Gründe

I.

Der Antragsteller wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr. 124 "Einzelhandelsgroßprojekt Carré Cloppenburg" der Antragsgegnerin, weil er aufgrund des von der Beigeladenen geplanten, an sein Wohngrundstück nördlich angrenzenden großflächigen Verbrauchermarktes Beeinträchtigungen durch Lärm und Verkehr sowie eine Verschlechterung seiner Hochwassersituation befürchtet.

Der Antragsteller ist Eigentümer des im Aktivrubrum bezeichneten Wohngrundstücks, das mit einem selbst genutzten Einfamilienhaus bebaut ist. Das Grundstück liegt in Zentrumsnähe westlich der Innenstadt in einem mit Bebauungsplan Nr. 5 "Ritzerei-Rosengarten" festgesetzten Allgemeinen Wohngebiet. Nördlich schließt sich ein in Ost-West-Richtung verlaufender, rund 50 m tiefer Waldstreifen an, der wiederum nördlich an die Soeste - ein Gewässer II. Ordnung - grenzt. Der rückwärtige Grundstücksbereich, der - soweit ersichtlich - als privater Garten dient, liegt zu einem kleinen Teil in dem mit Verordnung vom 25. Februar 2010 (NdsMBl. 2010, 380) festgesetzten Überschwemmungsgebiet der Soeste. Südlich des Grundstücks verläuft die Dechant-Brust-Straße, die östlich in etwa 100 m Entfernung in die in Nord-Süd-Richtung verlaufende Soestenstraße einmündet; letztere stellt als Teil des Stadtrings eine stark befahrene Hauptverkehrsstraße dar. Wiederum östlich der Soestenstraße beginnt der zentrale Versorgungsbereich der Antragsgegnerin mit der als Fußgängerzone ausgebauten Lange Straße.

Bei dem von der Antragsgegnerin geplanten Einzelhandelsstandort handelt es sich um zwei zwischen der Soeste im Norden und der in einigem Abstand südlich anschließenden Bebauung gelegene Grundstücke östlich und westlich der Soestenstraße. Die beiden Grundstücke, die zusammen mit den angrenzenden Straßenverkehrsflächen das Plangebiet ausmachen, weisen Größen von rund 17.000 qm westlich und rund 5.000 qm östlich der Soestenstraße auf. Der westliche Bereich ist nur entlang der Soestenstraße bebaut und ansonsten mit einem Pappelforst bzw. einem Auenwald bestanden. Rund ein Viertel der westlichen Fläche liegt im festgesetzten Überschwemmungsgebiet der Soeste. Die Fläche wird ferner von dem teilweise verrohrten Graben Cl-37a, einem Gewässer III. Ordnung, gequert. Zuständiger Wasser- und Bodenverband sowohl für die Soeste als auch für den Graben ist die Friesoyther Wasseracht. Das östlich der Soestenstraße gelegene Grundstück, ein ehemaliges Tankstellengelände, liegt teilweise brach und wird im Übrigen als Park- bzw. Lagerfläche genutzt.

Mit dem vorliegenden Bebauungsplan sowie der im Parallelverfahren verfolgten Änderung des Flächennutzungsplans möchte die Antragsgegnerin mittels der Festsetzung entsprechender Sondergebiete die Ansiedlung eines SB-Warenhauses mit einer Verkaufsfläche von maximal 3.900 qm (voraussichtlich E.) sowie weiterer Einzelhandelsbetriebe mit einer Gesamtverkaufsfläche von 1.200 qm westlich der Soestenstraße ermöglichen. Auf dem östlich der Soestenstraße gelegenen Grundstück soll ein Elektrofachmarkt mit einer Verkaufsfläche von maximal 2.550 qm entstehen (voraussichtlich F.). Der Plan setzt zu diesem Zweck westlich und östlich angrenzend an die Soestenstraße umfangreiche Baufelder fest, und zwar im westlichen Teil auch innerhalb des Überschwemmungsgebietes. Die nicht überbaubaren Flächen südlich und westlich bzw. östlich der Baufelder sollen Verkehrs- bzw. Parkflächen aufnehmen; hier schließen sich zum Schutz der Wohnbebauung entlang der Dechant-Brust-Straße Lärmschutzwände an

In seiner Sitzung am 20. September 2010 fasste der Rat der Antragsgegnerin den Aufstellungsbeschluss für den angegriffenen Bebauungsplan. Mit - nicht bestandskräftigem, aber für sofort vollziehbar erklärtem - Bescheid vom 23. November 2011 erteilte der Landkreis Cloppenburg die wasserrechtliche Ausnahmegenehmigung zur Ausweisung eines Baugebietes im Überschwemmungsgebiet. Die öffentliche Auslegung fand in der Zeit vom 12. Oktober 2012 bis zum 12. November 2012 statt. Die Auslegungsbekanntmachung vom 2. Oktober 2012 enthielt folgende Angaben zu den ausliegenden umweltrelevanten Informationen:

Auswirkungsanalyse zum Projekt "Carré Cloppenburg" mit Ergänzungen

Stellungnahme der G., Köln, zu den Einwendungen, die im Rahmen der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung und der Beteiligung der Behörden und sonstiger Träger öffentlicher Belange vorgebracht wurden.

Stellungnahme der G., Köln, zur Änderung der Lage des geplanten E. -Marktes

Gewässerökologische Beurteilung - Biotoptypenerfassung

Brut- und Fledermauserfassung mit ergänzenden Aussagen zu den Amphibien

Landschaftsökologischer Fachbeitrag

Schalltechnische Beurteilung

Verkehrsuntersuchung

Wasserrechtsantrag gem. § 78 Abs. 2 WHG mit Anlagen

Ausnahmegenehmigung

Überprüfung des Ausnahmeantrages durch Rechtsanwalt H.

Städtebauliche Stellungnahme zum Wasserrechtsantrag Einkaufscenter von Prof. Dr.-Ing. I.

Wasserrechtsantrag gem. § 78 Abs. 2 WHG - Änderung

Der Antragsteller erhob innerhalb der Auslegungsfrist umfangreiche Einwendungen, mit denen er insbesondere Verstöße gegen das Raumordnungs- und Wasserrecht sowie Defizite der Immissions- und Verkehrsuntersuchungen rügte. Der Rat der Antragsgegnerin wies die Einwendungen in seiner Sitzung am 17. Dezember 2012 zurück und fasste den Satzungsbeschluss. Am selben Tag schloss die Antragsgegnerin zudem einen städtebaulichen Vertrag mit der Beigeladenen, mit dem sich diese verpflichtete, die Planung zu realisieren. Am 10. September 2013 fertigte der Bürgermeister der Antragsgegnerin den Plan aus; die öffentliche Bekanntmachung erfolgte am 8. November 2013.

Der Antragsteller hat am 22. November 2013 einen Normenkontrollantrag und am 10. Januar 2014 Normenkontrolleilantrag gestellt, zu dessen Begründung er ergänzend Fehler der Auslegungsbekanntmachung, das Fehlen einer Rechtsgrundlage für die Verkaufsflächenbegrenzung sowie die Vollzugsunfähigkeit des Plans infolge eines Verstoßes gegen die Satzung des Wasser- und Bodenverbands Friesoyther Wasseracht rügte.

Der Antragsteller beantragt,

Die Antragsgegnerin tritt dem Antrag ohne förmliche Antragstellung in der Sache entgegen; die Beigeladene beantragt,

Beide halten den Antrag wegen des Fehlens der Antragsbefugnis für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet. Ein etwaiger Mangel der Auslegungsbekanntmachung werde gerade in einem ergänzenden Verfahren geheilt. Die Verkaufsflächenbegrenzung sei zulässig, weil innerhalb des gesamten Plangebiets nur ein einheitliches Einkaufszentrum zulässig sei. Andere Möglichkeiten der Siedlungsentwicklung außerhalb des Überschwemmungsgebietes stünden im Stadtgebiet nicht zur Verfügung. Die Satzungsbestimmung der Friesoyther Wasseracht, die vorsehe, dass ein zehn Meter breiten Streifen entlang von Gewässern II. Ordnung von Bebauung freizuhalten sei, begegne rechtlichen Bedenken. Jedenfalls aber müsse eine Ausnahme bewilligt werden. Die Verkehrsbelastung werde nach der anstehenden Realisierung der Abfahrt Molberger Straße sowie der Südtangente gegenüber den heutigen Zustand ohne das Vorhaben in etwa gleich bleiben. Mit Grundwasserabsenkungen sei nicht zu rechnen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der Senatsberatung gewesen sind.

II.

Der Antrag hat Erfolg.

Der Antrag ist zulässig.

Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch eine Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, einen Normenkontrollantrag stellen. An die Geltendmachung einer - möglichen - Rechtsverletzung sind keine höheren Anforderungen zu stellen als an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO; ausreichend ist, wenn der jeweilige Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1998 - 4 CN 2.98 -, [...] Rn. 8 = BVerwGE 107, 215 = BRS 60 Nr. 46; Urt. v. 30.4.2004 - 4 CN 1.03 -, [...] Rn. 9 = NVwZ 2004, 1120 = BRS 67 Nr. 51; stRspr.).

Der Eigentümer eines - wie hier - außerhalb des Plangebiets gelegenen Grundstücks ist antragsbefugt, wenn er eine mögliche Verletzung des Abwägungsgebots geltend machen kann. Das in § 1 Abs. 7 BauGB normierte bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot hat drittschützenden Charakter hinsichtlich solcher privater Belange, die für die Abwägung erheblich sind. Es verleiht Privaten ein subjektives Recht darauf, dass ihre Belange in der Abwägung ihrem Gewicht entsprechend "abgearbeitet" werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1998, a.a.O., Rn. 15 ff.). Der Antragsteller in einem Normenkontrollverfahren kann sich deshalb im Rahmen des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO darauf berufen, dass seine abwägungsrelevanten Belange möglicherweise fehlerhaft abgewogen wurden. Macht er eine Verletzung des Abwägungsgebots geltend, so muss er einen Belang als verletzt bezeichnen, der für die Abwägung beachtlich war. Beachtlich sind nur die privaten Belange, die in der konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten Bezug hat. Nicht abwägungsbeachtlich sind hiernach insbesondere geringwertige oder mit einem Makel behaftete Interessen sowie solche, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht, oder solche, die für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1998, a.a.O., Rn. 12; Urt. v. 30.4.2004, a.a.O., Rn. 9; stRspr.).

Legt man dies zugrunde, ist der Antrag zulässig. Der Antragsteller verweist zwar in eher allgemeiner Form auf die Belange Lärm, Verkehr, Hochwasserschutz sowie den Schutz seines Wohnhauses vor Bodensenkungen infolge einer baubedingten Grundwasserhaltung. Angesichts der unmittelbaren Nachbarschaft seines Grundstücks zum Plangebiet und der Tatsache, dass der nördliche Teil ebenso wie ein erheblicher Teil des Plangebiets im Überschwemmungsgebiet liegt, war die Antragsgegnerin indes verpflichtet, diese Belange des Antragstellers - gegebenenfalls mit Ausnahme der Verkehrsbelastung - in ihre Abwägung einzustellen (vgl. zum Schutz vor Überschwemmungen insbesondere Senat, Beschl. v. 4.1.2011 - 1 MN 130/10 -, [...] Rn. 73 = BauR 2011, 805 = BRS 78 Nr. 45). Dass sie dies auch getan hat, zeigen unter anderem die umfangreichen Vorkehrungen zum Schutz des Grundstücks des Antragstellers vor vorhabenbedingten Lärmimmissionen.

Vor diesem Hintergrund hält es der Senat weiter für möglich, dass die Belange des Antragstellers fehlerhaft abgewogen worden sind. Das gilt ungeachtet der ausweislich der schalltechnischen Stellungnahme ganz erheblich unterschrittenen Immissionsrichtwerte sowie des rechnerisch vollständigen Ausgleichs der in Anspruch genommenen Überschwemmungsflächen. Denn immerhin ist es nicht schon von vornherein ausgeschlossen, dass die entsprechenden Berechnungen der Antragsgegnerin - wie der Antragsteller schon im Planaufstellungsverfahren vorgetragen hat - zu seinen Lasten fehlerhaft sind. Das reicht aus, um die Antragsbefugnis zu bejahen.

Der Antrag ist begründet.

Gemäß § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Wegen der weitreichenden Folgen, welche die Aussetzung einer Satzung nach dem Baugesetzbuch zur Folge hat, ist bei der Prüfung der Voraussetzungen ein strenger Maßstab anzulegen. Ein schwerer Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO liegt nur vor, wenn rechtlich geschützte Interessen des Antragstellers in ganz besonderem Maße beeinträchtigt oder ihm außergewöhnliche Opfer abverlangt werden (vgl. Erichsen/ Scherzberg, DVBl. 1987, 168, 174 m.w.N.). Aus "anderen wichtigen Gründen" ist der Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung erst dann geboten, wenn der Normenkontrollantrag mit großer Wahrscheinlichkeit Erfolg haben wird (vgl. dazu Senat, Beschl. v. 21.3.1988 - 1 D 6/87 -, [...] = BRS 48 Nr. 30; siehe auch Beschl. v. 30.8.2001 - 1 MN 2456/01 -, [...] = NVwZ 2002, 109 = BRS 64 Nr. 62). Letzteres ist der Fall. Der angegriffene Bebauungsplan erweist sich in mehrfacher Hinsicht als rechtswidrig.

Das Planaufstellungsverfahren genügt - wie die Antragsgegnerin und die Beigeladene bereits selbst erkannt haben - nicht den Anforderungen des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB. Nach dieser Vorschrift sind Ort und Dauer der Auslegung sowie Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, mindestens eine Woche vor der öffentlichen Auslegung des Entwurf des Bebauungsplans ortsüblich bekannt zu machen. Die Pflicht zur ortsüblichen Bekanntmachung der Arten umweltbezogener Informationen erfordert es, die in den vorhandenen Stellungnahmen und Unterlagen behandelten Umweltthemen nach Themenblöcken zusammenzufassen und diese in der Bekanntmachung schlagwortartig zu charakterisieren. Eine bloße Auflistung der vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen genügt demgegenüber nicht. Die Anstoßfunktion der Auslegungsbekanntmachung verlangt vielmehr, auch über die Inhalte der umweltbezogenen Stellungnahmen zu informieren (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.7.2013 - 4 CN 3.12 -, [...] Rn. 13 ff. = NVwZ 2013, 1413 [BVerwG 18.07.2013 - 4 CN 3.12]; Beschl. v. 14.1.2014 - 4 BN 41.13 -, [...] Rn. 2). Dies darf allerdings - schon um die Auslegungsbekanntmachung nicht zu überfrachten - durchaus in knapper, stichwortartiger Form erfolgen. Die Auslegungsbekanntmachung soll nicht die Lektüre der Unterlagen und Stellungnahmen ersetzen, sondern dem Bürger eine Grundlage für seine Entscheidung liefern, ob es angezeigt ist, die Unterlagen und Stellungnahmen bei der Gemeinde einzusehen (vgl. Senat, Beschl. v. 18.2.2014 - 1 MN 195/13 -, V.n.b.).

Diesen Maßgaben genügt die Auslegungsbekanntmachung der Antragsgegnerin vom 2. Oktober 2012 nicht. Sie enthält zwar eine vollständige Auflistung der umweltbezogenen und weiteren Informationen und Stellungnahmen, die der Antragsgegnerin zum maßgeblichen Zeitpunkt vorlagen. Es fehlt jedoch an der im Hinblick auf die Anstoßfunktion erforderlichen schlagwortartigen Zuordnung der Informationen zu einzelnen Themenblöcken; deren Fehlen wird auch nicht durch aussagekräftige und für den Laien verständliche Titel der Informationen ausgeglichen.

Besonders deutlich wird das vorgenannte Defizit bei den Informationen zum Thema Hochwasserschutz. Obwohl dieser eine zentrale Anforderung an die vorliegende Bauleitplanung darstellt, ist der Auslegungsbekanntmachung nicht zu entnehmen, dass dazu umfangreiche Gutachten und Stellungnahmen vorlagen. Die Bezeichnung "Wasserrechtsantrag gem. § 78 Abs. 2 WHG mit Anlagen" ist für einen Laien ebensowenig aussagekräftig wie die weiteren Überschriften.

Ähnliche Bedenken gelten für den jeweils knappen Hinweis auf die "Schalltechnische Untersuchung" und die "Landschaftsökologischen Fachbeitrag". Die jeweils behandelten Umweltbelange lassen sich zwar anhand der Überschriften noch erahnen. Der Hinweis auf eine "Schalltechnische Untersuchung" und einen "Landschaftsökologischen Fachbeitrag" mag deshalb im Einzelfall dann genügen, wenn die betroffenen Belange - wie dies in dem dem Senatsbeschluss vom 18. Februar 2014 (a. a. O.) zugrunde liegenden Verfahren der Fall war - auf der Hand liegen. Im vorliegenden Fall genügt der Hinweis angesichts der vielfältig betroffenen Schutzgüter des § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB und des Umfangs der der Antragsgegnerin vorliegenden Informationen indes nicht, um der Anstoßfunktion des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB gerecht zu werden. Vielmehr zeigen die umfangreichen Ausführungen insbesondere zu Fragen des Immissionsschutzes und der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung im Rahmen des Umweltberichts, dass vielfältige Betroffenheiten zu berücksichtigen waren. Dementsprechend schuldete die Antragsgegnerin im Rahmen der Auslegungsbekanntmachung klarere und eindeutigere Angaben.

Der vorgenannte und von dem Antragsteller innerhalb der Frist des § 215 Abs. 1 BauGB gerügte Verfahrensverstoß ist auch gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB beachtlich. Es handelt sich nicht bloß um das Fehlen einzelner Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar waren, sondern es fehlten nach den vorstehenden Ausführungen derart wesentliche Angaben zu den Arten der verfügbaren umweltbezogenen Informationen, dass die Anstoßfunktion der Vorschrift verfehlt wurde. Dass der Antragsgegnerin mit der neuerlichen Auslegungsbekanntmachung vom 29. Januar 2014 aller Voraussicht nach eine Heilung des Mangels gemäß § 214 Abs. 4 BauGB gelingen dürfte, ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt unerheblich.

Der Bebauungsplan verstößt überdies gegen § 1 Abs. 4 BauGB. Nach dieser Vorschrift sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Dieser Anforderung ist die Antragsgegnerin in zweifacher Hinsicht nicht gerecht geworden.

Die Festsetzung des Sondergebietes SO1 "SB-Warenhaus" verstößt gegen die Ziele der Raumordnung zum Hochwasserschutz. Das Landes-Raumordnungsprogramm (Anlage 1 zur Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen in der Fassung vom 8.5.2008, GVBl. 2008, 132, in der Fassung der Änderungsverordnung vom 24.9.2012, NdsMBl. 2012, 350; nachfolgend: LROP 2012) bestimmt hierzu als Ziele der Raumordnung unter Nummer 3.2.4 (Wasserversorgung, Wassermanagement, Küsten- und Hochwasserschutz):

11

Überschwemmungsgebiete sind in ihrer Funktion als natürliche Rückhalteräume, insbesondere in den Auen und an den Gewässern, zu erhalten.

(...)

12

In den Regionalen Raumordnungsprogrammen sind zur Gewährleistung des vorbeugenden Hochwasserschutzes die Überschwemmungsgebiete nach § 76 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 WHG sowie nach § 115 Abs. 2 des Niedersächsischen Wassergesetzes als Vorranggebiete Hochwasserschutz festzulegen.

Raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sind dort nur zulässig, soweit sie mit den Anforderungen des Hochwasserschutzes vereinbar sind, insbesondere die Hochwasserrückhaltung nicht beeinträchtigt wird, die Realisierung im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, Alternativstandorte außerhalb der Überschwemmungsgebiete nicht vorhanden sind und die Belange der Ober- und Unterlieger beachtet werden.

Das Regionale Raumordnungsprogramm des Landkreises Cloppenburg vom 12. Juli 2005 (nachfolgend: RROP 2005) enthält keine weitergehenden Anforderungen. Vorranggebiete zum Zweck des Hochwasserschutzes legt das RROP 2005 nicht fest.

Nach Nr. 3.2.4 Abs. 11 LROP 2012 sind mithin nach Wasserrecht vorläufig gesicherte bzw. festgesetzte Überschwemmungsgebiete in ihrer Funktion als natürliche Rückhalteräume zu erhalten. Das schließt raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen - dazu zählt das in Rede stehende großflächige Einzelhandelsprojekt - dort im Grundsatz aus, und zwar auch dann, wenn eine bauliche Kompensation etwa in Form der Schaffung von Ausgleichsflächen stattfindet. Zu erhalten ist nämlich die Funktion der Überschwemmungsgebiete als natürlicher Rückhalteraum; Nr. 3.2.4 Abs. 11 LROP 2012 will insofern die vorhandenen Überschwemmungsgebiete in ihrer natürlichen Gestalt bewahren.

Abweichend davon ist eine Bebauung vorläufig gesicherter bzw. festgesetzter Überschwemmungsgebiete raumordnungsrechtlich im Einzelfall dann zulässig, wenn die Anforderungen der Nr. 3.2.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2012 erfüllt sind. Das ist hier jedoch schon deshalb nicht der Fall, weil Nr. 3.2.4 Abs. 12 LROP 2012 die im Landkreis Cloppenburg bislang fehlende Festlegung der Überschwemmungsgebiete als Vorranggebiete Hochwasserschutz voraussetzt. Dies ergibt sich aus der Formulierung "sind dort nur zulässig" in Nr. 3.2.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2012; die Vorschrift bezieht sich damit auf im RROP förmlich festgelegte Vorranggebiete Hochwasserschutz. Solange deshalb keine entsprechenden Vorranggebiete festgelegt sind, gilt das strikte Verbot der Nr. 3.2.4 Abs. 11 LROP 2012. Erst die Festlegung der Vorranggebiete Hochwasserschutz mit der Zielsetzung des Abs. 12 Satz 2 eröffnet - wie auch den Erläuterungen zu entnehmen ist - die Möglichkeit raumbedeutsamer Maßnahmen und Planungen in den entsprechenden Gebieten.

Hinzu kommt, dass die Anforderungen der Nr. 3.2.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2012 auch der Sache nach nicht erfüllt sind. Die Planung ist mit den Anforderungen des Hochwasserschutzes nicht vereinbar; ihre Verwirklichung liegt zudem nicht im überwiegenden öffentlichen Interesse.

Mit der Inbezugnahme der Anforderungen des Hochwasserschutzes verweist Nr. 3.2.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2012 - wie den Erläuterungen zu der insoweit identischen Vorschrift in Nr. 3.2.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2008 zu entnehmen ist - auf die in § 31b Abs. 4 WHG a. F. (nunmehr weitgehend wortgleich § 78 Abs. 2 WHG) statuierten Maßgaben. Raumbedeutsame Maßnahmen und Planungen müssen sich folglich unabhängig von der nach § 78 Abs. 2 WHG zu erteilenden Genehmigung auch raumordnungsrechtlich an den entsprechenden Vorgaben messen lassen. Angesichts des daraus folgenden Gleichlaufs von Wasserhaushalts- und Raumordnungsrecht bedeuten materielle Verstöße gegen § 31b Abs. 4 WHG a. F. (§ 78 Abs. 2 WHG) stets auch einen Verstoß gegen die raumordnungsrechtlichen Anforderungen des Hochwasserschutzes.

Im vorliegenden Fall verstößt die Planung gegen § 31b Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 WHG a. F. (§ 78 Abs. 2 Nr. 1 WHG). Danach dürfen neue Baugebiete innerhalb der festgesetzten Überschwemmungsgebiete nur dann ausgewiesen werden, wenn keine anderen Möglichkeiten der Siedlungsentwicklung bestehen oder geschaffen werden können. Die auf Drängen des Bundesrates eingefügte Ausnahmemöglichkeit von dem ursprünglich strikten Verbot der Ausweisung neuer Baugebiete in Überschwemmungsgebieten soll verhindern, dass einzelne Kommunen aufgrund ihrer ungünstigen räumlichen Lage von jeder Entwicklungsmöglichkeit abgeschnitten werden. Ihnen soll ausnahmsweise und unter weiteren strengen Voraussetzungen eine Überplanung von Überschwemmungsgebieten gestattet werden, wenn eine weitere Siedlungsentwicklung andernfalls nicht möglich wäre (vgl. dazu die Empfehlungen der Ausschüsse zu dem Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes vom 4.5.2004, BR-Drs. 268/1/04, S. 6). In Betracht kommt das in seltenen Ausnahmefällen, in denen beispielsweise (nahezu) das gesamte Gemeindegebiet innerhalb eines festgesetzten Überschwemmungsgebietes liegt oder aber etwa aus topografischen Gründen eine Gemeindeentwicklung nur dort in Betracht kommt (zutreffend Knopp, in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, § 31b Rn. 64 <Stand der Bearbeitung: September 2006>).

In einer solchen Ausnahmesituation, die eine Inanspruchnahme des Überschwemmungsgebietes der Soeste rechtfertigen könnte, befindet sich die Antragsgegnerin offensichtlich nicht. Ihr Stadtgebiet liegt - wie den Umweltkarten des Niedersächsischen Ministeriums für Umwelt, Energie und Klimaschutz zu entnehmen ist - nur zu ganz geringfügigen Teilen im Überschwemmungsgebiet. Eine Siedlungsentwicklung - sei es in den allgemeinen Bereichen Wohnen und Gewerbe oder auch in dem speziellen Bereich des Einzelhandels - ist ihr in jeder Hinsicht auch außerhalb des Überschwemmungsgebietes möglich. Ihr stehen dort ausreichende Flächen zur Verfügung, um ihren Entwicklungszielen insgesamt Rechnung zu tragen.

Soweit die Antragsgegnerin demgegenüber meint, eine Überplanung des Überschwemmungsgebietes sei schon dann zulässig, wenn ein ganz konkretes Vorhaben an anderer Stelle im Stadtgebiet nicht zulässiger- und zumutbarerweise ausgeführt werden kann, ist dies mit dem eindeutigen Gesetzeswortlaut des § 31b Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 WHG a. F. (§ 78 Abs. 2 Nr. 1 WHG) nicht vereinbar. Die Vorschrift lässt den Zugriff auf ein Überschwemmungsgebiet nicht schon dann zu, wenn sich für ein bestimmtes Vorhaben kein außerhalb gelegener Alternativstandort findet, sondern stellt ausdrücklich auf die Siedlungsentwicklung als solche ab. Der Begriff der Siedlungsentwicklung ist nicht mit dem Begriff der Projekt- bzw. Vorhabenentwicklung gleichzusetzen. Gibt es also - wie die Antragsgegnerin meint - im Innenstadtbereich keine andere gleichermaßen städtebaulich akzeptable und zugleich verfügbare Fläche, auf der ein großflächiges Einzelhandelsvorhaben mit einer Gesamtverkaufsfläche von mehr als 7.600 qm zu realisieren ist, muss die Antragsgegnerin von dem so umrissenen Vorhaben Abstand nehmen und sich anderen Optionen der Einzelhandelsentwicklung - etwa der Realisierung eines kleineren Vorhabens am gegebenen Standort unter Verzicht auf die Inanspruchnahme von Überschwemmungsflächen oder aber mehrerer räumlich getrennter Vorhaben (auch) an anderer Stelle - zuwenden. Allenfalls dann, wenn eine Einzelhandelsentwicklung ohne die Inanspruchnahme des Überschwemmungsgebietes insgesamt nicht mehr möglich wäre, käme eine Überplanung in Frage. Davon kann im Fall der Antragsgegnerin nicht ernstlich die Rede sein; die Hürden liegen insofern im Hinblick auf die zentrale Bedeutung des Hochwasserschutzes außerordentlich hoch.

Den vorstehenden Überlegungen steht nicht entgegen, dass der Landkreis Cloppenburg als untere Wasserbehörde eine Ausnahmegenehmigung gemäß § 78 Abs. 2 WHG erteilt hat. Diese Genehmigung lässt das formelle Planungshindernis entfallen, das das Wasserrecht setzt, ändert aber nichts daran, dass das Raumordnungsrecht eine an § 31b Abs. 4 WHG a. F. (§ 78 Abs. 2 WHG) orientierte selbstständige Beurteilung der Anforderungen des Hochwasserschutzes erfordert.

Eine ausnahmsweise Realisierung des Vorhabens gemäß Nr. 3.2.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2012 scheitert schließlich daran, dass das Vorhaben nicht im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt. Vorzunehmen ist danach eine Abwägung der mit der Planung verfolgten öffentlichen Belange mit dem Interesse des Hochwasserschutzes. Nur gewichtige städtebauliche Belange sind insofern geeignet, die besondere Bedeutung des Hochwasserschutzes zu überwiegen.

Nach diesen Maßgaben vermag der Senat zwar plausible städtebauliche Gründe für die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsvorhaben im Innenstadtbereich, aber kein überwiegendes öffentliches Interesse für das hier geplante Vorhaben unter Inanspruchnahme von Überschwemmungsflächen zu erkennen. Das Vorhaben ist deutlich größer als der Bedarf, den die Antragsgegnerin, und zwar unter Annahme günstiger Rahmenbedingungen, selbst ermittelt hat. Ihrem Einzelhandelskonzept mit Stand November 2006, dort S. 93, zufolge, auf das sie zur Begründung ihres Bebauungsplans wiederholt Bezug nimmt, ist für das Jahr 2014 von einem zusätzlichen Flächenbedarf für die Sortimente Nahrungs- und Genussmittel sowie Gesundheit und Körperpflege von 2.540 qm auszugehen. Das SB-Warenhaus soll demgegenüber bis zu 3.900 qm Verkaufsfläche aufnehmen; hinzu kommen zusätzliche 1.200 qm für weitere Einzelhandelsbetriebe mit entsprechenden Teilsortimenten. Für den Bereich Elektroartikel nennt das Einzelhandelskonzept einen Bedarf von 1.500 qm; realisiert werden sollen 2.550 qm.

Soweit die Antragsgegnerin in der Planbegründung demgegenüber ihre Stellung als Mittelzentrum (Nr. 2.2 Abs. 5 LROP 2012) und ihre daraus resultierende Versorgungsfunktion für die umliegenden Gemeinden herausstellt (S. 8), vermag dies das überwiegende öffentliche Interesse ebenfalls nicht zu begründen. Die Stellung als Mittelzentrum findet bereits im Einzelhandelskonzept mit Stand November 2006, dort S. 16 f. und S: 25 f.), Beachtung. Das Einzelhandelskonzept definiert dabei den Versorgungsbereich deutlich weiter als die - insofern in Absprache mit dem Landkreis Cloppenburg als untere Landesplanungsbehörde verfasste - Planbegründung (S. 8). Während nämlich das Einzelhandelskonzept den Einzugsbereich auf die Gemeinden Bösel, Friesoythe, Großenkneten, Löningen, Quakenbrück und Werlte ("Zone III") mit insgesamt 177.600 Einwohnern ausdehnt und auf dieser Basis das Kaufkraftpotenzial ermittelt, beschränkt sich die Planbegründung auf die Versorgung bis hin zu den Gemeinden Cappeln, Emstek, Essen, Garrel, Lastrup, Lindern und Molbergen ("Zone II") mit insgesamt rund 91.100 Einwohnern (Stand der Einwohnerzahlen jeweils nach der Auswirkungsanalyse mit Stand Juli 2010). Trotz des weiteren Einzugsbereichs gelangt das Einzelhandelskonzept indes zu dem oben angegebenen und deutlich hinter der Planung zurückbleibenden Flächenbedarf. Angesichts dessen kann ein überwiegendes öffentliches Interesse nicht bejaht werden.

Die Festsetzung des Sondergebietes SO1 "SB-Warenhaus" verstößt überdies gegen das raumordnungsrechtliche Integrationsgebot. Hierzu bestimmt Nr. 2.3 Abs. 3 Satz 6 und 7 LROP 2012 (Entwicklung der Versorgungsstrukturen):

Neue Einzelhandelsgroßprojekte, deren Kernsortimente innenstadtrelevant sind, sind nur innerhalb der städtebaulich integrierten Lagen zulässig (Integrationsgebot). Diese Flächen müssen in das Netz des öffentlichen Personennahverkehrs eingebunden sein.

Das RROP 2005 verzichtet auf eine weitere Konkretisierung.

Zur rechtlichen Bedeutung des Zielcharakter aufweisenden Integrationsgebots hat der Senat in seinem Beschluss vom 17. Mai 2013 (- 1 ME 56/13 -, [...] Rn. 29 ff. = DÖV 2013, 697, nur Leitsatz) zur gleichlautenden Fassung des LROP 2008 ausgeführt:

"Das Integrationsgebot ist - neben dem Kongruenzgebot - eines von vier Prinzipien, mit denen der Gesetzgeber das zentralörtliche Prinzip im Einzelfall verwirklichen will. Das Integrationsgebot stellt dabei nach den Erläuterungen zum LROP II 2008 (Seite 89) das Instrument dar, welches am kleinteiligsten wirkt. Es hat die Aufgabe, die nach Art eines Kondominiums einander ergänzenden Rechtskreise Raumordnungs- und Städtebaurecht im Einzelfall zu verklammern und insbesondere die Handelsfunktion zu sichern und entwickeln zu helfen, welche vor allem in Innenstädten und Ortsmitten erfüllt werden soll. Ein attraktiver und funktionsfähiger Handelsplatz "Innenstadt" ist eine der maßgeblichen Leitvorstellungen der Raumordnung. Deren Funktionsfähigkeit soll bei/trotz Ansiedlung oder Erweiterung von Einzelhandelsgroßprojekten gewahrt und gestärkt werden. Das wird auf Seite 90 der Erläuterungen zum LROP II 2008 - zu Abschnitt 2.3 Entwicklung der Versorgungsstrukturen - wie folgt erläutert:

Städtebaulich integrierte Lagen stehen im engen räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen Versorgungsbereichen im Sinne des § 2 Abs. 2 und § 9 Abs. 2a BauGB. Sie verfügen über ein vielfältiges und dichtes Angebot an Versorgungs- und Dienstleistungseinrichtungen, haben einen wesentlichen fußläufigen Einzugsbereich und sind in das ÖPNV-Netz eingebunden. Von Bedeutung ist auch ein attraktives Parkmanagement für den individuellen Verkehr. Entsprechend ihrer unterschiedlichen Versorgungsfunktion können sowohl Innenstädte bzw. deren Ortsmitten/-kerne als Hauptzentren sowie Stadtteilzentren als Nebenzentren das Kriterium der "städtebaulich integrierten Lager" erfüllen.

Nicht alle Einzelhandelsangebote und -formen sind für die Funktionsfähigkeit von städtebaulich integrierten Lagen gleichermaßen bedeutsam. Auch lassen sich nicht alle Sortimentsbereiche zum Beispiel aufgrund ihres hohen Flächenbedarfs in der Präsentation und Lagerung von Waren oder aufgrund des durch sie erzeugten Verkehrs in den zumeist kleinteilig strukturierten städtebaulich integrierten Lagen stadt- und ortsverträglich unterbringen. Das Integrationsgebot ist daher begrenzt auf Einzelhandelsgroßprojekte mit innenstadtrelevantem Kernsortiment.

Das Integrationsgebot hat mithin die Aufgabe, zur Erreichung der mit dem Zentrale-Orte-Prinzip verfolgten Absichten beizutragen, eine Zersiedlung des Raums, überflüssige Verkehrsbewegungen und damit unnötige Immissionen sowie den Bau neuer Straßen zu verhindern und sicherzustellen, dass der zentrale Versorgungsstandort Innenstadt sowie Nahversorgungsstandorte im Interesse der nichtmotorisierten Bevölkerung erhalten und gestärkt werden. Es ist mithin Teil eines Bestrebens, das auf Schutz der Umwelt, Schonung der Ressourcen, Verkehrsvermeidung, Bewahrung der Stadtzentren und Sicherung der verbrauchernahen Versorgung gerichtet ist. Das muss nicht alles im zentralen Versorgungsbereich Innenstadt, sondern kann auch in anderen zentralen Versorgungsbereichen einer Standortgemeinde gesichert/erreicht werden (BVerwG, Urt. v. 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, BVerwGE 129, 307 = NVwZ 2008, 308 = BRS 71 Nr. 89; Urt. v. 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, BVerwGE 136, 10 = NVwZ 2010, 590 = BRS 74 Nr. 97). Insoweit flankiert und ergänzt das Integrationsgebot das Beeinträchtigungsverbot.

Dieser Sinn und Zweck des Integrationsgebotes, sein Wortlaut sowie die oben zitierten Erläuterungen erlauben in so eindeutigem Maße eine Anwendung/Subsumtion des Integrationsgebotes, dass am Zielcharakter dieser Bestimmung keine durchgreifenden Bedenken bestehen. Die innenstadtrelevanten Sortimente, deren "Kernbetroffenheit" allein die Anwendung von Nr. 2.3 03 Satz 6 LROP II 2008 auslöst, lassen sich in Anlehnung an die beispielhafte Aufzählung auf Seite 91 der Erläuterungen zum LROP II 2008 zumindest im Wesentlichen zweifelsfrei ermitteln. Es bedarf keiner Darlegung, dass jedenfalls die dort im allerersten Spiegelstrich genannten Lebensmittel dazugehören, welche Schwerpunkt und Kernsortiment des hier interessierenden Vorhabens ausmachen.

Diese - oben im Wesentlichen wiedergegeben - Erläuterungen geben auch einen zureichenden Fingerzeig, wie als integriert anzusehende Standorte positioniert sein müssen. Schon der oben erläuterte Zusammenhang dieser Ausprägung des Zentrale-Orte-Systems mit dem Bestreben, vor allem den zentralen Versorgungsstandort Innenstadt, aber auch (echte) Nebenzentren zu sichern, zeigt, dass sich großflächige Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevantem Kernsortiment räumlich nicht so weit von der Innenstadt bzw. den Nebenzentren entfernen dürfen, dass sie ein davon unabhängiges Eigenleben führen können. Der von der Antragstellerin behauptete Widerspruch zwischen der Pflicht zur Orientierung an den zentralen Versorgungsbereichen im Sinne der §§ 2 Abs. 2, 9 Abs. 2a BauGB und dem Umstand, dass sie mit diesen nicht identisch seien, sondern mit ihnen nur einen engen räumlichen und funktionellen Zusammenhang haben sollen, besteht nicht. Er ist vielmehr nach den oben wörtlich zitierten Erläuterungen zum LROP II 2008 durch das Bestreben begründet, einerseits großflächige Einzelhandelsbetriebe zuzulassen, welche sich wegen der dort häufig (und so auch hier) anzutreffenden Kleinteiligkeit der Bebauung in Innenstädten verbreitet nicht problemfrei verwirklichen lassen, andererseits durch ihre Zulassung diese Innenstadt als zentralen Marktbereich nicht zu gefährden. Dass sich eine Innenstadt/ein zentraler Versorgungsbereich nach den tatsächlichen Verhältnissen (vgl. zu § 34 Abs. 3 BauGB BVerwG, B. v. 12.7.2012 - 4 B 13.12 -, NVwZ 2012, 1565 = BauR 2012, 1760) eindeutig abgrenzen lässt, ist geklärt. (...)

Die genannte Gratwanderung zwischen Förderung der Innenstadt und Zulassung großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit zentrumsrelevantem Sortiment soll raumordnungsrechtlich nur gelingen können, wenn die - unter anderem aus einer Anwendung des § 14 BauNVO als Rechtsfigur bekannte - Unterordnung in funktioneller und räumlicher Hinsicht gelingt. Der großflächige Einzelhandelsbetrieb darf räumlich und funktionell keinen Umfang annehmen, welcher gleichberechtigt neben die Innenstadt tritt. Er soll den zentralen Versorgungsbereich (idR Innenstadt, aber auch Nahversorgungszentren) - sich an diesen räumlich "anschmiegend" - funktionell ergänzen und nicht in Konkurrenz zu ihm treten. Es soll mithin eine räumlich-funktionelle Einheit mit den in der Innenstadt vermuteten/vorhandenen Versorgungs- und Dienstleistungseinrichtungen bestehen/hergestellt werden. Sie soll unter anderem dazu beitragen, dass die vorhandene Infrastruktur besser/optimal genutzt werden kann, damit der Flächenverbrauch minimiert, das Ortsbild geschützt und die verbrauchernahe Versorgung sichergestellt wird, indem keine "außerinnenstädtische" Konkurrenz den Läden das "Leben so schwer macht", dass mit deren Existenz der zentrale Marktplatz (Innenstadt) und damit zugleich die verbrauchernahe Versorgung gefährdet ist. Dass der Raumordnungsgesetzgeber die naheliegende Gefahr sieht, selbst ganz citynah errichtete großflächige Einzelhandelsbetriebe möchten dem einen oder anderen Innenstadtgeschäft wirtschaftlich doch ernstlich zusetzen, ist daraus zu ersehen, dass er mit dem in den Erläuterungen genannten "attraktiven Parkplatzmanagement für den individuellen Verkehr" eine Kompensation eingeführt hat. Gerade kleinteilig bebaute zentrale Versorgungsbereiche leiden verbreitet unter Parkplatzmangel. Nach Art beschränkter Symbiose soll sich daher ein großflächiger Konkurrenzbetrieb dem Innenstadtbereich räumlich "eng" nähern dürfen, das dann allerdings um den Preis, mit dem genannten "attraktiven Parkplatzmanagement für den individuellen Verkehr" einen Beitrag dazu zu leisten, dass seine Besucher "die Gelegenheit" nutzen, anlässlich des Besuchs dieses großflächigen Einzelhandelsbetriebes "auch mal" in der angrenzenden Innenstadt "vorbeizuschauen" und so dortigen Gewerbetreibenden Chancen zu eröffnen. Großflächige Einzelhandelsbetriebe können auf diese Weise zum Vorteil des benachbarten zentralen Marktbereiches Magnetfunktion erfüllen.

Die gleichwohl mit dieser räumlich-funktionellen Nähe für Innenstadt-Geschäfte verbundenen Gefahren werden nicht durch das Integrationsgebot, sondern das Beeinträchtigungsverbot von Nr. 2.3 03 Satz 19 LROP II 2008 erfasst, der folgenden Wortlaut hat:

Ausgeglichene Versorgungsstrukturen und deren Verwirklichung, die Funktionsfähigkeit der Zentralen Orte und integrierter Versorgungsstandorte sowie die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung dürfen durch neue Einzelhandelsgroßprojekte nicht wesentlich beeinträchtigt werden (Beeinträchtigungsverbot).

Anzufügen ist, dass der Senat in der oben zitierten Entscheidung vom 15. März 2012 (- 1 KN 152/10 -, Langtext [...]) es hatte ausreichen lassen, dass der Zustand der Integration zwar nicht im Ist-, wohl aber im Soll-Zustand erreicht wird. Stellt sich das großflächige Einzelhandelsvorhaben mithin als Teil des gemeindlichen Bestrebens dar, ein weiteres oder gar - wie im seinerzeit entschiedenen Fall - ein neues Stadtzentrum (oder Nebenzentrum) zu etablieren, welches die genannten Elemente, d. h. unter anderem auch Dienstleistungselemente aufweist, ist das Integrationsgebot selbst dann erfüllt, wenn an dem "neuen Zentrum" noch das eine oder andere fehlt.

Dass das in Rede stehende Gelände zugleich eine ausreichende Verbindung an den öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV - hier: Buslinie) aufweist, reicht für sich allein nicht aus, das Integrationsgebot zu erfüllen; das muss nach Nr. 2.3 03 Satz 7 LORP II 2008 vielmehr hinzutreten.

An der skizzierten, die "Integration" im Sinne von Nr. 2.3 03 Satz 6 LORP II 2008 ausmachenden Verbindung fehlt es mithin nicht nur bei einer Positionierung auf der sprichwörtlichen, weit vom Zentrum abgesetzten "grünen Wiese". Er ist vielmehr schon dann gekappt, wenn die Lage des Vorhabens keinen Anreiz bildet, den zentralen Marktplatz, d. h. die Innenstadt (oder ein ihr gleichgestelltes weiteres Versorgungszentrum) aufzusuchen."

Die vorstehenden Ausführungen sind wie folgt zusammenzufassen: Das Integrationsgebot verlangt, dass Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Sortimenten entweder innerhalb eines zentralen Versorgungsbereichs oder aber in unmittelbarer Nähe dazu errichtet werden, sodass sie bei Realisierung der Planung mit dem bestehenden zentralen Versorgungsbereich eine räumlich-funktionelle Einheit bilden und zu dessen Stärkung führen. Diese Anforderungen erfüllt die Planung nicht.

Während das östliche, für den Elektrofachmarkt vorgesehene Sondergebiet SO2 noch innerhalb des zentralen Versorgungsbereichs Innenstadt, wie ihn die Antragsgegnerin definiert (vgl. Einzelhandelskonzept mit Stand November 2006, S. 49), liegt und - für sich betrachtet - keine rechtlichen Probleme aufwirft, schließt der westliche Teil des Plangebietes, der das SB-Warenhaus aufnehmen soll, unmittelbar westlich an den zentralen Versorgungsbereich an. Soweit das geplante Vorhaben daher nicht ohnehin im zentralen Versorgungsbereich liegt, ist eine hinreichende räumliche Nähe gewährleistet. Das allein genügt jedoch nicht, um eine städtebaulich integrierte Lage zu bejahen. Hinzu treten muss, dass sich das Vorhaben dem zentralen Versorgungsbereich räumlich und funktionell unterordnet. Er darf mit anderen Worten kein Eigenleben neben der Innenstadt führen, sondern muss im Gegenteil darauf ausgerichtet sein, die Innenstadt zu stärken und ihr Besucher zuzuführen.

Legt man dies zugrunde, fehlt es dem westlich der Soestenstraße gelegenen Teil des Vorhabens an der erforderlichen räumlich-funktionellen Unterordnung. Wie die von der Antragsgegnerin beauftragten Gutachten und Stellungnahmen selbst darlegen, entfaltet die schon heute stark befahrene und bei einer Realisierung des Vorhabens gegebenenfalls noch deutlich intensiver belastete Soestenstraße eine trennende Wirkung gegenüber der Innenstadt. Nimmt man die Entfernung von rund 150 m hinzu, die zwischen dem westlichen Plangebiet und dem Zugang zur Fußgängerzone Lange Straße liegt, ist nicht damit zu rechnen, dass das geplante Vorhaben der Innenstadt eine nennenswerte Besucherzahl zuführt. Im Gegenteil ist damit zu rechnen, dass das Vorhaben ein Eigenleben entwickelt und so die Innenstadt schwächt.

Der Senat stützt seine Überzeugung zunächst auf das Einzelhandelskonzept mit Stand November 2006, S. 115. Dort heißt zu dem Standort westlich der Soestenstraße: "aufgrund der Sperrwirkung der Soestenstraße wird keine großflächige Einzelhandelsnutzung mit nahversorgungs-/zentrenrelevanten Sortimenten empfohlen...". Auf S. 104 heißt es weiter: "Eine räumliche Ausdehnung des innerstädtischen Versorgungszentrums wird nicht empfohlen, damit die fußläufige Erreichbarkeit und Überschaubarkeit des Einzelhandelsangebotes erhalten bleibt."

Im Wesentlichen gleichlautende Aussagen enthalten die Gutachten und Stellungnahmen zu der vorliegenden Planung. In der Auswirkungsanalyse mit Stand Juli 2010, S. 42-43, heißt es: "Das Integrationsgebot kann somit nur für den östlichen Grundstücksteil eingehalten werden, während dies für die westlichen Teilflächen nicht bestätigt werden kann. Sofern sich die politischen Gremien der Stadt Cloppenburg für die Errichtung des "Carré Cloppenburg" entscheiden, sollte stadtentwicklungspolitisch alles daran gesetzt werden, die fußläufige Anbindung und Querbarkeit der Soestenstraße deutlich zu verbessern." Weiterhin empfiehlt die Analyse, das Gebäude möglichst nah an die Soestenstraße zu rücken und die Parkplätze dahinter anzuordnen; (nur) diesem Ratschlag ist die Antragsgegnerin gefolgt. Die ergänzende Analyse mit Stand März 2012 stellt gleichwohl fest, nur die östliche Teilfläche liege in einer städtebaulich integrierten Lage. Explizit zu der veränderten Lage befragt, heißt es in einem weiteren Schreiben vom 24. Juli 2012 in aller Zurückhaltung: "Aufgrund der deutlich verbesserten Lage sind höhere Verbundeffekte zum innerstädtischen Geschäftsbesatz zu erwarten." Von einer städtebaulich integrierten Lage ist aus sachverständiger Sicht weiterhin nicht die Rede.

Diese Einschätzung wird von einem weiteren Gutachten ("Plausibilitätscheck") mit Stand November 2012 bestätigt. Auch dieses Gutachten stellt eine Barrierewirkung der Soestenstraße und infolgedessen sehr geringe Synergieeffekte mit dem zentralen Versorgungsbereich Innenstadt fest.

Der Senat sieht keinen Anlass, die deutlich gegen die rechtliche Zulässigkeit des Vorhabens sprechenden sachverständigen Ausführungen in Zweifel zu ziehen. Es ist deshalb damit zu rechnen, dass das SB-Warenhaus ein Eigenleben dergestalt entwickeln wird, dass die Kunden mit dem Auto anreisen und dort parken, ihre Einkäufe innerhalb des Komplexes erledigen und sodann wieder abfahren. Die von den Sachverständigen betonte und von der Antragsgegnerin zu einem früheren Zeitpunkt selbst gesehene, nun aber ohne sachliche Begründung für irrelevant erachtete Trennungswirkung der Soestenstraße ist plausibel.

Für diese Straße, die ausweislich der Verkehrsuntersuchung mit Stand September 2012 bereits heute eine Belastung von 16.000 Kfz/24 h (nördlicher Teil) bzw. 17.500 Kfz/24 h (südlicher Teil) aufweist und das westliche Plangebiet von der Innenstadt trennt, ist mit einer Steigerung des Verkehrsaufkommens um jeweils weitere 1.500 Kfz/24 h zu rechnen. Zu einer weiterhin akzeptablen Verkehrsqualität gelangt die Untersuchung nur unter Annahme einer zugunsten des Kfz-Verkehrs optimierten Ampelschaltung am Knotenpunkt SB-Warenhaus/Soestenstraße/Bürgermeister-Heukamp-Straße (S. 16 der Untersuchung), dessen fußgängerfreundliche Gestaltung für den Anschluss des westlichen Planbereichs an die Innenstadt entscheidend ist. Die gutachterlichen Annahmen beinhalten eine zumal gegenüber dem abbiegenden Verkehr ungeschützte Grünphase für die Soestenstraße querende Fußgänger von gerade einmal 15 Sekunden pro Ampelumlauf (90 Sekunden). Hinzu kommt das Erfordernis, die Zufahrt zum SB-Warenhaus im westlichen Planbereich bzw. die Bürgermeister-Heukamp-Straße ebenfalls zu queren, um die Innenstadt zu erreichen. Die ungeschützten Grünphasen betragen hier kaum großzügigere 20 Sekunden pro Ampelumlauf. Eine attraktive Anbindung stellt das nicht dar; der Bebauungsplan und seine Begründung lassen auch bei der Gestaltung der Straßenverkehrsflächen keinerlei Ansätze erkennen, diesen die Erreichbarkeit der Innenstadt eher erschwerenden denn erleichternden Zustand zukünftig zu verbessern. Das gilt in besonderem Maße im Hinblick darauf, dass der Zugang zur Fußgängerzone Lange Straße noch südlich liegt und bis zum eigentlichen Stadtkern eine weitere Strecke zurückzulegen ist. Die Behauptung, das SB-Warenhaus liege in einer fußläufig erreichbaren Innenstadtlage, entspricht vor diesem Hintergrund nicht der in der Planung angelegten Realität.

Nichts anderes gilt auch dann, wenn man die im Bau befindliche Anbindung der Molberger Straße an die Ortsumgehung und die noch nicht planfestgestellte und in ihrer Finanzierung wohl ungesicherte Südtangente in der Betrachtung einbezieht. Die Verkehrsuntersuchung führt für diesen Fall aus, dass die Verkehrsbelastung auf der Soestenstraße bei Realisierung der Planung in etwa dem heutigen Stand entspräche. Mit anderen Worten kompensieren die Anschlussstelle sowie die Südtangente die vorhabenbedingte Verkehrsbelastung, führen aber gegenüber dem Ist-Zustand nicht zu einer Entlastung. Da aber ausweislich der Gutachten bereits im Ist-Zustand von einer erheblichen Trennungswirkung der Soestenstraße auszugehen ist, deren Querung sich für Fußgänger unkomfortabel gestaltet, führen auch die vorgenannten Ausbaumaßnahmen nicht dazu, dass von einer räumlich-funktionalen Einheit des Vorhabens mit dem zentralen Versorgungsbereich auszugehen wäre.

Zum Nachteil des Vorhabens wirkt sich schließlich aus, dass in Cloppenburg die in kleinteilig bebauten Innenstädten häufig vorherrschende Parkplatznot gerade nicht besteht. Gerade dieser Aspekt rechtfertigt es in manchen Fällen, großflächigen Einzelhandel nicht innerhalb, sondern am Rande des zentralen Versorgungsbereichs anzusiedeln, um damit zugleich die Parkplatzversorgung für die Innenstadtbesucher zu verbessern (vgl. dazu Senat, Beschl. v. 17.5.2013, a. a. O., Rn. 35). Im Stadtgebiet der Antragsgegnerin stellt sich die Lage indes anders dar. Das Einzelhandelskonzept mit Stand November 2006 zeigt, dass die Erreichbarkeit der Innenstadt, das Parkplatzangebot und die Lage der Parkplätze positiv beurteilt werden (S. 82-83). Eine Befragung der Einzelhändler hat insofern gute/sehr gute Beurteilungen im Umfang von nahezu 80 Prozent der Befragten ergeben. Vor diesem Hintergrund wirkt sich die vom Senat in seinem Beschluss vom 17. Mai 2013 angesprochene "beschränkte Symbiose" zwischen einem mit ausreichend Parkraum ausgestatteten großflächigen Einzelhandelsbetrieb und einer für den motorisierten Individualverkehr - bislang - schlecht erreichbaren Innenstadt in Cloppenburg nicht aus. Auch so lässt sich mithin eine funktionale Unterordnung nicht begründen. Im Gegenteil droht ausweislich der Auswirkungsanalyse aus dem Juli 2010 eher die Gefahr, dass die Parkplätze im westlichen Planbereich anstelle der deutlich zentraler gelegenen, aber kostenpflichtigen Parkplätze im Bereich Bürgermeister-Heukamp-Straße genutzt werden (S. 43). Das wird die Nutzer erst recht davon abhalten, den umständlichen und angesichts der zu querenden Straßen unkomfortablen Weg in die Innenstadt einzuschlagen.

Hinzu kommt schließlich, dass auch die Struktur des Vorhabens mit einem SB-Warenhaus und weiteren Betrieben auf ein Eigenleben und nicht auf eine Ergänzung der Innenstadt ausgerichtet ist. Die planerisch eröffnete Möglichkeit eines weithin unbeschränkten Sortimentes (Warenbereiche Nahrungs- und Genussmittel, Gesundheit, Körperpflege, Ge- und Verbrauchgüter einerseits sowie Güter des periodischen und aperiodischen Bedarfs andererseits) gestattet ein Angebot, das einen Besuch der Innenstadt in weiten Bereichen entbehrlich macht, also anstelle einer ergänzenden eine ersetzende Funktion einnimmt. Die rechtlich gebotene Unterordnung wird so verfehlt.

Soweit die Antragsgegnerin demgegenüber in der Planbegründung (S. 10) zu einer gegenteiligen Auffassung gelangt, fehlen tatsächliche Anhaltspunkte für die Richtigkeit ihrer Annahmen. Der bloße Wunsch, ein Vorhaben zu realisieren, rechtfertigt es nicht, sich über die selbst beauftragten sachverständigen Einschätzungen hinwegzusetzen.

Der Bebauungsplan ist ferner deshalb rechtswidrig, weil es für die Festsetzung des Sondergebiets SO1 "SB-Warenhaus" mit den dort zulässigen Nutzungen eines Einzelhandelsbetriebs mit einer Verkaufsfläche von maximal 3.900 qm sowie weiterer Einzelhandelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche von zusammen maximal 1.200 qm an einer Ermächtigungsgrundlage fehlt.

Nach der vom Senat geteilten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gestattet § 11 Abs. 1 i. V. mit Abs. 2 Satz 1 BauNVO die vorhabenbezogene Begrenzung von Verkaufsflächen zur Steuerung des Einzelhandels in einem Sondergebiet. Nicht zulässig ist demgegenüber die Festsetzung einer baugebietsbezogenen, vorhabenunabhängigen Verkaufsflächenobergrenze. Eine solche Obergrenze, die auf ein Sondergebiet insgesamt bezogen ist, öffnet das Tor für sogenannte "Windhundrennen" potentieller Investoren und Bauantragsteller und schließt die Möglichkeit ein, dass Grundeigentümer im Fall der Erschöpfung des Kontingents von der kontingentierten Nutzung ausgeschlossen sind. Ob das Grundeigentum im Plangebiet zum Zeitpunkt des Beschlusses über den Bebauungsplan in einer Hand liegt, spielt keine Rolle. Eine baugebietsbezogene Verkaufsflächenbegrenzung kann ausnahmsweise allerdings dann auf § 11 Abs. 1 i. V. mit Abs. 2 Satz 1 BauNVO gestützt werden, wenn in dem in Rede stehenden Sondergebiet nur ein einziger Handelsbetrieb zulässig ist. Dann ist die gebietsbezogene mit der vorhabenbezogenen Verkaufsflächenbeschränkung identisch (vgl. zusammenfassend BVerwG, Beschl. v. 6.8.2013 - 4 BN 24.13 -, [...] Rn. 4 = BauR 2013, 1812 = ZfBR 2013, 782 m. w. N.; ebenso Senat, Urt. v. 25.4.2012 - 1 KN 215/10 -, [...] Rn. 180 ff. = BauR 2012, 1199 = BRS 79 Nr. 17).

Legt man dies zugrunde, lassen sich die von der Antragsgegnerin gewählten Festsetzungen nicht auf § 11 Abs. 1 i. V. mit Abs. 2 Satz 1 BauNVO stützen. Es handelt sich nur vordergründig um vorhabenbezogene Verkaufsflächenbegrenzungen. Die Antragsgegnerin lässt nämlich neben dem zulässigerweise auf eine Verkaufsfläche von 3.900 qm begrenzten SB-Warenhaus "weitere Einzelhandelsbetriebe" mit einer Verkaufsfläche von zusammen maximal 1.200 qm zu. Diese Beschränkung wirkt sich - da sie sich auf eine unbegrenzte Vielzahl weiterer Betriebe bezieht - als eine gebietsbezogene Verkaufsflächenbegrenzung aus, die ein der Systematik der Baunutzungsverordnung fremdes "Windhundrennen" um das zur Verfügung stehende Verkaufsflächenkontingent eröffnet. Die Festsetzung ermöglicht es, dass sich neben dem SB-Warenhaus oder auch an dessen Stelle (weitere) Einzelhandelsbetriebe ansiedeln, die zwar die zur Verfügung stehenden Verkaufsflächen, nicht aber das planerisch vorgesehene Baufenster erschöpfen. In der Folge entstünde eine Baufläche, die zwar planerisch als Sondergebiet Einzelhandel festgesetzt wäre, tatsächlich aber aufgrund des ausgeschöpften Verkaufsflächenkontingents nicht als solche genutzt werden könnte. Ein solches Ergebnis widerspricht der Erwartung der Baunutzungsverordnung, dass ein in bestimmter Weise festgesetztes Gebiet auch tatsächlich als solches zu nutzen ist.

Soweit die Antragsgegnerin demgegenüber einwendet, sie habe ein von einem Projektträger zu realisierendes einheitliches Einkaufszentrum festsetzen wollen, in dem ein SB-Warenhaus sowie Konzessionsflächen mit weiteren Betrieben entstehen sollten, muss sie sich entgegenhalten lassen, dass dieser in der Begründung zum Ausdruck kommende Wunsch in den rechtlich maßgeblichen zeichnerischen und textlichen Festsetzungen des Angebots-Bebauungsplans keine Entsprechung findet. Diese lassen vielmehr eine unbestimmte Anzahl von selbstständigen Betrieben nebeneinander zu. Daran ändert auch die Überschrift des Sondergebietes SO1 "SB-Warenhaus" nichts. Diese Überschrift mag zwar ein Indiz dafür darstellen, dass sich die Antragsgegnerin tatsächlich einen einheitlichen Betrieb mit darin angeordneten Verkaufsstätten vorstellt. Die textliche Festsetzung Nr. 1 lässt ein solches Ziel jedoch nicht erkennen, sondern stellt die verschiedenen zulässigen Betriebe beziehungslos nebeneinander. Diese dem Wortlaut nach eindeutige und nicht weiter auslegungsfähige Aussage kann nicht allein unter Hinweis auf die Überschrift und die nicht rechtsverbindliche Planbegründung in ihr Gegenteil verkehrt werden.

Zu Unrecht beruft sich die Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang auf das Urteil des Senats vom 25. April 2012 zum FOC Soltau (a. a. O.). Der dort zur Überprüfung stehende Bebauungsplan sah im Unterschied zu dem Bebauungsplan der Antragsgegnerin folgende Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung vor:

1.2 Zulässig ist ein HDV mit einer Verkaufsfläche von maximal 9.900 qm.

1.2.1 Die Größe der einzelnen Verkaufsstätten wird auf jeweils maximal 750 qm Verkaufsfläche begrenzt.

Eine solche Festsetzungstechnik macht - wie der Senat in seinem Urteil (a. a. O., Rn. 184) ausgeführt hat - deutlich, dass nur ein einheitlicher Betrieb mit zugeordneten Verkaufsstätten zulässig ist. Wenn die Antragsgegnerin ebenfalls einen solchen einheitlichen Betrieb festsetzen wollte, hätte sie dies in vergleichbarer Weise tun müssen.

Die vorstehenden Mängel führt zur Unwirksamkeit nicht bloß der Festsetzung des Sondergebietes SO1, sondern des gesamten Bebauungsplans. Die Antragsgegnerin versteht diesen Plan - wie sie im gerichtlichen Verfahren noch einmal betont hat - als Einheit; entwickelt werden soll ihr zufolge ein einheitliches Einkaufszentrum. Auch wenn dies in den Festsetzungen keinen Niederschlag gefunden hat, schließt es diese planerische Absicht gleichwohl aus, nur von einer Teilunwirksamkeit des Plans auszugehen.

Angesichts der aufgeführten Rechtsfehler kann der Senat offen lassen, ob der Bebauungsplan überdies gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verstößt. Nach dieser Vorschrift haben die Gemeinden Bauleitpläne (nur) aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich ist ein Bebauungsplan insbesondere dann, wenn er aufgrund entgegenstehender gesetzlicher Verbote nicht vollzogen werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.10.1999 - 4 C 1.99 -, [...] Rn. 17 = BVerwGE 109, 371 = BRS 62 Nr. 38).

Ein solcher Fall der Vollzugsunfähigkeit könnte hier deshalb vorliegen, weil der Bebauungsplan in den Sondergebieten SO1 und SO2 die Errichtung baulicher Anlagen in einem Abstand von weniger als 10 m zur Soeste und in weniger als 5 m zu dem Graben Cl-37a vorsieht. Die Errichtung baulicher Anlagen in diesem Bereich verstößt gegen § 6 Abs. 8 der Satzung des zuständigen Wasser- und Bodenverbandes im Sinne des Wasserverbandsgesetzes "Friesoyther Wasseracht". Die Vorschrift lautet:

Die Errichtung von baulichen Anlagen an Gewässern II. Ordnung ist in einer Entfernung von weniger als 10,00 m von der oberen Uferkante, an Gewässern III. Ordnung in einer Entfernung von weniger als 5,00 m von der oberen Uferkante, unzulässig. Bei verrohrten Gewässern bemisst sich diese Entfernung von der Rohrachse. Unrechtmäßig errichtete bauliche Anlagen sind zu entfernen, sofern keine Ausnahmegenehmigung erteilt wird.

Diese auf § 6 Abs. 2 Nr. 5 i. V. mit § 33 Abs. 2 WVG (vgl. dazu Wabnitz, in: Reinhardt/Hasche, WVG, 2011, § 33 Rn. 14) beruhende Satzungsbestimmung bindet die jeweiligen Grundeigentümer und Erbbauberechtigten im Verbandsgebiet (§ 3 Abs. 1 der Satzung) als zwingendes Recht. Rechtlichen Bedenken im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit der damit verbundenen Beschränkung des Grundeigentums begegnet die Vorschrift jedenfalls nach dem gegenwärtigen Stand des Verfahrens nicht. Einer Abwägung - wie die Antragsgegnerin (Planbegründung, S. 21) angenommen hat - ist die Bestimmung schon im Ausgangspunkt nicht zugänglich. Dementsprechend ist der Plan - soweit die Mindestabstände unterschritten sind - grundsätzlich nicht vollzugsfähig.

Wirksam wäre der Bebauungsplan allerdings dann, wenn für die geplante bauliche Nutzung die Erteilung einer Ausnahme von diesen Bestimmungen rechtlich möglich wäre, weil objektiv eine Ausnahmelage besteht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 9.2.2004 - 4 BN 28.03 -, [...] Rn. 6 = NVwZ 2004, 1242 = BRS 67 Nr. 1). Eine solche Ausnahmemöglichkeit sieht die Satzung der Friesoyther Wasseracht in § 6 Abs. 11 ausdrücklich vor. Ob auch eine objektive Ausnahmelage vorliegt, ist im Eilverfahren nicht abschließend zu beurteilen. Nur klarstellend merkt der Senat allerdings an: Eine Baugenehmigung, die eine Überbauung der Randstreifen zulässt und die ohne die vorherige Zustimmung der Friesoyther Wasseracht erteilt wird, verstößt gegen das öffentliche Baurecht (§ 70 Abs. 1 Satz 1 i. V. mit § 2 Abs. 16 NBauO) und ist auf eine Klage des Wasser- und Bodenverbandes hin aufzuheben.

Ob darüber hinaus weitere Abwägungsfehler - etwa in Bezug auf den Hochwasserschutz, den Schutz vor Setzungsschäden infolge einer gegebenenfalls erforderlichen Grundwasserhaltung, die Verkehrsbelastung und den Lärmschutz - zu verzeichnen sind, lässt der Senat ebenso offen wie die Frage, wie sich die wohl anzunehmende - objektive - Rechtswidrigkeit der erteilten wasserrechtlichen Genehmigung gemäß § 78 Abs. 2 WHG auf den Bebauungsplan auswirkt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3 i. V. mit §§ 159 Satz 2, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich an Nr. 8 a), 18 b) des Streitwertkatalogs des Senats (NdsVBl. 2002, 192). Angesichts der Größe des Hauses des Antragstellers sowie des dazugehörigen Grundstücks hält es der Senat für angemessen, den Streitwertrahmen von 4.000,- bis 30.000,- EUR voll auszuschöpfen. Den sich ergebenden Betrag hat der Senat aufgrund der Vorläufigkeit der angestrebten Entscheidung im Eilverfahren halbiert.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).