Tatbestand

Die Antragstellerin wendet sich gegen das Regionale Raumordnungsprogramm 2012 des Antragsgegners, soweit es Festlegungen zur sachlichen Steuerung der Windenergienutzung enthält und sie dadurch gehindert wird, im Raum F. Windkraftanlagen zu errichten und zu betreiben.

Der Antragsgegner gab am 29. Mai 2008 seine Absicht bekannt, sein Regionales Raumordnungsprogramm aus dem Jahr 2002, geändert und ergänzt jeweils im Dezember 2004 und 2007, neu aufzustellen, und leitete damit das Aufstellungsverfahren ein. Nach Erstellung einer ersten Fassung des Kriterienkatalogs für das Repowering und die Ausweisung neuer Vorrangstandorte für Windkraftanlagen führte der Antragsgegner u. a. eine öffentliche Anhörung mit externen Fachleuten zu den raumordnerischen Vorgaben zur Steuerung der Windenergienutzung durch. In der Sitzungsvorlage Nr. 261/2008 hieß es danach, es sei folgende Vorgehensweise angedacht:

"1. Die vorhandenen Altstandorte werden im Rahmen des Vertrauensschutzes übernommen.

2. Für das Repowering der Altstandorte sowie für die Erweiterung von Altstandorten und für die Ausweisung von neuen Vorrangstandorten werden Kriterien festgelegt.

3. Bezüglich des Repowering der alten Standorte ist vorgesehen, dass die Kommunen als Träger der Bauleitplanung die Höhenfestlegung der Anlagen vornehmen. Der Landkreis als Träger der Regionalplanung gibt im RROP keine Höhenfestlegungen mehr vor. Bei Anlagenhöhen über 100 Metern Gesamthöhe ist ein Abstand zu Ortslagen von 1000 Metern und zu Einzelhäusern von 500 Metern einzuhalten. In einem Windpark sind zwei unterschiedliche Höhen möglich.

4. Bei der Erweiterung von Altstandorten dürfen keine Ausschlussgebiete mit den entsprechenden Pufferbereichen betroffen sein. Die Erweiterungsfläche muss für mindestens drei Anlagen geeignet sein. Der Mindestabstand zu vorhandenen Windparks darf zwei Kilometer nicht unterschreiten. Die Windenergieanlagen müssen die gleiche Flügelkonfiguration und die gleiche Drehrichtung haben.

5. Für neue Vorrangstandorte gelten folgende Regelungen:

- Es dürfen keine Ausschlussgebiete mit den entsprechenden Pufferzonen betroffen sein.

- Die Gesamtfläche muss die Errichtung von mindestens fünf Anlagen der Klasse 100-Meter-Gesamthöhe ermöglichen.

- Die Höhenfestlegung erfolgt durch die Kommunen als Träger der Bauleitplanung.

- Es sind zwei unterschiedliche Höhen in einem Windpark möglich. Die Windenergieanlagen in einem Windpark müssen die gleiche Flügelkonfiguration und die gleiche Drehrichtung aufweisen."

Der Kriterienkatalog, Anlage zu der genannten Sitzungsvorlage, sah Ausschlussgebiete mit Pufferzonen wie folgt vor:

"- Ortslagen (Puffer 1000 Meter)

- Sonstige wohnbauliche Nutzungen (z. B. Einzelhäuser) (Puffer 500 Meter)

- Flugplätze und Landeplätze (Bauschutzzone)

- Militärische Anlagen (äußere Schutzbereichszone)

- Klassifizierte Straßen, Bahnlinie (Puffer 100 Meter)

- Naturschutzgebiete (Puffer 200 Meter)

- Natura 2000-Gebiete (Puffer 500 Meter)

- Nationalparke (Puffer 500 Meter)

- Vogelbrutgebiete nationaler Bedeutung (Puffer 200 Meter)

- Besonders geschützte Biotope (großflächige Biotope gemäß § 28a und b NNatG ab 5 Hektar) (Puffer 200 m)

- Vogelbrutgebiete nationaler Bedeutung (Puffer 200 Meter)

- Vogelrastgebiete internationaler und nationaler Bedeutung (Puffer 500 Meter)

- Vorranggebiete für Natur und Landschaft (Puffer 200 Meter)

- Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung (Puffer 200 Meter)

- Vorranggebiete für Erholung (Puffer 200 Meter)

- Vorsorgegebiete für Forstwirtschaft (Puffer 100 Meter)".

Aus der Sitzungsvorlage Nr. 261d/2009 ist ersichtlich, dass zunächst ein Abstand zwischen Windparks von generell 4 km als erforderlich angesehen worden war. Nach wiederholten Erörterungen im Ausschuss für Regionalplanung und Wirtschaft sowie im Kreisausschuss beschloss Letzterer am 10. März 2009, dass die in den Sitzungsvorlagen Nrn. 261/2008 und 261d/2009 genannten Kriterien bei der Bearbeitung des Beteiligtenentwurfs des RROP als Vorgabe berücksichtigt werden sollten mit der Maßgabe des in dieser Sitzung beschlossenen Antrags, einen Waldanteil von mindestens 10 % über dem Kreisdurchschnitt als Grundlage für einen reduzierten Mindestabstand von 3 km festzulegen und die gesamte G. aus der Planung weiterer Windparks herauszunehmen.

In der Folgezeit wurde ein erster Entwurf 2010 erarbeitet, dem der Kreisausschuss des Antragsgegners in seiner Sitzung am 3. März 2010 zustimmte. Der Entwurf enthielt eine Reihe von Vorranggebieten für die Windenergienutzung, darunter auch das Vorranggebiet "F.". Das Beteiligungsverfahren wurde am 15. Juli 2010 durch öffentliche Bekanntmachung eingeleitet. Der Entwurf lag in der Zeit vom 2. August bis 3. September 2010 aus und war auch im Internet zugänglich.

Nach Durchführung des Beteiligungsverfahrens beschloss der Kreisausschuss in seiner Sitzung vom 13. Dezember 2010 die Ausweisung der Vorranggebiete für Grünlandbewirtschaftung, -pflege und -entwicklung auf die absoluten Grünlandstandorte zu beschränken und den Entwurf des RROP entsprechend zu bearbeiten und neu auszulegen. Die entsprechende Bekanntmachung erfolgte am 19. Mai 2011. Der bearbeitete Entwurf lag in der Zeit vom 23. Mai 2011 bis 17. Juni 2011 zur Einsicht aus und wurde auch im Internet bereitgestellt. Es wurde darauf hingewiesen, dass Stellungnahmen nur zu den geänderten Teilen abgegeben werden könnten. Das genannte Vorranggebiet war in der zeichnerischen Darstellung des Entwurfs nach wie vor enthalten. Im August und September 2011 fanden Erörterungen mit benachbarten Städten, Kreisen, den kreisangehörigen Gemeinden, Trägern öffentlicher Belange und den Verbänden sowie der Öffentlichkeit statt. Nach der vom zuständigen Fachamt erstellten Informationsvorlage Nr. 184/2011 vom 9. September 2011, die als Anlage eine vergleichende Darstellung des Planungsstandes der Vorranggebietsplanung Windkraft Stand 2010 mit dem Stand 9. September 2011 enthielt, war unter anderem vorgesehen, den Standort "F." entfallen zu lassen. Zur Erläuterung hieß es:

"Das im RROP-Entwurf Juli 2010/April 2011 dargestellte Vorranggebiet Windenergienutzung ist vollständig entfallen. Maßgeblich ist hier eine artenschutzrechtliche Einschätzung auf der Basis der beiden Gutachten "Erfassung von Gastvögeln 2009-2010 und naturschutzfachliche Bewertung der Gastvogellebensräume im Umfeld des Schlafplatzes Langes Moor in der Samtgemeinde H." (Auftraggeber: Samtgemeinde H.) und "Planung Windenergieanlagen F." (Auftraggeber: Firma). Es ist davon auszugehen, dass einer Umsetzung der Planung auf nachfolgenden Planungsebenen artenschutzrechtliche Zulassungshemmnisse entgegenstehen, insbesondere aufgrund der Verbotstatbestände § 44 Abs. 1, Nr. 2 und 3 BNatSchG. Die Realisierung konkreter Vorhaben würde möglicherweise ein artenschutzrechtliches Ausnahmeverfahren nach § 45 Abs. 7 BNatSchG auslösen, d. h. es müssen zwingende Gründe des öffentlichen Interesses bei Fehlen zumutbarer Alternativen vorliegen. Ferner sind Maßnahmen zur Sicherung des Erhaltungszustandes der Population der betroffenen Arten erforderlich. Zumutbare Alternativen zum Standort "F." können nicht ausgeschlossen werden (= andere Vorranggebiete Windenergienutzung im Kreisgebiet); insofern würde sich über das Ausnahmeverfahren keine Vorhabenszulässigkeit ergeben. Aufgrund der offensichtlich bestehenden artenschutzrechtlichen Zulassungsrisiken bzw. -hemmnisse wird das Vorranggebiet Windenergienutzung "F." aus artenschutzrechtlicher Sicht als nicht geeignet für eine Festlegung als Vorranggebiet Windenergienutzung eingestuft."

Entsprechenden Bewertungen war der Projektentwickler der Antragstellerin bereits unter anderem mit Schreiben vom 21. August 2011 und unter Berufung auf gutachtliche Einschätzungen entgegengetreten.

Nach Beratung im Kreisausschuss am 13. Oktober 2011 beschloss der Kreistag am 31. Oktober 2011 das Regionale Raumordnungsprogramm auf der Grundlage der Beschlussempfehlung. Es wurde mit Verfügung des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung - Regierungsvertretung Lüneburg - vom 5. März 2012 mit zahlreichen Nebenbestimmungen und Maßgaben genehmigt. Der Kreistag des Antragsgegners beschloss die genehmigte Fassung in seiner Sitzung am 18. April 2012. Die Genehmigung wurde am 28. Juni 2012 im Amtsblatt für den Landkreis Cuxhaven bekannt gemacht. Die Bekanntmachung enthält den Hinweis, dass das Regionale Raumordnungsprogramm mit der beschreibenden Darstellung, der zeichnerischen Darstellung, der Begründung/Erläuterung und dem Umweltbericht in der Kreisverwaltung während der Dienststunden öffentlich ausliege und darüber hinaus auf der Internetseite des Landkreises aufgerufen werden könne. Eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften bei der Aufstellung des Regionalen Raumordnungsprogramms sei unbeachtlich, wenn sie nicht schriftlich innerhalb der Frist eines Jahres, beginnend mit dieser öffentlichen Bekanntmachung, gegenüber dem Landkreis Cuxhaven unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sei (§ 10 Abs. 1 NROG).

Die beschreibende Darstellung des Abschnitts 4.2.2 "Windenergie" hat unter anderem folgenden Wortlaut (Fettdruck im Original):

"02 Die Vorranggebiete für Windenergienutzung sind in der Zeichnerischen Darstellung festgelegt.

Die Errichtung raumbedeutsamer Windenergieanlagen ist außerhalb der in der Zeichnerischen Darstellung gekennzeichneten "Vorranggebiete für Windenergienutzung" als Außenbereichsvorhaben nicht zulässig (Ausschlusswirkung).

...

06 Die Raumbedeutsamkeit von Windenergieanlagen ist im Einzelfall zu beurteilen.

Von einer Raumbedeutsamkeit ist in der Regel auszugehen, wenn Einzelanlagen eine Gesamthöhe von 75 m über Grund überschreiten bzw. wenn mehr als zwei Anlagen errichtet werden sollen.

07 Die Vorranggebiete für Windenergienutzung sind hinsichtlich der Leistungsausbeute optimal zu nutzen. Eine gleichmäßige Verteilung und optimale Aufstellung der Windkonverter auf den zur Verfügung stehenden Flächen innerhalb eines Vorranggebietes für Windenergienutzung ist sicherzustellen. Innerhalb eines ausgewiesenen Vorrangstandortes Windenergienutzung - nicht eines Offshore-Testfeldes - sind nur Anlagen gleicher Art hinsichtlich Anzahl der Flügel, Drehrichtung und Farbgebung (nicht reflektierend) zu errichten.

08 Bei den vorhandenen Windparks sind die Möglichkeiten des Repowering zu nutzen. Sofern beim Repowering Gesamthöhen von 100 m überschritten werden, ist ein Mindestabstand von 1000 m zu Ortslagen und 500 m zu Einzelhäusern einzuhalten.

09 Die Festlegung der max. Gesamtanlagenhöhe über Grund erfolgt durch die Gemeinden als Träger der Bauleitplanung. Zur Reduzierung der Landschaftsbildbeeinträchtigung sind innerhalb eines Windparks maximal zwei unterschiedliche Anlagenhöhen zulässig. Sofern die Gemeinde von ihrem Recht auf Höhenfestlegung im Rahmen der Bauleitplanung keinen Gebrauch macht, erfolgt die Höhenfestlegung im Baugenehmigungsverfahren anhand einer raumordnerischen Beurteilung.

10 Durch gemeindliche Bauleitpläne sind Flächen für raumbedeutsame Windparks nur auf den vom Landkreis ausgewiesenen Vorranggebieten für Windenergienutzung zu planen.

11 Es ist sicherzustellen, dass nach Beendigung des Betriebes eines Windparks die Windenergieanlagen wieder abgebaut werden.

12 Die durch Windenergieanlagen erzeugte Energie soll über Erdkabel in das Netz eingespeist werden."

...

Die Begründung/Erläuterung lautet wie folgt:

"Zu 4.2.2 Windenergie

Im LROP Niedersachsen ist im Abschnitt 4.2 "Energie" unter Ziffer 04 festgelegt, dass im Landkreis Cuxhaven Vorranggebiete für Windenergienutzung mit mindestens 300 MW vorzuhalten sind. Im Landkreis Cuxhaven sind z. Zt. Windparks mit einer Gesamtleistung von über 450 MW installiert. Im Hinblick auf die besondere Windhöffigkeit des Landkreisgebietes sieht sich der Landkreis Cuxhaven gehalten, Potenziale in Sachen Windenergie optimal auszunutzen, wobei allerdings die Belange von Mensch, Landschaft und Natur zu berücksichtigen sind.

Die bisherigen Vorrangstandorte sind nicht einer erneuten Überprüfung anhand des neuen Kriterienkatalogs unterzogen worden. Bis auf das Offshore-Testfeld, das aus Ansiedlungsgründen verlagert werden muss und deshalb am jetzigen Standort entfällt - sind alle bisherigen Vorrangstandorte auch tatsächlich realisiert worden und mit raumbedeutsamen Windkraftanlagen ausgestattet worden. Für die unveränderte Übernahme der bisherigen Vorrangstandorte war entscheidend, dass die an diesen Standorten bereits errichteten Windkraftanlagen Bestandsschutz genießen und diese Standorte somit vorbelastet sind und sich raumordnerisch auswirken. Aus diesem Grunde sind sie unabhängig von dem neuen Kriterienkatalog als Vorrangstandorte weiter aufgenommen worden. Diese Sonderstellung von Altstandorten ist auch nach der Rechtsprechung zulässig (vgl. OVG Lüneburg 12 KN 35/07).

Für das Repowering der Altstandorte sowie für die Erweiterung von Altstandorten und für die Ausweisung von neuen Vorrangstandorten hat der Kreisausschuss in seiner Sitzung am 03.03.2009 einen Kriterienrahmen beschlossen, der als Vorgabe für die Erarbeitung des Beteiligungsentwurfs herangezogen wurde.

Bezüglich des Repowering der alten Standorte ist vorgesehen, dass die Kommunen als Träger der Bauleitplanung die Höhenfestlegung der Anlagen vornehmen. Der Landkreis als Träger der Regionalplanung gibt im RROP keine Höhenfestlegungen mehr vor. Bei Anlagenhöhen über 100 m Gesamthöhe ist ein Abstand zu Ortslagen von 1000 m und zu Einzelhäusern von 500 m einzuhalten. In einem Windpark sind zwei unterschiedliche Höhen möglich.

Bei der Erweiterung von Altstandorten dürfen keine Ausschlussgebiete mit den entsprechenden Pufferbereichen betroffen sein. Der Mindestabstand zu vorhandenen Windparks darf 2 km nicht unterschreiten. Diese Regelung soll auch bei Altstandorten, die oft geringere Abstände untereinander aufweisen, eine Erweiterung ermöglichen. Die bisher schon vorhandene Situation und Vorbelastung des Raumes rechtfertigt eine Erweiterung auch dann, wenn zwar nicht der für die jetzigen Neustandorte notwendige Abstand zum nächsten Windpark eingehalten wird, der Abstand aber mindestens 2 km beträgt, sodass keine unzuträgliche Raumverdichtung eintritt. Die Windenergieanlagen müssen die gleiche Flügelkonfiguration und die gleiche Drehrichtung haben.

Bei der Neuausweisung von Vorrangstandorten dürfen keine Ausschlussgebiete mit den entsprechenden Pufferzonen betroffen sein. Die Gesamtfläche muss die Errichtung von mindestens 5 Anlagen der Klasse 100-Meter-Gesamthöhe ermöglichen. Es sind zwei unterschiedliche Höhen in einem Windpark möglich. Die Windenergieanlagen in einem Windpark müssen die gleiche Flügelkonfiguration und die gleiche Drehrichtung aufweisen.

Für die Abstände der Windparks untereinander sieht die Landesempfehlung der obersten Raumordnungsbehörde 5 Kilometer vor. Da es sich bei diesem Erlass um eine Empfehlung handelt, ist eine Unterschreitung des Mindestabstandes rechtlich möglich und im Hinblick auf die Bedeutung der Windkraft für Wirtschaft und die Nutzung der regenerativen Energie diskussionswürdig. Im Landkreis Cuxhaven soll der Mindestabstand zwischen den Windparks grundsätzlich 4 km betragen. Bei der Oste-Niederung (i.S.d. Ostemarsch, wie in Textkarte 1.1 des Landschaftsrahmenplans dargestellt) wird aufgrund der besonderen Empfindlichkeit dieses Landschaftsraumes ein Mindestabstand von 5 Kilometern angehalten; außerdem ist in einem Puffer von 750 m rechts und links der Oste kein neuer Windpark auszuweisen. In der Gemeinde J. und den Samtgemeinden K. und L. wird (richtig: ist) aufgrund des erhöhten Waldanteils (diese Samtgemeinden sind die im Landkreis Cuxhaven, bei denen der Waldanteil über 10 % der Gesamtfläche liegt) (ist) nur ein Mindestabstand von 3 Kilometern einzuhalten, da die Sicht weniger frei ist und Anlagen dadurch als weniger störend empfunden werden.

Der Mindestabstand von neuen Windparkstandorten zu Standorten in Nachbarkreisen beträgt nur 2 km. Die Festlegung dieses Mindestabstands zu Windparks in Nachbarkreisen entspringt der Überlegung, dass es hinnehmbar ist, den die Kreisgrenze überschreitenden Abstand zu reduzieren, um größere Tabubereiche durch benachbarte Windparks an der Kreisgrenze zu vermeiden. Da die einzelnen Landkreise ihre Vorrangstandorte primär an eigenen Belangen ausrichten, kommt es nämlich relativ häufig zu Vorrangstandorten in der Nähe der Kreisgrenze.

Kein Abstand ist zu Standorten in Nachbarkreisen erforderlich, wenn der Standort sich optisch als Erweiterung eines einheitlichen Standorts darstellt und die Größe beider Teile insgesamt auch noch der eines Standorts entspricht.

Bei der Abgrenzung zwischen Ortslagen, zu denen ein Abstand von 1000 m einzuhalten ist, und Einzelgebäuden, zu denen ein Abstand von 500 m eingehalten werden muss, wurde zunächst von den Datenbeständen des Amtlichen Topographisch-Kartographischen Informationssystems (ATKIS) ausgegangen. Darüber hinaus wurden nach einer Einzelfallbetrachtung die Ortslagen um die Bereiche ergänzt, die in größerer Zahl bebaute Grundstücke in einem engen baulichen Zusammenhang aufweisen.

Folgende Ausschlussgebiete mit Pufferzonen wurden der Planung zu Grunde gelegt:

- Ortslagen (Puffer 1000 Meter)

- sonstige wohnbauliche Nutzungen, z. B. Einzelhäuser (Puffer 500 Meter)

- Flugplätze und Landeplätze (Bauschutzzone)

- Militärische Anlagen (äußere Schutzbereichszone)

- Landschaftsschutzgebiete

- Naturschutzgebiete (Puffer 200 Meter)

- Natura 2000-Gebiete (Puffer 500 Meter)

- Nationalpark (Puffer 500 Meter)

- gesetzlich geschützte Biotope gem. § 30 BNatSchG i. V. m. § 24 NAGB- NatSchG ab einer Fläche von 5 Hektar (Puffer 200 Meter)

- Vogelbrutgebiete nationaler Bedeutung (Puffer 200 Meter)

- Vogelrastgebiete internationaler und nationaler Bedeutung (500 Meter)

- Vorranggebiete für Natur und Landschaft (Puffer 200 Meter)

- Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung (Puffer 100 Meter)

- Vorbehaltsgebiete Wald (Puffer 100 Meter).

Der gesamte Landkreis ist daraufhin flächendeckend bezüglich der Erweiterung von vorhandenen Vorrangstandorten sowie der Ausweisung zusätzlicher neuer Vorrangstandorte anhand dieser Kriterien untersucht worden.

Unter Zugrundelegung der Ausschlussgebiete einschließlich Puffer wären theoretisch 84 neue Flächen und 16 Erweiterungen vorhandener Windparks möglich.

Von den 84 neuen Flächen entfallen 28 aufgrund der geringen Flächengröße; es verbleiben somit noch 56 neue Flächen.

Unter Berücksichtigung der Windparkabstände zwischen den vorhandenen Windparks und den neuen Flächen fallen 20 neue Flächen heraus; es verbleiben somit noch 36 neue Flächen.

Die 36 verbleibenden neuen Flächen sowie die 16 Erweiterungsflächen wurden sodann einer ersten groben naturschutzfachlichen Einschätzung durch die untere Naturschutzbehörde unterzogen. Von den 16 Erweiterungsflächen der vorhandenen Windparks wurden 5 als voraussichtlich ungeeignet bzw. ungeeignet eingestuft. 11 Flächen wurden als voraussichtlich geeignet eingestuft. Von den 36 neuen Flächen wurden 16 als voraussichtlich ungeeignet/ungeeignet eingestuft. 20 Flächen wurden als voraussichtlich geeignet eingestuft.

Die 20 als voraussichtlich geeigneten neuen Flächen blockieren sich zum Teil wieder gegenseitig aufgrund des Abstandes der Windparks untereinander. Aufgrund einer ergänzenden naturschutzfachlichen Einschätzung dieser Flächen sowie unter Berücksichtigung des Ertragpotenzials (Flächengröße) verbleiben 10 neue Flächen.

Genauere Informationen zu den Standorten und die Einzelfallbetrachtungen können der Niederschrift des Ausschusses für Regionalplanung vom 02.11.2009 entnommen werden, die im Internet auf der Homepage des Landkreis Cuxhaven (http://www.landkreis-cuxhaven.de) verfügbar ist.

In die zeichnerische Darstellung wurden somit 19 Altstandorte unverändert übernommen und ein weiterer Altstandort verkleinert; bei 8 Altstandorten wurden Erweiterungsflächen dargestellt und außerdem sind 9 neue Vorrangstandorte ausgewiesen.

Durch die Änderung des Baugesetzbuches vom 30.07.1996 sind Anlagen der Windenergiegewinnung in den Katalog der privilegierten Vorhaben gemäß § 35 Abs. 1 Baugesetzbuch (BauGB) aufgenommen worden, die im Außenbereich grundsätzlich zulässig sind.

Um einer unkontrollierten wildwuchsartigen Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen entgegenwirken zu können, hat der Gesetzgeber gleichzeitig eine planerische Steuerung durch die Festlegung von Vorranggebieten für Windenergiegewinnung mit dem Ausschluss dieser Nutzung an anderer Stelle im Planungsraum im Regionalen Raumordnungsprogramm ermöglicht. Der Landkreis macht hiervon Gebrauch, um einerseits die Windhöffigkeit zur Erzeugung regenerativer Energie zu nutzen, andererseits aber eine übermäßige Dominanz von Windenergieanlagen im Interesse einer landschafts- und sozialverträglichen Entwicklung und damit verbundene übermäßige Beeinträchtigung des Landschaftsbildes zu vermeiden." ...

Die Antragstellerin hat am 4. Februar 2013 den hier streitbefangenen Antrag auf Normenkontrolle gestellt und mit Schriftsatz vom 15. April 2013 begründet.

Sie macht geltend: Sie sei seit Jahren mit der Planung und der Errichtung von Windenergieanlagen befasst. Im Gebiet des Antragsgegners habe sie bereits 13 Windenergieanlagen an verschiedenen Standorten errichtet. Derzeit plane sie die Errichtung und den Betrieb von weiteren sieben Anlagen des Typs M. E 101 mit einer Leistung von 3.050 kW in der Gemeinde F. in dem dort ehemals vorgesehenen Vorranggebiet. Einen Antrag auf immissionsschutzrechtliche Genehmigung wolle sie so schnell wie möglich stellen. Zu diesem Zweck habe sie bereits verschiedene Gutachten und naturschutzrechtliche Untersuchungen in Auftrag gegeben und zahlreiche weitere Antragsvorbereitungen getroffen. Hinsichtlich der für die Errichtung der Anlagen benötigten Grundstücksflächen hätten die weitaus meisten und in einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts zusammengeschlossenen Grundstückseigentümer nach Prüfung von mehreren Angeboten beschlossen, ihr (der Antragstellerin) Angebot anzunehmen und ihr zu gegebener Zeit die für die Windkraftnutzung benötigten Flächen zur Verfügung zu stellen. Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Das angefochtene RROP leide an einem zu seiner Unwirksamkeit führenden Abwägungsmangel. Der Antragsgegner habe die Bedeutung der naturschutzfachlichen Belange verkannt und den Ausgleich zwischen betroffenen öffentlichen und privaten Belangen nicht in einer dem Abwägungsgebot entsprechenden Weise vorgenommen. Daneben sei die Anwendung des vom Antragsgegner aufgestellten Kriterienkatalogs nicht nachvollziehbar. Das Naturschutzamt/die Landschaftsplanung des Antragsgegners habe im Mai 2009 mit Ergänzungen vom Juni und August 2009 eine erste naturschutzfachliche Einschätzung für die mögliche Neuausweisung von Vorrangstandorten für die Windenergiegewinnung abgegeben. Dabei sei die Einschätzung der Gebiete einer vierstufigen Skala zugeordnet worden. Auf der Grundlage der vorhandenen Daten habe die Einstufung des östlichen Teils des Gebietes "F. -N." dahin gelautet, dass möglicherweise gravierende Konflikte zu erwarten seien und die Fläche als Vorrangstandort für Windenergiegewinnung voraussichtlich bedingt geeignet sei. Das Gebiet sei daraufhin als Vorrangstandort in den Entwurf 2009 des RROP aufgenommen worden. In der Folgezeit vorgebrachte Bedenken gegen den Standort habe der Antragsgegner als nicht berücksichtigungsfähig bezeichnet und dessen Ausweisung weiter befürwortet. Das von ihr - der Antragstellerin - im Rahmen der weiteren Untersuchungen zur Geeignetheit des Standorts beauftragte Büro O. sei in seinem Gutachten vom 20. März 2011 und nachfolgenden weiteren Stellungnahmen vom 31. August und 14. September 2011 zu dem Ergebnis gelangt, dass bei Durchführung von etwaigen Kompensationsmaßnahmen die Fläche als Windvorranggebiet geeignet sei, insbesondere ein Flugkorridor des Kranichs anhand von Daten nicht belegt werden könne. Auch sonst sei auf der Eingriffsfläche kein signifikant erhöhtes Kollisionsrisiko zu erwarten. Vor diesem Hintergrund habe sie sich mit Schreiben vom 21. August 2011 noch einmal an den Antragsgegner gewandt und auf die Eignung des geplanten Vorranggebiets "F." hingewiesen. Die ungeachtet der eindeutigen Ergebnisse der Gutachten und entgegen den Einschätzungen in den Entwürfen des RROP von Oktober 2009 und April 2010/Juli 2011 erhobenen Bedenken der Planungsgruppe Umwelt vom 25. August 2011 und des Naturschutzamtes des Antragsgegners vom 22. August 2011 gingen von falschen tatsächlichen Voraussetzungen hinsichtlich eines angeblichen Hauptflugkorridors des Kranichs aus. Das beschlossene Raumordnungsprogramm lasse aber auch insgesamt ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept vermissen. Die bei der Potentialflächensuche zwingend zu beachtende Prüfungsreihenfolge habe der Antragsgegner nicht eingehalten. Es sei auch nicht hinreichend dokumentiert worden, wie es zu der Entscheidung gekommen sei, bestimmte Potentialflächen für die Darstellung als Vorranggebiete auszuwählen und andere nicht. Auch der Abwägungsvorgang sei nicht nachvollziehbar. Hinsichtlich des ursprünglich vorgesehenen Standorts "F." sehe der Antragsgegner noch Prüfungsbedarf, unterstelle ungeachtet dessen aber bereits, dass der Windpark inmitten eines Hauptflugkorridors zwischen dem national und international bedeutenden Kranichschlafplatz und den Nahrungsflächen liege. Das sei gutachterlich aber eben nicht bestätigt worden. Der Antragsgegner lege bei gleichen Sachverhalten unterschiedliche Maßstäbe an. So habe er andere Flächen als Vorranggebiet ausgewiesen, obwohl es sich bei diesen ebenfalls um Vogelbrutgebiete mit landesweiter Bedeutung - wie beim Gebiet "F." - handeln solle. Auch die Anwendung des Kriteriums "Hauptflugkorridor" sei im Hinblick auf die ausgewählten Vorranggebiete uneinheitlich und nicht nachvollziehbar erfolgt. Trotz einem vergleichbaren Konfliktpotential sei der Antragsgegner somit zu unterschiedlichen Festlegungen gekommen. Bei unzureichender Datenlage habe er teilweise auf Untersuchungen im nachfolgenden Genehmigungsverfahren verwiesen, andere Flächen seien bei gleicher Datenlage vollständig aus dem RROP herausgefallen. Notwendige Untersuchungen, etwa im Hinblick auf das Vorhandensein von Fledermäusen, könnten noch in einem Genehmigungsverfahren durchgeführt werden. Soweit festgesetzt worden sei, dass innerhalb der Vorranggebiete nur maximal zwei unterschiedliche Anlagenhöhen zulässig seien und die durch Windenergieanlagen erzeugte Energie über Erdkabel in das Netz eingespeist werden solle, seien diese Festsetzungen unwirksam, weil es insoweit an einer Ermächtigungsgrundlage fehle.

Die Antragstellerin beantragt,

Der Antragsgegner beantragt,

Der Antragsgegner beschreibt in seiner Erwiderung zunächst den Gang des Aufstellungsverfahrens im Einzelnen und folgert daraus, dass die politischen Gremien im Verfahren zur Neuaufstellung des RROP umfassend informiert worden seien. Dies gelte im Besonderen im Zusammenhang mit dem Kriterienkatalog. Den Ausschussmitgliedern sei bekannt gewesen, welche Abstände disponibel gewesen seien und welche aufgrund zwingender gesetzlicher Vorgaben nicht zur Disposition gestanden hätten. Er erwidert im Übrigen: Die Antragstellerin sei nicht antragsbefugt. Es werde bestritten, dass die Antragstellerin sich die benötigten Grundstücksflächen zivilrechtlich gesichert habe. Der Antrag sei teilweise unstatthaft, denn eine Normenkontrollklage könne zulässigerweise nur den Eintritt der Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zum Gegenstand haben. Anders als die Antragstellerin meine, liege dem sachlichen Teilabschnitt Windenergie im RROP 2012 ein schlüssiges Gesamtkonzept zugrunde, sei die Streichung des Vorranggebiets "F." sachlich gerechtfertigt gewesen, stelle sie keinen Verstoß gegen den beschlossenen Kriterienkatalog dar und gewähre die Vorranggebietsplanung der Windenergie substantiellen Raum. Im gesamten Landkreis Cuxhaven inklusive der Stadt Cuxhaven seien bis 2011 ca. 431 raumrelevante Windkraftanlagen mit insgesamt ca. 435 MW Leistung genehmigt worden. Bei Umsetzung des RROP 2012 gehe er davon aus, dass im Kreisgebiet in den nächsten Jahren 150 bis 200 neue oder repowerte Windkraftanlagen hinzukämen, so dass die gesamte installierte Leistung im Landkreis auf insgesamt 800 bis 1.000 MW anwachsen könne. Im Landes-Raumordnungsprogramm seien demgegenüber für den Landkreis Cuxhaven als Landesvorgabe 300 MW genannt. Das anspruchsvolle Ziel der vielfachen Übererfüllung der Landesvorgabe sei nur dadurch möglich, dass von der gesamten Landkreisfläche von 205.732,93 ha im RROP 2012 3.778,44 ha, also 1,837 %, als Vorranggebiet ausgewiesen seien. Dem RROP 2012 liege ein schlüssiges Gesamtkonzept für die Nutzung der Windenergie zugrunde. Der Kriterienkatalog weise systematisch und strukturell keine relevanten Änderungen gegenüber dem oberverwaltungsgerichtlich (12 KN 11/07) überprüften Kriterienkatalog für die Erstellung des sachlichen Teilabschnitts Windenergie aus dem Jahr 2004 auf. Im Rahmen der Aufstellung des Planungskonzeptes seien zunächst die Flächen herauszuarbeiten gewesen, die aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht für die Errichtung von Windkraftanlagen zur Verfügung stünden. Flächen, die dieser Restriktion unterlagen, seien z. B. Siedlungsflächen, Verkehrsflächen oder Flächen, die einen besonderen Schutzstatus aufwiesen. Im nächsten Schritt sei die Frage zu klären gewesen, welche Abstände von den so ermittelten Tabuzonen eingehalten werden sollten. Die Abstandsfrage sei für jede Tabukategorie einzeln ermittelt worden. Zu manchen Tabuzonen seien die Abstände disponibel, andere seien gesetzlich vorgegeben gewesen, wie etwa bei den Bundesautobahnen oder Bundesfernstraßen. Der nach dieser Methode ermittelte Abstandskriterienkatalog sei wie dargelegt den politischen Gremien vorgestellt und erläutert worden. Da auf der Grundlage dieses so ermittelten Kriterienkatalogs eine Reihe von alten ausgewiesenen Vorranggebieten nicht mehr ausweisungsfähig gewesen sei, sei die Entscheidung zu treffen gewesen, wie mit diesen Altstandorten verfahren werden solle. Aus Gründen des Bestandsschutzes habe er sich dafür entschieden, diese Altstandorte mit der Maßgabe fortzuschreiben, dass diese Flächen nur dann erweiterungsfähig sein sollten, wenn sie den aktuellen Kriterienkatalog einhalten. Richtig sei, dass die Begrifflichkeiten "harte" und "weiche" Tabuzonen nicht ausdrücklich verwendet worden seien. Mit nur wenigen Ausnahmen, wie etwa der Anbauverbotszonen nach dem Bundesfernstraßengesetz, sei er der Überzeugung, dass alle Kriterien letztlich "weiche" Tabuzonen beschrieben. Sowohl Schall und Schattenwurf, als auch naturschutzrechtliche Vorgaben seien für sich genommen stets weiche Kriterien, da ohne Berücksichtigung der konkreten Genehmigungsplanung keine Aussagen über erforderliche Abstände zu treffen seien. Selbst ein Biotop generiere nicht zwangsläufig eine Tabuzone, wenn durch die konkreten Windkraftanlagen eine Beeinträchtigung nicht zu besorgen sei. Mit diesem Verständnis, dass die Abstandskriterien fast ausnahmslos weich seien, sei auch der Kriterienkatalog, den der Regionalausschuss in öffentlicher Sitzung beraten und beschlossen habe, diskutiert und beraten worden. Es sei deshalb nicht so, dass die Mitglieder der maßgeblichen Gremien von dem Bewusstsein getragen gewesen wären, es handele sich durchweg um "harte" Tabukriterien. Halte man insoweit gleichwohl einen Abwägungsmangel für gegeben, wäre dieser nicht von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen. Die Genese des Kriterienkatalogs habe er in den vorliegenden Unterlagen hinlänglich dokumentiert. Der Vorrangstandort "F." sei gestrichen worden, weil die untere Naturschutzbehörde im Aufstellungsverfahren zusätzliche Erkenntnisse erlangt habe, die dazu geführt hätten, dass dieser Standort aus artenschutzrechtlichen Gründen nicht geeignet sei. Diese Gründe seien so erheblich, dass bereits jetzt erkennbar sei, dass sie einer BImSchG-Genehmigung der Windkraftanlagen entgegenstünden. Die privilegierte Nutzung könnte sich nicht gegenüber den artenschutzrechtlichen Belangen durchsetzen, die Vorranggebietsausweisung liefe leer.

Wegen des Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf deren Schriftsätze und wegen des Sachverhalts im Übrigen auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Aufstellungsunterlagen und Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.