Gründe

I.

Der Kläger wendet sich gegen die Verpflichtung, die Grabstätte seiner Großeltern auszuräumen, und begehrt zugleich die Verlängerung der Nutzungszeit für die Grabstätte.

Die Großeltern des Klägers wurden auf dem Friedhof in D. in einem Doppelreihengrab bestattet, zuletzt die am 20. Juli 1982 verstorbene Großmutter des Klägers.

Dieser Friedhof wurde bis zum 31. Dezember 2000 von der katholischen Kirche in D. betrieben. In der damals geltenden Friedhofsordnung der Kirchengemeinde aus dem Jahr 1937 war festgelegt, dass die Ruhezeit bis zur Wiederbelegung 30 Jahre beträgt und auf rechtzeitig gestellten Antrag für 30 Jahre verlängert werden kann (§ 14 der Friedhofsordnung des römisch-katholischen Friedhofes in D. vom 20. Dezember 1937; im Folgenden: Friedhofsordnung 1937).

Seit dem 1. Januar 2001 ist die Beklagte Friedhofsträgerin. § 29 Abs. 1 („Alte Rechte“) der Satzung über das Friedhofs- und Bestattungswesen in der C. vom 23. März 2009 und 3. September 2009 (im Folgenden: Friedhofssatzung 2009) bestimmte, dass sich die Nutzungsrechte und die Gestaltung für Grabstätten, über welche die Samtgemeinde bei Inkrafttreten der Satzung bereits verfügte, nach den bisherigen Vorschriften richten. Gemäß § 36 Abs. 1 der nachfolgenden Satzung für das Friedhofs- und Bestattungswesen in der C. vom 16. April 2015 (im Folgenden: Friedhofssatzung 2015) richten sich die Nutzungszeit und die Gestaltung bei Grabstätten, über die die C. bei Inkrafttreten dieser Satzung bereits verfügt hat, nach den bis dahin geltenden Vorschriften.

Gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 der Friedhofssatzung 2015 darf in jeder Reihengrabstätte nur eine Leiche beigesetzt werden. Eine Möglichkeit, die Nutzungszeit zu verlängern, ist nicht vorgesehen. Gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 der Friedhofssatzung 2015 beträgt die Nutzungszeit von Doppelgrabstätten für zwei Erdbeisetzungen 30 Jahre (Nutzungszeit). Das Nutzungsrecht kann aber nach Ablauf mehrmals für mindestens 5 Jahre bis höchstens 30 Jahre wieder erworben werden (Satz 2). In begründeten Einzelfällen ist eine Verleihung oder ein Wiedererwerb für einen Zeitraum von über 30 Jahren möglich (Satz 3).

Die Beteiligten streiten darüber, ob am 19. Juli 2012, also einen Tag vor Ablauf der 30-Jahres-Frist gerechnet ab dem Todesdatum der Großmutter des Klägers, in einem unstreitig erfolgten Telefonat ein Antrag auf Verlängerung der Nutzungsdauer gestellt worden war. Dies betreffend wird auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug genommen.

Mit Bescheid vom 11. Oktober 2017 forderte die Beklagte den Kläger dazu auf, die Grabstätte bis zu einem näher genannten Datum abzuräumen. Sie stützte diesen Bescheid auf § 27 Abs. 2 und 3 der Friedhofssatzung 2015. Die Ruhezeit und das Nutzungsrecht für die Doppelreihengrabstätte der Großeltern des Klägers sei am 20. Juli 2012 abgelaufen. Die kirchliche Friedhofsordnung sei seit Übernahme des Friedhofs durch die C. zum Jahreswechsel 2000/2001 außer Kraft getreten. Die aktuelle Friedhofssatzung 2015 sehe eine Verlängerung für Reihengrabstätten generell nicht mehr vor. Bei Reihengrabstätten sei es auch wesensimmanent, dass diese nach Ablauf der Nutzungszeit der Reihe nach abgeräumt würden. Die Grabstätte der Großeltern des Klägers sei die einzige in dem Grabfeld noch verbliebene. Die Samtgemeinde plane, den betreffenden Friedhofsteil zu entwidmen und einer anderen Nutzung (etwa als Parkfläche) zuzuführen.

Gegen diesen Bescheid hat der Kläger vor dem Verwaltungsgericht Göttingen Klage erhoben, die mit Urteil vom 19. Oktober 2018 abgewiesen worden ist.

Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, dass die Voraussetzungen des § 27 Abs. 2 Satz 2 der Friedhofssatzung 2015 vorlägen. Die streitgegenständliche Doppelreihengrabstätte der Großeltern des Klägers sei eine Reihengrabstätte und keine Wahlgrabstätte im Sinne des § 14 der Friedhofssatzung 2015. § 14 Abs. 3 der Friedhofssatzung knüpfe die Begründung einer Wahlgrabstätte an die Aushändigung einer Verleihungsurkunde an. Eine solche Urkunde sei für Wahlgrabstätten üblich und hier unstreitig zu keinem Zeitpunkt dem Kläger oder einem seiner Rechtsvorgänger ausgehändigt worden. Auch die Lage der Grabstätte in einem Grabfeld, das nicht für Wahlgrabstätten vorgesehen sei, spreche gegen einen solchen Rechtscharakter. Die Ruhezeit der letztverstorbenen Großmutter sei im Jahr 2012 abgelaufen. Die Friedhofssatzung 2015 sehe eine Verlängerungsmöglichkeit nur für Wahlgrabstätten vor. Die Übergangsregelung des § 36 der Friedhofssatzung 2015 bestimme lediglich die Fortgeltung der vorherigen Regelungen zur Nutzungszeit, nicht aber der Regelungen zum Nutzungsrecht und dessen Verlängerung.

Gegen dieses Urteil, dem Kläger am 13. November 2018 zugestellt, richtet sich der Antrag auf Zulassung der Berufung vom 10. Dezember 2018, eingegangen beim Verwaltungsgericht am gleichen Tage, den der Kläger mit Schriftsatz vom 31. Dezember 2018, eingegangen am 8. Januar 2019, begründet hat.

II.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das erstinstanzliche Urteil hat keinen Erfolg. Denn die von ihm geltend gemachten Zulassungsgründe ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) und der Divergenz im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO liegen nicht vor.

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind zu bejahen, wenn bei der Überprüfung im Zulassungsverfahren, also aufgrund der Begründung des Zulassungsantrags und der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts, gewichtige, gegen die Richtigkeit der Entscheidung sprechende Gründe zutage treten (Senatsbeschlüsse vom 23.01.2018 – 10 LA 21/18 –, juris Rn. 7, und vom 24.10.2017 – 10 LA 90/16 –, juris Rn. 11; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11.07.2013 – 8 LA 148/12 –, juris Rn. 9). Das ist grundsätzlich der Fall, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (BVerfG, Stattgebende Kammerbeschlüsse vom 06.06.2018 – 2 BvR 350/18 –, juris Rn. 16, und vom 16.10.2017 – 2 BvR 2615/14 –, juris Rn. 19; Senatsbeschluss vom 23.01.2018 – 10 LA 21/18 –, juris Rn. 7; vgl. auch Gaier, NVwZ 2011, 385, 388 ff.). Die Richtigkeitszweifel müssen sich auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen. Es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zur Änderung der angefochtenen Entscheidung führt (Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 04.07.2018 – 13 LA 247/17 –, juris Rn. 4 m.w.N.; vgl. dazu auch BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 09.06.2016 – 1 BvR 2453/12 –, juris Rn. 17). Zur Darlegung der ernstlichen Zweifel bedarf es regelmäßig qualifizierter, ins Einzelne gehender, fallbezogener und aus sich heraus verständlicher Ausführungen, die sich mit der angefochtenen Entscheidung auf der Grundlage einer eigenständigen Sichtung und Durchdringung des Prozessstoffs auseinandersetzen (Niedersächsisches OVG, Beschlüsse vom 08.03.2018 – 7 LA 67/17 –, juris Rn. 6, vom 11.12.2017 – 2 LA 1/17 –, juris Rn. 3, vom 31.08.2017 – 13 LA 188/15 –, juris Rn. 8, und vom 13.07.2017 – 8 LA 40/17 –, juris Rn. 10).

Der Kläger hat hierzu vorgetragen, entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts handele es sich bei der streitbefangenen Grabstätte um ein Wahlgrab. Auf die konkret vom Friedhofsträger in der Friedhofssatzung bzw. in individuellen Entscheidungen verwendeten Bezeichnungen komme es nicht an. Er vertritt die Ansicht, dass sich nach § 29 der Friedhofssatzung 2009 die Nutzungsrechte nach der Friedhofsordnung 1937 bestimmten. Die Friedhofssatzung 2015 sei nicht maßgeblich. Gemäß des nach Auffassung des Klägers danach anzuwendenden § 14 der Friedhofsordnung 1937 könne die „Ruhezeit“ (Nutzungszeit) um 30 Jahre verlängert werden. Trotz der seinerzeit falsch gewählten Bezeichnung sei im Jahr 1967 auf der Grundlage der Friedhofsordnung 1937 durch kirchlichen Verwaltungsakt ein Nutzungsrecht an einem Wahlgrab begründet worden. Einer Nutzungsurkunde bedürfe es nicht, da die Friedhofsordnung 1937 eine solche nicht vorsah. Die Verlängerung des Nutzungsrechts sei auch durch Frau E.. unter Berücksichtigung der unzutreffenden Beratung durch die Beklagte rechtzeitig beantragt worden. Zumindest müsse der Antrag infolge eines öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruchs als rechtzeitig gestellt angesehen werden. Im Rahmen der danach zu treffenden Ermessensentscheidung über die Verlängerung des Grabnutzungsrechts habe der Friedhofsträger die öffentlichen Belange, die im Rahmen des Friedhofszweckes im Einzelfall unter Umständen eine Beendigung oder Einschränkung der Grabnutzung erfordern, gegen das private Verlängerungsinteresse des Nutzungsberechtigten abzuwägen. Die beabsichtigte Anlegung eines Parkplatzes habe dabei als nicht vom Anstaltszweck gedeckt außen vor zu bleiben.

Aus diesem Vortrag des Klägers ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils.

Entgegen der nicht näher begründeten Auffassung des Klägers ist der behauptete Antrag der Mutter des Klägers vom 19. Juli 2012 auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über den Antrag auf Verlängerung des Nutzungsrechts nach Maßgabe der Friedhofssatzung 2015 zu beurteilen.

Maßgeblich für die Entscheidung eines Gerichts sind die Rechtsvorschriften, die sich im Zeitpunkt der Entscheidung für die Beurteilung des Klagebegehrens Geltung beimessen, und zwar gleichgültig, ob es sich um eine Feststellungsklage, eine Leistungsklage, eine Anfechtungsklage oder Verpflichtungsklage handelt (BVerwG, Urteil vom 11.12.2008 – 3 C 33.07 –, juris Rn. 13, und Urteil vom 03.11.1994 – 3 C 17.92 –, juris Rn. 23). Demnach musste das Verwaltungsgericht darauf abstellen, ob im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw. im Zeitpunkt der Entscheidung ein Rechtsanspruch auf Erlass des beantragten Verwaltungsakts bzw. auf Bescheidung bestand (W.-R. Schenke/R. P. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 113 Rn. 217). Zu diesem Zeitpunkt war aber die Friedhofssatzung 2015, die am 11. Juni 2015 im Amtsblatt für den Landkreis Göttingen veröffentlicht worden war, gemäß § 39 Abs. 1 in Kraft getreten und gemäß Abs. 2 dieser Norm die Friedhofssatzung 2009 zugleich außer Kraft getreten. Darauf, dass ein Antrag auf Verlängerung der Nutzungszeit nach Auffassung des Klägers bereits 2012, also unter Geltung der Friedhofssatzung 2009, gestellt worden war, kommt es somit nicht an.

Rechte aus älteren Friedhofsordnungen bzw. -satzungen kann der Kläger als „Alte Rechte“ auf der Grundlage der Friedhofssatzung 2015 aber nur vermittelt durch die Übergangsvorschrift des § 36 Abs. 1 dieser Satzung beanspruchen.

Der Kläger setzt sich nicht mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts auseinander, dass § 36 Abs. 1 der Friedhofssatzung 2015 nur die Nutzungszeit und nicht das Nutzungsrecht an sich fortschreibt (Seite 6 f. UA). Dies ergebe sich aus der Auslegung der Friedhofssatzung, die zwischen der Nutzungszeit und dem Nutzungsrecht differenzieren. Ein schützenswertes Vertrauen könne nur bezüglich der eingeräumten Nutzungszeit, nicht aber hinsichtlich noch streitiger Zeiten bestehen. Das Verlängerungsregime älterer Friedhofssatzungen gelte auf Grundlage der Friedhofssatzung 2015 nicht weiter (Seite 7 UA).

Der Kläger, der sich ausschließlich auf die zur Zeit der von ihm behaupteten Antragstellung im Jahr 2012 geltende Friedhofssatzung 2009 beruft, reklamiert dementgegen aber für sich nicht nur die Nutzungsbefugnis an der Grabstätte für die ursprünglich zugestandene Nutzungszeit von 30 Jahren nach der Beisetzung des Letztverstorbenen, sondern eine (unbestimmte) Verlängerung der Nutzungszeit. Er macht zudem geltend, über den seiner Ansicht nach rechtzeitig gestellten Antrag auf Verlängerung der Nutzungszeit müsse gemäß § 14 der Friedhofsordnung 1937 ermessensfehlerfrei entschieden werden. Damit setzt er voraus, dass ihm auch die in der Friedhofsordnung 1937 vorgesehenen Verlängerungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen.

Diese Auffassung hat der Kläger nicht weiter begründet. Sie trifft auch in der Sache nicht zu.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht der Überleitungsvorschrift des § 36 Abs. 1 der Friedhofssatzung 2015 nur eine beschränkte Anordnung der Weitergeltung früherer Friedhofsordnungen und -satzungen entnommen. Diese bestimmt lediglich im Sinne eines „weichen Auslaufens“ (vgl. Hamburgisches OVG, Urteil vom 14.06.2002 – 1 Bf 152/00 –, juris Rn. 29; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18.01.2002 – 19 A 2658/00 –, juris Rn. 27 ff.; B. in Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 11. Aufl. 2016, Kap. 11, Rn. 80), dass eine zuvor eingeräumte Nutzungszeit an einer Grabstelle ausgenutzt werden kann, erfasst aber nicht zugleich auch die seinerzeit bestehenden Möglichkeiten einer Nutzungsverlängerung oder andere Bestimmungen früherer Satzungen. Ansonsten müsste die Beklagte bei den in der Regel auf lange Zeiträume angelegten Nutzungsverhältnissen mehrere Friedhofssatzungen parallel anwenden und beachten. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass auch nur insoweit schützenswertes Vertrauen bestehen kann. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ferner ausgeführt, dass durch die Änderung der Friedhofssatzung im Jahr 2015 ein Grabnutzungsrecht an einem Doppelreihengrab nicht automatisch zu einem Grabnutzungsrecht an einem Wahlgrab gemäß der neuen Friedhofssatzung wird. Eine derartige “Umcharakterisierung“ sieht § 36 Abs. 1 der Friedhofssatzung 2015 gerade nicht vor.

Aus den gleichen Gründen scheitert auch der vom Kläger hilfsweise geltend gemachte Folgenbeseitigungsanspruch. Dabei ist ohne Belang, ob die Beklagte – wie der Kläger geltend macht – durch falsche Beratung eine möglicherweise nicht fristgerechte Antragstellung auf Verlängerung des Nutzungsrechts zumindest mitverursacht hat. Denn ein solcher Antrag hätte nach Maßgabe der jetzt geltenden Rechtslage ohnehin keine Aussicht auf Erfolg.

2. Die Berufung ist auch nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.

Eine Rechtssache ist nur dann grundsätzlich bedeutsam, wenn sie eine höchstrichterlich bislang noch nicht beantwortete Rechtsfrage oder eine obergerichtlich noch nicht geklärte Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die im Rechtsmittelverfahren entscheidungserheblich ist und die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts einer fallübergreifenden Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf. Hierzu hat der Antragsteller die für fallübergreifend gehaltene Frage zu formulieren sowie zu begründen, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll (vgl. Senatsbeschlüsse vom 17.09.2014 – 10 LA 42/14 –, juris Rn. 17 und vom 10.04.2014 – 10 LA 32/13 –, StoffR 2014, 85 f., DVBl. 2014, 796 ff., RdL 2014, 197 f., juris Rn. 27 m. w. N.).

a) Der Kläger hält die Frage für grundsätzlich bedeutsam,

„ob für die Ablehnung der Verlängerung von Grabnutzungsrechten eine vage Planungsabsicht (Errichtung eines Parkplatzes) bereits ausreichen kann für eine ermessensfehlerfreie Ablehnungsentscheidung des Friedhofsträgers oder ob hierfür die Umstände gegenwärtig, zumindest mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in absehbarer Zeit konkretisiert zu erwarten sein müssen.“

Diese Frage betrifft den vorliegenden Einzelfall und hat daher keine grundsätzliche Bedeutung.

Doch selbst wenn dieser Frage zu Gunsten des Klägers die Frage entnommen wird, ob eine einmal eröffnete Verlängerungsmöglichkeit durch spätere Friedhofsordnungen bzw. –satzungen wieder entzogen werden kann, wenn der Friedhofsträger eine anderweitige, wenngleich nicht näher konkretisierte Nachnutzung beabsichtigt, ist deren grundsätzliche Bedeutung nicht gegeben.

Denn an der Klärungsbedürftigkeit einer Rechtsfrage fehlt es jedenfalls aber dann, wenn sie sich unschwer aus dem Gesetz oder auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung beantworten lässt (Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 27.04.2015 – 5 LA 201/14 –, juris Rn. 17).

So liegen die Dinge hier. Unter der Geltung einer früheren Friedhofsordnung begründete Rechte (hier: ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über einen Antrag auf Verlängerung der Nutzungszeit) sind nicht unabänderlich. Sie können vom öffentlichen Friedhofsträger kraft seiner Anstaltsautonomie im Rahmen des Anstaltszwecks geändert und eingeschränkt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.03.1974 – VII C 73.72 –, juris Rn. 15). Unter diese Änderungsbefugnis fällt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch die Verkürzung der Nutzungsdauer (BVerwG, a.a.O., Rn. 16 f.).

Es kann vor diesem Hintergrund nicht zweifelhaft sein, dass auch die Abschaffung einer Verlängerungsmöglichkeit der Nutzungsdauer von der Anstaltsautonomie gedeckt ist. Dies gilt umso mehr, wenn die Abschaffung und damit einhergehende Räumung eines Gräberfeldes der Gemeinde eine Entscheidung ohne faktische Zwänge ermöglichen soll, ob sie die von ihr betriebene öffentliche Einrichtung des Friedhofes teilweise außer Dienst stellen will, um die dadurch frei werdende Fläche anderweitig – auch außerhalb des ursprünglichen Anstaltszwecks – zu nutzen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 07.02.2020 – 15 B 1533/19 –, juris; B. in Gaedke, a.a.O., Kapitel 2, Rn. 155, 164).

b) Soweit der Kläger darüber hinaus geltend macht, die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache sei auch darin begründet, dass „das Verwaltungsgericht die Unterscheidung vermissen lässt im Hinblick auf verschiedene Grabnutzungsformen“ formuliert er weder – wie erforderlich – eine grundsätzliche Frage noch zeigt er auf, an welcher Stelle das Urteil auf der von ihm bemängelten fehlenden Unterscheidung beruht.

3. Die Berufung ist auch nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zuzulassen.

Nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO ist die Berufung zuzulassen, wenn das angefochtene Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht. Eine solche Abweichung liegt vor, wenn sich das Verwaltungsgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift mit einem seine Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz zu einem in der herangezogenen Entscheidung eines der genannten Divergenzgerichte aufgestellten ebensolchen Rechtssatz in Widerspruch gesetzt hat. Dabei muss ein prinzipieller Auffassungsunterschied über den Bedeutungsgehalt einer bestimmten Rechtsvorschrift oder eines bestimmten Rechtsgrundsatzes bestehen. Eine Divergenz liegt nicht vor, wenn das Berufungsgericht den Rechtssatz des Divergenzgerichts, ohne ihm inhaltlich zu widersprechen, in dem zu entscheidenden Fall rechtsfehlerhaft angewandt oder daraus nicht die Folgerungen gezogen hat, die für die Sachverhalts- und Beweiswürdigung geboten sind (Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 05.10.2015 – 8 LA 115/15 –, juris Rn. 6 m.w.N.).

Soweit der Kläger meint, das Verwaltungsgericht Folge nicht den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien, hat er schon keine abstrakten Rechtssätze benannt, auf denen das Urteil des Verwaltungsgerichts beruht und die von eben solchen Rechtssätzen des Bundesverwaltungsgerichts oder eines anderen der genannten Divergenzgerichte abweicht.

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG und Nr. 15.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).