Gründe

Der Antragsgegner verbot der Antragstellerin, einem Grundzentrum, unter Hinweis auf Raumordnungsrecht (Kongruenz- und Integrationsgebot), den Bebauungsplan Nr. 101 "Sondergebiet an der B. Straße" im beschleunigten Verfahren (§ 13a BauGB) als Satzung zu beschließen bzw. durch Bekanntmachung in Kraft zu setzen. Der dafür vorgesehene trapezförmige Planbereich liegt nordwestlich des Kernstadtbereichs der Antragstellerin an der Nordseite der C. Straße (B 214), welche Richtung Westen zur B 68 führt, die dort in leichtem Bogen um das Stadtgebiet herumführt. Der Bereich zwischen der B 68 und dem Innenstadtbereich wird entlang der B 214 beiderseits großenteils von gewerblichen, aber auch von Nutzungen wie ALDI, TÜV eingenommen. Jenseits der B 68 führt die B 214 nach D., dem zweiten Grundzentrum im Bereich der Samtgemeinde A..

Östlich grenzt der Planbereich an die B. Straße. Er war früher mit einem Möbelhaus bestanden. Das hatte aufgegeben, das Gebäude ist abgebrochen worden.

Das westliche Viertel des Planes soll ein Gewerbegebiet einnehmen, dessen Einschränkungen in der textlichen Festsetzung Nr. 4 niedergelegt sind. Der Rest soll als Sondergebiet "großflächiger Einzelhandel" mit einer Grundflächenzahl von 0,8 und der Baumassenzahl 6,0 festgesetzt werden. Es soll nach Nummer 2 der textlichen Festsetzungen der Errichtung folgender Einzelhandelsbetriebe dienen:

• Lebensmittelvollsortimenter mit max. 3.250 m² Verkaufsfläche zzgl. maximal 270 m² Konzessionärsflächen, von denen maximal 135 m² für die zentrenrelevanten Branchen/Sortimente (z. B. Bäcker, Fleischer, Kiosk) genutzt werden; die Branchen/Sortimente Schuhe, Schmuck, Apotheke sollen nicht zulässig sein. Die Zentrenrelevanz soll nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm des Landkreises Osnabrück, Teilfortschreibung Einzelhandel 2010, Begründung zu Ziffer 03, Sätze 5 und 7 beurteilt werden.

• ein Textildiscounter mit maximal 580 m² Verkaufsfläche

• ein Möbelmarkt mit maximal 800 m² Verkaufsfläche sowie

• ein sonstiger Einzelhandelsbetrieb mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten und maximal 790 m² Verkaufsfläche.

Die Antragstellerin verspricht sich davon nicht nur eine attraktive Gestaltung des Ortsbildes (Wiederbebauung der als unansehnlich empfundenen, durch Abriss entstandenen Leerstelle), sondern auch eine Verbesserung der Nahversorgung der Bevölkerung, nachdem der Vollsortimenter Combi-Markt in der E. -Straße 4 (liegt auf der gegenüberliegenden Seite der C. Straße, B 214) zum 31. Dezember 2012 aufgegeben hatte und seither im Wesentlichen nur noch Lebensmittel-Discounter, darunter ALDI, LIDL, tätig seien.

Der Rat der Antragstellerin fasste am 14. März 2011 den Aufstellungsbeschluss, beteiligte parallel die Träger öffentlicher Belange, ließ (unter anderem) zur Innenstadtverträglichkeit des Vorhabens von der CIMA ein Gutachten erstatten und hatte vor, am 20. September 2011 den Plan als Satzung beschließen zu lassen.

Das unter anderem von der Interessengemeinschaft A. Innenstadt mit dem Vorhaben befasste Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung untersagte der Antragstellerin mit dem dieses Verfahren auslösenden Bescheid vom 4. Oktober 2011 die Beschlussfassung über den Bebauungsplan Nr. 101 "Sondergebiet an der B. Straße" sowie alle weiteren Verfahrensschritte zum Inkraftsetzen des Bauleitplans. Zur Begründung führte es unter anderem an, das Planungsvorhaben verstoße gegen das Kongruenzgebot, weil der Einzugsbereich des Einzelhandelsgroßprojekts den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Antragstellerin wesentlich überschreite. Außerdem verstoße das Planungsvorhaben gegen das Integrationsgebot. Der Standort sei nicht mehr in den Kernstadtbereich integriert, sondern von diesem unter anderem durch die nordsüdlich verlaufende Bahnlinie und die B 214 getrennt. Dementsprechend sei der Planbereich im Regionalen Raumordnungsprogramm des Landkreises Osnabrück als solitärer Einzelhandelsstandort festgelegt worden. Es folgten Ausführungen zur Ausübung des Ermessens sowie der Hinweis, ein hiergegen erhobener Rechtsbehelf habe wegen § 14 Abs. 3 ROG keine aufschiebende Wirkung.

Mit dem angegriffenen Beschluss hat das Verwaltungsgericht den mit der Klageerhebung (Az.: 2 A 107/11) gestellten Eilantrag abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

Auf eine Verletzung des Kongruenzgebotes könne der Antragsgegner die Verfügung zwar nicht stützen, weil dieses Ziel nach der Rechtsprechung des Senats (Urt. v. 15.3.2012 - 1 KN 152/10 -) zu unbestimmt sei: Die Verflechtungsbereiche könnten nicht verlässlich genug abgegrenzt werden. Das untersagte Vorhaben verstoße aber gegen das Integrationsgebot. Der Planbereich stehe nicht mehr, wie dazu erforderlich, im engen räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit dem zentralen Versorgungskern der Antragstellerin. Das sei der Kernstadtbereich, in dem traditionell deren zentrales Geschäftsleben stattfinde. Es erfülle auch nicht als Nebenzentrum das Kriterium städtebaulich integrierter Lage. Nebenzentren wiesen nur größere Städte, nicht aber so ein kleines Grundzentrum wie die Antragstellerin auf. Auf die Darstellungen der Teil-Fortschreibung des Regionalen Raumordnungsprogramms des Landkreises Osnabrück - Einzelhandel 2010 -, gegen welche die Antragstellerin mehrere namentlich formelle Einwände erhoben habe, komme es damit nicht mehr an.

Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Antragstellerin.

Eine wegen § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die (rechtzeitig) geltend gemachten Gründe zu beschränkende Prüfung ergibt, dass die Beschwerde keinen Erfolg haben kann. Im Einzelnen ist zu den Beschwerdeangriffen auszuführen:

Es steht zwischen den Beteiligten zu Recht außer Streit, dass das Vorhaben eine Größe und einen Sortimentsmix hat, welche seine Raumbedeutsamkeit, d. h. seine überörtliche Wirkung begründen.

Entgegen der Annahme der Antragstellerin ist das landesraumordnungsrechtliche Integrationsgebot, auf das der Antragsgegner die Verfügung stützt und damit seine Zuständigkeit begründet, nicht zu unbestimmt oder aus anderen Gründen nicht als wirksames raumordnungsrechtliches Ziel anzusehen.

Das Landes-Raumordnungsprogramm (Anlage 1 zur Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen in der Fassung vom 8. Mai 2008, GVBl. 2008, 133; nachfolgend: LROP II 2008) bestimmt unter Nummer 2.3 (Entwicklung der Versorgungsstrukturen):

¹Verkaufsfläche und Warensortiment von Einzelhandelsgroßprojekten müssen der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen (Kongruenzgebot).²Der Umfang neuer Flächen bestimmt sich auch aus den vorhandenen Versorgungseinrichtungen und der innergemeindlichen Zentrenstruktur.

³Die Träger der Regionalplanung können in den Regionalen Raumordnungsprogrammen im Einzelfall Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte jenseits der Gemeindegrenze des kongruenten Zentralen Ortes in einem benachbarten Mittel- oder Grundzentrum festlegen.

⁴Voraussetzung ist, dass den Grundsätzen und Zielen zur Entwicklung der Versorgungsstrukturen in gleicher Weise entsprochen wird wie bei einer Lage innerhalb des kongruenten Zentralen Ortes.

⁵Neue Einzelhandelsgroßprojekte sind nur innerhalb des zentralen Siedlungsgebietes des jeweiligen Zentralen Ortes zulässig (Konzentrationsgebot).

⁶Neue Einzelhandelsgroßprojekte, deren Kernsortimente innenstadtrelevant sind, sind nur innerhalb der städtebaulich integrierten Lagen zulässig (Integrationsgebot).⁷Diese Flächen müssen in das Netz des öffentlichen Personennahverkehrs eingebunden sein.

⁸Neue Einzelhandelsgroßprojekte mit nicht innenstadtrelevanten Kernsortimenten sind auch außerhalb der städtebaulich integrierten Lagen an verkehrlich gut erreichbaren Standorten innerhalb des zentralen Siedlungsgebietes des Zentralen Ortes zulässig,

a) wenn die Verkaufsfläche für innenstadtrelevante Randsortimente nicht mehr als 10 vom Hundert der Gesamtverkaufsfläche und höchstens 800 m²beträgt oder

b) wenn sich aus einem verbindlichen regionalen Einzelhandelskonzept die Raumverträglichkeit eines größeren Randsortiments ergibt und sichergestellt wird, dass der als raumordnungsverträglich zugelassene Umfang der Verkaufsfläche für das innenstadtrelevante Randsortiment auf das geprüfte Einzelhandelsgroßprojekt beschränkt bleibt.

Maßgeblich sind hier die Sätze 6 und 7 der Nr. 2.3 03 LROP II 2008. Diese halten einer Prüfung auf ihren Zielcharakter stand. In seinem Urteil vom 15. März 2012 (- 1 KN 152/10 -, Volltext [...], hier [...]Rdnrn. 87 und 88), in dem er dies für das Kongruenzgebot verneint hatte, hatte der Senat dazu das Folgende ausgeführt:

Ziele der Raumordnung werden in § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG definiert als verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung auf der jeweiligen Ebene abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Sie müssen mithin vom Adressaten aus betrachtet hinreichend konkretisierte Handlungsanweisungen mit verbindlichen Festlegungen als Mindestanforderungen von überörtlicher Bedeutung an die Bauleitplanung enthalten. Dabei ist der Raumordnungsgesetzgeber nicht verpflichtet, die planende Gemeinde in einem bestimmten Punkt vollständig "an die Kandare zu nehmen". Den Zielcharakter büßt eine Festlegung daher nicht notwendig ein, wenn dieser der Gemeinde einen gewissen "Entscheidungskorridor" lässt, innerhalb dessen sie Festsetzungen treffen darf. Der Zielcharakter leidet auch nicht (zwingend), wenn er sich dazu entschließt, mit einer "Soll-Anweisung" zu bekunden, im Ausnahmefall brauche die Anweisung nicht (vollständig/uneingeschränkt) befolgt zu werden. Stets aber muss es möglich sein zu ergründen, welche Anweisungen der planenden Gemeinde im überörtlichen, d. h. Raumordnungsinteresse gegeben werden. Nicht umsetzungsfähig sind daher nicht nur auf rechtlich Unmögliches gerichtete Handlungsanweisungen, sondern auch solche, deren Inhalt die planende Gemeinde selbst bei Aufbietung aller anerkannten Auslegungsmethoden jedenfalls in der Sachlage, auf die sich das notwendigerweise generalisierende Ge-/Verbot bezieht, nicht zureichend ermitteln kann.

Danach ist das Kongruenzgebot des LROP 2008 nicht als wirksames Ziel anzusehen. Sein Inhalt ist nicht hinreichend zu bestimmen. Anzuerkennen ist zwar, dass raumordnerische Festlegungen häufig nur einen Rahmen für niederstufige Planungen setzen und in diesem Sinne auf Konkretisierung angelegt sind. Jedenfalls dieser Rahmen muss so bestimmbar sein, dass sich die Vereinbarkeit einer Konkretisierung mit diesem Rahmen gerichtlich beurteilen lässt. Aufgrund der häufig abstrakten Eigenart raumordnungsrechtlicher Festlegungen sind die Anforderungen an die Bestimmtheit vielfach geringer als bei Bebauungsplänen anzusetzen. Unter Anwendung aller Auslegungsmethoden bei raumordnungsrechtlichen Regeln mit Zielcharakter kann insoweit ein subsumtionsfähiger Inhalt nicht ermittelt werden.

Danach greifen die von der Antragstellerin erhobenen Einwendungen gegen die Bestimmtheit der durch Fettdruck als Ziel gekennzeichneten Anordnung nicht durch. Das Integrationsgebot ist - neben dem Kongruenzgebot - eines von vier Prinzipien, mit denen der Gesetzgeber das zentralörtliche Prinzip im Einzelfall verwirklichen will. Das Integrationsgebot stellt dabei nach den Erläuterungen zum LROP II 2008 (Seite 89) das Instrument dar, welches am kleinteiligsten wirkt. Es hat die Aufgabe, die nach Art eines Kondominiums einander ergänzenden Rechtskreise Raumordnungs- und Städtebaurecht im Einzelfall zu verklammern und insbesondere die Handelsfunktion zu sichern und entwickeln zu helfen, welche vor allem in Innenstädten und Ortsmitten erfüllt werden sollen. Ein attraktiver und funktionsfähiger Handelsplatz "Innenstadt" ist eine der maßgeblichen Leitvorstellungen der Raumordnung. Deren Funktionsfähigkeit soll bei/trotz Ansiedlung oder Erweiterung von Einzelhandelsgroßprojekten gewahrt und gestärkt werden. Das wird auf Seite 90 der Erläuterungen zum LROP II 2008 - zu Abschnitt 2.3 Entwicklung der Versorgungsstrukturen - wie folgt erläutert:

Städtebaulich integrierte Lagen stehen im engen räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen Versorgungsbereichen im Sinne des § 2 Abs. 2 und § 9 Abs. 2a BauGB. Sie verfügen über ein vielfältiges und dichtes Angebot an Versorgungs- und Dienstleistungseinrichtungen, haben einen wesentlichen fußläufigen Einzugsbereich und sind in das ÖPNV-Netz eingebunden. Von Bedeutung ist auch ein attraktives Parkmanagement für den individuellen Verkehr. Entsprechend ihrer unterschiedlichen Versorgungsfunktion können sowohl Innenstädte bzw. deren Ortsmitten/-kerne als Hauptzentren sowie Stadtteilzentren als Nebenzentren das Kriterium der "städtebaulich integrierten Lager" erfüllen.

Nicht alle Einzelhandelsangebote und -formen sind für die Funktionsfähigkeit von städtebaulich integrierten Lagen gleichermaßen bedeutsam. Auch lassen sich nicht alle Sortimentsbereiche zum Beispiel aufgrund ihres hohen Flächenbedarfs in der Präsentation und Lagerung von Waren oder aufgrund des durch sie erzeugten Verkehrs in den zumeist kleinteilig strukturierten städtebaulich integrierten Lagen stadt- und ortsverträglich unterbringen. Das Integrationsgebot ist daher begrenzt auf Einzelhandelsgroßprojekte mit innenstadtrelevantem Kernsortiment.

Das Integrationsgebot hat mithin die Aufgabe, zur Erreichung der mit dem Zentrale-Orte-Prinzip verfolgten Absichten beizutragen, eine Zersiedlung des Raums, überflüssige Verkehrsbewegungen und damit unnötige Immissionen sowie den Bau neuer Straßen zu verhindern und sicherzustellen, dass der zentrale Versorgungsstandort Innenstadt sowie Nahversorgungsstandorte im Interesse der nichtmotorisierten Bevölkerung erhalten und gestärkt werden. Es ist mithin Teil eines Bestrebens, das auf Schutz der Umwelt, Schonung der Ressourcen, Verkehrsvermeidung, Bewahrung der Stadtzentren und Sicherung der verbrauchernahen Versorgung gerichtet ist. Das muss nicht alles im zentralen Versorgungsbereich Innenstadt, sondern kann auch in anderen zentralen Versorgungsbereichen einer Standortgemeinde gesichert/erreicht werden (BVerwG, Urt. v. 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, BVerwGE 129, 307 = NVwZ 2008, 308 = BRS 71 Nr. 89; Urt. v. 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, BVerwGE 136, 10 = NVwZ 2010, 590 = BRS 74 Nr. 97). Insoweit flankiert und ergänzt das Integrationsgebot das Beeinträchtigungsverbot.

Dieser Sinn und Zweck des Integrationsgebotes, sein Wortlaut sowie die oben zitierten Erläuterungen erlauben in so eindeutigem Maße eine Anwendung/Subsumtion des Integrationsgebotes, dass am Zielcharakter dieser Bestimmung keine durchgreifenden Bedenken bestehen. Die innenstadtrelevanten Sortimente, deren "Kernbetroffenheit" allein die Anwendung von Nr. 2.3 03 Satz 6 LROP II 2008 auslöst, lassen sich in Anlehnung an die beispielhafte Aufzählung auf Seite 91 der Erläuterungen zum LROP II 2008 zumindest im Wesentlichen zweifelsfrei ermitteln. Es bedarf keiner Darlegung, dass jedenfalls die dort im allerersten Spiegelstrich genannten Lebensmittel dazugehören, welche Schwerpunkt und Kernsortiment des hier interessierenden Vorhabens ausmachen.

Diese - oben im Wesentlichen wiedergegeben - Erläuterungen geben auch einen zureichenden Fingerzeig, wie als integriert anzusehende Standorte positioniert sein müssen. Schon der oben erläuterte Zusammenhang dieser Ausprägung des Zentrale-Orte-Systems mit dem Bestreben, vor allem den zentralen Versorgungsstandort Innenstadt, aber auch (echte) Nebenzentren zu sichern, zeigt, dass sich großflächige Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevantem Kernsortiment räumlich nicht so weit von der Innenstadt bzw. den Nebenzentren entfernen dürfen, dass sie ein davon unabhängiges Eigenleben führen können. Der von der Antragstellerin behauptete Widerspruch zwischen der Pflicht zur Orientierung an den zentralen Versorgungsbereichen im Sinne der §§ 2 Abs. 2, 9 Abs. 2a BauGB und dem Umstand, dass sie mit diesen nicht identisch seien, sondern mit ihnen nur einen engen räumlichen und funktionellen Zusammenhang haben sollen, besteht nicht. Er ist vielmehr nach den oben wörtlich zitierten Erläuterungen zum LROP II 2008 durch das Bestreben begründet, einerseits großflächige Einzelhandelsbetriebe zuzulassen, welche sich wegen der dort häufig (und so auch hier) anzutreffenden Kleinteiligkeit der Bebauung in Innenstädten verbreitet nicht problemfrei verwirklichen lassen, andererseits durch ihre Zulassung diese Innenstadt als zentralen Marktbereich nicht zu gefährden. Dass sich eine Innenstadt/ein zentraler Versorgungsbereich nach den tatsächlichen Verhältnissen (vgl. zu § 34 Abs. 3 BauGB BVerwG, B. v. 12.7.2012 - 4 B 13.12 -, NVwZ 2012, 1565 = BauR 2012, 1760) eindeutig abgrenzen lässt, ist geklärt. Auch/gerade in diesem Fall genügt ein Blick auf das Luftbild von A. bei google-maps, um deren (von ihr selbst in anderem Zusammenhang ins Feld geführte) augenfällige Kleinteiligkeit von der gewerbegebietstypischen Weitläufigkeit der Flächen zu unterscheiden, in deren Zentrum das streitige Objekt verwirklicht werden soll. Abgrenzungsschwierigkeiten treten auch insoweit mithin nicht auf.

Die genannte Gratwanderung zwischen Förderung der Innenstadt und Zulassung großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit zentrumsrelevantem Sortiment soll raumordnungsrechtlich nur gelingen können, wenn die - unter anderem aus einer Anwendung des § 14 BauNVO als Rechtsfigur bekannte - Unterordnung in funktioneller und räumlicher Hinsicht gelingt. Der großflächige Einzelhandelsbetrieb darf räumlich und funktionell keinen Umfang annehmen, welcher gleichberechtigt neben die Innenstadt tritt. Er soll den zentralen Versorgungsbereich (idR Innenstadt, aber auch Nahversorgungszentren) - sich an diesen räumlich "anschmiegend" - funktionell ergänzen und nicht in Konkurrenz zu ihm treten. Es soll mithin eine räumlich-funktionelle Einheit mit den in der Innenstadt vermuteten/vorhandenen Versorgungs- und Dienstleistungseinrichtungen bestehen/hergestellt werden. Sie soll unter anderem dazu beitragen, dass die vorhandene Infrastruktur besser/optimal genutzt werden kann, damit der Flächenverbrauch minimiert, das Ortsbild geschützt und die verbrauchernahe Versorgung sichergestellt wird, indem keine "außerinnenstädtische" Konkurrenz den Läden das "Leben so schwer macht", dass mit deren Existenz der zentrale Marktplatz (Innenstadt) und damit zugleich die verbrauchernahe Versorgung gefährdet ist. Dass der Raumordnungsgesetzgeber die naheliegende Gefahr sieht, selbst ganz citynah errichtete großflächige Einzelhandelsbetriebe möchten dem einen oder anderen Innenstadtgeschäft wirtschaftlich doch ernstlich zusetzen, ist daraus zu ersehen, dass er mit dem in den Erläuterungen genannten "attraktiven Parkplatzmanagement für den individuellen Verkehr" eine Kompensation eingeführt hat. Gerade kleinteilig bebaute zentrale Versorgungsbereiche leiden verbreitet unter Parkplatzmangel. Nach Art beschränkter Symbiose soll sich daher ein großflächiger Konkurrenzbetrieb dem Innenstadtbereich räumlich "eng" nähern dürfen, das dann allerdings um den Preis, mit dem genannten "attraktiven Parkplatzmanagement für den individuellen Verkehr" einen Beitrag dazu zu leisten, dass seine Besucher "die Gelegenheit" nutzen, anlässlich des Besuchs dieses großflächigen Einzelhandelsbetriebes "auch mal" in der angrenzenden Innenstadt "vorbeizuschauen" und so dortigen Gewerbetreibenden Chancen zu eröffnen. Großflächige Einzelhandelsbetriebe können auf diese Weise zum Vorteil des benachbarten zentralen Marktbereiches Magnetfunktion erfüllen.

Die gleichwohl mit dieser räumlich-funktionellen Nähe für Innenstadt-Geschäfte verbundenen Gefahren werden nicht durch das Integrationsgebot, sondern das Beeinträchtigungsverbot von Nr. 2.3 03 Satz 19 LROP II 2008 erfasst, der folgenden Wortlaut hat:

¹⁹Ausgeglichene Versorgungsstrukturen und deren Verwirklichung, die Funktionsfähigkeit der Zentralen Orte und integrierter Versorgungsstandorte sowie die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung dürfen durch neue Einzelhandelsgroßprojekte nicht wesentlich beeinträchtigt werden (Beeinträchtigungsverbot).

Anzufügen ist, dass der Senat in der oben zitierten Entscheidung vom 15. März 2012 (- 1 KN 152/10 -, Langtext [...]) es hatte ausreichen lassen, dass der Zustand der Integration zwar nicht im Ist-, wohl aber im Soll-Zustand erreicht wird. Stellt sich das großflächige Einzelhandelsvorhaben mithin als Teil des gemeindlichen Bestrebens dar, ein weiteres oder gar - wie im seinerzeit entschiedenen Fall - ein neues Stadtzentrum (oder Nebenzentrum) zu etablieren, welches die genannten Elemente, d. h. unter anderem auch Dienstleistungselemente aufweist, ist das Integrationsgebot selbst dann erfüllt, wenn an dem "neuen Zentrum" noch das eine oder andere fehlt.

Dass das in Rede stehende Gelände zugleich eine ausreichende Verbindung an den öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV - hier: Buslinie) aufweist, reicht für sich allein nicht aus, das Integrationsgebot zu erfüllen; das muss nach Nr. 2.3 03 Satz 7 LORP II 2008 vielmehr hinzutreten.

An der skizzierten, die "Integration" im Sinne von Nr. 2.3 03 Satz 6 LORP II 2008 ausmachenden Verbindung fehlt es mithin nicht nur bei einer Positionierung auf der sprichwörtlichen, weit vom Zentrum abgesetzten "grünen Wiese". Er ist vielmehr schon dann gekappt, wenn die Lage des Vorhabens keinen Anreiz bildet, den zentralen Marktplatz, d. h. die Innenstadt (oder ein ihr gleichgestelltes weiteres Versorgungszentrum) aufzusuchen. Das ist hier mit der Folge fehlender raumordnungsrechtlicher Integration der Fall. Das Plangelände stellt das Kernstück eines westlich vom Innenstadtbereich beginnenden, beiderseits der C. Straße (B 214) liegenden, umfangreichen Gewerbegebietes dar. Die fehlende raumordnungsrechtliche Integration folgt nicht allein aus den Wegeentfernungen zum Kernbereich der Innenstadt (der Marktplatz ist beispielsweise Luftlinie ca. 750 m und damit mehr als die für gewöhnlich anzusetzenden ca. 10 Gehminuten entfernt). Ausschlaggebend sind vor allem die fehlende Einbettung in nahversorgungstypische Strukturen und die Infrastrukturkriterien, d. h. der Umstand, dass das Plangelände zur B 68 hin orientiert ist. Es bietet keinen/kaum einen Anreiz, die an der Bramscher-, Linden- und Bahnhofstraße aufgereihte Innenstadt der Antragstellerin aufzusuchen. Das Plangelände ist vielmehr geradezu idealtypisch darauf ausgerichtet, von motorisierten Kunden aufgesucht zu werden, welche von/auf der B 214 und der B 68 kommend das Plan-/Vorhabengelände anfahren, ihren Einkauf in einem Geschäftskomplex erledigen, der nicht nur den kurz-, sondern teilweise auch mittelfristigen Bedarf (Textil, Möbel) zu befriedigen hilft, um dann mit "gepacktem Wagen" die Rückreise anzutreten, ohne die Innenstadt zu streifen bzw. zu Fuß aufzusuchen.

Die Antragstellerin deutet dies im Grunde auf Seite 3 der Beschwerdebegründung vom 18. April 2013 selbst an. Wenn dort unter anderem von der Abwanderung von Kunden und Kaufkraft in den Nachbargemeinden die Rede ist, dann sind die dabei ausdrücklich genannten Gemeinden D. (B 214), F. (B 214, B 68 nach Norden) und G. (B 214, B 68 nach Süden) just diejenigen, welchen mit dem streitigen Vorhaben Kunden wieder abgenommen werden sollen. Die Lage des Planbereichs unmittelbar an der C. Straße (B 214), deren Verbindung zum überörtlichen Verkehrswegenetz (die B 214 führt auch nach Osten, im Übrigen die nordsüdlich verlaufende B 68) sowie das "autarke Angebot" des Planbereichs nötigen zur Annahme, eine funktionelle Verschränkung mit dem östlich davon liegenden zentralen Marktbereich der Antragstellerin finde nicht statt.

Nur ergänzend ist daher darauf hinzuweisen, dass auch die daneben erforderliche räumliche Verschränkung nicht gegeben ist. Es mag sein, dass innerhalb eines Luftlinien-Radius von 500 m - das möchte den genannten ca. 10 Gehminuten entsprechen - mit den Bereichen entlang der Otto-Hahn-/Gutenbergstraße, Lohweg nördlich der Bokeler Straße sowie entsprechend weit jenseits der Bahnlinie gelegener Flächen einige Wohnquartiere in noch fußläufiger Entfernung liegen, so dass das streitige Vorhaben für diese auch Nahversorgungsfunktionen würde erfüllen können. Zum "eigentlichen", oben umrissenen Kernstadtbereich mit gastronomischem und Dienstleistungsangebot sowie Geschäften sind die Wege aber so deutlich länger, dass von einem "Anschmiegen" des Planbereichs im oben genannten Sinne ernstlich keine Rede sein kann und ebenso wenig ein Anreiz besteht, nach getanem Kauf das Kraftfahrzeug dort stehen zu lassen und "mal in die Innenstadt zu laufen".

Durch das streitige Vorhaben würde kein neues (Nah-)Versorgungszentrum entstehen. Dazu fehlen die nötigen Begleiteinrichtungen namentlich in der Gestalt von Dienstleistungen, wie sie bei der Antragsgegnerin des Verfahrens 1 KN 152/10 in der "Neuen Mitte" angelegt werden sollten. In der näheren Umgebung des streitigen Vorhabens finden sich allenfalls rudimentär Ansätze zu den Einrichtungen, die in einem Nahversorgungszentrum erwartet werden. Dazu würden erwähnenswerten Umfangs etwa Dienstleistungen gehören, aber auch gastronomische Einrichtungen. Das fehlt. Die Aufzählung der in der Umgebung vorhandenen Einrichtungen auf Seite 11 der Beschwerdebegründungsschrift vom 18. April 2013 deckt sich in wesentlichen Teilen mit den Eintragungen aus google-maps. Danach sind im fraglichen Bereich verbreitet die Betriebe zu finden, die sich typischerweise wegen starken Kfz-Verkehrs an zentrenabgewandter Stelle entwickeln: Mehrere Fitness-/Wellnessstudios, außerdem Kfz-orientierte Betriebe wie Reifenservice, Dekra und TÜV und ein Autohaus. Schon diese Orientierung am motorisierten Konsumenten zeigt, dass Schwerpunkt nicht der nichtmotorisierte Konsument ist, dessen Auskommen und Erhaltung Nahversorgungsbereiche dienen sollen. Zudem dürfte mit der Annahme eines Nahversorgungszentrums unvereinbar sein, dass es - wie oben skizziert - dank Grundstücksgrößen und verkehrlicher Lage auf überörtlichen Kundenkreis ausgerichtet ist und nur ein kleiner Teil fußläufig zu erreichender Wohngrundstücke zu seinem Einzugsbereich gehört.

Auf die Mängel, welche das Regionale Raumordnungsprogramm nach Auffassung der Antragstellerin aufweist, kommt es damit nicht mehr an. Deshalb ist auch nicht die Frage aufzuwerfen, ob diese Angriffe in einem gewissen Widerspruch dazu stehen könnten, dass auf die Teilfortschreibung Einzelhandel 2010 des Regionalen Raumordnungsprogramms in der textlichen Festsetzung des in Aussicht genommenen Plans möglicherweise hatte Bezug genommen werden sollen.

Ein Ermessensfehler fällt dem Antragsgegner nicht zur Last. Der Senat deutet die in der Untersagungsverfügung vom 4. Oktober 2011 vom Antragsgegner angestellten Ermessenserwägungen anders, als dies das Verwaltungsgericht getan hat. Die von diesem in Bezug genommenen Ausführungen im Senatsbeschluss vom 7. Juli 2010 (- 1 ME 128/10 -, NVwZ-RR 2010, 790, hier [...]Rdnrn. 27 - 29):

Der Erlass der Untersagungsverfügung lag, wie der Wortlaut des § 14 Abs. 1 ROG zeigt, im Ermessen der Antragsgegnerin. Es sprechen beachtliche Gründe für die Annahme, die Antragsgegnerin habe ihre Ermessensentscheidung im Bescheid vom 15. Januar 2010 davon abhängig gemacht, dass beide gleich eingangs des Bescheides genannten raumordnungsrechtlichen Ziele - Kongruenzgebot und (!) Beeinträchtigungsverbot verletzt sind. Das legen schon die Ausführungen auf Seite 17 des Bescheides nahe, wo eine enge Beziehung zwischen beiden von der Antragsgegnerin als Ziele eingestuften "Anordnungen" hergestellt wird, vor allem aber die Ausführungen auf Seite 22 des Bescheides. Dort macht die Antragsgegnerin nicht deutlich, sie übe das an dieser Stelle behandelte Ermessen dahin aus, jeder der Verstöße - gegen das eher "abstrakte" Kongruenzgebot (Einhaltung des Prinzips der Zentralen Orts "um seiner selbst willen", d. h. um Konflikte schon im Vorfeld auszuschließen) und das auf die Verhältnisse in betroffenen Nachbargemeinden abzielende, mithin eher "konkrete" Beeinträchtigungsverbot - rechtfertige ein Einschreiten. Vielmehr werden beide als Ziele eingestuften Anordnungen mit einem "und" nebeneinander gestellt und noch dazu ausgeführt, beide seien nicht nur geringfügig und mit mehr als nur unwesentlichen Auswirkungen auf die Versorgungsstruktur im Umkreis der Antragstellerin, namentlich im Hinblick auf die Beigeladene zu 2 verletzt. Macht die Behörde ihre Ermessensausübung von diesen ("Tatbestands"-)Voraussetzungen abhängig, leidet die Verfügung an einem Ermessensmangel, sollte sich nur eine der Annahmen als rechtsfehlerhaft erweisen.

Allerdings ist es der Behörde - ähnlich wie im Falle einer auf § 89 NBauO gestützten Nutzungsuntersagung, die "ohne Not" tragend darauf gestützt wird, die untersagte Nutzung sei auch materiell baurechtswidrig (vgl. dazu Senatsbeschluss vom 16.10.2006 1 ME 171/06 -, BauR 2007, 356 = NVwZ-RR 2007, 306 = NdsVBl 2007, 50 = BRS 70 Nr. 188) - nicht gehindert, im Laufe eines Gerichtsverfahrens "anderen Sinnes", d. h. "klüger" zu werden und ihre bisherigen Ausführungen zur Ermessensausübung zu korrigieren. Es ist nicht verlässlich abzusehen, ob dies der Antragsgegnerin mit den Ausführungen auf Seite 11 ihres Schriftsatzes vom 31. Mai 2010 (Bl. 208 GA) gelungen ist. Denn in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts vom 23. Juni 2010 (S. 2 des Protokolls) hat sie dies in einer eigenartigen, schwer zu deutenden Weise wieder relativiert.

Das kann für die hier anstehende Entscheidung über den Aussetzungsantrag letztlich unentschieden bleiben. Denn beide Annahmen (Verstoß gegen das Kongruenzgebot und das Beeinträchtigungsverbot) erweisen sich angesichts der Ausführungen des Verwaltungsgerichts als so angreifbar, dass eine einstweilige Aussetzung seiner Entscheidung ausscheidet.

greifen hier nicht. Die Ausführungen auf Seiten 6/7 der Untersagungsverfügung vom 4. Oktober 2011 sind nicht dahin zu deuten, erst bei kumulativer Verletzung von Kongruenz- und Integrationsgebot habe der Antragsgegner einschreiten wollen. Seine Ermessenserwägungen stellen vielmehr einen ganzen Strauß von Überlegungen, zu denen die Verletzung der beiden genannten Ziele "nur" dazugehören, dem Interesse der Antragstellerin gegenüber, dieses Vorhaben zu verwirklichen; dabei werden die Möglichkeiten einbezogen, ob die Antragstellerin in ihrem Gemeindegebiet raumordnungsrechtlich einwandfrei die Nahversorgung sicherstellen bzw. den Planbereich mit nichtzentrenrelevanten Sortimenten nutzen lassen kann. Die erstgenannten Interessen werden bei weitem nicht allein durch die "bewirkten Zielverletzungen" gekennzeichnet. Vielmehr werden diese Überlegungen ergänzt um Betrachtungen zu den dadurch hervorgerufenen Auswirkungen auf benachbarte Zentrale Orte sowie zu den im raumordnerischen Abstimmungsverfahren von zahlreichen, im Einzelnen aufgeführten Stellen geäußerten Bedenken, welche nicht nur eine Verletzung des Kongruenz- und Integrationsgebotes reklamiert, sondern daneben Verstöße gegen das Beeinträchtigungsverbot nicht ausgeschlossen hätten.

Insgesamt hat der Antragsgegner daher schon im Bescheid vom 4. Oktober 2011 die erwiesenen und möglichen Auswirkungen des Planvorhabens auf vorhandene und sich entwickelnde regionale Einzelhandelsstruktur und die Versorgungsfunktion benachbarter Orte ins Verhältnis gesetzt zu den Einbußen, welche mit der Untersagungsverfügung zu Lasten der Antragstellerin verbunden sind. Die Verletzung des Kongruenzgebotes war mithin nur ein Mosaiksteinchen in diesem Bild, nicht jedoch einer der Tragebalken, bei dessen Fortfall das Ermessensgerüst zum Einsturz kommen muss.

Die Erwägungen des Antragsgegners begegnen auch nicht im Hinblick auf die Ausführungen auf Seite 14 der Beschwerdebegründungsschrift vom 18. April 2013 Bedenken. Das Zentrale-Orte-Prinzip hat nicht zuletzt die Aufgabe sicherzustellen, dass die zentralen Marktplätze und Nahversorgungskerne der Gemeinden ihr Auskommen haben.

Weitere Ausführungen zur Beschwerde sind nicht veranlasst.