Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag des Antragstellers ist zulässig und begründet.

Der Antrag ist statthaft, weil die angegriffene Verordnung des Antragsgegners nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 75 NJG der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt.

Der Antrag erfüllt auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen. Er ist insbesondere innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Verordnung und damit innerhalb der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden. Der Antragsteller ist überdies antragsbefugt. Als Eigentümer der im Geltungsbereich der Naturschutzgebietsverordnung liegenden Flächen kann er geltend machen, durch die Bestimmungen der Verordnung, die die Grundstücksnutzung einschränken, in eigenen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.

Der demnach zulässige Normenkontrollantrag ist auch begründet.

I. Die angegriffene Naturschutzgebietsverordnung ist bereits wegen eines formellen Mangels insgesamt unwirksam. Denn der Antragsgegner hat die Verordnung nicht in einer Weise verkündet, die den hierfür bestehenden landesgesetzlichen Vorgaben genügt.

Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 i V. m. § 20 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG richten sich Form und Verfahren der Unterschutzstellung von Teilen von Natur und Landschatz als Naturschutzgebiet nach Landesrecht. Gemäß § 16 Abs. 1 NAGBNatSchG erfolgt die Unterschutzstellung von Naturschutzgebieten im Sinne von § 23 Abs. 1 BNatSchG durch Verordnung der Naturschutzbehörde. Nach § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG, der, wie sich aus Abs. 1 der Regelung ergibt, auch auf Naturschutzgebietsverordnungen anzuwenden ist, erfolgt die Verkündung der Verordnung im amtlichen Verkündungsblatt oder, sofern ein solches nicht vorhanden ist, im Niedersächsischen Ministerialblatt.

Hinsichtlich der Auswahl des Publikationsmediums, dessen sich die Naturschutzbehörde für die Verkündung der Verordnung zu bedienen hat, ist die Regelung in § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG eine abschließende Sondervorschrift. Sie verdrängt damit die allgemeine Regelung des § 11 Abs. 1 Satz 2, Abs. 6 Satz 1 NKomVG, wonach die Kommunen, wozu gemäß § 1 Abs. 1 NKomVG auch die Landkreise – also auch der Antragsgegner – zählen, ihre Verordnungen nach Maßgabe näherer Bestimmung durch die Hauptsatzung in einem von der Kommune herausgegebenen amtlichen Verkündungsblatt, in einer oder mehreren örtlichen Tageszeitungen oder im Internet veröffentlichen. Dass § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG als lex specialis über die Wahl des Verkündungsmediums den Rückgriff auf die allgemeine Regelung in § 11 Abs. 1 Satz 2, Abs. 6 Satz 1 NKomVG ausschließt, zeigen sowohl die grammatische als auch die historische Auslegung. Bereits nach dem Wortlaut von § 11 Abs. 1 Satz 2 NKomVG erfolgt die Verkündung nach Maßgabe näherer Bestimmung durch die Hauptsatzung in einem der drei dort genannten Medien – amtliches Verkündungsblatt, örtliche Tageszeitung(en) oder Internet – ausdrücklich nur, „soweit durch Rechtsvorschrift nichts anderes bestimmt ist“. Zudem belegt die Entstehungsgeschichte von § 11 Abs. 1 Satz 2 NKomVG, dass der Landesgesetzgeber als vorrangig geltende spezialgesetzliche Regelung über die Verkündung von kommunalen Rechtsvorschriften gerade den § 14 NAGBNatSchG im Blick hatte (vgl. LT-Drs. 16/2510, S. 103). Damit steht den niedersächsischen Landkreisen bei der Verkündung von naturschutzrechtlichen Schutzgebietsverordnungen von den drei in § 11 Abs. 1 Satz 2 NKomVG geregelten Verkündungsformen nur die Verkündung in einem amtlichen Verkündungsblatt zur Verfügung. Nicht zulässig ist hingegen die Verkündung in einer oder mehreren örtlichen Tageszeitungen oder im Internet. Verfügt der Landkreis nicht über ein eigenes amtliches Verkündungsblatt, so verpflichtet ihn § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG dazu, die Schutzgebietsverordnung im Niedersächsischen Ministerialblatt zu verkünden.

§ 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG regelt allerdings nichts über die näheren Anforderungen, die für die Verkündung einer naturschutzrechtlichen Schutzgebietsverordnung in einem amtlichen Verkündungsblatt gelten. Deshalb verdrängt die Norm die allgemeine Vorschrift des § 11 NKomVG nur hinsichtlich der Auswahl des Verkündungsmediums. Hinsichtlich der Modalitäten, die für die Verkündung einer Verordnung im amtlichen Verkündungsblatt gelten, bleibt es somit bei der Geltung der allgemeinen Regelungen, die § 11 Abs. 2, Abs. 6 Satz 1 NKomVG hierzu treffen (vgl. Agena, in: Blum/Agena, Nds. Naturschutzrecht, § 14 Rn. 48).

Gemäß § 11 Abs. 2 Satz 1 NKomVG muss das amtliche Verkündungsblatt in ausreichender Auflage erscheinen. Die mit der Normenkontrolle angegriffene Verordnung ist nicht in einem Amtsblatt verkündet worden, das diesen gesetzlichen Anforderungen entspricht. Der Antragsgegner hat die Ausgabe seines Amtsblatts, in die er die Verordnung aufgenommen hat, weder durch das Bereitstellen im Internet als pdf-Datei zum Herunterladen (dazu 1.) noch durch den Druck eines einzigen Printexemplars (dazu 2.) und schließlich auch nicht in der Zusammenschau dieser beiden von ihm gewählten Veröffentlichungswege (dazu 3.) in ausreichender Auflage publiziert.

Dieser Verkündungsmangel führt unabhängig davon, ob er vom Antragsteller rechtzeitig gegenüber dem Antragsgegner gerügt worden ist, zur Unwirksamkeit der Verordnung. Er ist von Amts wegen zu berücksichtigen, da sich die Präklusionsregelung in § 14 Abs. 7 NAGBNatSchG, wonach eine Verletzung von Formvorschriften unbeachtlich ist, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres nach Verkündung der Verordnung geltend gemacht worden ist, nur auf die Vorschriften des § 14 Abs. 1 bis 3 NAGBNatSchG bezieht, nicht jedoch auf die in § 14 Abs. 4 NAGBNatSchG und § 11 Abs. 2, Abs. 6 NKomVG geregelten Vorgaben für die Verkündung der Verordnung (vgl. Senatsurt. v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 - u. - 4 KN 211/15 - u. v. 2.5.2017 - 4 KN 318/13 - u. - 4 KN 319/13 -).

1. Die dauerhafte Bereitstellung des Amtsblatts im Internet als pdf-Datei, die auf der Homepage des Antragsgegners heruntergeladen werden kann, genügt nicht für eine rechtmäßige Verkündung der Verordnung. Denn das niedersächsische Landesrecht gibt in § 11 Abs. 1 Sätze 2 und 3, Abs. 2 Sätze 1 und 2 NKomVG sowie § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG vor, dass das amtliche Verkündungsblatt in gedruckter Papierform zu veröffentlichen ist (ebenso zum dortigen Landesrecht: VG Magdeburg, Urt. v. 11.11.2013 - 9 A 213/13 -).

Schon die gesetzliche Bezeichnung des Publikationsorgans in § 11 Abs. 1 Sätze 2 und 3, Abs. 2 Sätze 1 und 2 NKomVG als amtliches Verkündungsblatt, das die Bezeichnung Amtsblatt zu führen hat (Hervorhebungen durch den Senat), spricht dafür, dass die Herstellung und Verbreitung des Verkündungsblatts in der traditionellen Form von gedruckten Papierexemplaren zu erfolgen hat (ebenso die h. M. zum Begriff des Bundesgesetzblatts in Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG; vgl. Butzer, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 82 Rn. 244 m. w. N.). Das kommt zudem auch in der Wendung „in ausreichender Auflage erscheinen“ in § 11 Abs. 2 Satz 1 NKomVG deutlich zum Ausdruck. Bestätigt wird dies durch die historische und systematische Auslegung:

Die Publikation kommunaler Rechtsvorschriften in der Form bedruckten Papiers – entweder in einem amtlichen Verkündungsblatt oder in einer oder mehreren örtlichen Tageszeitungen – ist eine seit Jahrzehnten geübte Praxis. Entsprechend wird unter einem amtlichen Verkündungsblatt oder Amtsblatt traditionell eine von der Kommune herausgegebene, periodisch oder nach Bedarf erscheinende und jedermann zugängliche Druckschrift verstanden, die zur Veröffentlichung von Rechtsvorschriften, anderen amtlichen Bekanntmachungen sowie sonstigen Mitteilungen bestimmt ist (vgl. OVG Brandenburg, Urt. v. 23.11.2004 - 2 A 269/04 -, KStZ 2005, 34; VG Magdeburg, Urt. v. 11.11.2013 - 9 A 213/13 -, jeweils m. w. N.).

Auch das Aufkommen des Internets hat zunächst nichts daran geändert, dass kommunales Recht in Niedersachsen weiterhin nur in Druckpublikationen verkündet wurde und auch nur in dieser Form verkündet werden durfte. Noch § 1 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von Rechtsvorschriften kommunaler Körperschaften (BekVO-Kom) vom 14. April 2005 kannte als zulässige Publikationsorgane für die Verkündung von kommunalen Rechtsvorschriften weiterhin nur die traditionellen Printmedien amtliches Verkündungsblatt und örtliche Tageszeitung (vgl. § 1 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BekVO-Kom). Dass das amtliche Verkündungsblatt – wie es der jahrzehntelang geübten Praxis entsprach – auch weiterhin als Druckpublikation zu erscheinen hatte, brachte der Verordnungstext neben der Bezeichnung des Publikationsorgans als Verkündungsblatt bzw. Amtsblatt (§§ 1, 2 BekVO-Kom – Hervorhebungen durch den Senat) zudem auch dadurch zum Ausdruck, dass § 2 Abs. 2 Satz 1 BekVO-Kom – wortgleich zum heutigen § 11 Abs. 2 Satz 1 NKomVG – ein Erscheinen des amtlichen Verkündungsblattes in ausreichender Auflage vorschrieb.

Ebenso wenig geben Wortlaut und Entstehungsgeschichte des hier einschlägigen § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG, der als Bestandteil der Ursprungsfassung des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Bundesnaturschutzgesetz am 1. März 2010 in Kraft getreten ist, Anhaltspunkte dafür, dass der niedersächsische Landesgesetzgeber den als untere Naturschutzbehörden handelnden Landkreisen nunmehr für die offizielle Veröffentlichung von naturschutzrechtlichen Schutzgebietsverordnungen im amtlichen Verkündungsblatt neue technische Wege ebnen wollte. Auch diese Regelung spricht von dem amtlichen Verkündungsblatt (Hervorhebung durch den Senat). Und in der Begründung des zugrundeliegenden Gesetzentwurfs heißt es:

„Für die Verordnungen, die von den (kommunal getragenen) unteren Naturschutzbehörden erlassen werden, soll durch die Regelung in Satz 7 NNatG sichergestellt werden, dass diese entweder in einem amtlichen Verkündungsblatt oder dem Niedersächsischen Ministerialblatt bekannt gemacht werden. Es bedarf hierfür einer ausdrücklichen Regelung, da gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von Rechtsvorschriften kommunaler Körperschaften (BekVO-Kom) vom 14. April 2005 die Bekanntmachung einer Verordnung auch in einer örtlichen Tageszeitung erfolgen kann. Da eine naturschutzrechtliche Verordnung erhebliche Auswirkungen auf die Nutzungsmöglichkeiten einer Fläche hat, bedarf es dafür einer Bekanntgabe, die auch noch nach vielen Jahren für jedermann nachvollziehbar ist. Dies kann am ehesten mit einer Bekanntgabe im Niedersächsischen Ministerialblatt oder in einem amtlichen Verkündungsblatt der erlassenden Behörde erreicht werden“ (LT-Drs. 16/1902, S. 47 – Hervorhebungen im Original).

Hierin kommt eindeutig zum Ausdruck, dass der Gesetzeszweck von § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG darin liegt, die Verkündung einer naturschutzrechtlichen Schutzgebietsverordnung in einer lokalen Tageszeitung auszuschließen, nicht aber darin, die amtliche Bekanntmachung im Verkündungsblatt nunmehr auch über das Internet zu ermöglichen. Dies wird im Übrigen auch dadurch bestätigt, dass § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG für den Fall, dass ein amtliches Verkündungsblatt nicht vorhanden ist, die Verkündung der Verordnung im Niedersächsischen Ministerialblatt anordnet, also in einem Veröffentlichungsorgan der Niedersächsischen Landesregierung, das ebenfalls bis heute in der traditionell gebräuchlichen Form des Printmediums erscheint.

Erstmalig mit dem am 1. November 2011 in Kraft getretenen Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) hat der niedersächsische Landesgesetzgeber den Kommunen die Möglichkeit eröffnet, anstelle von Printmedien das Internet für die Verkündung kommunaler Rechtsvorschriften zu nutzen (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 NKomVG). Die ausdrückliche Unterscheidung in § 11 Abs. 1 Satz 2 NKomVG zwischen den traditionellen Publikationsmedien amtliches Verkündungsblatt und örtliche Tageszeitung(en) einerseits sowie dem neuen Verkündungsmedium Internet andererseits verdeutlichen ebenso wie die einerseits für das amtliche Verkündungsblatt in § 11 Abs. 2 NKomVG und andererseits für das Internet in § 11 Abs. 3 NKomVG gesondert geregelten Bekanntmachungsmodalitäten, dass es nicht zulässig ist, das amtliche Verkündungsblatt durch eine Bereitstellung im Internet zu publizieren. Denn hätte der niedersächsische Landesgesetzgeber gewollt, dass das amtliche Verkündungsblatt abweichend von der jahrzehntelang geübten bisherigen Praxis und den dafür bisher geltenden rechtlichen Vorgaben nunmehr im Internet publiziert werden darf, hätte er die Publikationsmedien des amtlichen Verkündungsblattes und des Internets nicht derart strikt voneinander unterschieden und für diese beiden Verkündungsarten nicht jeweils separate und auf die technischen Gegebenheiten des jeweiligen Veröffentlichungsmediums zugeschnittene Regelungen über die Modalitäten der Verkündung getroffen. Dies wird auch durch die amtliche Begründung, die dem Gesetzentwurf zu § 11 NKomVG zugrunde liegt, bestätigt. Darin heißt es:

„Als zulässige Form der Verkündung sieht der Entwurf jetzt auch die Bereitstellung von Rechtsvorschriften im Internet vor. Diese Regelung trägt der fortschreitenden Entwicklung bei der elektronischen Information und Kommunikation der Bevölkerung Rechnung. Den Einwohnerinnen und Einwohnern wird damit der Zugriff auf die Rechtsvorschriften der Kommunen erleichtert. Die Kommunen selbst werden finanziell von den Kosten entlastet, die durch den Druck von Verkündungsblättern oder die Veröffentlichung in Tageszeitungen entstehen“ (LT-Drs. 16/2510, S. 104 - Hervorhebung durch den Senat).

Auch hierin kommt eindeutig zum Ausdruck, dass es sich nach dem Begriffsverständnis des Landesgesetzgebers bei dem amtlichen Verkündungsblatt – gerade auch in Gegenüberstellung zur Bekanntmachung im Internet – um ein Printmedium handelt.

Im Übrigen ist die Verkündung einer naturschutzrechtlichen Schutzgebietsverordnung auch dann unwirksam, wenn eine Karte, die gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG den geschützten Teil von Natur und Landschaft und den Geltungsbereich von Vorschriften zeichnerisch bestimmt, oder eine an deren Stelle ersatzweise gemäß § 14 Abs. 4 Satz 6 NAGBNatSchG in das Verkündungsblatt aufgenommene Übersichtskarte nicht in der Originalgröße, in der die jeweilige Karte Bestandteil der Beschlussfassung des Kreistags war, in dem amtlichen Verkündungsblatt abgedruckt ist (vgl. Senatsurt. v. 2.5.2017 - 4 KN 318/13 - m. w. N.). Auch aus diesem Blickwinkel ist der vom Antragsgegner gewählte Weg der Publizierung des Amtsblatts als pdf-Datei im Internet nicht geeignet, um eine rechtmäßige Verkündung der Verordnung zu gewährleisten. Denn in der pdf-Datei werden die Karte im Maßstab 1:5.000 sowie die Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000, die gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 VO Bestandteil der Verordnung sind, beide nicht oder zumindest nicht eindeutig in Originalgröße dargestellt. Geräteabhängig von der Größe des Bildschirms ändert sich nämlich die Größe der dargestellten Karten, ohne dass erkennbar ist, bei welcher Bildschirmdarstellung die Kartengröße die Größe des jeweiligen Originals zutreffend abbildet.

2. Auch durch die Erstellung eines einzigen gedruckten Exemplars hat der Antragsgegner die Ausgabe des Amtsblatts, in dem die Verordnung abgedruckt ist, nicht im Sinne von § 11 Abs. 2 Satz 1 NKomVG in ausreichender Auflage publiziert (ebenso zum Druck von nur sechs bzw. sieben Exemplaren des amtlichen Verkündungsblatts: VG Magdeburg, Urt. v. 11.11.2013 - 9 A 213/13 -).

Bereits der Wortlaut des § 11 Abs. 2 Satz 1 NKomVG spricht dafür, dass der Druck eines einzigen Exemplars des amtlichen Verkündungsblatts den gesetzlichen Anforderungen nicht genügt. Hätte es der Landesgesetzgeber den Kommunen ermöglichen wollen, sich auf den Druck eines einzigen Exemplars zu beschränken, hätte er kaum die Formulierung „in ausreichender Auflage“ gewählt.

Zudem hat die Auslegung des Begriffs der „ausreichenden Auflage“ im Lichte des Rechtsstaatsprinzips zu erfolgen. Dieses gibt vor, dass Rechtsnormen so zu verkünden sind, dass die Betroffenen sich vom Erlass und vom Inhalt der Rechtsnorm verlässlich Kenntnis verschaffen können und dass diese Möglichkeit der Kenntnisnahme nicht in unzumutbarer Weise erschwert werden darf (vgl. BVerfG, Beschl. v. 22.11.1983 - 2 BvL 25/81 -, BVerfGE 65, 283 <291>; BVerwG, Beschl. v. 22.6.2012 - 8 BN 1.12 - u. v. 18.10.2006 - 9 B 6.06 -, NVwZ 2007, 216). Dass der Druck und das Vorhalten eines einzigen Exemplars des amtlichen Verkündungsblatts die Möglichkeit der Betroffenen, sich aus dem amtlichen Verkündungsblatt verlässlich Kenntnis vom Inhalt des Ortsrechts zu verschaffen, in unzumutbarer Weise erschwert, liegt auf der Hand. Für den Fall des Verlusts des einzigen Exemplars ist nicht einmal gewährleistet, dass dauerhaft überprüfbar ist, ob das kommunale Ortsrecht ordnungsgemäß verkündet und damit wirksam in Kraft gesetzt worden ist.

Dieser Gesichtspunkt spielt gerade bei der Prüfung von naturschutzrechtlichen Schutzgebietsverordnungen eine hervorgehobene Rolle. Denn nur die Einsicht in das Original des amtlichen Verkündungsblatts ermöglicht es zu prüfen, ob ein Verkündungsfehler vorliegt, weil etwa der Maßstab einer Karte, die gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1
NAGBNatSchG Bestandteil der Verordnung ist, bei der Verkündung unzulässig verkleinert worden ist und/oder bei der Verkündung einer Übersichtskarte der in § 14 Abs.  4 Satz 6 NAGBNatSchG vorgegebene Mindestmaßstab von 1:50.000 unterschritten worden ist (siehe dazu bereits oben unter 1.). Nicht zuletzt liegt auch der Grund dafür, dass der Gesetzgeber in § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG für naturschutzrechtliche Schutzgebietsverordnungen die Verkündung im amtlichen Verkündungsblatt oder ersatzweise im Niedersächsischen Ministerialblatt angeordnet hat, darin, dass es wegen der erheblichen Auswirkungen einer naturschutzrechtlichen Verordnung auf die Nutzungsmöglichkeiten einer Fläche dafür einer Bekanntgabe bedürfe, die auch noch nach vielen Jahren für jedermann nachvollziehbar ist (vgl. LT-Drs. 16/1902, S. 47). Die vom Gesetzgeber angestrebte Nachvollziehbarkeit der Bekanntmachung „noch nach vielen Jahren“ ist wegen des Verlustrisikos beim Druck eines einzigen Exemplars des amtlichen Verkündungsblatts aber gerade nicht gesichert.

3. Auch bei einer zusammenschauenden Betrachtung des Drucks eines einzigen Papierexemplars des amtlichen Verkündungsblatts sowie der daneben erfolgten Bereitstellung des Amtsblatts als pdf-Datei im Internet kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Ausgabe des Amtsblatts, in dem die angegriffene Verordnung verkündet worden ist, in ausreichender Auflage erschienen ist. Denn dies liefe auf die rechtliche Anerkennung einer Mischform zwischen zwei Wegen der Verkündung hinaus, die Elemente einer Verkündung in einem gedruckten amtlichen Verkündungsblatt sowie einer Verkündung im Internet in sich vereinigt. Eine derartige Mischform der Verkündung ist jedoch weder in § 11 NKomVG noch in § 14 Abs.4 Satz 7 NAGBNatSchG vorgesehen und daher unzulässig.

Die genannten Rechtsvorschriften des niedersächsischen Landesrechts sind gesetzliche Ausformungen des Prinzips der formellen Verkündung von Rechtsnormen, das den früheren Grundsatz der materiellen Verkündung abgelöst hat. Für das Inkrafttreten von Gesetzen und untergesetzlichen Rechtsnormen ist es nach heutigem Rechtsverständnis nicht mehr erforderlich, dass das geltende Recht tatsächlich allgemein bekannt geworden ist; es genügt, dass es in einer Weise der Öffentlichkeit zugänglich gemacht worden ist, die es den Betroffenen gestattet, sich Kenntnis vom Inhalt der Rechtsnorm zu verschaffen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 2.4.1963 - 1 BvL 22/60 -, BVerfGE 16, 6 [BVerfG 02.04.1963 - 2 BvL 22/60] <16 f.>). Prägend für das Prinzip der formellen Rechtsverkündung ist die Formenstrenge der Verkündung, die dem Bürger Rechtssicherheit hinsichtlich der geltenden Gesetze und sonstigen Rechtsnormen vermitteln soll (vgl. BFH, Beschl. v. 2.8.2006 - XI R 34/02 -, BFHE 214, 386; Hess. VGH, Urt. v. 18.2.1970 - II OE 4/69 -, NJW 1970, 1388).

Diese Formenstrenge hat der niedersächsische Landesgesetzgeber in § 11 NKomVG so ausgeformt, dass die Kommunen sich zwischen den in Abs. 1 Satz 2 der Regelung genannten drei Wegen für die Verkündung kommunalen Rechts - in einem amtlichen Verkündungsblatt, in einer oder mehreren Tageszeitungen oder im Internet - zu entscheiden haben. Er hat den Kommunen aber nicht den Weg eröffnet, diese drei Verkündungswege zu neuen Mischformen weiter zu entwickeln, zumal die offizielle Bekanntmachung kommunalen Rechts über mehrere Verkündungswege zu Problemen hinsichtlich der Frage führen könnte, zu welchem Zeitpunkt die Verkündung wirksam geworden ist. Die durch die Förmlichkeit der Verkündung gerade bezweckte Rechtssicherheit wäre damit nicht mehr gewährleistet.

Im Übrigen würde für den hier gegebenen Fall einer naturschutzrechtlichen Schutzgebietsverordnung die Anerkennung einer „gemischten“ Verkündung, die in einem gedruckten amtlichen Verkündungsblatt und daneben im Internet erfolgt, auch § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG zuwiderlaufen. Denn diese Norm lässt von den drei in § 11 Abs. 1 Satz 2 NKomVG genannten Verkündungsmedien nur das amtliche Verkündungsblatt als Veröffentlichungsorgan für Schutzgebietsverordnungen zu und schließt damit eine Verkündung im Internet aus.

Unbenommen ist es niedersächsischen Kommunen allerdings, ihr amtliches Verkündungsblatt neben der landesgesetzlich vorgegebenen offiziellen Bekanntmachung als Druckpublikation, die in ausreichender Auflage erscheint, zusätzlich nachrichtlich auch in das Internet einzustellen, um es den Bürgern auf diese Weise zu erleichtern, sich über das geltende Ortsrecht zu informieren. Für den rechtlich vorgegebenen Vorgang der Verkündung des Amtsblatts ist diese informelle Bereitstellung im Internet jedoch bedeutungslos.

4. Den Fehler bei der Verkündung der Verordnung kann der Antragsgegner aber dadurch ex nunc beheben, dass er die Verordnung und die dazugehörigen maßgeblichen Karten (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 1 VO) in der Originalgröße vollständig erneut verkündet. Ist eine naturschutzrechtliche Schutzgebietsverordnung wegen eines Verfahrensfehlers nicht wirksam geworden bzw. nichtig, bedarf es nämlich keiner Wiederholung des gesamten Normsetzungsverfahrens. Es genügt vielmehr, den Fehler zu beheben und eventuell nachfolgende Verfahrensschritte zu wiederholen (vgl. Senatsurt. v. 30.10.2017 - 4 KN 316/13 - u. - 4 KN 275/17 - u. v. 2.5.2017 - 4 KN 318/13 - u. - 4 KN 319/13 -; Nds. OVG, Urt. v. 10.3.2005 - 8 KN 41/02 - u. Urt. v. 13.3.2003 - 8 KN 236/01 -; Bay. VGH, Urt. v. 28.10.1994 - 9 N 87.03911 und 9 N 90.00928 -; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 4.6.1992 - 5 S 2616/91 -; Blum/Agena, Nds. Naturschutzrecht, § 14 Rn. 56; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 24.5.1989 - 4 NB 10.89 - zu Bebauungsplänen).

Da anzunehmen ist, dass der Antragsgegner von dieser Möglichkeit Gebrauch machen wird, erteilt der Senat hierfür vorsorglich die folgenden Hinweise:

Will der Antragsgegner künftig nicht von seiner bisherigen Praxis abrücken, von seinem Amtsblatt nur ein einziges „Feigenblatt“-Exemplar zu drucken, womit er ersichtlich gegen die in § 11 Abs. 2 Satz 1 NKomVG geregelte Vorgabe verstößt, das amtliche Verkündungsblatt in ausreichender Auflage erscheinen zu lassen, so besteht damit der derzeitige Zustand fort, bei dem ein amtliches Verkündungsblatt des Antragsgegners, das den gesetzlichen Anforderungen genügt, nicht vorhanden ist. Für diesen Fall wird der Antragsgegner durch § 14 Abs. 4 Satz 7 Alt. 2 NAGBNatSchG verpflichtet, die erneute Verkündung im Niedersächsischen Ministerialblatt vorzunehmen.

Für den Fall, dass der Antragsgegner für eine erneute Verkündung der Verordnung eine Bekanntmachung in seinem Amtsblatt in Betracht ziehen sollte, weist der Senat darauf hin, dass es für eine wirksame erneute Bekanntmachung nicht genügen würde, wenn der Antragsgegner die am 15. Juni 2017 erschienene Ausgabe Nr. 11/2017 seines Amtsblatts, in der er die Verordnung ursprünglich verkündet hat, nachträglich in ausreichender Auflage drucken und in den Verkehr bringen würde. Denn ein rechtmäßiges Erscheinen des amtlichen Verkündungsblatts in ausreichender Auflage im Sinne von § 11 Abs. 2 Satz 1 NKomVG ist nur dann gegeben, wenn die jeweilige Ausgabe des Amtsblatts bereits am Tag des auf ihrem Titelblatt angegebenen Veröffentlichungsdatums (vgl. § 11 Abs. 2 Satz 3 NKomVG) in ausreichender Auflage gedruckt ist. Denn nur dann hat die Veröffentlichung des amtlichen Verkündungsblatts die Publizitätswirkung gegenüber den Normbetroffenen, die durch § 11 Abs. 2 Satz 1 NKomVG gerade gewährleistet werden soll.

Will der Antragsgegner den Weg der Fehlerheilung über eine erneute Verkündung in seinem Amtsblatt gehen, wird er daher die vollständige Verordnung samt Karten in einer künftigen Ausgabe seines Amtsblatts nochmals publizieren müssen. Dabei wird er die folgenden rechtlichen Vorgaben, die sich aus § 11 Abs. 2 Satz 1 NKomVG ergeben, zu beachten haben:

Der Wortlaut von § 11 Abs. 2 Satz 1 NKomVG präzisiert nicht weiter, unter welchen Voraussetzungen die Auflage eines amtlichen Verkündungsblatts als „ausreichend“ anzusehen ist. Im Hinblick darauf, dass die Anforderungen an die Publizität des amtlichen Verkündungsblatts nicht unabhängig von den jeweiligen lokalen Gegebenheiten wie etwa der Zahl der Normbetroffenen bestimmt werden können, wäre eine nähere Regelung hierzu auch kaum möglich gewesen. Aufgrund der (unter 2.) bereits erwähnten Vorgaben des Rechtsstaatsprinzips muss die Auflage des amtlichen Verkündungsblatts aber jedenfalls so groß sein, dass sich die Betroffenen vom Erlass und vom Inhalt der dort veröffentlichten Rechtsnormen verlässlich Kenntnis verschaffen können und diese Möglichkeit der Kenntnisnahme nicht in unzumutbarer Weise erschwert wird. Im Übrigen spricht der Begriff der ausreichenden Auflage für eine bedarfsorientierte Betrachtung. Eine Auflagenstärke ist daher ausreichend, wenn sie sich am mutmaßlichen Bedarf und Bezugsinteresse der Rechtsbetroffenen orientiert; insoweit ist es offensichtlich und bedarf keiner Klärung, dass Bekanntmachungsorgane nicht in einer Auflage erscheinen müssen, die der Zahl der potentiellen Rechtsbetroffenen auch nur annäherungsweise entspricht (vgl. zur Publikation von Ortsrecht in einer Tageszeitung: BVerwG, Beschl. v. 18.10.2006 - 9 B 6.06 -, NVwZ 2007, 216). Dies gilt gerade auch vor dem Hintergrund, dass der niedersächsische Landesgesetzgeber bei der Schaffung von § 11 NKomVG, wie sich aus der amtlichen Gesetzesbegründung ergibt, bewusst in Kauf genommen hat, dass die Betroffenen zu einem amtlichen Verkündungsblatt nur in seltenen Fällen einen direkten Zugang haben; demgegenüber ist er für die beiden anderen in § 11 Abs. 1 Satz 2 NKomVG genannten Verkündungsmedien Tageszeitung und Internet von einer deutlich größeren Verfügbarkeit, nämlich in 60 % bzw. 75 % aller Haushalte ausgegangen (vgl. LT-Drs. 16/2510, S. 104). Der Gesetzgeber hat damit – wohl zutreffend – vorausgesetzt, dass in den meisten Haushalten das Interesse am Bezug des amtlichen Verkündungsblattes kaum vorhanden oder jedenfalls deutlich geringer sein dürfte als das Interesse am Bezug einer lokalen Tageszeitung oder an der Nutzung des Internets zur Informationsgewinnung. Gleichwohl sprechen die durch den Begriff der ausreichenden Auflage implizierte bedarfsorientierte Betrachtung sowie die rechtsstaatliche Vorgabe, die Zugänglichkeit des lokalen Rechts nicht unzumutbar zu erschweren, dafür, dass niedersächsische Kommunen ihren Bürgern auch den Bezug des amtlichen Verkündungsblatts ermöglichen müssen. Sie dürfen sich folglich nicht darauf beschränken, das Amtsblatt vom Ausgabetag an ausschließlich auf den Dienststellen ihrer Verwaltung zur Einsicht bereitzuhalten. Die Druckauflage des Verkündungsblatts muss daher zumindest so hoch sein, dass sie den für den Bezug bestehenden (wenn auch voraussichtlich nicht allzu großen) Bedarf befriedigt. Die Auflage muss aber andererseits nicht so groß sein, dass sich interessierte Bürger von einer Ausgabe des Amtsblatts ggf. noch nach vielen Monaten oder gar Jahren nach dem Erscheinen ein Originalexemplar zum Behalt beschaffen können. Denn auch bei dem weiteren in § 11 Abs. 1 Satz 2 NKomVG genannten Verkündungsmedium der Tageszeitung besteht die Möglichkeit des Erwerbs eines Originalexemplars in aller Regel nur bei Erscheinen der Zeitungsausgabe, während die jeweilige Ausgabe zu einem späteren Zeitpunkt üblicherweise nur noch in Bibliotheken oder Archiven eingesehen werden kann. Daher genügt es für die langfristige Verfügbarkeit, wenn eine alte vergriffene Ausgabe des amtlichen Verkündungsblatts am Sitz der Kommune eingesehen werden kann. Zusätzlich wird die Kommune allerdings vorsorglich einige wenige Ersatzexemplare vorzuhalten haben, um einem möglichen Verlust des letzten Exemplars vorzubeugen und damit die Zugänglichkeit des Ortsrechts in seiner authentischen Originalfassung dauerhaft zu gewährleisten (siehe oben unter 2.)

Außerdem spricht in Anlehnung an die Regelung in § 14 Abs. 2 NAGBNatSchG über die Auslegung des Verordnungsentwurfs bei den Gemeinden, deren Gebiet betroffen ist, viel dafür, dass nicht nur beim Landkreis, der die Verordnung erlassen hat, sondern auch bei den betroffenen Gemeinden die Ausgabe des Amtsblatts, in der die Verordnung verkündet worden ist, dauerhaft zur Einsicht bereitzuhalten ist. Bei Gemeinden, die einer Samtgemeinde angehören, würde das bedeuten, dass die Einsicht am Sitz der Samtgemeinde zu ermöglichen wäre (so zur Auslegung des Verordnungsentwurfs: Senatsurt. v. - 19.7.2017 - 4 KN 29/15 - u. - 4 KN 211/15 -).

Schließlich weist der Senat darauf hin, dass den Normbetroffenen die Möglichkeit zur Kenntnisnahme vom geltenden Ortsrecht nur dann nicht unzumutbar erschwert wird, wenn die Art der Bekanntmachung nicht überraschend ist (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 19.4.2012 - 1 KN 23/11 -, BauR 2012, 1624 = NdsVBl 2013, 44 u. Beschl. v. 14.12.2010 - 1 MN 219/10 -). Ein amtliches Verkündungsblatt erscheint daher nur dann in ausreichender Auflage, wenn die Publikationspraxis, die in Einklang mit § 11 Abs. 2 Satz 1 NKomVG steht, auf Dauer angelegt ist (ebenso zur ortsüblichen Bekanntgabe der Auslegung des Entwurfs eines Bauleitplans gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB: Nds. OVG, Beschl. v. 14.12.2010, a. a. O.). Deshalb wäre es nicht zulässig, wenn der Antragsgegner nur diejenigen Ausgaben seines Amtsblatts, in denen Verordnungen, die dem Anwendungsbereich von § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG unterliegen, in ausreichender Auflage publizieren würde, für alle übrigen Ausgaben des Amtsblatts aber seine bisherige Publikationspraxis beibehalten würde. Denn bei dieser sporadisch wechselnden, gerade nicht auf Dauer angelegten und daher überraschenden Veröffentlichungspraxis wäre nicht gewährleistet, dass die Normbetroffenen ohne unzumutbare Erschwernis davon Kenntnis erlangen können, dass der Antragsgegner das Amtsblatt als für die Verkündung von örtlichen Rechtsvorschriften bestimmtes amtliches Printmedium herausgibt.

II. Im Hinblick darauf, dass die Naturschutzgebietsverordnung bereits wegen der nicht den gesetzlichen Anforderungen genügenden Verkündung unwirksam ist, kommt es auf den weiteren vom Antragsteller gerügten Verfahrensfehler nicht mehr an. Der Senat weist jedoch zur Klarstellung darauf hin, dass der Antragsgegner vor dem Erlass der Verordnung der Stadt Visselhövede, in deren Gebiet das Naturschutzgebiet liegt, in einer den Anforderungen von § 14 Abs. 1 NAGBNatSchG genügenden Weise Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt hat. Insbesondere hat der Antragsgegner das Beteiligungsrecht der Stadt durch die Setzung einer Äußerungsfrist nicht in rechtswidriger Weise verkürzt.

Wie der Antragsteller selbst einräumt, ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner der Stadt Visselhövede im Rahmen der Beteiligung eine Frist für die Abgabe einer Stellungnahme gesetzt hat. Eine Fristsetzung wird in § 14 Abs. 1 NAGBNatSchG zwar nicht ausdrücklich erwähnt, sie wird dadurch aber auch nicht ausgeschlossen (vgl. Agena in: Blum/Agena, Nds. Naturschutzrecht, § 14 NAGBNatSchG Rn. 19). Im Interesse einer Verfahrensstraffung ist die Setzung einer Äußerungsfrist zudem sinnvoll (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. 30.7.1996 - 5 S 1486/95 -, NuR 1998, 143).

Die der Stadt vom Antragsgegner gesetzte Frist für die Abgabe der Stellungnahme war auch nicht unangemessen kurz. Der Antragsgegner hat der Stadt ursprünglich mit seinem Schreiben vom 10. August 2016 eine Frist zur Äußerung bis zum 16. September 2016 gesetzt (Beiakte 4, Bl. 524). Im Rahmen eines E-Mail-Schriftverkehrs zwischen Verwaltungsbediensteten des Antragsgegners und der Stadt ist diese Frist dann einvernehmlich bis zum 30. September 2016 verlängert worden, um der Stadt eine Befassung ihres Rates mit der Angelegenheit zu ermöglichen, dessen nächste Sitzung für den 29. September 2016 terminiert war (Beiakte 4, Bl. 527 - 531). Die Frist zur Äußerung hat demnach etwa sieben Wochen betragen, der Termin des Fristendes war zwischen dem Antragsgegner und der Stadt einvernehmlich abgestimmt, und die Stadt hat nach der Befassung ihres Rats am Tag des Fristablaufs auch tatsächlich eine Stellungnahme beim Antragsgegner eingereicht, in der sie die Ausweisung des Naturschutzgebiets ausdrücklich begrüßt hat (Beiakte 5, Bl. 597 f.). Es kann deshalb keine Rede davon sein, dass der Antragsgegner das Beteiligungsrecht der Stadt durch Setzung einer unangemessen kurzen Äußerungsfrist rechtswidrig beschnitten hat.

Zu einer anderen rechtlichen Bewertung führt auch nicht, dass die Stadt in ihrer Stellungnahme zum Ausdruck gebracht hat, in der Kürze der verfügbaren Zeit sei eine Beratung des Verordnungsentwurfs im dafür zuständigen Fachausschuss des Rates nicht möglich gewesen. Denn dieser Umstand liegt nicht im Verantwortungsbereich des Antragsgegners, sondern in dem der Stadt. Auch wenn man in Rechnung stellt, dass am 11. September 2016 in Niedersachsen Kommunalwahlen gewesen sind, wäre es der Stadt innerhalb der bis zum 30. September 2016 laufenden Frist durchaus möglich gewesen, den zuständigen Fachausschuss ihres Rates (in der Zusammensetzung der alten Wahlperiode, da sich der neue Rat bis zum Ablauf der Äußerungsfrist noch nicht konstituiert hatte) einzuberufen, um über den Verordnungsentwurf zu beraten. Dass weder der Hauptverwaltungsbeamte der Stadt noch ein Drittel der Ausschussmitglieder von der Möglichkeit des § 72 Abs. 3 Satz 1 NKomVG Gebrauch gemacht haben, den Ausschuss zu einer zusätzlichen Sitzung einzuberufen, damit sich dieser mit dem Verordnungsentwurf befassen kann, deutet allerdings darauf hin, dass der Vorgang von Seiten der Stadt nicht als bedeutsam genug eingestuft worden ist, um hierfür kurzfristig einen zusätzlichen Ausschusstermin anzusetzen.

Anders als der Antragsteller meint, ergeben sich aus dem Schriftverkehr zwischen dem Antragsgegner und der Stadt schließlich auch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsgegner der von ihm gesetzten Äußerungsfrist eine Präklusionswirkung beigemessen hat. Namentlich ergeben sich derartige Anhaltspunkte nicht daraus, dass der Antragsgegner in seinem Schreiben vom 10. August 2016 zum Ausdruck gebracht hat, er gehe davon aus, dass von der Stadt Anregungen und Bedenken zum Verordnungsentwurf nicht vorzubringen seien, wenn die Stadt innerhalb der gesetzten Frist nicht Stellung nehmen werde (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. 30.7.1996 - 5 S 1486/95 -, NuR 1998, 143). Im Hinblick darauf, dass die Stadt innerhalb der einvernehmlich abgestimmten Frist zum Verordnungsentwurf Stellung genommen hat und nach Fristende keine weitere Äußerung „nachgeschoben“ hat, hatte der Antragsgegner im Übrigen auch keinen Anlass, sich mit der Frage zu befassen, ob die von der Stadt vorgetragenen Belange präkludiert sein könnten. Zudem belegt die in den Verwaltungsvorgängen des Antragsgegners dokumentierte Abwägung, in denen sich der Antragsgegner mit den im Rahmen der Behörden- und der Bürgerbeteiligung (vgl. § 14 Abs. 1 und 2 NAGBNatSchG) eingegangenen Stellungnahmen zum Verordnungsentwurf auseinandergesetzt hat, dass er die Äußerung der Stadt zur Kenntnis genommen und berücksichtigt hat. Denn im Rahmen der Abwägung hat der Antragsgegner sich auch mit den Anregungen und Bedenken der Ortsvorsteherin der Ortschaft F. befasst, die die Stadt Visselhövede ihrer Stellungnahme beigefügt und sich zu eigen gemacht hatte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.