläuterungen in dem streitgegenständlichen Vorranggebiet zwar zwischenzeitlich die vom Antragsteller genannten Windenergieanlagen mit einer Höhe von mehr als 200 m genehmigt worden sind, jedoch nicht an den äußeren Grenzen des Vorranggebiets, sondern in einer Entfernung zum Wohnhaus des Antragstellers von mehr als 1.200 m.

Anders als der Antragsteller meint, gibt es auch keine generelle, d. h. von den örtlichen Gegebenheiten unabhängige rechtliche „Obergrenze“ für die Ausweisung von Windenergie in Form einer bestimmten Leistung in MW oder als Flächenanteil je regionalem Planungsträger, gegen deren Überschreiten sich Nachbarn zulässigerweise wehren könnten. Der Gesetzgeber hat sich für eine Förderung der Windenergie entschieden. Der Planungsträger ist zwar auch im Hinblick auf die gebotene Förderung der Windenergienutzung nicht gehalten, der Windenergie "bestmöglich" Rechnung zu tragen.

Er muss die in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB enthaltene Entscheidung des Gesetzgebers, Windkraftanlagen im Außenbereich zu privilegieren, beachten und für die Windenergienutzung im Plangebiet in substanzieller Weise Raum schaffen (BVerwG, Urt. v. 24.1.2008 - 4 CN 2.07 -, NVwZ 2008, 559; Nds. OVG, Urt. v. 17.6.2013 - 12 KN 80/12 -, NuR 2013, 580). Es liegt jedoch in seinem planerischen Ermessen, mehr Vorrangflächen für die Windenergie auszuweisen, als danach „nötig“ wären.

Der Einwand des Antragstellers, der Antragsgegner habe bei seiner Planung zu Unrecht angenommen, er sei gezwungen, weitere Flächen für die Windkraftnutzung auszuweisen, führt zu keinem anderen Ergebnis. Unabhängig davon, dass sich die vom Antragsteller insoweit zitierte Passage ohnehin nur in einem Protokoll einer Sitzung des Ausschusses für Umweltfragen und Regionalplanung vom 22. November 2013 findet und als Antwort auf eine Einwohnerfrage dokumentiert wurde, mithin nicht die Beratung des Kreistages als solche betrifft, lässt sich daraus auch nicht entnehmen, dass der Plangeber dem Irrtum erlegen wäre, er sei verpflichtet, weitere Flächen für die Windkraftnutzung auszuweisen. Darüber hinaus wäre ein solcher „Motivirrtum“ des Satzungsgebers als solcher auch nicht geeignet, eine Antragsbefugnis des Antragstellers zu begründen.

Eine Antragsbefugnis ergibt sich für den Antragsteller auch nicht aus der von ihm - bedingt durch die Planung eines benachbarten Windparks - geltend gemachten Wertminderung seines Grundstücks (vgl. OVG Meckl.-Vorp., Urt. v. 20.5.2015 - 3 K 18/12 -, juris, Rn. 36). Soweit Grundstücke in Form von Nutzungsverboten oder -beschränkungen unmittelbar von einer Planung betroffen werden und in Folge davon Werteinbußen drohen können, sind derartige unmittelbare Auswirkungen als mögliche Nachteile für die betroffenen Grundeigentümer bei der Abwägung zu berücksichtigen. Mittelbare Auswirkungen allein in Form von Werteinbußen sind dagegen in aller Regel nicht abwägungsrelevant (BVerwG, Beschl. v. 13.11.1997 - 4 B 195.97 -, NVwZ-RR 1998, 540). Kein Grundeigentümer kann auf einen unveränderten Fortbestand des von ihm zu einem bestimmten Zeitpunkt vorgefundenen Wohnmilieus vertrauen. Baut er auf die Lagegunst, so nutzt er eine Chance, die nicht die Qualität einer Rechtsposition i. S. d. Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG hat. Aus dem Gewährleistungsgehalt der Eigentumsgarantie lässt sich kein Recht auf bestmögliche Nutzung des Eigentums ableiten. Eine Minderung der Wirtschaftlichkeit ist grundsätzlich ebenso hinzunehmen wie eine Verschlechterung der Verwertungsaussichten. Welcher Wertschätzung sich ein Grundstück erfreut, bestimmt sich nicht nach starren unwandelbaren Regeln. Der Verkehrswert wird durch zahlreiche Umstände beeinflusst, die je nach der vorherrschenden Verkehrsauffassung positiv oder negativ zu Buche schlagen. Die Auswirkungen eines Planvorhabens kommen in der Gesamtbilanz lediglich als einer der insoweit maßgeblichen Faktoren zur Geltung. Welches Gewicht der Grundstücksmarkt ihnen beimisst, liegt außerhalb der Einflusssphäre des Planungsträgers (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.3.2006 - 4 A 1075.04 -, BVerwGE 125, 116, m. w. N.). Chancen und Risiken einer Veränderung des Verkehrswerts betreffen mithin grundsätzlich die Sphäre des Grundstückseigentümers (BVerwG, Beschl. v. 13.11.1997 - 4 B 195.97 -, a. a. O.). Eine Grundstückswertminderung stellt daher keinen eigenständigen Abwägungsposten dar. In die Abwägung sind in solchen Fällen nicht die potentiellen Wertveränderungen von Grundstücken einzustellen, sondern nur die Auswirkungen, die von den geplanten Anlagen faktisch ausgehen (BVerwG, Beschl. v. 9.2.1995 - 4 NB 17.94 -, NVwZ 1995, 895; Nds. OVG, Urt. v. 26.3.2009 - 12 KN 11/07-, NuR 2010, 125). Dass vorliegend die Wertminderung ausnahmsweise einen solchen Grad erreicht, der eine planerische Bewältigung bereits im Rahmen der Abwägung erfordert und danach einen Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 VwGO darstellt, ist angesichts der bezeichneten Abstände nicht erkennbar.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 709 Satz 2, § 711 Satz 1 und 2 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.