Gründe

I.

Die Beteiligten streiten darüber, ob die Genehmigung für den Parallelhandel nach Artikel 52 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 zwingend voraussetzt, dass das einzuführende Pflanzenschutzmittel nach Abs. 3 a) dieser Vorschrift von demselben Unternehmer oder einem angeschlossenen Unternehmen oder unter Lizenz nach demselben Verfahren wie das im Inland zugelassene Referenzmittel hergestellt wurde.

Die Klägerin hat ihren Sitz in den Niederlanden. Als Großhändlerin im- und exportiert sie Pflanzenschutzmittel. Sie beabsichtigt, das in Großbritannien auf die Firma Makhteshim-Agan Ltd. zugelassene Pflanzenschutzmittel Volley in Deutschland unter der Bezeichnung Realchemie Fluazinam einzuführen und beantragte am 24. Mai 2011 bei der Beklagten die Feststellung der Verkehrsfähigkeit für den Parallelimport. Dabei machte sie geltend, dass dieses Mittel mit dem in Deutschland auf die Firma ISK Biosciences Europe S.A. zugelassenen Pflanzenschutzmittel Shirlan (sog. Referenzmittel) identisch sei. Die Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 21. Juni 2011 ab, weil der Hersteller des in Großbritannien zugelassenen Pflanzenschutzmittels nicht auch der Hersteller des in Deutschland zugelassenen Referenzmittels sei und die Voraussetzungen des Artikels 52 Abs. 3 a) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 auch im Übrigen nicht vorlägen.

Nach erfolgloser Durchführung eines Widerspruchverfahrens hat die Klägerin am 15. Februar 2012 Klage erhoben. Zur Begründung ihrer Klage hat sie im Wesentlichen ausgeführt, dass Artikel 52 Abs. 3 a) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 kein Tatbestandsmerkmal für die Erteilung einer Genehmigung für den Parallelhandel bezeichne. Vielmehr bestehe nach Abs. 1 dieser Vorschrift bereits dann ein Anspruch auf die Parallelhandelsgenehmigung, wenn die Zusammensetzung des einzuführenden Pflanzenschutzmittels mit dem im Inland zugelassenen Pflanzenschutzmittel identisch sei. Abs. 3 a) der Vorschrift ermögliche lediglich eine Beweiserleichterung, um die Identität des Mittels im Sinne des Abs. 1 der Vorschrift zu belegen. Dafür spreche insbesondere der Wortlaut des Abs. 3 a), wonach Pflanzenschutzmittel als identisch "gelten", wenn sie von demselben Unternehmer oder einem angeschlossenen Unternehmen oder unter Lizenz nach demselben Verfahren wie das im Inland zugelassene Referenzmittel hergestellt würden. Das abweichende Auslegungsergebnis der Beklagten liefe dem Ziel der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 zuwider, den freien Verkehr mit Pflanzenschutzmitteln und ihre Verfügbarkeit in den Mitgliedstaaten zu verbessern.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, dass es sich bei den in Artikel 52 Abs. 3 a) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 genannten Voraussetzungen um Tatbestandsmerkmale handele. Es hat seine Auffassung insbesondere mit dem Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte der Verordnung untermauert.

Hiergegen wendet sich die Klägerin mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung, dem die Beklagte entgegentritt.

II.

Der Zulassungsantrag bleibt ohne Erfolg, weil die Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und der grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), auf welche die Klägerin ihr Zulassungsbegehren stützt, nicht vorliegen.

Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils sind zu bejahen, wenn bei der Überprüfung im Zulassungsverfahren, also aufgrund der Begründung des Zulassungsantrags und der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts, gewichtige, gegen die Richtigkeit der Entscheidung sprechende Gründe zutage treten, aus denen sich ergibt, dass ein Erfolg der erstrebten Berufung mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie ein Misserfolg. Das ist regelmäßig der Fall, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (Nds. OVG, Beschluss vom 1. Dezember 2011 - 1 LA 79/11 = DVBl 2012, 122; BVerfG, Beschluss vom 8. Dezember 2009 - 2 BvR 758/07 -, NVwZ 2010, 634; Beschluss vom 20. Dezember 2010 - 1 BvR 2011/10 -, NVwZ 2011, 546; vgl. Gaier, NVwZ 2011, 385, 388 ff.). Die Richtigkeitszweifel müssen sich auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen; es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zur Änderung der angefochtenen Entscheidung führt. Um ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils darzulegen, muss sich der Zulassungsantragsteller substantiiert mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Welche Anforderungen an Umfang und Dichte seiner Darlegung zu stellen sind, hängt deshalb auch von der Intensität ab, mit der die Entscheidung des Verwaltungsgerichts begründet worden ist (Nds. OVG, Beschluss vom 4. Januar 2012 - 5 LA 85/10 - = Nds. Rechtsprechungsdatenbank = [...] Rn. 16).

Ausgehend von diesen Grundsätzen führt das Vorbringen der Klägerin nicht zur Zulassung der Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Das Vorbringen der Klägerin, die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zum Erwägungsgrund Nr. 9 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 ließen außer Betracht, dass nicht lediglich die Harmonisierung der Zulassungsvoraussetzungen in den Mitgliedstaaten, sondern zugleich auch der freie Verkehr von Pflanzenschutzmitteln Ziel der Verordnung gewesen sei, trifft nicht zu. Entgegen der Auffassung der Klägerin hat das Verwaltungsgericht den Aspekt der Harmonisierung der Zulassungsvoraussetzungen nicht isoliert herausgegriffen. Vielmehr hat es auf Seite 8 UA ausdrücklich darauf hingewiesen, dass es "Zweck der Verordnung sei [...], den freien Verkehr der entsprechenden Produkte und die Verfügbarkeit dieser Produkte in den Mitgliedstaaten zu verbessern". Darüber hinaus sei es der Wille des europäischen Gesetzgebers gewesen, mit der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 die Voraussetzungen für die Zulassung des Parallelhandels mit Pflanzenschutzmitteln in den einzelnen Mitgliedstaaten zu vereinheitlichen. In Kenntnis dieser gesetzgeberischen Ziele hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass eine Harmonisierung der Genehmigungsregelungen für den Parallelhandel mit dem Rechtsverständnis der Klägerin nicht erreicht werden könne. Denn würde Artikel 52 Abs. 3 a) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 eine bloße Beweiserleichterung einräumen und nicht Tatbestandsmerkmale festlegen, gäbe es (weiterhin) keine konkrete Maßgabe für die Bestimmung der Identität des einzuführenden mit dem im Inland zugelassenen (Referenz-)Mittel. Der Klägerin ist es nicht gelungen, diese Begründung des Verwaltungsgerichts in Frage zu stellen. Ihr Vorbringen, dass bei Ablauf einer Lizenz "diese Voraussetzungen [gemeint: Artikel 52 Abs. 3 a) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 ] in aller Regel nicht erfüllt werden können", ist zu pauschal und vermag zudem nicht zu begründen, weshalb bei einem Lizenzablauf zwingend auch die Voraussetzungen der 1. Variante ("von dem selben Unternehmen") bzw. der 2. Variante ("einem angeschlossenen Unternehmer") des Abs. 3 a) der genannten Verordnung nicht erfüllt sind. Auch der weitere Vortrag der Klägerin, es reiche die Identität des einzuführenden mit dem im Inland zugelassenen Pflanzenschutzmittel aus, vermag nicht zu überzeugen. Denn zum einen kann die Klägerin weder aus den Erwägungsgründen der Verordnung noch aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs einen ausdrücklichen Beleg für die Richtigkeit ihrer Rechtsauffassung benennen. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht zu Recht darauf hingewiesen, dass der Europäische Gerichtshof im Hinblick auf die Genehmigung des Parallelhandels von Pflanzenschutzmitteln im Jahr 2008 entschieden habe, dass die Mittel zumindest insofern den gleichen Ursprung haben müssten, als sie vom gleichen Unternehmen oder einem verbundenen Unternehmen oder in Lizenz nach der gleichen Formel hergestellt wurden [(Urteil vom 21. Februar 2008 - C-201/06 - (Kommission/Frankreich), ABl. EU 2008, Nr. C 92, 4; Slg 2008, I-735; [...] Rn. 39)]. Zum anderen lässt die Klägerin offen, nach welchen "anderen als [den] definierten Merkmalen" diese Identität nachzuweisen ist. Aus diesen Gründen bleibt auch ihrer Ausführung, den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs lasse sich nicht entnehmen, dass andere als die Voraussetzungen des Artikels 52 Abs. 3 a) der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 zum Nachweis der Identität ausgeschlossen seien, der Erfolg versagt.

Der Vortrag der Klägerin, der Sprachgebrauch der Worte "gelten als identisch" spreche - auch im europäischen Recht - für eine Beweiserleichterung, vermag ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils nicht zu begründen. Das Verwaltungsgericht ist diesem Verständnis der Klägerin in einem ersten Schritt sogar näher getreten, indem es ausgeführt hat, dass der Wortlaut für die Normierung einer Beweiserleichterung sprechen könnte. Es hat in einem zweiten Schritt jedoch zutreffend darauf abgestellt, dass für die Auslegung einer europäischen Norm das deutsche Rechtsverständnis nicht zwingend sei und eine Auslegung im Sinne der Klägerin mit den Zielen des europäischen Gesetzgebers nicht vereinbar sei. Mit dieser Begründung hat sich die Klägerin - wie bereits aufgezeigt - nicht substantiiert auseinandergesetzt.

Die von der Klägerin zitierte Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes vermag Richtigkeitszweifel ebenso wenig zu begründen. Dabei kann dahinstehen, ob die Entscheidungen aus den Jahren 1994, 1995 und 2002 zum Reimport von Pflanzenschutzmitteln Rückschlüsse auf den vorliegenden Fall des Parallelhandels überhaupt zulassen. Jedenfalls hat der Bundesgerichtshof in den Revisionsverfahren I ZR 226/10 und I ZR 187/09 mit Urteilen jeweils vom 17. Januar 2013 sowie im Revisionsverfahren I ZR 19/11 mit Urteil vom 2. Oktober 2012 ausgeführt, dass

"Pflanzenschutzmittel nach § 11 Abs. 1 Satz 1 PflSchG 2002 nur in Verkehr gebracht [...] oder eingeführt werden [durften], wenn sie vom Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit zugelassen waren. Die Vorschrift diente der Umsetzung des Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 91/414/EWG. Nach dieser Bestimmung, die bis zum 13. Juni 2011 galt, waren die Mitgliedstaaten verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass in ihrem Gebiet zu anderen als Forschungs- oder Entwicklungszwecken nur die Pflanzenschutzmittel in Verkehr gebracht und angewendet werden durften, die sie nach den Bestimmungen dieser Richtlinie zugelassen hatten. Die Zulassung galt dabei nur für Mittel mit gemeinsamem Ursprung; die Mittel mussten daher vom Zulassungsinhaber oder einem verbundenen Unternehmen oder in Lizenz nach derselben Formel und unter Verwendung desselben Wirkstoffs hergestellt sein und auch die gleichen Wirkungen haben (vgl. EuGH, Urteil vom 11. März 1999 - C-100/96, Slg. 1999, I1499 = EuZW 1999, 341 Rn. 40 [EuGH 11.03.1999 - C 100/96] - British Agrochemicals Association; Urteil vom 21. Februar 2008 - C-201/06, Slg. 2008, I735 Rn. 39 - Kommission/Frankreich). Einem von einem konkurrierenden Unternehmen parallel hergestellten Mittel fehlte daher der erforderliche gemeinsame Ursprung, weshalb die für das Referenzmittel bestehende Zulassung von vornherein nicht auch für dieses Mittel galt (EuGH, Slg. 2008, I735 Rn. 43 - Kommission/Frankreich)."

Damit hat der Bundesgerichtshof ausdrücklich festgestellt, dass für die Zulässigkeit des Parallelhandels von Pflanzenschutzmitteln in den Mitgliedstaaten die Herstelleridentität notwendig ist. Die angegriffene Entscheidung des Verwaltungsgerichts befindet sich mithin im Einklang mit dieser zwischenzeitlich ergangenen, neueren Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs. Anhaltspunkte dafür, dass der Bundesgerichtshof für den Identitätsnachweis nach der nunmehr geltenden Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 geringere Anforderungen stellen würde, sind nicht ersichtlich.

Die Klägerin kann sich ferner nicht mit Erfolg auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. April 2004 - 3 C 38/03 - berufen. Diese Entscheidung bezog sich auf die gegenseitige Anerkennung von (Pflanzenschutzmittel-)Zulassungen nach § 15 b Abs. 1 PflSchG in der Fassung vom 6. August 2002 (BGBl. I 2002 S. 3082), diese Vorschrift ist aufgrund des Gesetzes zur Neuordnung des Pflanzenschutzgesetzes vom 6. Februar 2012 (BGBl. I 2012, Nr. 7, S. 148) am 13. Februar 2012 außer Kraft getreten ist. Darin hieß es:

"Das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit lässt ein Pflanzenschutzmittel, das in einem anderen Mitgliedstaat entsprechend den Anforderungen des Artikels 4 der Richtlinie 91/414/EWG zugelassen ist, abweichend von § 15 zu, wenn

1. der Antrag und die Antragsunterlagen den nach Absatz 6 festgesetzten Anforderungen entsprechen,

2. die Wirkstoffe des Pflanzenschutzmittels in Anhang I der Richtlinie
91/414/EWG aufgeführt sind und

3. die für die Anwendung des Pflanzenschutzmittels im Inland bedeutsamen
Verhältnisse, insbesondere hinsichtlich

a) des Pflanzenschutzes sowie der sonstigen Belange der Landwirtschaft, einschließlich des Gartenbaus, und der Forstwirtschaft,

b) der Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tier und auf Grundwasser sowie

c) der sonstigen Auswirkungen, insbesondere auf den Naturhaushalt, denen des Mitgliedstaates entsprechen, in dem das Pflanzenschutzmittel zugelassen worden ist, und deshalb widerleglich angenommen werden kann, dass das Pflanzenschutzmittel den Voraussetzungen nach § 15 Abs. 1 Nr. 3 bis 5 genügt."

Diese nationale Vorschrift hat die Anforderungen der Hersteller- bzw. Ursprungsidentität nicht gefordert. Allerdings bemisst sich die Zulässigkeit des Parallelhandels von Pflanzenschutzmitteln gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 PflSchG in der aktuell geltenden Fassung direkt nach Artikel 52 Abs. 1 und 3 a) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009. Zu dieser Vorschrift liegt eine höchstrichterliche Rechtsprechung, auf die sich die Klägerin berufen könnte, nicht vor.

Entgegen der Auffassung der Klägerin besteht keine grundrechtliche bzw. grundfreiheitliche Notwendigkeit, den Parallelhandel ohne das Vorliegen der Voraussetzungen des Artikels 52 Abs. 3 a) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 zu erlauben.

Dies ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht mit der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 12. November 1993 - 3 S 1449/91 -) begründbar. Die dortige Entscheidung hat die Zulassung des Baugerüst-Systems "L-Allroundgerüst" und dessen Bauteile durch einen herstellerneutral ausgestalteten, dinglich-produktbezogenen Verwaltungsakt nach § 22 der Landesbauordnung für Baden-Württemberg vom 28. November 1983 zum Gegenstand ([...] Rn. 22). Generelle Aussagen zur Zulassung von Pflanzenschutzmitteln nach Bundes- und Europarecht lassen sich diesem Urteil nicht entnehmen. Das gleiche gilt hinsichtlich des von der Klägerin zitierten Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 1997 - 4 C 8/95 -. Zwar bestätigt diese (Revisions-)Entscheidung das Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 12. November 1993 im Ergebnis. Doch hat das Bundesverwaltungsgericht die Feststellung der Vorinstanz, dass die Zulassung nach § 22 der Landesbauordnung ein herstellerneutral ausgestalteter und dinglich-produktbezogener Verwaltungsakt sei, nicht auf ihre inhaltliche Richtigkeit geprüft. Denn bei dieser Feststellung handelt es sich um nicht reversibles Recht. Das Bundesverwaltungsgericht hat deshalb dazu erklärt: "Ob die dem zugrundeliegende Auslegung des nicht revisiblen Landesrechts zutrifft oder gegen höherrangiges Recht verstößt, hat das Revisionsgericht an dieser Stelle nicht zu überprüfen ([...] Rn. 17)." Darüber hinaus betrifft auch diese Entscheidung - wie aufgezeigt - einen anderen Streitgegenstand.

Der Vortrag der Klägerin, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts sei mit dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 11. März 1999 [(- C-100/96 - (British Agrochemicals Association Ltd)] zum "Verbot der doppelten Zulassungsprüfungen" nicht vereinbar, greift nicht durch. Denn der Europäische Gerichtshof hat für den Parallelhandel von Pflanzenschutzmitteln im Jahr 2008 entschieden, dass die Mittel zumindest insofern den gleichen Ursprung haben müssten, als sie vom gleichen Unternehmen oder einem verbundenen Unternehmen oder in Lizenz nach der gleichen Formel hergestellt wurden (Urteil vom 21. Februar 2008 - C-201/06 -, a.a.O.). Folglich bedarf es danach einer Zulassungsprüfung, sofern die Hersteller- bzw. Ursprungsidentität nicht gegeben ist.

Die Berufung kann auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden.

Eine Rechtssache ist nur dann grundsätzlich bedeutsam, wenn sie eine höchstrichterlich bislang noch nicht beantwortete Tatsachen- oder Rechtsfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die im Rechtsmittelverfahren entscheidungserheblich ist und die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts einer fallübergreifenden Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf. Hierzu hat der Antragsteller im Hinblick auf ein Klärungsbedürfnis die für fallübergreifend gehaltene Frage zu formulieren sowie zu begründen, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll. An der Klärungsbedürftigkeit fehlt es, wenn sich die Frage unschwer aus dem Gesetz oder auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung beantworten lässt (Nds. OVG, Beschluss vom 1. Oktober 2008, 5 LA 64/06 -, [...] Rn. 14).

Die von der Klägerin aufgeworfene Rechtsfrage, "Gegenstand ist die rechtliche Bedeutung des Art. 52 Abs. 3 VO (EG Nr. 1107/2009)", ist nicht klärungsbedürftig. Sie lässt sich - wie oben geschehen - unschwer aus dem Gesetz beantworten.

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, 52 Abs. 1 GKG (vgl. Beschlüsse des Senats vom 24. August 2010 - 10 LA 118/09 - und vom 13. Januar 2014 - 10 LA 48/12 -).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).