Gründe

Die vom Senat zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung des Beklagten ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid des Beklagten vom 5. September 2011 zu Recht aufgehoben. Dieser Bescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Der angefochtene Bescheid findet in § 11 Abs. 8 FeV keine Grundlage. Nach Satz 1 der genannten Vorschrift darf die Fahrerlaubnisbehörde bei ihrer Entscheidung auf die Nichteignung des Betroffenen schließen, wenn sich dieser weigert, sich untersuchen zu lassen, oder er das von der Behörde geforderte Gutachten nicht fristgerecht beibringt. Als Weigerung im Sinne des § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV ist auch der Fall zu behandeln, in dem der Betroffene sich teilweise der Untersuchung verweigert oder sie teilweise unmöglich macht (OVG Hamburg, Beschl. v. 27.8.2003 - 3 Bs 185/03 -, NJW 2004, 2399, [OVG Hamburg 27.08.2003 - 3 Bs 185/03] Unmöglichmachen der angeordneten Haaranalyse durch Kürzen des Haupthaars; VG Bremen, Beschl. v. 28.1.2011 - 5 V 38/11 -, [...], Verweigerung der Drogenanamnese; s. auch Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 42. Aufl., § 11 FeV Rdn. 52). Ein solcher Fall der teilweisen Weigerung liegt hier vor. Wie dargelegt hat der Kläger sich geweigert, im Rahmen der Drogenanamnese Angaben zu seinem Konsum zu machen, und dadurch die Drogenanamnese unmöglich gemacht, und er hat die Abgabe einer Urinprobe verweigert. Vorliegend hat sich die Untersuchungsanordnung nicht im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 18.3.1982 - 7 C 69.81 -, BVerwGE 65, 157, [...] Rdn. 20), der sich der Senat angeschlossen hat (Beschl. v. 19.3.1996 - 11 B 14.96 -, DAR 1996, 329, [...]; Beschl. des Sen. v. 15.10. 2009 - 182/09 -, v. 29.1.2010 - 12 ME 4/10 - und v. 8.10.2012 - 12 ME 233/12 - jew. m. w. N.), erledigt, weil der Kläger der Anordnung des Beklagten gerade nicht in Gänze gefolgt ist. Auf die Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung kommt es vor diesem Hintergrund insofern weiterhin an, als die Bedeutung dieser teilweisen Weigerung als Kennzeichen der Ungeeignetheit des Klägers zu beurteilen ist. Das Ergebnis der durchgeführten Untersuchung ist wegen der in Teilen fehlenden Mitwirkung des Klägers nicht aussagekräftig. Wie dem - zitierten - Gutachten zu entnehmen ist, konnte u.a. die behördliche Fragestellung wegen der Weigerung des Klägers nicht beantwortet werden. Das Gutachten klärt mithin die Eignungsfrage nicht abschließend (vgl. BVerwG, Beschl. v. 19.3.1996 - 11 B 14.96 -, NZV 1196, 332). In der gutachterlichen Aussage ist somit keine neue, selbstständig zu berücksichtigende Tatsache zu sehen, die sich für die Entscheidung über die Fahrerlaubnisentziehung verwerten ließe. Das hat der Beklagte in seinem Bescheid nicht anders gesehen.

Der Senat folgt im Ergebnis der Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass das Verhalten des Klägers nicht den Schluss auf seine fehlende Fahreignung rechtfertigt. Die Behörde darf aus einer (teilweisen) Verweigerung der Untersuchung nur dann gemäß § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV auf die fehlende Kraftfahreignung schließen, wenn die Anordnung der Untersuchung rechtmäßig ist (s. etwa BVerwG, Beschl. v. 21.5.2012 - 3 B 65.11 -, NJW 2012, 3115; Urt. v. 28.4.2010 - 3 C 2.10 -, BVerwGE 137, 10; Urt. v. 9.6.2005 - 3 C 21.04 -, NJW 2005, 3440; Urt. v. 9.6.2005 - 3 C 25.04 -, NJW 2005, 3081 jew. auch in [...] und m. w. N.). Daran fehlt es hier. Im Einzelnen:

Eine Untersuchungsanordnung nach § 11 Abs. 2 i. V. m. § 46 Abs. 3 FeV muss gewisse Anforderungen zunächst in formeller Hinsicht erfüllen. Gemäß § 11 Abs. 6 FeV legt die Fahrerlaubnisbehörde unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalls und unter Beachtung der Anlagen 4 und 5 in der Anordnung fest, welche Fragen im Hinblick auf die Eignung des Betroffenen zum Führen von Kraftfahrzeugen zu klären sind (Satz 1). Die Behörde teilt dem Betroffenen unter Darlegung der Gründe für die Zweifel an seiner Eignung und unter Angabe der für die Untersuchung in Betracht kommenden Stelle oder Stellen mit, dass er sich innerhalb einer von ihr festgelegten Frist auf seine Kosten der Untersuchung zu unterziehen und das Gutachten beizubringen hat; sie teilt ihm außerdem mit, dass er die zu übersendenden Unterlagen einsehen kann (Satz 2). Der Betroffene hat die Fahrerlaubnisbehörde darüber zu unterrichten, welche Stelle er mit der Untersuchung beauftragt hat (Satz 3). Die Fahrerlaubnisbehörde teilt der untersuchenden Stelle mit, welche Fragen im Hinblick auf die Eignung des Betroffenen zum Führen von Kraftfahrzeugen zu klären sind und übersendet ihr die vollständigen Unterlagen, soweit sie unter Beachtung der gesetzlichen Verwertungsverbote verwendet werden dürfen (Satz 4). Die Untersuchung erfolgt auf Grund eines Auftrags durch den Betroffenen (Satz 5).

In materieller Hinsicht ist in der Rechtsprechung geklärt, dass es zu den an eine Untersuchungsanordnung zu stellenden Mindestanforderungen zählt, dass die Aufforderung im Wesentlichen aus sich heraus verständlich sein und der Betroffene ihr entnehmen können muss, was konkret ihr Anlass ist, ob das in ihr Verlautbarte die behördlichen Zweifel an der Fahreignung zu rechtfertigen vermag und welches Verhalten konkret von ihm gefordert wird (vgl. zu § 15b Abs. 2 StVZO a. F. BVerwG, Urt. v. 5.7.2001 - 3 C 13.01 -, DAR 2001, 522, [...], Rdn. 25; OVG NRW, Beschl. v. 4.9.2000 - 19 B 1134/00 -, NZV 2001, 95, v. 22.1.2001 - 19 B 1757/00 u.a. -, NZV 2001, 396, [OVG Nordrhein-Westfalen 22.01.2001 - 19 B 1757/00] [...], u. v. 22.11.2001 - 19 B 814/01 -, DAR 2002, 185, [...]; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 20.4.2010 - 10 S 319/00 -, ZfSch 2010, 417, [...]; ferner Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 42. Aufl., § 11 FeV, Rdn. 42 ff.).

Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Untersuchungsanordnung vom 7. Juli 2011 bzw. das Verfahren insgesamt nicht den formellen Anforderungen genügte. Der Beklagte hat dem Kläger nicht nach § 11 Abs. 6 Satz 2 Hs. 2 FeV mitgeteilt, dass er die zu übersendenden Unterlagen einsehen kann. Der Beklagte hat den Kläger nicht aufgefordert, ihn darüber zu unterrichten, welche Stelle er - der Kläger - mit der Untersuchung beauftragt hat (§ 11 Abs. 6 Satz 3 FeV). Der Beklagte hat auch nicht nach § 11 Abs. 6 Satz 4 FeV der untersuchenden Stelle mitgeteilt, welche Fragen im Hinblick auf die Eignung des Klägers zum Führen von Kraftfahrzeugen zu klären sind, und ihr nicht die vollständigen Unterlagen, soweit sie unter Beachtung der gesetzlichen Verwertungsverbote verwendet werden dürfen, übersandt. Stattdessen hat der Beklagte dem Kläger aufgegeben, das Anordnungsschreiben vom 7. Juli 2011 mit dem Formular zum Begutachtungsauftrag (Bl. 71 VV) der Untersuchungsstelle vorzulegen. Der Beklagte ist damit nicht in der von § 11 Abs. 6 FeV und der Anlage 15 zur Fahrerlaubnis-Verordnung vorgesehenen Weise "Herr" des Begutachtungsverfahrens geblieben und hat insofern auch seine Mitverantwortung für die rechtskonforme Ausgestaltung dieses Verfahrensabschnitts nicht getragen (vgl. dazu Bay. VGH, Beschl. v. 28.9.2006 - 11 CS 06.732 -, [...] Rdn. 23). Die Annahme des Beklagten, allein der Betroffene sei dafür verantwortlich, ein Gutachten erstellen zu lassen, welches die geforderte Sachverhaltsaufklärung und die Beantwortung der behördlichen Fragestellung beinhalte, trifft so nicht zu.

Der Senat hat bislang offengelassen, ob die Rechtmäßigkeit einer Untersuchungsanordnung auch davon abhängt, dass die Fahrerlaubnisbehörde dem Fahrerlaubnisinhaber mitteilt, dass er die zu übersendenden Unterlagen einsehen kann (Beschl. d. Sen. v. 19.6.2013 - 12 ME 33/13 -, [...]; vgl. auch Hess. VGH, Urt. v. 26.5.2011 - 2 B 550/11 -, VRS 121, Nr. 86; BayVGH, Beschl. v. 27.11.2012 - 11 ZB 12.1596 -, ZfSch 2013, 177). Nicht geklärt ist auch, ob die (weiteren) hier begangenen Verfahrensfehler etwa - wie der Beklagte meint - nach § 46 VwVfG unbeachtlich sein könnten. Diese Fragen bedürfen auch aus Anlass des vorliegenden Falls keiner abschließenden Entscheidung.

Die Untersuchungsanordnung vom 7. Juli 2011 genügt nicht den materiell-rechtlichen Mindestanforderungen. Sie ist, soweit sie sich auf das vom Kläger geforderte Verhalten bezieht, nicht hinreichend bestimmt. Zwar teilt der Senat nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Beklagte hätte den Kläger darauf hinweisen müssen, dass er sich auch zu seinem Cannabiskonsummuster befragen lassen müsse. Der Kläger hat selbst gemäß § 11 Abs. 6 Satz 5 FeV die vom Beklagten geforderte ärztliche Untersuchung in Auftrag gegeben. Um den geforderten wissenschaftlichen Grundsätzen zu genügen, muss im Gutachten dargestellt und unterschieden werden zwischen der Vorgeschichte (Anamnese) und dem gegenwärtigen Befund (Nr. 2 Buchst. c) Anlage 15 zur FeV; s. auch Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 42. Auflage, § 11 FeV Rdn. 41). Die ärztliche Untersuchung soll neben der medizinischen Untersuchung (Gesamtkörperstatus), der Laboruntersuchung (polytoxikologisches Drogenscreening nach forensischen Kriterien) und der anlassbezogenen Wertung vorliegender Stellungnahmen (z.B. Entlassungs- oder Therapieberichte im Hinblick auf Erkrankungen sowie deren Verlauf und/oder auf Drogenkonsum) auch eine Anamnese (Vorgeschichte) umfassen. Schwerpunkt hierbei ist die Suchtanamnese mit Konsumdiagnostik, d. h. Angaben zu Erstkonsum, Erstintoxikation, Beginn eines regelmäßigen Konsums, Dauer und Häufigkeit des Konsums, subjektiv erlebte Drogenwirkung/bisher erlebte Entzugssymptomatik, Vernachlässigung früherer Interessen zu Gunsten von Beschaffung/Konsum, bisher erfahrene negative Konsequenzen in familiärer und sozialer Hinsicht, Bewältigungsmechanismen/Ressourcen in der Familie/Bezugsgruppe, gesundheitliche Folgen des Drogenkonsums, aktueller Konsumstatus (Schubert/Schneider/Eisenmenger/Stephan, Kommentar zu den Begutachtungsleitlinien zur Kraftfahrereignung, 2. Aufl. 2005, Kapitel 3.12.1 S. 187). Die Beauftragung mit einer ärztlichen Begutachtung umfasst das Einverständnis mit den für eine ordnungsgemäße Begutachtung erforderlichen Maßnahmen, ohne dass diese Maßnahmen grundsätzlich im Einzelnen aufgezählt werden müssten (im Ergebnis wie hier: VG Bremen, Beschl. v. 28.1.2011 - 5 V 38/11 -, [...]).

Soweit die für eine Begutachtung erforderlichen Maßnahmen allerdings - wie hier in Bezug u.a. auf die Blut- und die Urinanalyse - aufgezählt werden, muss aus sich heraus verständlich sein, ob und ggf. welches Verhalten konkret von dem Betroffenen gefordert wird. Das ist hier hinsichtlich der Urinanalyse nicht der Fall. Dem Beklagten ist zuzugestehen, dass es an keiner Stelle heißt, dass kein Urin abzugeben sei. Es lässt sich indessen nicht eindeutig entnehmen, dass eine Urinuntersuchung erforderlich ist und gefordert wird. So heißt es - wie zitiert - in der Überschrift des Schreibens nur "Vorlage eines ärztlichen Gutachtens (Blutanalyse)". Im Weiteren ist zwar auch die Urinabgabe im Zusammenhang mit der Blutentnahme als einer der nächsten Schritte aufgeführt. Auf S. 3 des Schreibens heißt es dann wiederum - wie bereits zitiert -: "Da eine Urinuntersuchung bei Cannabisprodukten wegen der zu starken Schwankungen der Ergebnisse ausscheidet und mittels einer Haaranalyse keine Unterscheidung zwischen einem einmaligen, gelegentlichen oder regelmäßigen Konsum von Cannabinoiden getroffen werden kann, bleibt als Untersuchungsverfahren die Blutanalyse." Damit folgt aus dem Schreiben nicht mit der notwendigen Eindeutigkeit, dass auch eine Urinuntersuchung als erforderlich angesehen und gefordert wurde.

Soweit der Beklagte vorträgt, die Anordnung enthalte erklärend die Angabe, dass Urin nicht zur Beprobung von Cannabisprodukten diene, sondern zur Beprobung anderer psychoaktiv wirkender Stoffe, diese Angabe werde - unberechtigt - in einem Maße missverstanden, welches die Urinuntersuchung insgesamt in Frage stelle, vermag der Senat ihm nicht zu folgen. Der Beklagte hat - zutreffend (Beschl. d. Sen. v. 14.11.2013 - 12 ME 158/13 -, ZfSch 2014, 56, [...]) - seine Fragestellung auf Cannabis beschränkt. Eine Erklärung, dass Urin zur Beprobung anderer psychoaktiv wirkender Stoffe diene, ist seinem Schreiben vom 7. Juli 2011 nicht zu entnehmen. Eine derartige Erklärung ginge auch angesichts der auf Cannabis beschränkten Fragestellung ins Leere. Es trifft im Übrigen nicht zu, dass - wie der Beklagte behauptet - eine Frage zu Cannabiskonsum eine Untersuchung auf andere Mittel als Cannabis bedinge.

Dass vom Kläger nicht eine ausschließliche Untersuchung zur Frage der Einnahme von Cannabisprodukten gefordert worden sei, sondern auch eine Untersuchung zur Klärung des Konsummusters, ändert nichts daran, dass aus dem Schreiben vom 7. Juli 2011 nicht mit der notwendigen Eindeutigkeit hervorgeht, dass (zu diesem Zweck) auch eine Urinuntersuchung als erforderlich angesehen und gefordert wurde. Dass ergänzend die Notwendigkeit der Urinuntersuchung durch das vom Kläger beauftragte Institut erklärt worden sei, ändert ebenfalls nichts daran, dass - wie dargelegt - die behördliche Anordnung hinreichend bestimmt sein muss und sie es hier nicht ist. Dadurch, dass der Beklagte erstmals in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat meinte, mit Fug und Recht die Auffassung vertreten zu können, sein Schreiben vom 7. Juli 2011 habe doch keine Aufforderung zu einer Urinuntersuchung enthalten, sieht sich der Senat in seiner Einschätzung der ungenügenden Bestimmtheit der Untersuchungsanordnung vom 7. Juli 2011 bestätigt.

In diesem Zusammenhang scheidet eine Anwendung der - auf Verfahrens- und Formfehler beschränkten - Vorschrift des § 46 VwVfG von vornherein aus (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 46 Rdn. 7 ff., 10). Auch vor diesem Hintergrund kann die Argumentation des Beklagten nicht verfangen, etwaige Mängel in der Untersuchungsanordnung hätten die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst, der Kläger hätte sich auch bei einer rechtmäßigen Untersuchungsanordnung teilweise geweigert, sich untersuchen zu lassen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.