Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.

Der Antrag der im Plangebiet ansässigen Antragstellerin ist zulässig. Die Antragsgegnerin missversteht die Bedeutung des § 47 Abs. 2a VwGO. Danach ist ein Normenkontrollantrag unzulässig, wenn die den Antrag stellende Person nur Einwendungen geltend macht, die sie im Rahmen der öffentlichen Auslegung oder im Rahmen der Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit nicht oder verspätet geltend gemacht hat, aber hätte geltend machen können, und wenn auf diese Rechtsfolge im Rahmen der Beteiligung hingewiesen worden ist. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor, weil die Antragstellerin im Rahmen der Auslegung fristgerecht Einwendungen erhoben hat und diese weiter verfolgt. Dass sie erstmals im gerichtlichen Verfahren weitere Einwände erhebt, ist - gemessen an § 47 Abs. 2a VwGO - unschädlich.

Der Antrag ist begründet. Die 5. Änderung des Bebauungsplans Nr. 14 "E." ist rechtswidrig.

Der Senat lässt offen, ob das Planaufstellungsverfahren Fehler aufweist oder Mängel des Abwägungsvorgangs vorliegen. Derartige Mängel wären jedenfalls gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB unbeachtlich, weil es die Antragstellerin versäumt hat, sie innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Bebauungsplans am 17. Januar 2011 schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend zu machen. Auf das Verfahren bezogene Rügen findet sich erstmals im Schriftsatz der Antragstellerin vom 12. April 2012. Auf die Rechtsfolgen des § 215 Abs. 1 BauGB hat die Antragsgegnerin in der Bekanntmachung zutreffend hingewiesen (§ 215 Abs. 2 BauGB).

Der Rechtmäßigkeit des Plans steht nicht die Unwirksamkeit der textlichen Festsetzungen Nr. 1a und Nr. 1b entgegen. Diese sind hinreichend bestimmt.

Das gilt zunächst für die Festsetzungen zu der zulässigen Wohnnutzung im Sondergebiet SO1 (textliche Festsetzung Nr. 1a). Soweit die Antragstellerin meint, es sei unklar, worauf sich die Festsetzung der zulässigen Anzahl von Wohnungen (§ 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB) bezieht, trifft das nicht zu. Die Festsetzung erfasst alle Wohnungen innerhalb eines Wohngebäudes gleichermaßen; nur mit diesem Inhalt ist sie von der Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB gedeckt. Wie dies auch die Planbegründung (S. 12) ausweist, gilt die Festsetzung mithin sowohl für die betriebsbezogenen Wohnungen als auch für die sonstigen Wohnungen gleichermaßen. Dass nur bei den "sonstigen Wohnungen" ausdrücklich auf die Festsetzung der Höchstzahl Bezug genommen wird, ist unschädlich. Einer derartigen Bezugnahme hätte es überhaupt nicht bedurft. Das von der Antragsgegnerin in ihrer Antragserwiderung geäußerte gegenteilige Verständnis, Betriebswohnungen seien nicht anrechenbar, findet hingegen weder im Plan selbst noch in seiner Begründung eine Stütze. Es ist nicht ersichtlich, dass der Rat der Antragsgegnerin eine derartige Vorstellung verfolgt hat.

Die Festsetzung zur ausnahmsweisen Zulässigkeit sonstiger Wohnungen ist ungeachtet der Tatsache, dass eine eindeutigere Formulierung möglich und wünschenswert gewesen wäre, ebenfalls noch hinreichend bestimmt. Aus dem Zusammenspiel der Begriffe "Betriebe des Beherbergungsgewerbes" und "Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonal sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter" ergibt sich, dass unter den Begriff der sonstigen Wohnungen nur Wohnungen fallen sollen, die nicht zu Ferienzwecken dauerhaft genutzt werden. Das entspricht der in der Planbegründung (S. 12) genannten Beschränkung des Begriffsinhalts auf eine "Mietwohnung eines Insulaners". Bedenken im Hinblick auf die städtebauliche Rechtfertigung einer solchen Beschränkung, die die aus Sicht der Antragsgegnerin aus plausiblen Gründen unerwünschten Zweitwohnungen ausschließt (Planbegründung, S. 14), bestehen nicht. Dass eine Begrenzung von Zweitwohnungen ein legitimes Ziel darstellt, folgt bereits aus § 22 BauGB; eine derartige Satzung hat die Antragstellerin erlassen.

Nicht mit den Anforderungen des § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO zu vereinbaren ist indes die Festsetzung des Sondergebietes SO3. Nach dieser Vorschrift sind für sonstige Sondergebiete die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung darzustellen und festzusetzen. Die Festsetzung der allgemeinen Zweckbestimmung hat für die sonstigen Sondergebiete die gleiche Funktion, die für Baugebiete nach den §§ 2 bis 10 BauNVO dem jeweiligen ersten Absatz dieser Vorschriften zukommt. Sie muss eindeutig sein, damit der Plan eine geordnete städtebauliche Entwicklung gewährleisten kann. Aus ihr ergeben sich Maßstäbe und Grenzen für die Anwendbarkeit des § 15 BauNVO, für die Zulässigkeit von Nebenanlagen im Sinne des § 14 BauNVO sowie von Ausnahmen und Befreiungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.2.1983 - 4 C 18.81 -, [...] Rn. 14 = BVerwGE 67, 23 = NJW 1983, 2713 = BRS 40 Nr. 64; Senat, Urt. v. 17.1.2013 - 1 KN 264/09 -, V.n.b.). Mit der gesetzlichen Verpflichtung zur Festsetzung der Zweckbestimmung ist es nicht vereinbar, in einem Sondergebiet eine diffuse Mischung verschiedener Nutzungsarten zuzulassen. Eine Kombination verschiedener Nutzungen ist aber dann unbedenklich, wenn sich deren Verträglichkeit aus den Regelungen der Baunutzungsverordnung herleiten lässt. § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO verbietet es nicht schlechthin, verschiedene Nutzungen nebeneinander festzusetzen (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.5.2009 - 4 CN 2.08 -, [...] Rn. 15 = BVerwGE 134, 117 = NVwZ 2010, 40 = BRS 74 Nr. 75).

Den vorgenannten Maßgaben entspricht die Festsetzung des Sondergebietes SO3 nicht. Auf eine allgemeine Zweckbestimmung in Form einer Bezeichnung des Sondergebietes verzichtet der Plan - anders, als bei den übrigen Sondergebieten - ganz. Eine eindeutige Zweckbestimmung lässt sich zudem nicht aus den Festsetzungen zu der zulässigen Art der baulichen Nutzung herleiten. Aus Nr. 3 der textlichen Festsetzungen ergibt sich nur, dass "Anlagen für kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke" zulässig sind. Dieses Nutzungsspektrum ist denkbar unspezifisch; zulässig sind so unterschiedliche Nutzungen wie ein Opernhaus, eine Freilichtbühne, ein Sportstadion, ein Krankenhaus oder eine Kurklinik, aber auch eine Kunstgalerie, ein Fußballplatz oder ein Ärztehaus. Auch die Planbegründung stellt auf S. 15 einen bunten Strauß an Nutzungsmöglichkeiten ohne erkennbare Verklammerung nebeneinander. Ein städtebauliches Konzept ist dabei nicht erkennbar; ausweislich der Begründung verzichtet der Plan vielmehr ganz bewusst auf eine weitere Steuerung, um möglichst viele Nutzungen zu ermöglichen und möglichst wenige Nutzungen auszuschließen. Für eine derartige Blankoermächtigung ohne konkrete städtebauliche Konzeption und - anders als in dem der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Mai 2009 (a. a. O.) zur ehemaligen Seefahrtschule J. zugrunde liegenden Fall - ohne jede verklammernde allgemeine Zweckbestimmung steht § 11 BauNVO nicht zur Verfügung.

Der Senat kann offen lassen, ob die vorgenannten Bedenken nur zur Teilunwirksamkeit des Bebauungsplans führen könnten. Rechtswidrig ist nämlich auch die textliche Festsetzung Nr. 4, die dem Immissionsschutz dient. Diese lautet:

"In den sonstigen Sondergebieten SO1, SO2 und SO3 sind die Orientierungswerte der DIN 18005, Teil 1, für "Allgemeine Wohngebiete" zugeordnet. Es sind die zulässigen Orientierungswerte von tagsüber 55 dB(A) und nachts 45 dB(A) einzuhalten".

Die - schon sprachlich wenig gelungene - Festsetzung ist nicht hinreichend bestimmt; sämtliche Verständnismöglichkeiten sind zudem mit § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO nicht vereinbar.

Der Senat vermag schon nicht mit der gebotenen Sicherheit festzustellen, welchen rechtlichen Gehalt die textliche Festsetzung aufweist bzw. nach den Vorstellungen des Plangebers aufweisen soll.

Die Inbezugnahme der Orientierungswerte der DIN 18005, Teil 1, mit der Maßgabe, dass die zulässigen Orientierungswerte von tagsüber 55 dB(A) und nachts 45 dB(A) einzuhalten sind, erweckt den Eindruck, als habe die Antragsgegnerin die für die Sondergebiete geltenden Immissionsrichtwerte festsetzen und mithin ihre Schutzbedürftigkeit bestimmen wollen. Darauf deutet hin, dass die Orientierungswerte der DIN 18005, Teil 1, - dies sind Immissionsrichtwerte - in Bezug genommen und sodann als verbindlich festgesetzt werden. Dafür spricht auch die Planbegründung (S. 21), die von Immissionsrichtwerten spricht und sich ausdrücklich mit der Schutzbedürftigkeit der Sondergebiete SO1 beschäftigt. In gleicher Weise finden sich allerdings Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin keinen immissionsbezogenen, sondern vielmehr einen emissionsseitigen Ansatz wählen und das Emissionsgeschehen im Plangebiet regeln wollte. Für einen solchen emissionsseitigen Ansatz spricht der Hinweis in der Planbegründung (S. 21), es handele sich um einen "Planungsrichtpegel"; dieser sei der "zulässige flächenbezogene Schallleistungspegel (Außenpegel)". Dafür spricht auch, dass die Orientierungswerte der DIN 18005, Teil 1, ausdrücklich auch auf die für sich genommen nicht weiter schutzbedürftigen Sondergebiete SO2 und SO3 bezogen werden, und zwar zu dem Zweck, das Sondergebiet SO1 vor den Emissionen dieser Gebiete zu schützen (Planbegründung, S. 23-24).

Ist demnach bereits unklar, welche Regelungsabsicht die Antragsgegnerin verfolgt hat, ist ihr zudem weder eine wirksame Steuerung der Emissions- noch der Immissionssituation gelungen.

Setzt man auf der Emissionsseite an, wäre die Festsetzung von (immissionswirksamen) flächenbezogenen Schalleistungspegeln zulässig; diese kann im Sondergebiet zwar nicht gemäß § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO, wohl aber unmittelbar nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO geschehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.12.1990 - 4 N 6.88 -, [...] Rn. 16 = NVwZ 1991, 881 = BRS 50, Nr. 25; Beschl. v. 27.1.1998 - 4 NB 3.97 -, [...] Rn. 5 ff. = NVwZ 1998, 1067 = BRS 60 Nr. 26; zur Zulässigkeit bezogen auf ein Sondergebiet BVerwG, Beschl. v. 20.5.2003 - 4 BN 57.02 -, [...] Rn. 15 f. = NVwZ 2003, 1259 = BRS 66 Nr. 221). Eine solche Festsetzung setzt indes voraus, dass eine flächenbezogene Bestimmung der zulässigen Schallemissionen vorgenommen wird. Daran fehlt es hier. Weder hat die Antragsgegnerin die in Bezug auf die schutzwürdige Wohn-/Erholungsnutzung zulässigen Emissionspegel ermittelt, noch eine dahingehende flächenbezogene Pegelfestsetzung getroffen.

Ein weiterer emissionsseitiger Ansatz liegt in der Festsetzung des zulässigen Störgrades der vorgesehenen Nutzungen. Demzufolge soll es möglich sein, die Zulässigkeit baulicher Anlagen dadurch zu steuern, dass beispielsweise der "Störgrad gleich einem Mischgebiet" festgesetzt und demzufolge nur mischgebietsverträgliche Anlagen zulässig sind (vgl. OVG LSA, Urt. v. 29.4.2005 - 2 K 328/00 -, [...] Rn. 49; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 11 BauNVO Rn. 33 <Stand der Bearbeitung: Januar 2009>). Tragfähige Anhaltspunkte dafür, dass dies beabsichtigt war, fehlen jedoch. Ausweislich der Planbegründung (S. 23) sollte die Festsetzung der Orientierungswerte auch für die - für sich genommen nicht störungsempfindlichen - Sondergebiete SO2 und SO3 ausdrücklich dazu dienen, das angrenzende Sondergebiet SO1 zu schützen. Insofern ging es der Antragsgegnerin nicht darum, innerhalb der vorgenannten Gebiete nur Nutzungen wie in einem allgemeinen Wohngebiet zuzulassen, sondern vielmehr darum, Emissionen zu Lasten des Sondergebietes SO1 zu begrenzen.

Geht man hingegen von einem immissionsseitigen Regelungsansatz aus, könnte die textliche Festsetzung Nr. 4 darauf abzielen, den zulässigen Immissionsrichtwert für die Sondergebiete SO1, SO2 und SO3 verbindlich festzuschreiben und so die in der TA-Lärm und den einschlägigen BImSchV für Sondergebiete nicht festgelegte Schutzbedürftigkeit der Gebiete zu definieren. Selbst wenn man dieses Verständnis zugrunde legen wollte, wäre die textliche Festsetzung Nr. 4 rechtswidrig.

Der Senat hält es allerdings nicht grundsätzlich für ausgeschlossen, die Schutzbedürftigkeit eines Sondergebietes durch die Festsetzung von Immissionsrichtwerten zu definieren (vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 18.12.1990, a. a. O.; Söfker, a.a.O., Rn. 28 und 33). Der Gemeinde mag es innerhalb gewisser Grenzen freistehen, dessen Schutzwürdigkeit im Rahmen der Zweckbestimmung - also auf der Grundlage von § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO - verbindlich festzusetzen. Die Schutzwürdigkeit eines Sondergebietes leitet sich zwar grundsätzlich aus den vorgesehenen Nutzungen ab. Gerade dann aber, wenn die Planung ein weites Spektrum an Nutzungen ermöglicht, könnte es opportun sein, den Rahmen durch die Festsetzung der Schutzwürdigkeit des Gebietes zu begrenzen. Letztlich ähnelt eine solche Festsetzung der Festsetzung des Störgrades der zulässigen Nutzungen; sie setzt nur weniger auf der Emissions- denn auf der Immissionsseite an.

Die Festsetzung der Schutzbedürftigkeit eines Sondergebietes findet indes seine Grenze in der gebotenen Kongruenz von zulässiger Nutzung und definiertem Schutzanspruch. Dem Plangeber ist vor diesem Hintergrund gehalten, die Schutzbedürftigkeit aus den gewünschten Nutzungen abzuleiten (vgl. auch § 2 Abs. 2 Satz 2 16. BImSchV; § 2 Abs. 6 Satz 2 18. BImSchV). Ihm ist es nicht gestattet, schutzbedürftige Nutzungen mit deutlich dahinter zurückbleibenden Schutzansprüchen auszustatten oder aber umgekehrt nicht schutzwürdige Nutzungen einem strengen Schutz zu unterwerfen.

Nach diesen Maßgaben ist der Antragsgegnerin eine kongruente Festsetzung der Schutzbedürftigkeit nicht gelungen.

Soweit sich die textliche Festsetzung Nr. 4 auf die Sondergebiete SO1 und SO1.1 bezieht, billigt sie diesen als "Kurgebiet/Gebiet für Fremdenbeherbergung" festgesetzten Gebieten ihrer Auffassung nach aufgrund der Vorbelastung insbesondere durch die Gastronomie entlang der Bismarckstraße den Schutzanspruch eines allgemeinen Wohngebietes zu. Dies ist nicht grundsätzlich zu beanstanden. Zwar wendet die Antragstellerin mit einiger Berechtigung ein, für ein - in der Zweckbestimmung ausdrücklich als solches bezeichnetes - Kurgebiet seien ausgehend von Nr. 6.1 TA-Lärm und § 2 Abs. 2 Nr. 5 18. BImSchV ein Tagwert von 45 dB(A) und ein Nachtwert von 35 dB(A) maßgeblich. Die Antragsgegnerin ist jedoch bei der Festsetzung eines Sondergebietes nicht schematisch an die Immissionsrichtwerte der TA-Lärm bzw. der 18. BImSchV gebunden. Jedenfalls Überschreitungen von 5 dB(A) und gegebenenfalls auch mehr können das Ergebnis gerechter Abwägung sein, wenn die Umstände des Einzelfalls - dazu zählt insbesondere die Vorbelastung - dies rechtfertigen (vgl. in anderem Zusammenhang BVerwG, Beschl. v. 13.6.2007 - 4 BN 6.07 -, [...] Rn. 14 = BRS 71 Nr. 49; Beschl. v. 17.2.2010 - 4 BN 59.09 -, [...] Rn. 3 f. = BauR 2010, 1180 = BRS 76 Nr. 20). Im Grundsatz mag es daher gerechtfertigt sein, ein der Erholung dienendes Gebiet mit dem Schutzanspruch eines reinen (zur Tagzeit) bzw. allgemeinen (zur Nachtzeit und ggf. auch zur Tagzeit) Wohngebietes auszustatten, wenn die Umstände des Einzelfalls einen weitergehenden Schutz nicht zulassen.

Im vorliegenden Fall rechtfertigen die Umstände des Einzelfalls die Festsetzung jedenfalls eines Immissionsrichtwertes von 45 dB(A) zur Nachtzeit nicht. Zu Lasten der Antragsgegnerin ist einerseits zu berücksichtigen, dass sie selbst in ihrer Antilärm-VO, aber auch im Rahmen der Zweckbestimmung der Sondergebiete SO1 und SO1.1 davon ausgeht, es handele sich um Kurgebiete im Rechtssinne. Derartige Kurgebiete, die der Erholung dienen, sind in besonderer Weise schutzbedürftig; das gilt insbesondere zur Nachtzeit. Andererseits aber mutet sie diesen Gebieten mit der textlichen Festsetzung Nr. 4 um 10 dB(A) höhere Lärmimmissionen zu; das führt zu einer möglichen Lärmbelastung mit einer etwa doppelten Lautstärke des in einem Kurgebiet Zulässigen. Dies geht jedenfalls im Hinblick auf den für die Erholung in besonderer Weise bedeutsamen Nachtwert über das zulässige Maß hinaus. Ein Nachtwert von 45 dB(A) entspricht dem Schutzanspruch eines Misch- bzw. Dorfgebietes, also von Gebieten, in denen gewerbliche Nutzung und einfache Wohnnutzung im Grundsatz gleichberechtigt nebeneinander stehen. Eine solche Einstufung ist mit dem Charakter eines Erholungsgebietes schlechthin unvereinbar. Ob das im Fall der Antragsgegnerin auch für den Tagwert gilt, lässt der Senat offen. Da es die Antragsgegnerin versäumt hat, die Vorbelastung zu ermitteln, fehlt eine belastbare Tatsachengrundlage für die Entscheidung, ob insofern eine Abweichung von immerhin 10 dB(A) gegenüber einem "echten" Kurgebiet gerechtfertigt ist.

Soweit sich die Antragsgegnerin demgegenüber auf Nr. 1.1 d) der DIN 18005, Teil 1, beruft, der einen Nachtwert von 45 dB(A) auch für allgemeine Wohngebiete für möglich hält, beruht dies auf einer unzureichenden Lektüre der Vorschrift. Aus dem nachfolgenden Absatz ergibt sich nämlich, dass bei zwei angegebenen Nachtwerten der niedrigere - das sind 40 dB(A) - für Industrie-, Gewerbe- und Freizeitlärm gelten soll. Gewerbe- und Freizeitlärm sind indes die bestimmende Immissionskulisse in den Sondergebieten SO1 und SO1.1.

Soweit sich die textliche Festsetzung Nr. 4 demgegenüber auf die Sondergebiete SO2 und SO3 bezieht, ging es der Antragsgegnerin ausweislich der Planbegründung (S. 23-24) nicht um die Schutzbedürftigkeit der - für sich genommen unempfindlichen - Gebiete, sondern um eine Begrenzung der von diesen Gebieten ausgehenden Emissionen. Diesem Zweck dient die Festsetzung (immissionswirksamer) flächenbezogener Schallleistungspegel, mithin von Emissionswerten, nicht aber die Festsetzung von Immissionsrichtwerten. Bereits aus diesem Grund erweist sich die ausdrücklich auf alle Sondergebiete bezogene Festsetzung Nr. 4 als rechtswidrig. Hinzu kommt, dass es auch insofern an der gebotenen Kongruenz von zulässigen Nutzungen und definiertem Schutzanspruch fehlt.

Die Unwirksamkeit der textlichen Festsetzung Nr. 4 führt zur Unwirksamkeit der gesamten 5. Änderung des Bebauungsplans Nr. 14 "E.". Sie gilt für alle Sondergebiete gleichermaßen, und sie stellt ausweislich der Planbegründung (S. 20-24) das wesentliche Instrument zur Vermeidung von Nutzungskonflikten dar. Es ist daher nicht davon auszugehen, dass der Rat der Antragsgegnerin den Plan ohne die Bestimmung beschlossen hätte.

Ob darüber hinaus auch das Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7 BauGB) verletzt ist, lässt der Senat angesichts der vorgenannten und zur Unwirksamkeit des gesamten Plans führenden Rechtsfehler offen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. mit § 709 Satz 2 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.