Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

Der Bescheid des Beklagten vom 15. April 2011 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Beklagte hat die Beschlüsse des Rates der Klägerin über die Sanierung der Straßen B., E., F. (Teilstück) und Sackwinkel vom 17. November 2009 und 31. März 2011 zu Recht beanstandet.

Die Rechtsgrundlage für den Bescheid des Beklagten ist § 127 Abs. 1 i.V.m. § 130 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Gemeindeordnung (NGO) in der hier noch geltenden Fassung vom 28. Oktober 2006. Nach der erstgenannten Bestimmung schützt die Aufsicht die Gemeinden in ihren Rechten, sichert aber auch die Erfüllung der Pflichten der Gemeinden. Die Kommunalaufsicht stellt sicher, dass die Gemeinden die geltenden Gesetze beachten. Die Aufsicht soll so gehandhabt werden, dass die Entschlusskraft und die Verantwortungsfreude nicht beeinträchtigt werden. Nach § 130 Abs. 1 Satz 1 NGO kann die Kommunalaufsichtsbehörde Beschlüsse und andere Maßnahmen einer Gemeinde sowie Bürgerentscheide beanstanden, wenn sie das Gesetz verletzen. Ob und inwieweit die Kommunalaufsichtsbehörde von den Mitteln der §§ 129 bis 132 NGO Gebrauch macht, liegt in ihrem Ermessen; sie ist nicht zwingend zum Einschreiten verpflichtet (vgl. Beschlüsse des Senats vom 08.02.2011 - 10 ME 43/10 -, NdsVBl. 2011, 139 = NordÖR 2011, 241 [OVG Niedersachsen 08.02.2011 - 10 ME 43/10]; und vom 15.08.2007 - 10 LA 271/05 -, NdsVBl. 2007, 308 = NVwZ-RR 2008, 127 = NordÖR 2008, 136 [OVG Niedersachsen 15.08.2007 - 10 LA 271/05]).

1.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Beanstandung nach § 130 Abs. 1 Satz 1 NGO sind erfüllt. Die in den Sitzungen des Gemeinderats der Klägerin vom 17. November 2009 und 31. März 2011 gefassten Beschlüsse verletzen das Gesetz.

Verletzung eines Gesetzes ist begrifflich mit einem Rechtsverstoß gleichzusetzen, so dass eine Beanstandung nicht nur dann zulässig ist, wenn die beanstandete Maßnahme der Gemeinde gegen gesetzliche Bestimmungen verstößt, sondern auch dann, wenn Beschlüsse der Kommune mit verfassungsrechtlichen Grundsätzen, wie etwa dem Verhältnismäßigkeitsprinzip, dem Gleichheitssatz oder dem Bestimmtheitsgrundsatz nicht vereinbar sind (vgl. VG Oldenburg, Beschluss vom 17.07.2012 - 1 B 3594/12 -, [...]). In § 127 Abs. 1 Satz 2 NGO finden sich keine inhaltliche Beschränkungen der Gesetze, deren Einhaltung von der Kommunalaufsicht zu überwachen ist (vgl. zu § 170 Abs. 1 Satz 2 NKomVG: Beschluss des Senats vom 11.09.2013 - 10 ME 87/12 -, Gemeindehaushalt 2013, 262 [red. Leitsatz] = [...]).

Die Ratsbeschlüsse der Klägerin, wonach die Anlieger auf eigene Kosten die Fahrbahndecke durch fachgerechten Auftrag einer Deckschicht von 4 bis 5 cm erneuern, verletzen aufgrund von Verstößen gegen abgabenrechtliche Grundsätze das Gesetz. Es kann dahinstehen, ob die Ratsbeschlüsse auch gegen das Gebot der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung nach § 82 Abs. 2 NGO verstoßen.

a)

Die rechtlichen Rahmenbedingungen bilden vorliegend das Niedersächsische Kommunalabgabengesetzes (NKAG) und die Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 6 NKAG für straßenbauliche Maßnahmen in der Gemeinde Ahnsbeck vom 09. Dezember 2002 (Straßenausbaubeitragssatzung - SABS -). Denn bei der geplanten Straßenbaumaßnahme handelt es sich um eine beitragsfähige Maßnahme, auf die die Regelungen des Straßenausbaubeitragsrechts anwendbar sind.

aa)

Bei der geplanten Straßenbaumaßnahme - Auftrag einer Asphaltdeckschicht von 4 bis 5 cm auf die Fahrbahndecke - handelt es sich um eine beitragsfähige Verbesserung der Teileinrichtung Fahrbahn der Straße.

Der Beitragstatbestand der Verbesserung einer öffentlichen (Teil-)Einrichtung ist erfüllt, wenn sich der Zustand der Anlage nach dem Ausbau in irgendeiner Hinsicht von ihrem ursprünglichen Zustand im Zeitpunkt der erstmaligen oder nachmaligen Herstellung in einer Weise unterscheidet, die positiven Einfluss auf die Benutzbarkeit hat (vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Auflage 2012, § 32 Rn. 38). Eine solche Verbesserung kann sich auf den Straßenkörper insgesamt oder auf einzelne Teileinrichtungen der Straße erstrecken. Dabei kann die Verbesserung der Straße oder der Teileinrichtung darin bestehen, dass diese von Grund auf höherwertig hergestellt wird oder nur einzelne Bestandteile (Unterbau, Deckenbefestigung) - soweit ihnen nach herkömmlicher Betrachtungsweise eine gewisse Selbständigkeit zukommt - verbessert werden. Diese Selbständigkeit ist für die Fahrbahndecke als Bestandteil der Teileinrichtung Fahrbahn zu bejahen (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11.06.2008 - 9 LA 407/06 -, n. v., m. w. N.). Als Verbesserung der Fahrbahn ist eine in den Ausmaßen beachtliche Deckenverstärkung zu qualifizieren. Das Aufbringen einer neuen Deckschicht auf die alte Befestigung führt zu einer wesentlichen Verstärkung des vertikalen Aufbaus der Fahrbahn (vgl. Driehaus, a. a. O., § 32 Rn. 61 f.).

Gemessen an diesen Kriterien handelt es sich bei der geplanten Straßenbaumaßnahme um eine Verbesserung. Ausweislich des Ratsbeschlusses vom 31. März 2011 soll die Fahrbahndecke durch fachgerechten Auftrag einer Deckschicht von 4 - 5 cm "erneuert" werden. Das an die Anlieger gerichtete Informationsschreiben vom 23. Juni 2010 erläutert hierzu, dass der bestehende Unterbau vorhanden bleibt. Geplant ist eine neue Fahrbahndecke verbunden mit einem Fräsen des Asphalts, Profilausgleich sowie Aufsprühen eines Bindemittels (vgl. E-Mails der Samtgemeinde Lachendorf vom 07.07.2010 und der Klägerin vom 07.10.2010). Bislang verfügte die Straße über eine Asphaltdecke, die zwischen 1 bis 18 cm stark war (vgl. Gutachten der H. vom 04.09.2002 "Untersuchung Baugrund und Oberbau und Vorschlag für den Ausbau"). Die nunmehr geplante Maßnahme stellt eine beachtliche Deckenverstärkung der Straße auf voller Länge dar und ist damit als Verbesserung zu qualifizieren (vgl. für eine Deckenverstärkung um 4,1 cm: Bayerischer VGH, Beschluss vom 21.12.2006 - 6 ZB 05.2425 -, [...]; für eine Deckenverstärkung um 5 cm: Niedersächsisches OVG, Urteil vom 11.06.2010 - 9 LB 157/08 -, n. v.; für eine Deckenverstärkung um 6 cm: Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11.06.2008, a. a. O.; für eine Deckenverstärkung um 7 cm: VG Regensburg, Urteil vom 28.05.2008 - RO 3 K 07.02123 -, [...]; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 21.01.1999 - 15 A 4680/97 -, Rechtsprechungsdatenbank NRW). Die geplante Verstärkung der Fahrbahndecke führt zu einer wesentlichen Verstärkung des vertikalen Aufbaus der Straße. Sie wird dadurch belastbarer und haltbarer, ist also weniger reparaturanfällig. In verkehrstechnischer Hinsicht ist sie besser nutzbar (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 11.06.2010, a. a. O.).

bb)

Auf diese beitragsfähige Maßnahme - Verbesserung - sind die Regelungen des Straßenausbaubeitragsrechts anwendbar. Der Anwendungsbereich der erschließungsbeitragsrechtlichen Vorschriften gemäß §§ 127 ff. BauGB ist nicht eröffnet.

Nach dem begrenzten Anwendungsbereich der erschließungsbeitragsrechtlichen Vorschriften werden von diesen nur zur erstmaligen endgültigen Herstellung einer Anlage führende Baumaßnahmen erfasst. Die "Merkmale der endgültigen Herstellung" definiert die jeweilige Erschließungsbeitragssatzung. Die Abrechnung der Kosten für Baumaßnahmen, die nach der endgültigen erstmaligen Herstellung entweder der Erschließungsanlage insgesamt oder einzelner Teilanlagen durchgeführt werden, richtet sich ausschließlich nach den ausbaubeitragsrechtlichen Bestimmungen. Das gilt selbst dann, wenn die Gemeinde es versäumt hat, Erschließungsbeiträge für die erstmalige Herstellung der Erschließungsanlage oder - im Wege der Kostenspaltung - der Teilanlage zu erheben (vgl. Driehaus, a. a. O., § 2 Rn. 22 f.).

Vorliegend wurde die Teileinrichtung "Fahrbahn" bereits in der Vergangenheit erstmalig endgültig hergestellt. Nach § 9 c) der Satzung über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen in der Gemeinde Ahnsbeck vom 18. April 1988 (Erschließungsbeitragssatzung - EBS -) kann der Erschließungsbeitrag u. a. erhoben werden für die Herstellung der Straßen und Wege ohne Moped-, Rad- und Gehwege sowie ohne Entwässerungs- und Beleuchtungseinrichtungen (Kostenspaltung). Nach § 10 Abs. 1 EBS sind Straßen endgültig hergestellt, wenn sie an eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Straße angeschlossen sind, die Gemeinde Eigentümerin ihrer Flächen ist und die Beleuchtungs- und Entwässerungseinrichtungen vorhanden sind. Nach § 10 Abs. 2 a) EBS ist dabei hergestellt die Fahrbahn, wenn sie einen Unterbau und eine Decke aus Asphalt, Teer, Beton oder einem ähnlichen Material neuzeitlicher Bauweise aufweist. Ausweislich des Gutachtens der Ingenieure I. aus dem Jahr 2002 "Untersuchung Baugrund und Oberbau und Vorschlag für den Ausbau" verfügten die Straßen E., B. und F. vor der geplanten Straßenbaumaßnahme schon in der Vergangenheit über eine Asphaltdecke (zwischen 1 bis 18 cm), eine Packlage (zwischen 8 bis 24 cm) sowie eine nichtbindige Auffüllung bzw. Tragschicht aus Mittelsand und Sand (zwischen 20 bis 90 cm). Darunter befinden sich Schmelzwassersande und -kiese sowie Geschiebelehm. Damit erfüllten die Fahrbahnen schon zu einem früheren Zeitpunkt die Merkmale der endgültigen Herstellung im Sinne von § 10 Abs. 2 a) EBS, so dass auf die nunmehr geplante Maßnahme die Regelungen des Straßenausbaubeitragsrechts anwendbar sind.

b)

Das von der Klägerin und den Anliegern praktizierte - und in den beanstandeten Ratsbeschlüssen dargelegte - Modell der vollständigen Privatfinanzierung der Straßenbaumaßnahme durch die Anlieger verstößt gegen die Regelungen des NKAG und der Straßenausbaubeitragssatzung der Klägerin.

aa)

Eine von den Bestimmungen des NKAG und der Straßenausbaubeitragssatzung abweichende Vereinbarung ist - grundsätzlich - unzulässig.

Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 NKAG können die Gemeinden und Landkreise zur Deckung ihres Aufwandes für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung und Erneuerung ihrer öffentlichen Einrichtungen Beiträge von den Grundstückseigentümern erheben, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtung besondere wirtschaftliche Vorteile bietet, soweit nicht privatrechtliche Entgelte erhoben werden.

Basierend auf dieser Rechtsgrundlage erhebt die Gemeinde Ahnsbeck nach § 1 Abs. 1 SABS zur Deckung ihres Aufwandes für die Herstellung, Erweiterung, Verbesserung und Erneuerung ihrer öffentlichen Straßen, Wege und Plätze - insgesamt, in Abschnitten oder Teilen - nach Maßgabe dieser Satzung Beiträge von den Grundstückseigentümern, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtungen besondere wirtschaftliche Vorteile bietet. Die Gemeinde trägt nach § 4 Abs. 1 SABS zur Abgeltung des öffentlichen Interesses von dem beitragsfähigen Aufwand den Teil, der auf die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtungen durch die Allgemeinheit oder die Gemeinde entfällt. Den übrigen Teil haben die Beitragspflichtigen zu tragen. Der Anteil der Beitragspflichtigen am Aufwand beträgt nach § 4 Abs. 2 SABS bei öffentlichen Einrichtungen, die überwiegend dem Anliegerverkehr dienen, sowie bei verkehrsberuhigten Wohnstraßen 75 v. H., bei öffentlichen Einrichtungen mit starkem innerörtlichen Verkehr für Fahrbahnen 40 v. H. und bei öffentlichen Einrichtungen, die überwiegend dem Durchgangsverkehr dienen, für Fahrbahnen 30 v. H..

Nach den gesetzlichen bzw. satzungsrechtlichen Bestimmungen ist eine Übernahme des vollen Aufwands - d.h. eine Mitfinanzierung des Gemeindeanteils - durch die Beitragspflichtigen nicht vorgesehen. An diese Bestimmungen ist die Klägerin - grundsätzlich - gebunden. Die in den beanstandeten Ratsbeschlüssen enthaltene Regelung, wonach die Anlieger "freiwillig" 100 Prozent der Kosten übernehmen, stellt eine Umgehung dieser Bestimmungen dar.

Hat ein Ortsgesetzgeber eine wirksame Straßenausbaubeitragssatzung erlassen und damit zum Ausdruck gebracht, dass für die von ihm geregelten Sachverhalte Ausbaubeiträge erhoben werden müssen, ist die betreffende Gemeindeverwaltung auch kraft dieser ortsgesetzlichen Anordnung zur Erhebung dieser Beiträge verpflichtet (vgl. Driehaus, a. a. O., § 28 Rn. 19). Die Bindung an die Regelungen der Straßenausbaubeitragssatzung gilt jedoch nicht nur einseitig zulasten des Bürgers, indem er sich einer Beitragserhebungspflicht gegenübersieht, sondern auch zu seinen Gunsten, indem eine Bindung der Gemeinde an die in der Satzung getroffenen Bestimmungen zum Anteil der Beitragspflichtigen am Aufwand besteht.

Öffentliche Abgaben dürfen grundsätzlich nur nach Maßgabe der Gesetze erhoben werden. Dies schließt es aus, dass Abgabengläubiger und Abgabenschuldner von den gesetzlichen Regelungen abweichende Vereinbarungen treffen, sofern nicht das Gesetz dies ausnahmsweise gestattet. Der Grundsatz, dass die Abgabenerhebung nur nach Maßgabe der Gesetze und nicht abweichend von den gesetzlichen Regelungen aufgrund von Vereinbarungen zwischen Abgabengläubiger und Abgabenschuldner erfolgen kann, ist für einen Rechtsstaat so fundamental, dass seine Verletzung als Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot zu betrachten ist, das Nichtigkeit zur Folge hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.01.1982 - 8 C 24/81 -, BVerwGE 64, 361 = DVBl 1982, 550 = DÖV 1982, 641).

Vorliegend ist keine Rechtsgrundlage ersichtlich, die abweichend von den Regelungen des NKAG und der Straßenausbaubeitragssatzung eine Vereinbarung zwischen der Klägerin und den Straßenanliegern zuließe. Aus dem Umstand, dass es durchaus entsprechende gesetzliche Regelungen gibt, die jedoch hier nicht einschlägig sind, folgt zugleich im Umkehrschluss, dass eine vertragliche Vereinbarung zur 100-prozentigen Privatfinanzierung ohne eine entsprechende Rechtsgrundlage nicht möglich ist.

Eine Ausnahme von dem Verbot, Kosten für eine Straßenbaumaßnahme durch vertragliche Vereinbarungen den Anliegern aufzuerlegen, stellt der Ablösungsvertrag dar. Eine Ablösungsvereinbarung ist dadurch gekennzeichnet, das die Vertragsparteien vor Entstehen der sachlichen Beitragspflichten einen im Wege der Prognose geschätzten Betrag vereinbaren, den der Schuldner "zur Ablösung" der Beitragsschuld zu zahlen hat und der später nicht mehr in Frage gestellt werden soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.08.2011 - 9 C 6/10 -, BVerwGE 140, 209 = DVBl. 2011, 1358 = NVwZ 2012, 108, m. w. N.). Diese Möglichkeit ist in § 6 Abs. 7 Satz 5 NKAG i.V.m. § 14 SABS vorgesehen. Die vorliegende "Vereinbarung" zwischen der Klägerin und den Anliegern stellt keinen Ablösungsvertrag dar. Denn die "Ablösung" bezieht sich nicht nur auf die - prognostizierte - Beitragspflicht der Anlieger, sondern umfasst den von der Gemeinde zu tragenden Anteil mit. Ein Ablösungsvertrag war auch erkennbar nicht gewollt; an keiner Stelle findet sich das Wort "Ablösung" oder ein Hinweis auf § 14 SABS.

Im Erschließungsbeitragsrecht konnte die Gemeinde nach § 124 Abs. 1 BauGB in der bis zum 20. Juni 2013 geltenden Fassung die Erschließung durch Vertrag auf einen Dritten übertragen. Insoweit gestattete Absatz 2 der Vorschrift eine Vertragsgestaltung, in der die "Erschließungskosten" - weitergehend als der "Erschließungsaufwand" - von dem Unternehmer bis hin zur vollständigen Kostentragung übernommen werden konnten. Das Gesetz erlaubte dort gerade auch die Übertragung solcher Kosten, die eine Gemeinde im Beitragswege nicht hätte abrechnen können (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.08.2011, a. a. O.). Eine vergleichbare Regelung enthält das NKAG nicht.

Der Gesetzgeber des Landes Brandenburg hat im Hinblick auf eine 100-prozentige Privatfinanzierung von Straßen durch Anlieger in sein Kommunalabgabengesetz eine Regelung aufgenommen, wonach die grundsätzliche Beitragserhebungspflicht nicht gilt für den Fall, dass der Beitragspflichtige mindestens den rechnerisch auf das Grundstück entfallenden Anteil an dem (...) ermittelten Aufwand auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung trägt. Ausweislich der Begründung des Gesetzesentwurfs der dortigen Landesregierung (Drs. 3/6324) müsse das Kommunalabgabengesetz geändert werden, um das Engagement der Bürger im Straßenbau auf eine sichere rechtliche Grundlage zu stellen. Die Ergänzung des KAG sei als Ausnahmeregelung anzusehen, die künftig einen teilweisen oder vollständigen Beitragsverzicht im Falle einer vertraglichen Regelung über die entsprechende Abwälzung der Straßenbaukosten auf den jeweiligen Beitragspflichtigen zulasse. Die Gemeinden erhielten durch die Gesetzesänderung die Möglichkeit, durch vertragliche Vereinbarungen auf eine Beitragserhebung im Einzelfall zu verzichten und sich von dem für die Allgemeinheit zu übernehmenden Anteil an den Straßenbaukosten zu entlasten, wenn die Bürger zur Kostenübernahme über ihren eigenen Anteil hinaus bereit seien.

Eine entsprechende Regelung ist im NKAG hingegen nicht vorgesehen. Daraus folgt zugleich, dass in Niedersachsen das Modell einer 100-prozentigen Privatfinanzierung von Straßen jedenfalls nach derzeitiger Rechtslage nicht möglich ist.

Das Gesetz über den Bau und die Finanzierung von Bundesfernstraßen durch Private (Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz - FStrPrivFinG -) sieht auf Bundesebene vor, dass zur Verstärkung von Investitionen in das Bundesfernstraßennetz Private Aufgaben des Neu- und Ausbaus von Bundesfernstraßen auf der Grundlage einer Mautgebührenfinanzierung wahrnehmen können. Hierzu kann der Bau, die Erhaltung, der Betrieb und - insbesondere auch - die Finanzierung von Bundesfernstraßen Privaten zur Ausführung übertragen werden. Der Private hat die Rechte und Pflichten des Trägers der Straßenbaulast, vgl. § 1 Abs. 1 bis 3 FStrPrivFinG. Eine entsprechende Rechtsgrundlage fehlt im Niedersächsischen Straßengesetz (NStrG).

Insbesondere ist § 45 Abs. 2 NStrG, wonach bürgerlich-rechtliche Vereinbarungen über die Erfüllung der Aufgaben aus der Straßenbaulast diese unberührt lassen, im vorliegenden Fall nicht einschlägig. Zwar ist diese Vorschrift gemäß § 48 Satz 2 NStrG sinngemäß auf die Straßenbaulast für Gemeindestraßen anwendbar. Jedoch haben die Anlieger vorliegend nicht durch eine bürgerlich-rechtliche Vereinbarung die Erfüllung der Aufgaben aus der Straßenbaulast der Klägerin für eine Gemeindestraße übernommen. Vielmehr wollen sie punktuell nur eine einzelne, konkrete Maßnahme finanzieren. Die Klägerin soll gegenüber den Anliegern keinen - generellen - Anspruch auf Erfüllung der Aufgaben aus der Straßenbaulast haben.

In einigen Bundesländern - jedoch nicht in Niedersachsen - gibt es des Weiteren unter dem Schlagwort "Business Improvement Districts" spezielle Gesetze, wonach die Gemeinde auf Antrag einer privaten Initiative durch Satzung Gebiete festlegen kann, in denen durch die private Initiative in privater Verantwortung und in Ergänzung zu den Aufgaben der Gemeinde standortbezogene Maßnahmen durchgeführt werden, die insbesondere der Stärkung oder Entwicklung von Bereichen der Innenstadt oder der Stadtteilzentren dienen (vgl. etwa in Nordrhein-Westfalen: Gesetz über Immobilien- und Standortgemeinschaften [ISGG NRW]; im Saarland: Gesetz zur Schaffung von Bündnissen für Investitionen und Dienstleistungen [BIDG]; in Sachsen: Gesetz zur Belebung innerstädtischer Einzelhandels- und Dienstleistungszentren [SächsBIDG]). Auch aus der Existenz dieser Gesetze wird deutlich, dass solche Maßnahmen privater Initiativen einer besonderen Rechtsgrundlage bedürfen.

Die in der Literatur vertretene Annahme, für eine Beitragserhebung sei kein Raum, wenn eine Straßenbaumaßnahme nicht auf Kosten der Gemeinde, sondern zu 100 Prozent auf Kosten der Anlieger durchgeführt werde (vgl. Driehaus, a. a. O., § 28 Rn. 22), trifft für sich genommen nur eine Aussage zur Zulässigkeit eines Beitragsverzichts seitens der Gemeinde, begründet aber nicht positiv, dass und warum eine vollständige Privatfinanzierung abweichend von den oben genannten Grundsätzen zulässig sein sollte. Soweit man die getroffene Annahme dahingehend verstehen wollte, dass in einem Fall der 100-prozentigen Privatfinanzierung der Maßnahme durch die Anlieger keine Aufwendungen der Gemeinde entstünden, weil es sich um eine eigene Maßnahme der Anlieger handele und daher der Anwendungsbereich der Straßenausbaubeitragssatzung nicht eröffnet sei, stellt dies letztlich eine Umgehung der kommunalabgabenrechtlichen Vorschriften und einen "Zirkelschluss" dar. Hinzu kommt, dass es sich im vorliegenden Fall nach der Konstruktion tatsächlich nicht um eine Maßnahme der Anlieger, sondern um eine Maßnahme der Gemeinde handelt, die lediglich von den Anliegern finanziert werden soll. Dafür spricht insbesondere der Beschluss des Rates der Klägerin vom 20. März 2012. Danach sind die "Zuwendungen" seitens der Anlieger für die Reparatur der Straßen vom Rat der Klägerin angenommen worden. Würde es sich tatsächlich um eine eigene Maßnahme der Anlieger handeln, hätte es lediglich einer Weiterleitung an die Baufirmen, aber keiner Annahme der Zuwendungen bedurft.

bb)

Hinzu kommt, dass ein - entgegen den Vorschriften des NKAG und der Straßenausbaubeitragssatzung - privatfinanzierter Straßenbau mit dem öffentlich-rechtlichen Verständnis der Wahrnehmung der Aufgaben aus der Straßenbaulast nicht vereinbar ist.

Nach § 9 Abs. 1 NStrG umfasst die Straßenbaulast alle mit dem Bau und der Unterhaltung der Straßen zusammenhängenden Aufgaben. Die Träger der Straßenbaulast haben nach ihrer Leistungsfähigkeit die Straßen so zu bauen, zu unterhalten, zu erweitern oder sonst zu verbessern, dass sie dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügen. Nach § 10 Abs. 1 NStrG obliegen der Bau und die Unterhaltung der öffentlichen Straßen sowie die Überwachung der Verkehrssicherheit den Organen und Bediensteten der damit befassten Körperschaften als Amtspflichten in Ausübung öffentlicher Gewalt. Die Träger der Straßenbaulast haben nach § 10 Abs. 2 NStrG dafür einzustehen, dass ihre Bauten technisch allen Anforderungen der Sicherheit und Ordnung genügen. Träger der Straßenbaulast für die Gemeindestraßen sind nach § 48 NStrG die Gemeinden.

Die Straßenbaulast ist eine öffentliche Aufgabe der Daseinsvorsorge (vgl. Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Auflage 2010, Rn. 939; Wendrich, Niedersächsisches Straßengesetz, 4. Auflage 2000, § 9 Rn. 1). Sie gehört zur schlichten Hoheitsverwaltung und wird im Interesse der Allgemeinheit erfüllt (vgl. Wendrich, a. a. O., § 9 Rn. 1). Der Staat sowie Landkreise und Gemeinden werden bei der Planung, Anordnung und Durchführung von Straßenbaumaßnahmen im Rahmen hoheitlicher Gewalt tätig (vgl. Wendrich, a. a. O., § 10 Rn. 1). Für den Zustand von Bestandteilen einer öffentlichen Straße ist allein der Träger der Straßenbaulast verantwortlich (vgl. Sauthoff, a. a. O., Rn. 941). Teil dieser Straßenbaulast ist auch die Finanzierung. Lediglich für Teilbereiche der Straßenbaulast bestehen besondere Finanzierungsinstrumente, etwa Erschließungs- und Ausbaubeiträge sowie Finanzierungsverträge mit Privaten in Form von Vorausleistungs- oder Ablösungsverträgen (vgl. Sauthoff, a. a. O., Rn. 978).

Aus der Prämisse, dass es sich bei der Straßenbaulast um eine öffentliche Aufgabe der Daseinsvorsorge im Interesse der Allgemeinheit - und nicht des Einzelnen - handelt, folgt, dass dem Einzelnen weder ein Anspruch auf Erfüllung der Straßenbaulast zusteht, noch er aus der Nichterfüllung Ansprüche ableiten kann (vgl. Wendrich, a. a. O., § 9 Rn. 1). Diese Zielrichtung darf mit Blick auf die Interessen der Allgemeinheit nicht dadurch umgangen werden, indem auf Wunsch der Anlieger ein sog. anliegerfinanzierter Straßenbau durchgeführt wird. Denn die Interessen der Allgemeinheit werden nicht mehr gewahrt, wenn einzelne Anlieger allein aufgrund vorhandener finanzieller Möglichkeiten die Straße nach ihren individuellen Vorstellungen ausbauen. Dies würde auf lange Sicht zu einem unerträglichen Missverhältnis der Straßenverhältnisse in einkommensschwachen und einkommensstarken Regionen führen. Die Wahrnehmung der Aufgaben aus der Straßenbaulast ist eine öffentliche Aufgabe im Interesse der Allgemeinheit, die einer Wahrnehmung durch Private grundsätzlich entgegensteht.

Diese Erwägungen finden im Erschließungsbeitragsrecht in § 129 Abs. 1 Satz 3 BauGB Anklang, wonach die Gemeinde mindestens 10 % des beitragsfähigen Erschließungsaufwands zu tragen hat. Die gemeindliche Eigenbeteiligung verdeutlicht dort die Verantwortung für eine sachgerechte Erschließung und ist Ausdruck der gemeindlichen Planungshoheit. Durch sie wird gewährleistet, dass der Einfluss der Gemeinde auf die städtebauliche Entwicklung erhalten bleibt. Zum anderen wird hiermit ausgedrückt, dass Erschließungsanlagen auch dem Vorteil der Allgemeinheit und nicht nur dem Vorteil der erschlossenen Grundstücke dienen (vgl. Löhr in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB Kommentar, 10. Auflage 2007, § 129 Rn. 29). Dieselben Erwägungen gelten für das Straßenausbaubeitragsrecht. Gemäß § 6 Abs. 5 NKAG sind die Beiträge nach den Vorteilen zu bemessen, wobei Gruppen von Beitragspflichtigen mit annähernd gleichen Vorteilen zusammengefasst werden können. Dementsprechend sieht die Straßenausbaubeitragssatzung der Klägerin in § 4 eine Staffelung bei der Vorteilsbemessung vor und regelt, dass die Gemeinde zur Abgeltung des öffentlichen Interesses von dem beitragsfähigen Aufwand den Teil trägt, der auf die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung durch die Allgemeinheit oder die Gemeinde entfällt.

Dieser elementare Gedanke der Daseinsvorsorge im Interesse der Allgemeinheit kommt zudem in der NGO zum Ausdruck. Nach § 1 Abs. 1 Satz 2 NGO verwaltet die Gemeinde in eigener Verantwortung ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze mit dem Ziel, das Wohl ihrer Einwohnerinnen und Einwohner zu fördern. Das Recht auf Selbstverwaltung ist somit nicht Selbstzweck, sondern hat das Ziel, das Wohl der Einwohner - in ihrer Gesamtheit - zu fördern.

Zu beachten ist schließlich auch, dass die Gemeinden bei der Planung, Anordnung und Durchführung von Straßenbaumaßnahmen im Rahmen hoheitlicher Gewalt tätig werden und für den Zustand von Bestandteilen einer öffentlichen Straße verantwortlich sind. Dieser hoheitlichen Tätigkeit und Verantwortung kann sich die Gemeinde nicht ohne gesetzliche Grundlage entledigen. Nach den Regelungen in einigen Straßengesetzen ist die Unterhaltungslast explizit den Anliegern als Nutzer übertragen (vgl. Sauthoff, a. a. O., Rn. 942). Dies ist in Niedersachsen jedoch nicht der Fall.

cc)

Im Übrigen liegt hier im konkreten Fall - unabhängig von der grundsätzlichen Zulässigkeit einer solchen - auch keine wirksame vertragliche Vereinbarung zwischen der Klägerin und den Anliegern über die Übernahme der gesamten Kosten der Straßenbaumaßnahme vor. Denn es ist jedenfalls die Freiwilligkeit der Anlieger zum Abschluss einer entsprechenden Vereinbarung zu verneinen.

Die Anlieger sind von der Klägerin nicht vollumfänglich und richtig über die rechtlichen Rahmenbedingungen und die finanziellen Folgen aufgeklärt worden. Vielmehr hat die Klägerin den Anliegern in der Einladung zur Informationsveranstaltung am 05. Mai 2010 mitgeteilt, dass es sich bei der vom Rat beschlossenen Maßnahme um eine "Unterhaltungsmaßnahme" handele, die nach der gültigen Satzung nicht umlagefähig sei. Die derzeitige Rechtslage verbiete es der Gemeinde, derartige "nicht DIN-gerechte Maßnahmen" aus dem öffentlichen Haushalt zu finanzieren. In dem Informationsschreiben vom 23. Juni 2010 hat die Klägerin den Anliegern erneut mitgeteilt, dass die - nach unzutreffender Rechtsauffassung der Klägerin - "Reparatur" nach derzeitiger Rechtslage in dieser Form nicht beitragsfähig sei und wegen "Nichteinhaltung der DIN-Vorschriften" auch nicht von der Gemeinde finanziert werden dürfe. Diese Informationen entsprechen jedoch nicht der Rechtslage. Unabhängig davon, dass es sich hier tatsächlich um eine beitragsfähige Maßnahme handelt, für die nach der Straßenausbaubeitragssatzung zwingend ein Gemeindeanteil vorgesehen ist, wäre es der Klägerin auch nicht verwehrt gewesen, eine bloße beitragsfreie Reparatur bzw. Instandsetzung der Straßen auf Kosten des Gemeindehaushalts vorzunehmen. Aufgrund dieser falschen Informationen, die für die Anwohner eine wesentliche Entscheidungsgrundlage dargestellt haben, kann von einer freiwilligen Entscheidung der Anlieger für eine 100-prozentige Privatfinanzierung nicht mehr ausgegangen werden. Denn eine freiwillige und selbstbestimmte Entscheidung setzt eine zutreffende Entscheidungsgrundlage voraus, die hier nicht gegeben war.

Hinzu kommt, dass an der Freiwilligkeit der einzelnen Anlieger auch deshalb starke Bedenken bestehen, weil durch den Umstand, dass die Durchführung der Maßnahme von dem Einverständnis aller Anlieger abhängig gemacht wird, ein psychologischer Druck auf denjenigen - und ggf. einzigen - Anlieger ausgeübt wird, der der Durchführung der Maßnahme nicht zustimmt.

2.

Der Beklagte hat das ihm nach § 130 NGO eingeräumte Ermessen in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt.

Der Beklagte führt in dem angegriffenen Bescheid vom 15. April 2011 aus, dass das Eingreifen der Kommunalaufsicht im öffentlichen Interesse liege. Anlieger würden ohne rechtliche Grundlage zur Übernahme der Kosten für die an sich der Gemeinde obliegende Straßensanierung gedrängt. Es gelte zu vermeiden, eine Vorbildfunktion für weitere Reparaturen zu schaffen. Von den zur Verfügung stehenden kommunalaufsichtlichen Mitteln sei die Beanstandung der Ratsbeschlüsse ausreichend.

Diese - wenn auch knappe - Begründung der Ermessensentscheidung unterliegt keinen rechtlichen Bedenken. Auf Grund der festgestellten materiellen Rechtswidrigkeit der Beschlüsse der Klägerin bedurfte die angefochtene Beanstandungsverfügung keiner weitergehenden Begründung. Im vorliegenden Fall ist das Ermessen auf ein Einschreiten gerichtet (sog. intendiertes Ermessen). Ist eine Ermessensvorschrift dahin auszulegen, dass sie für den Regelfall von einer Ermessensausübung in einem bestimmten Sinne ausgeht, so müssen besondere Gründe vorliegen, um eine gegenteilige Entscheidung zu rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, versteht sich das Ergebnis der Abwägung von selbst; in diesem Fall bedarf es auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung. Die das Ermessen des Beklagten lenkenden Vorgaben im dargestellten Sinne sind im vorliegenden Fall den Art. 20 Abs. 3 GG, 2 Abs. 2, 57 Abs. 5 Nds. Verfassung zu entnehmen. Hiernach hat die Kommunalaufsicht des Landes sicherzustellen, dass die Gemeinden die geltenden Gesetze beachten. Dieses Verfassungsgebot erfordert bei eindeutigen Rechtsverstößen ein Einschreiten der Kommunalaufsicht; die Sollvorschrift des § 127 Abs. 1 Satz 3 NGO muss deshalb bei materiellen Gesetzesverletzungen zurücktreten. Dies steht auch im Einklang mit der verfassungsrechtlich gewährleisteten Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, 57 Abs. 1 Nds. Verfassung), da diese nur "im Rahmen der Gesetze" gewährleistet ist (vgl. Beschluss des Senats vom 08.02.2011, a. a. O., m. w. N.). Hinzu kommt vorliegend, dass der Beklagte die - vergleichbare - Vorgehensweise der Klägerin bei der "Kapellenstraße" bereits in der Vergangenheit beanstandet hatte und diese Beanstandung rechtskräftig gerichtlich bestätigt wurde.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.