Oberverwaltungsgericht Niedersachsen
Urt. v. 02.07.2019, Az.: 4 KN 298/15

Brutzeit; Einschränkung; fischereiliche Nutzung; Fließgewässer; Jagd; Landwirtschaft; nachhaltige Störung; Naturschutzgebiet; Naturschutzgebietsverordnung; Störung; Uferbereiche; Vögel; Vogelschutz

Bibliographie

Gericht
OVG Niedersachsen
Datum
02.07.2019
Aktenzeichen
4 KN 298/15
Entscheidungsform
Urteil
Referenz
WKRS 2019, 69776
Entscheidungsname
[keine Angabe]
ECLI
[keine Angabe]

Amtlicher Leitsatz

Leitsatz

Zur Rechtmäßigkeit der Einschränkung der fischereilichen Nutzung der Fließgewässer in einem Naturschutzgebiet

Tenor:

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Antragstellerin wendet sich gegen eine Bestimmung der Verordnung des Landkreises Harburg über das Naturschutzgebiet „Ilmenau-Luhe-Niederung“ in der Stadt Winsen (Luhe).

Die Antragstellerin ist eine von den Fischereiberechtigten innerhalb des gemeinschaftlichen Fischereibezirks Ilmenau gebildete Körperschaft des öffentlichen Rechts. Der Fischereibezirk Ilmenau reicht nach Nr. 27 der Anlage 2 zu § 18 Abs. 1 Nds. FischG von dem Zusammenfluss von Stederau und Gerdau bei Uelzen bis zu der Einmündung der Ilmenau in die Elbe bei Hoopte.

Am 6. Oktober 2014 beschloss der Kreistag des Antragsgegners die Verordnung des Landkreises Harburg über das Naturschutzgebiet „Ilmenau-Luhe-Niederung“ in der Stadt Winsen (Luhe) - VO -, die im Amtsblatt für den Landkreis Harburg vom 27. November 2014 bekannt gemacht wurde und nach § 10 VO am 1. Dezember 2014 in Kraft trat.

Das Naturschutzgebiet hat eine Größe von ca. 430 ha und schließt den Unterlauf der Ilmenau nördlich von Winsen (Luhe) und damit einen Teil des gemeinschaftlichen Fischereibezirks Illmenau mit ein. Das Naturschutzgebiet ist nahezu deckungsgleich mit dem EU-Vogelschutzgebiet „Untere Seeve- und Untere Luhe-Ilmenau-Niederung“ - Teilbereich „Luhe-Ilmenau-Niederung“ (DE 2526-402) und erstreckt sich auch auf Teile des FFH-Gebiets „Gewässersystem der Luhe und Unteren Neetze“ (DE 2626-331). Die Grenze des Naturschutzgebiets ergibt sich aus der mitveröffentlichten Karte im Maßstab 1:5.000, die als Anlage 1 Bestandteil der Verordnung ist (§ 1 Abs. 3 Sätze 1 und 4 VO).

Der allgemeine Schutzzweck der Unterschutzstellung besteht nach § 2 Abs. 2 VO in der Erhaltung, Pflege und Entwicklung der von den Unterläufen der Ilmenau und der Luhe durchflossenen tidebeeinflussten Marschenlandschaft als dynamischer, vielfältig strukturierter, großräumiger Lebensraum niederungstypischer, schutzbedürftiger Arten und Lebensgemeinschaften, insbesondere als national bedeutender Brut- und Gastvogellebensraum.

Bezweckt wird nach § 2 Abs. 3 VO insbesondere die Erhaltung und Entwicklung naturnaher, größtenteils tidebeeinflusster Fließgewässer, wie Flussläufe, Priele und Gräben mit flutender Wasservegetation, sowie von Röhrichten, Seggenrieden, Uferhochstaudenfluren und gewässerbegleitenden Gehölzbeständen mit herausragender Bedeutung insbesondere für wandernde Fische und Rundmäuler sowie für Fischotter und Biber (Nr. 1), die Erhaltung und Entwicklung einer offenen bis halboffenen, strukturreichen Niederungslandschaft mit überwiegend extensiv genutztem Feuchtgrünland in z. T. kleinräumigem Wechsel mit Röhrrichten unterschiedlicher Altersstadien u. a. als Lebensraum für Vogelarten des offenen bis halboffenen Grünlandes, der Röhrrichte, Hochstaudenfluren und Uferbereiche sowie als Rastgebiet und Gastvogellebensraum (Nr. 5), der Schutz und die Förderung charakteristischer Tier- und Pflanzenarten der Flussniederung, insbesondere der Vogel-, Säugetier-, Reptilien-, Amphibien-, Fisch- und Rundmaularten sowie ihrer Lebensgemeinschaften, Lebensstätten und Wuchsstandorte (Nr. 9) sowie die Bewahrung und Wiederherstellung der besonderen Vielfalt, Eigenart und Schönheit des Naturschutzgebiets (Nr. 10).

Besonderer Schutzzweck für das Naturschutzgebiet in dem o. a. FFH-Gebiet ist nach § 2 Abs. 5 VO die Erhaltung oder die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der dort vorkommenden FFH-Lebensraumtypen und FFH-Arten. Besonderer Schutzzweck für das Naturschutzgebiet in dem EU-Vogelschutzgebiet ist gemäß § 2 Abs. 6 VO die Erhaltung oder die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der wertbestimmenden Vogelarten - u. a. der als Brutvögel wertbestimmenden Anhang I-Arten nach Art. 4 Abs. 1 der EU-Vogelschutzrichtlinie (Weißstorch, Rohrweihe, Wachtelkönig, Blaukehlchen) und der als Brutvögel wertbestimmenden Zugvogelarten nach Art 4 Abs. 2 der EU-Vogelschutzrichtlinie (Kiebitz, Bekassine, Nachtigall, Braunkehlchen, Rohrschwirl und Schilfrohrsänger) - mit weitgehend störungsarmen Brut-, Rast- und Nahrungsräumen und mit der Sicherung eines ausreichenden und vielfältigen Nahrungsangebots zur Erhaltung und Wiederherstellung stabiler und reproduktionsfähiger Brutpopulationen.

Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 VO sind nach Maßgabe näherer Bestimmungen alle Handlungen verboten, die zu einer Zerstörung, Beeinträchtigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können. Untersagt ist insbesondere, wildlebende Tiere oder die Ruhe der Natur durch Lärm oder auf andere Weise zu stören (§ 3 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 VO). Außerdem darf das Naturschutzgebiet nach § 3 Abs. 2 VO außerhalb der Wege, die in der maßgeblichen und mitveröffentlichten Karte gekennzeichnet sind, nicht betreten, befahren oder auf sonstige Weise aufgesucht werden, soweit dies nicht in § 4 VO freigestellt ist.

§ 4 VO regelt die Freistellungen von den Verboten des § 3 VO. Allgemein freigestellt ist danach das Betreten und Befahren des Naturschutzgebiets, soweit dies zur rechtmäßigen Nutzung und Bewirtschaftung der Grundstücke erforderlich ist (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 VO). Darüber hinaus ist nach § 4 Abs. 3 Nr. 2 VO die ordnungsgemäße fischereiliche Nutzung der Fließgewässer im Rahmen der bestehenden Fischereirechte freigestellt, allerdings unter verschiedenen in § 4 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. a - e VO geregelten Einschränkungen, insbesondere ohne Nutzung der in der maßgeblichen Karte gekennzeichneten Uferbereiche in der Zeit vom 15. März bis zum 30. Juni eines jeden Jahres (§ 4 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. e VO). Freigestellt ist ferner die ordnungsgemäße Ausübung der Jagd mit bestimmten Vorgaben (§ 4 Abs. 4 VO) sowie die landwirtschaftliche Bodennutzung nach den Grundsätzen der ordnungsgemäßen fachlichen Praxis in der bisherigen Art und im bisherigen Umfang in den in der Karte gekennzeichneten Flächen unter Einschränkungen (§ 4 Abs. 5 VO).

Am 1. Oktober 2015 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gestellt, zu dessen Begründung sie im Wesentlichen Folgendes vorträgt: Sie sei als Körperschaft des öffentlichen Rechts in ihrer Funktion als Behörde nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Ihr Antrag sei auch begründet, da die Beschränkung der Ausübung des Fischereirechts in § 4 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. e VO rechtswidrig sei. Zwar würden formelle Mängel nicht gerügt. Die zeitliche Einschränkung der ordnungsgemäßen fischereilichen Nutzung stehe jedoch materiell-rechtlich nicht mit höherrangigem Recht im Einklang. Zunächst sei festzustellen, dass der in § 2 Abs. 5 Nr. 2 Buchst. b VO aufgeführte besondere Schutzzweck nicht mit den tatsächlichen Verhältnissen übereinstimme. Ilmenau und Luhe würden dort u. a. als „naturnahe Fließgewässer mit unverbauten Ufern, guter Wasserqualität, natürlicher Dynamik des Abflussgeschehens, einem durchgängigen unbegradigten Verlauf und gut entwickelter flutender Wasservegetation“ beschrieben. Hingegen seien die Ufer im Bereich des Naturschutzgebiets fast durchgängig mit Wasserbausteinen (grobem Schotter) künstlich befestigt, so dass von naturnahen Fließgewässern nicht gesprochen werden könne. Auch das Abflussgeschehen sei nicht natürlich, sondern abhängig von der Tide in der Elbe sowie dem Ilmenau-Sperrwerk. Die Gewässergüte sei von dem NLWKN mit dem Status „künstlich“, ab Oldershausen sogar als „kritisch belastet“ bewertet worden. Ein besonderer Schutzzweck für Luhe und Ilmenau sowie deren Uferbereiche sei daher nicht gegeben. Außerdem widerspreche das Nutzungsverbot in den in der Karte gekennzeichneten Uferbereichen in der Zeit vom 15. März bis zum 30. Juni den Erlassen des Niedersächsischen Umweltministeriums vom 14. April 1990 und 21. Oktober 1997 über die Grundsätze zur Sportfischerei in Naturschutzgebieten. Danach sei die Sportfischerei bis auf wenige Ausnahmen grundsätzlich mit dem Schutzzweck vereinbar, ggf. unter zeitlichen und räumlichen Einschränkungen. Die Voraussetzungen für derartige Einschränkungen lägen hier aber nicht vor. Für eine räumliche Einschränkung fehle es schon an einer besonderen Schutzwürdigkeit der Uferbereiche. Der Antragsgegner habe im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und der öffentlichen Auslegung erklärt, dass nur die besonders störungsempfindlichen Uferbereiche, die in dem angegebenen Zeitraum besondere Ruhe benötigten, für die Angelnutzung eingeschränkt würden. Eine empfindliche Störung der Vogelbrut durch Angler komme in den Uferbereichen, die fischereilich nicht genutzt werden dürfen, jedoch nicht vor. Die Angelmöglichkeiten seien aufgrund der fehlenden Zuwegungen ohnehin stark eingeschränkt. Außerdem seien die in der Karte ausgewiesenen Bereiche willkürlich ausgewählt. Woraus sich die besondere Schutzwürdigkeit gerade dieser Bereiche ergeben solle, sei nicht ersichtlich. Es sei unklar, welche Arten in den besonders geschützten Bereichen brüteten und welche Störungsempfindlichkeit, welchen Schutzstatus und welchen Gefährdungsgrad diese Arten haben sollen. Jedenfalls sei das Betretensverbot für den westlichen Bereich unterhalb des Schöpfwerks Lassrönne zu beanstanden. Dort sei bei einer Ortsbesichtigung kein besonders störungsempfindlicher Uferbereich festgestellt worden. Nicht nachvollziehbar sei ferner, dass der im Naturschutzgebiet liegende alte Ilmenaukanal uneingeschränkt betreten werden dürfe; gerade dieser Bereich hebe sich deutlich von der künstlich und geradlinig angelegten Uferlandschaft des neuen Ilmenaukanals ab. Im Bereich der Seebrücke sei das Betretungsverbot ebenfalls nur einseitig festgelegt worden. Auch hier sei nicht erkennbar, wie sich die eine von der anderen Seite in Bezug auf besonders störungsempfindliche Uferbereiche unterscheide. Zumindest im Umkreis von 100 m um die Seebrücke herum dürfte bereits aufgrund von Autolärm etc. mit einer nach allen Seiten wirkenden Störung zu rechnen sein. In diesem Bereich müsse eine Nutzung durch Angler uneingeschränkt möglich sein. Gleiches gelte für den Bereich direkt am Anfang des Industriegebiets, von dem ebenfalls eine erhebliche Lärmbelästigung und Störung ausgehen dürfte. Für eine zeitliche Beschränkung der Angelnutzung bestehe gleichfalls kein Raum, auch nicht zur Sicherung wenigstens einer Brut. Mangels Zuwegung seien die Uferbereiche von Luhe und Ilmenau bei Flut nicht zu betreten. Die wenigen Stellen, die zum Angeln objektiv geeignet seien, bedürften keines besonderen Schutzes. Es sei zu bezweifeln, dass Vögel dort brüteten. Aufgrund der im Frühjahr häufig vorkommenden Hochwassersituationen an Luhe und Ilmenau würden die Uferbereiche regelmäßig weitläufig überschwemmt und seien daher als Brutplatz ungeeignet. Außerdem stünden die Angler im Wasser. Ferner sei zu beanstanden, dass der Antragsgegner bei dem Erlass der Naturschutzgebietsverordnung die unterschiedlichen Nutzer sachwidrig ungleich behandelt habe. Eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes ergebe sich daraus, dass die jagdliche Nutzung weitgehend freigestellt sei, insbesondere keiner räumlichen und zeitlichen Einschränkung unterliege. Die für die fischereiliche Nutzung in der Zeit vom 15. März bis zum 30. Juni verbotenen Bereiche dürften von den Jägern ganzjährig betreten werden. Dass bei der Ausübung der Jagd kraft Gesetzes Schonzeiten zu berücksichtigen seien, rechtfertige keine Ungleichbehandlung. Außerdem sei das Störpotenzial durch den Gebrauch von Schusswaffen und den Einsatz von Jagdhunden mindestens außerhalb der Schonzeiten ungleich höher als das Störpotenzial durch Angler. Die unterschiedliche Behandlung lasse sich auch nicht damit rechtfertigen, dass Angler häufiger als Jäger störten. Denn im Naturschutzgebiet gebe es nur wenige Plätze, an denen Angeln aufgrund der Zuwegungen überhaupt möglich sei. Zudem sei zu beachten, dass das Gebiet trotz fortwährender angelfischereilicher Nutzung eine herausragende Bedeutung für den Vogelschutz habe entwickeln können. Der I. -J. e.V. K. -L., an den sie die Fischereirechte verpachtet habe, habe freiwillige Selbstbeschränkungen eingeführt, die zur Schonung der Schilfbestände und der dort brütenden Vogelwelt geführt hätten. Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz ergebe sich des Weiteren aus der Privilegierung der Landwirtschaft. Anders als bei den Sportfischern bestünden für die Landwirtschaft räumliche und zeitliche Einschränkungen lediglich auf den Grünlandflächen B, auf denen vom 15. März bis zum 15. Juni keine maschinelle Bodenbearbeitung zugelassen sei, sowie auf den Grünlandflächen C ohne jegliche Bewirtschaftung in der Zeit vom 15. Juni bis zum 25. August. Schließlich stelle die Einschränkung der fischereilichen Nutzung auch einen unverhältnismäßigen Eingriff in ihre Eigentumsrechte dar. Die verpachteten Fischereirechte an Luhe und Ilmenau könnten nicht mehr wie bisher genutzt werden. Darin liege eine unzumutbare Beschränkung des Eigentumsrechts.

Die Antragstellerin beantragt,

§ 4 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. e der Verordnung des Landkreises Harburg über das Naturschutzgebiet „Ilmenau-Luhe-Niederung“ in der Stadt Winsen (Luhe) vom 6. Oktober 2014 für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen,

und erwidert, der Normenkontrollantrag sei unbegründet, weil die zeitliche Einschränkung der fischereilichen Nutzung an den gekennzeichneten Uferbereichen mit höherrangigem Recht im Einklang stehe. Die Rüge der Antragstellerin, dass der in § 2 Abs. 5 Nr. 2 Buchst. b VO aufgeführte besondere Schutzzweck nicht mit den tatsächlichen Verhältnissen übereinstimme, greife nicht durch, weil diese Bestimmung nicht das vor Ort heute Vorzufindende beschreibe, sondern die Erhaltungsziele für das FFH-Gebiet bezüglich des FFH-Lebensraumtyps 3260. Es gehe also explizit um die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes für die Ilmenau und die Luhe. Soweit ein solcher Erhaltungszustand aktuell nicht gegeben sei, sei es Aufgabe des Naturschutzes und damit auch der vorliegenden Naturschutzgebietsverordnung, dafür Sorge zu tragen, dass der in o. g. Bestimmung beschriebene günstige Erhaltungszustand wiederhergestellt wird. Der von der Antragstellerin gerügte Verstoß gegen die Grundsätze zur Sportfischerei in Naturschutzgebieten liege ebenfalls nicht vor. Die von der Antragstellerin angeführten Erlasse des Niedersächsischen Umweltministeriums vom 14. April 1990 und 21. Oktober 1997 gehörten nicht zu den Prüfungsmaßstäben, an denen die Naturschutzgebietsverordnung unmittelbar zu messen wäre. Abgesehen davon stehe die Naturschutzgebietsverordnung mit den o. a. Erlassen auch nicht im Widerspruch, da diese in den gebotenen Fällen durchaus die Möglichkeit gäben, Nutzungen wie die Sportfischerei zeitlich und räumlich zu beschränken. Die räumliche und zeitliche Einschränkung der Ausübung der Fischerei in den gekennzeichneten Uferbereichen der Fließgewässer sei auch naturschutzfachlich sachgerecht. Bei der Identifikation besonders störungsempfindlicher Uferbereiche seien die angrenzenden Flächen, deren Nutzung und die sich daraus ergebende Bedeutung als Lebensraum für wertbestimmende Arten berücksichtigt worden. In der Regel handele es sich dabei um Brachen, Röhrichtflächen, Büsche und Gehölze in einem ungenutzten oder nur extensiv genutzten Umfeld, die wichtige Lebensräume für die in der Ilmenau-Luhe-Niederung wertbestimmenden Vogelarten Blaukehlchen, Schilrohrsänger, Rohrschwirl, Rohrweihe und Nachtigall darstellten. Naturnahe Uferbereiche seien für diese Arten von deutlich untergeordneter Bedeutung. Ausschlaggebend für die Eignung als Brutraum der genannten Kleinvogelarbeiten sei vielmehr die Ausprägung der Kontaktzone von Fließgewässer zu Röhricht/Weidengebüsch und Uferstauden wegen des Vorkommens wassergebundener Insekten. Avifaunistische Erfassungen der Ilmenau-Luhe-Niederung durch das Land Niedersachsen belegten, dass die o. g. Arten während des Brutzeitraums in diesen Bereichen vorkämen. Die Bewegungen der Angler zu den Angelplätzen und der lange Aufenthalt dort führten zu Störungen in der Brutzeit, die - je nach dem Zeitpunkt der Wahl des Brutplatzes - die Nestbauphase oder direkt das Brutgeschehen betreffe. Bei dem festgesetzten Zeitraum vom 15. März bis zum 30. Juni handele es sich um eine Abwägung zwischen dem Schutz der Vogelwelt einerseits und den Interessen der Angler andererseits. Mit diesem Ansatz habe er sich im Rahmen dessen bewegt, was ihm insbesondere Art. 4 Abs. 4 der FFH-Richtlinie und § 32 Abs. 2 BNatSchG abverlange. In Bezug auf das Fischereiverbot im Bereich des Schöpfwerks Lassrönne sei darauf hinzuweisen, dass sich auf der rechten Seite der Ilmenau erst ab ca. 200 m stromabwärts des Schöpfwerks ein breitwerdender Röhrichtgürtel befinde, der Lebensraum der genannten Arten sei und ausschlaggebend für die Festsetzung des störungsempfindlichen Bereichs gewesen sei. Die offenen Grünlandbereiche am Ufer der Ilmenau im Bereich des Schöpfwerks wiesen solche Strukturen ebenso wie das rechte Ilmenauufer stromaufwärts des Schöpfwerks nicht auf, so dass dort keine Einschränkungen für Angler bestünden. Im Bereich der Seebrücke seien die stromaufwärts gelegenen Bereiche ausgewählt worden, da diese den bereits genannten Kriterien entsprächen. Die stromabwärts gelegenen Bereiche erführen durch die linksseitig ansässige Gastronomie und den rechtsseitig dazu parallel verlaufenden Weg bereits Störungen, so dass eine Einschränkung für Angler in diesen Bereichen weder zielführend noch angemessen gewesen wäre. Der Antragstellerin sei auch nicht zu folgen, soweit sie die Auffassung vertrete, dass für eine zeitliche Einschränkung der fischereilichen Nutzung zur Sicherung wenigstens einer Brut kein Raum sei, weil die Uferbereiche wegen Überflutung nicht zu betreten seien. Insoweit sei darauf hinzuweisen, dass großflächige Überschwemmungen in der Ilmenau-Luhe-Niederung Ausdruck von Natürlichkeit und damit ein Qualitätsmerkmal seien. Auf solche Ereignisse seien Ökosysteme mit ihren Arten und Lebensgemeinschaften eingestellt. Auch die Populationen der wertbestimmenden Vogelarten der Ilmenau-Luhe-Niederung seien an die Hochwassersituationen sehr gut angepasst, da diese einen regelmäßigen Vorgang in ihrem natürlichen Lebensraum darstellten. Die Rüge der Antragstellerin, dass die Einschränkung der fischereilichen Nutzung gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße, sei ebenfalls unzutreffend. Denn die unterschiedliche Behandlung der Gruppe der Sportfischerei einerseits und der Gruppe der Jäger bzw. Landwirte andererseits sei sachlich gerechtfertigt und damit zulässig. Von den Aktivitäten der Angler und Jäger gingen unterschiedliche Störwirkungen aus. Angler träten im Vergleich zu Jägern in deutlich größerer Zahl im Gebiet auf und hielten sich über einen längeren Zeitraum gezielt an festen Plätzen an den Gewässerufern auf. Häufig auftretende und langanhaltende Störungen im Umfeld der Brutplätze seien somit sehr wahrscheinlich. Das treffe auf Störungen durch Jäger nicht zu. Im Naturschutzgebiet stießen vier Jagdbezirke, die an insgesamt fünf Pächter verpachtet seien, aneinander. Die Anteile des Naturschutzgebiets an den einzelnen Jagdbezirken seien vergleichsweise gering, so dass sich die Jagdpächter nicht ausschließlich im Naturschutzgebiet aufhielten. Außerdem bestehe bei Jägern anders als bei Anglern keine besondere Affinität zu den Gewässerufern, da die Jagd auf Niederwild nicht gewässergebunden, sondern auf den gesamten Jagdbezirk verteilt sei. Der sensible Zeitraum der Vogelbrut findet zudem bei der Jägerschaft durch die sogenannte Setz-, Brut- und Aufzuchtzeit vom 1. April bis zum 15. Juli Berücksichtigung. Während dieser Zeit würden keine Drückjagden oder Ähnliches durchgeführt, sondern fänden lediglich punktuelle Ansitzjagden statt. Die Ansitze befänden sich jedoch außerhalb der in der Naturschutzgebietsverordnung festgelegten störungsempfindlichen Bereiche und in ausreichendem Abstand zu diesen. Daher bestehe kein nennenswertes Störungspotential durch jagdliche Aktivitäten in den störungsempfindlichen Uferbereichen in dem Zeitraum vom 15. März bis zum 30. Juni. Dieser Befund werde unterstrichen, wenn man die Jagdzeiten für nach Landesrecht und nach Bundesrecht jagdbare Tierarten in Niedersachsen betrachte. Die Jagdzeiten nach § 1 der DVO-NJagdG für nach Landesrecht jagdbare Tierarten begännen allesamt erst nach dem 30. Juni eines Jahres. Von den nach Bundesrecht jagdbaren Tierarten seien in dem hier relevanten Zeitraum lediglich Rotwild, Dammwild, Rehwild, Füchse, Ringeltauben und Jungkaninchen jagdbar. Da es im fraglichen Bereich weder Rotwild noch Damwild gebe und auf Tauben praktisch keine Jagd stattfinde, beschränke sich das Jagdgeschehen ganz wesentlich auf die Bockjagd vom 1. Mai bis zum 30. Juni eines jeden Jahres und in Einzelfällen auch auf die Jagd auf Überläufer und Frischlinge und Jungfüchse. Hinzu komme, dass der Kreis der Jagdausübungsberechtigten sehr überschaubar sei und Gemeinschaftsjagden auf die im fraglichen Zeitraum allein jagdbaren Wildarten nicht stattfänden. Demgegenüber sei die Situation bei der Sportfischerei anders. Zum einen seien von Fischereiseite 800 Mitglieder und ca. 500 Begehungen des Gebiets im Jahr angegeben worden. Zum anderen sei das Risiko, dass zur Ausübung der Fischerei nicht berechtigte Personen in den Gewässern fischen, erheblich höher als das Risiko der Jagdwilderei im fraglichen Gebiet. Nach alledem gehe von der Fischerei in den sensiblen Uferbereichen typischerweise ein deutlich höheres Störpotenzial als von der Jagdausübung aus. Die Privilegierung der Landwirtschaft gegenüber der Fischerei sei ebenfalls sachlich gerechtfertigt. Schließlich stelle die Einschränkung der fischereilichen Nutzung auch keinen unverhältnismäßigen Eingriff in Eigentumsrechte der Antragstellerin dar. Die verpachteten Fischereirechte könnten weiterhin genutzt werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners (Beiakten 1- 8) Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag ist zulässig, aber unbegründet.

Der Antrag ist statthaft, weil die Verordnung des Landkreises Harburg über das Landschaftsschutzgebiet „Ilmenau-Luhe-Niederung“ in der Stadt Winsen (Luhe) vom 6. Oktober 2014 - VO - nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 75 NJG der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt.

Der Antrag erfüllt auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen. Er ist insbesondere innerhalb der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO und damit rechtzeitig gestellt worden. Außerdem ist die Antragstellerin im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Denn sie wird als Fischereiberechtigte in dem unter Naturschutz gestellten Gebiet (vgl. dazu §§ 24 Abs. 2 Satz 1, 23 Abs. 1 Satz 1, 19, 18 Abs. 1 Nr. 27 der Anlage 2 zu § 18 Abs. 1 Nds. FischG) durch die Einschränkung der fischereilichen Nutzung der Fließgewässer durch Bestimmungen der Naturschutzgebietsverordnung beschwert und kann daher geltend machen, durch diesen Teil der Verordnung oder dessen Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Außerdem ist die Antragstellerin als Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 24 Abs. 1 Nds. FischG) auch in ihrer Funktion als Behörde gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, da sie die Einschränkung der fischereilichen Nutzung der Fließgewässer im Naturschutzgebiet bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beachten hat (zur Antragsbefugnis einer Fischereigenossenschaft im Normenkontrollverfahren: Senatsurt. v. 19.4.2018 - 4 KN 343/15 -; Nds. OVG, Urt. v. 8.7.2004 - 8 KN 43/02 -).

Der demnach zulässige Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet. Denn die Einschränkung der fischereilichen Nutzung der Fließgewässer durch die Verordnung des Landkreises Harburg über das Naturschutzgebiet „Ilmenau-Luhe-Niederung“ in der Stadt Winsen (Luhe) vom 6. Oktober 2014, die sich daraus ergibt, dass § 3 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 VO die Störung wildlebender Tiere und der Ruhe der Natur durch Lärm oder auf andere Weise ausdrücklich untersagt - und damit zugleich die fischereiliche Nutzung der Fließgewässer verbietet - und § 4 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 Nr. 2 Buchst. e VO die fischereiliche Nutzung der Fließgewässer im Rahmen der bestehenden Fischereirechte nur ohne die Nutzung der in der maßgeblichen Karte gekennzeichneten Uferbereiche in der Zeit vom 15. März bis 30. Juni eines jeden Jahres freistellt, steht mit höherrangigem Recht im Einklang.

Formelle Mängel der Naturschutzgebietsverordnung sind im vorliegenden Verfahren weder geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich.

Die Einschränkung der fischereilichen Nutzung der Fließgewässer ist auch materiell-rechtlich mit höherrangigem Recht vereinbar.

Der Antragsgegner ist befugt gewesen, das Gebiet der Ilmenau-Luhe-Niederung in der Stadt Winsen (Luhe), dessen Grenze sich aus der mitveröffentlichten Karte im Maßstab 1:5.000 ergibt, als Naturschutzgebiet festzusetzen. Denn die dafür erforderlichen gesetzlichen Voraussetzungen haben vorgelegen und liegen weiterhin vor.

Nach § 16 Abs. 1 NAGBNatSchG kann die Naturschutzbehörde Gebiete im Sinne des § 23 Abs. 1 BNatSchG durch Verordnung als Naturschutzgebiet festsetzen. Nach § 23 Abs. 1 BNatSchG sind Naturschutzgebiete rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft in ihrer Gesamtheit oder in einzelnen Teilen 1. zur Erhaltung und Entwicklung oder Wiederherstellung von Lebensstätten, Biotoptypen oder Lebensgemeinschaften bestimmter wildlebender Tier- und Pflanzenarten, 2. aus wissenschaftlichen, naturgeschichtlichen oder landeskundlichen Gründen oder 3. wegen ihrer Seltenheit, besonderen Eigenart oder hervorragenden Schönheit erforderlich ist.

Diese Voraussetzungen für die Festsetzung eines Naturschutzgebiets sind in Bezug auf den durch die Verordnung des Landkreises Harburg über das Naturschutzgebiet „Ilmenau-Luhe-Niederung“ in der Stadt Winsen (Luhe) vom 6. Oktober 2014 unter Schutz gestellten Bereich erfüllt. Denn dieser ist im Sinne des § 23 Abs. 1 Nr. 1 und 3 BNatSchG schutzwürdig und schutzbedürftig.

Bei der Ilmenau-Luhe-Niederung handelt es sich um eine vielfältig strukturierte tidenbeeinflusste Marschenlandschaft, die niederungstypischen schutzbedürftigen Arten und Lebensgemeinschaften, insbesondere Brut- und Gastvögeln, Lebensraum bietet. Das von den Unterläufen der Illmenau und Luhe durchzogene Gebiet weist durch Gehölze, Röhrichte, Rieden und Hochstaudenfluren gegliederte Grünlandkomplexe, großflächigere Röhrichtbestände und zahlreiche Gräben und Priele auf. Der unter Naturschutz gestellte Landschaftsbereich ist daher im Sinne des § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG schutzwürdig. Dies wird im Übrigen dadurch bestätigt, dass das Naturschutzgebiet mit den EU-Vogelschutzgebiet „Untere Seeve- und Untere Luhe-Ilmenau-Niederung“ - Teilbereich „Luhe-Ilmenau-Niederung“ nahezu deckungsgleich ist und weite Flächen des unter Schutz gestellten Gebiets - so auch die hier in Rede stehenden Uferbereiche entlang des Unterlaufs von Ilmenau und Luhe - zum FFH-Gebiet „Gewässersystem der Luhe und Unteren Neetze“ gehören. Des Weiteren ist davon auszugehen, dass der zum Naturschutzgebiet erklärte Landschaftsteil gleichfalls wegen seiner besonderen Eigenart im Sinne des § 23 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG schutzwürdig ist. Gegen die Schutzwürdigkeit dieses Landschaftsteils sind von der Antragstellerin auch keine substantiierten Einwände erhoben worden.

Der unter Schutz gestellte Bereich ist überdies schutzbedürftig. Da eine Ausweisung als Naturschutzgebiet ihren Zweck nur dann erfüllen kann, wenn sie vorbeugend auch mögliche Gefahren ausschließt, genügt es für die Annahme einer Schutzbedürftigkeit, dass Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Schutzgüter, die eine Ausweisung des Naturschutzgebiets rechtfertigen, ohne die Unterschutzstellung abstrakt gefährdet wären; einer konkreten Gefahrensituation bedarf es hingegen nicht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.6.1988 - 4 B 102.88 -, NVwZ 1988, 1020; Senatsurt. v. 19.4.2018 - 4 KN 343/15 -; Senatsurt. v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -; Nds. OVG, Urt. v. 8.7.2004 - 8 KN 34/02 -). Eine danach ausreichende abstrakte Gefährdung ist hier zweifelsohne gegeben. Denn es liegt auf der Hand, dass die Qualität des Gebiets als Lebensstätte wildlebender Tier- und Pflanzenarten und sein besonderes Entwicklungspotenzial ohne eine Unterschutzstellung des Gebiets durch verschiedene Nutzungen wie z. B. die uneingeschränkte Erholungs- und Freizeitnutzung, die Jagd, die Fischerei oder die Landwirtschaft beeinträchtigt werden könnte.

Dass der Antragsgegner von der demnach bestehenden Befugnis, die „Illmenau-Luhe-Niederung“ nach § 16 Abs. 1 NAGBNatSchG i.V.m. § 23 Abs. 1 BNatSchG unter Naturschutz zu stellen, Gebrauch gemacht hat, begegnet ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken.

Liegen - wie hier - die Voraussetzungen einer Unterschutzstellung für Teile von Natur und Landschaft vor, so hat die Naturschutzbehörde grundsätzlich einen Handlungsspielraum, ob und wie sie das schutzwürdige und schutzbedürftige Gebiet unter Schutz stellt (Senatsurt. v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 - m.w.N.; vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.1.2007 - 7 B 68.06 -). Dieser Grundsatz findet allerdings nach § 32 Abs. 2 BNatSchG hinsichtlich des „Ob“ einer Unterschutzstellung eine Einschränkung, wonach die in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der FFH-Richtlinie aufgenommenen Gebiete nach Maßgabe des Art. 4 Abs. 4 dieser Richtlinie und die nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2009/147/EG (Vogelschutzrichtlinie) benannten Gebiete entsprechend den jeweiligen Erhaltungszielen zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG zu erklären sind. Für diejenigen Teile des Naturschutzgebiets „Ilmenau-Luhe-Niederung“ in der Stadt Winsen (Luhe), die zu dem EU-Vogelschutzgebiet „Untere Seeve- und Untere Luhe-Ilmenau-Niederung“ - Teilbereich „Luhe-Ilmenau-Niederung“ (DE 2526-402) und zu dem FFH-Gebiet „Gewässersystem der Luhe und Unteren Neetze“ (DE 2626-331) gehören, hat daher die Pflicht zu einer Unterschutzstellung bestanden (vgl. Senatsurt. v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 - m.w.N. u. v. 2.5.2017 - 4 KN 318/13 - u. - 4 KN 319/13 -). Im Übrigen verbleibt der Naturschutzbehörde bei der Entscheidung darüber, wie das EU-Vogelschutzgebiet und das FFH-Gebiet unter Schutz gestellt wird, und ob und wie die übrigen Bereiche geschützt werden, ein Handlungsspielraum, der in erster Linie durch eine nach Maßgabe des naturschutzrechtlichen Abwägungsgebots im Sinne des § 2 Abs. 3 BNatSchG erfolgende, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen des Naturschutzes auf der einen und der Nutzungsinteressen der Grundeigentümer und der übrigen Beteiligten auf der anderen Seite geprägt ist (Senatsurt. v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -, v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 -, v. 20.1.2016 - 4 KN 15/14 - u. v. 1.4.2008 - 4 KN 57/07 -; Nds. OVG, Urt. v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 - u. Urt. v. 6.11.2002 - 8 KN 231/01 -, ferner BVerwG, Beschl. v. 20.12.2017 - 4 BN 8.17 -, BVerwG, Beschl. v. 29.1.2007 - 7 B 68/06 - u. Beschl. v. 16.6.1988 - 4 B 102/88 -, NVwZ 1988, 1020).

Eine solche Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen hat der Antragsgegner hier vorgenommen. Er hat sich ausweislich der Verwaltungsvorgänge eingehend mit den Nutzungsinteressen der Grundeigentümer sowie der übrigen Nutzungsberechtigten, insbesondere der Jagd- und Fischereiberechtigten, auseinandergesetzt und diese in seine Erwägungen einbezogen. Dies verdeutlicht bereits die Prüfung und Auswertung der Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange sowie der Anregungen und Bedenken der betroffenen Grundeigentümer und sonstigen Nutzungsberechtigten, die aus den Beiakten ersichtlich ist. Dass den Naturschutzbelangen entgegenstehende Interessen von Grundeigentümern und sonstigen Nutzungsberechtigten Rechnung getragen worden ist, zeigt im Übrigen die Verordnung selbst. Denn diese enthält in § 4 zahlreiche Freistellungen von den Verboten des § 3 VO, u. a. in § 4 Abs. 3 VO auch zu Gunsten der Antragstellerin.

Abgesehen davon hätte eine unzureichende Ermittlung und Zusammenstellung der bei der Abwägung zu berücksichtigenden Umstände ohnehin nicht die Nichtigkeit der Schutzgebietsverordnung nach sich gezogen (vgl. Senatsurt. v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -, v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 - u. v. 1.4.2008 - 4 KN 57/07 -; Senatsbeschl. v. 30.8.2016 - 4 LA 352/15 -; Nds. OVG, Urt. v. 25.9.2003 - 8 KN 2072/01 -, v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 - u. v. 14.12.2000 - 3 K 4802/99 -). Dies wäre lediglich dann der Fall gewesen, wenn die Anforderungen, die an die Rechtmäßigkeit planerischer Entscheidungen gestellt werden (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 7.7.1978 - 4 C 79.76 u.a. -, BVerwGE 56, 110, 122 f. m.w.N.), auch für Verordnungen, die gemäß § 23 BNatSchG erlassen werden, gelten würden. Das ist jedoch zu verneinen, weil die dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen, die bei Vorliegen der Voraussetzungen für den Erlass einer Naturschutzgebietsverordnung den Handlungsspielraum der Naturschutzbehörde prägt (BVerwG, Beschl. v. 16.6.1988 - 4 B 102.88 -), mit der Abwägung aller in Betracht kommenden Belange bei einer Planungsentscheidung nicht identisch ist (BVerwG, Beschl. v. 16.6.1988, a.a.O.; Senatsurt. v. 1.4.2008 - 4 KN 57/07 -; Nds. OVG, Urt. v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 - u. Urt. v. 14.12.2000 - 3 K 4802/99 -). Daher kommt es lediglich darauf an, ob die aufgrund der Abwägung getroffene Entscheidung über die Unterschutzstellung des Gebiets im Ergebnis zu beanstanden ist (BVerwG, Beschl. v. 20.12.2017 - 4 BN 8.17 -; Senatsurt. v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -, v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 - u. v. 1.4.2008 - 4 KN 57/07 -, Senatsbeschl. v. 30.8.2016 - 4 LA 352/15 -; Nds. OVG, Urt. v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 - u. Urt. v. 14.12.2000 - 3 K 4802/99 -). Das ist hier nicht der Fall. Vielmehr steht die Unterschutzstellung des in § 1 VO näher bezeichneten Gebiets als Naturschutzgebiet - wie sich aus den obigen Ausführungen ergibt - mit höherrangigem Recht im Einklang.

Die in der Naturschutzgebietsverordnung geregelte Einschränkung der fischereilichen Nutzung der Fließgewässer ist ebenfalls mit höherrangigem Naturschutzrecht vereinbar. Sie entspricht den gesetzlichen Vorgaben des § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG, demzufolge alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets und seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten sind.

§ 3 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 VO untersagt die Störung wildlebender Tiere oder der Ruhe der Natur durch Lärm oder auf andere Weise im Naturschutzgebiet. Dieses Verbot erfasst auch die fischereiliche Nutzung der Fließgewässer im Naturschutzgebiet, weil diese sowohl die Fische als wildlebende Tiere als auch die Ruhe der Natur stört. Dieses Verbot schränkt § 4 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 Nr. 2 VO wiederum ein, indem es die ordnungsgemäße fischereiliche Nutzung der Fließgewässer im Rahmen der bestehenden Fischereirechte unter den in § 4 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. a bis e VO aufgeführten Einschränkungen von den Verboten des § 3 VO freistellt.

Die Einschränkung der Freistellung der ordnungsgemäßen fischereilichen Nutzung der Fließgewässer im Rahmen der bestehenden Fischereirechte in § 4 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. e VO, die die Antragstellerin im Normenkontrollverfahren allein beanstandet, besagt, dass die in der maßgeblichen Karte gekennzeichneten Uferbereiche in der Zeit vom 15. März bis zum 30. Juni eines jeden Jahres nicht genutzt werden dürfen. Diese Einschränkung der fischereilichen Nutzung der Fließgewässer im Naturschutzgebiet steht mit § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG im Einklang, weil die Nutzung der gekennzeichneten Uferbereiche zur fischereilichen Nutzung in dem o. a. Zeitraum zu einer nachhaltigen Störung führen kann.

Ausweislich der Begründung zur Naturschutzgebietsverordnung soll die Einschränkung der fischereilichen Nutzung der Fließgewässer dazu dienen, die an den Ufern der Luhe und der Ilmenau und in den angrenzenden Röhrichten, Rieden, Hochstaudenfluren und Gebüschen brütenden Vogelarten vor Störungen und Beeinträchtigungen zu schützen, um zumindest eine erfolgreiche Vogelbrut sicherzustellen.

Dass eine fischereiliche Nutzung von Uferbereichen in der Zeit vom 15. März bis zum 30. Juni zu einer nachhaltigen Störung der in der Nähe brütenden Vögel führen kann, und daher nach § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG in einem Naturschutzgebiet grundsätzlich untersagt werden kann, steht außer Frage. Schon die Bewegungen zu den Angelplätzen und zurück können nachhaltige Störungen in der besonders sensiblen Brutzeit bewirken. Entsprechendes gilt für den langen Aufenthalt an den aufgesuchten Angelplätzen. Die möglichen Störungen sind auch nachhaltig, weil sie dazu führen können, dass von Struktur und Ausstattung her geeignete Brutplätze nicht angenommen werden, der Nestbau dort frühzeitig wieder aufgegeben wird oder bereits belegte Nester für längere Zeit nicht mehr angeflogen werden mit der Folge, dass die Eier auskühlen und absterben oder die Küken mangelernährt sind oder gar verenden. Zudem führen Fluchtreaktionen der Vögel, die während der Brutphase gestört werden, zu einem zusätzlichen Energieaufwand, der den Tieren in kritischen Phasen der Nahrungsknappheit oder bei der Versorgung des Nachwuchses fehlen kann.

Die Auswahl der Uferbereiche, an denen die fischereiliche Nutzung der Fließgewässer zeitweise untersagt ist, ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht zu beanstanden.

Nach der Begründung zur Naturschutzgebietsverordnung hat der Antragsgegner nur die empfindlichsten Uferbereiche von der fischereilichen Nutzung zeitweise ausgenommen. Zur deren Auswahl hat die untere Naturschutzbehörde des Antragsgegners in ihrer Stellungnahme vom 21. Oktober 2015 ausgeführt, dass sie bei der Identifikation der besonders störungsempfindlichen Uferbereiche insbesondere die angrenzenden Flächen, deren Nutzung und die sich daraus ergebende Bedeutung als Lebensraum für die wertbestimmenden Vogelarten Blaukehlchen, Schilfrohrsänger, Rohschwirl, Rohrweihe und Nachtigall berücksichtigt habe. Insbesondere Brachen, Röhrichtflächen, Gebüsche und Gehölze in ungenutztem oder nur sehr extensiv genutztem Umfeld stellten wichtige Lebensräume für die o. a. Vogelarten dar, die nach den avifaunistischen Erfassungen der Ilmenau-Luhe-Niederung durch das Land Niedersachsen 2004 und den NLWKN 2010 während des Brutzeitraums in der Ilmenau-Luhe-Niederung vorkämen. Die Naturnähe der Uferbereiche sei für diese Arten von deutlich untergeordneter Bedeutung; vielmehr sei die Ausprägung der Kontaktzone von Fließgewässer zu Röhricht-/Weidengebüsch und Uferstaudenflur für die Eignung als Brutraum dieser Vogelarten wegen des hohen Vorkommens wassergebundener Insekten ausschlaggebend. Aufgrund des günstigen Nahrungsangebots wählten die genannten Vogelarten bevorzugt diese Bereiche für ihr Brutgeschehen, da sie so nur kurze Wege zur Versorgung des Nachwuchses überwinden müssten.

Diese naturschutzfachliche Beurteilung ist nicht nur ohne Weiteres nachvollziehbar. Ihre Richtigkeit wird vielmehr auch durch die von der unteren Naturschutzbehörde des Antragsgegners eingeholte Stellungnahme der Staatlichen Vogelschutzwarte beim Niedersächsischen Landesbetrieb für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz vom 20. November 2015 im Kern bestätigt. Daher ist davon auszugehen, dass die Uferbereiche an den Fließgewässern im Naturschutzgebiet, die Röhrichtflächen, Gebüsche und Gehölze aufweisen oder an ungenutzte oder nur sehr extensiv genutzte Flächen mit einem derartigen Bewuchs grenzen, den Zugvogelarten Nachtigall, Blaukehlchen, Rohschwirl, Rohrweihe und Schilfrohrsänger, die nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der EU-Vogelschutzrichtlinie zu den wertbestimmenden Vogelarten gehören und deshalb besonders schutzwürdig sind, als bevorzugter Brutraum dienen.

Danach ist gegen die Auswahl der Uferbereiche, an denen die fischereiliche Nutzung der Fließgewässer zeitweise untersagt ist, nichts zu erinnern. Die von der Antragstellerin dagegen erhobenen Einwendungen rechtfertigen keine andere Beurteilung.

Den Einwand der Antragstellerin, dass im Bereich des Schöpfwerks Lassrönne zwar ein Fischereiverbot für das linke Flussufer, nicht aber für das rechte Flussufer angeordnet worden sei, obwohl im eingeschränkten Bereich die üblichen Wasserbausteine und dieselbe übliche Vegetation wie auf der gegenüberliegenden Seite zu finden sei, hat die untere Naturschutzbehörde des Antragsgegners in ihrer Stellungnahme vom 21. Oktober 2015 durch den zutreffenden Vortrag entkräftet, dass das Betretensverbot am Schöpfwerk Lassrönne auf der rechten Seite der Ilmenau erst ab ca. 200 m stromabwärts des Schöpfwerks beginnt, weil erst dort ein breiter werdender Röhrichtgürtel vorhanden ist, während die offenen Grünlandbereiche am Ufer der Ilmenau im Bereich des Schöpfwerks ebenso wie das rechte Ilmenauufer stromaufwärts solche Strukturen nicht aufweisen.

Der weitere Einwand der Antragstellerin, dass nicht nachvollziehbar sei, weshalb das Ufer des ebenfalls im Naturschutzgebiet liegenden alten Ilmenaukanals uneingeschränkt betreten werden dürfe, ist ebenfalls unbegründet. Der alte Ilmenaukanal ist nicht Bestandteil des Naturschutzgebiets „Ilmenau-Luhe-Niederung“. Die Grenze des Naturschutzgebiets verläuft auch nur teilweise direkt am Ufer des alten Ilmenaukanals. Außerdem erfüllen die Strukturen in Fließgewässernähe am alten Ilmenaukanal nicht die o. a. Kriterien für störungsempfindliche Bereiche. Daher ist nachvollziehbar, dass die Naturschutzgebietsverordnung keine Einschränkung der fischereilichen Nutzung der Ufer des Ilmenaukanals vorsieht.

Als unbegründet erweist sich auch die Rüge der Antragstellerin, dass das Betretensverbot im Bereich der Seebrücke nur einseitig festgelegt worden sei, obwohl auch hier nicht erkennbar sei, dass sich die eine Seite in Bezug auf besonders störungsempfindliche Uferbereiche von der anderen unterscheide. Denn der Antragsgegner hat zu Recht darauf hingewiesen, dass die Ufer der Ilmenau stromaufwärts der Seebrücke den o. a. Kriterien entsprechen und daher besonders störungsempfindlich sind, während der stromabwärts angrenzende Bereich durch die Gastronomie auf der linken Seite und den Weg auf der rechten Seite beunruhigt ist und ein Betretensverbot dort daher nicht gleichermaßen angemessen wäre. Nachvollziehbar ist auch der Vortrag des Antragsgegners, dass die Auswirkungen des Verkehrslärms auf der Seebrücke als gering anzusehen sind, da dieser Bereich höher gelegen ist und nur langsam und einspurig befahren werden kann, und dass die Lärmbelastung durch das Industriegebiet aufgrund des Abstands zum Ilmenaukanal und der topographischen Gegebenheiten als gering einzustufen ist, so dass auch der Einwand der Antragstellerin, der Verkehrslärm und der Lärm durch das Industriegebiet stünden dem Verbot der Nutzung der Ufer im Bereich der Seebrücke entgegen, nicht durchgreift.

Die Einschränkung der fischereilichen Nutzung in den hier in Rede stehenden Uferbereichen ist auch in zeitlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Dazu hat die untere Naturschutzbehörde des Antragsgegners in ihrer Stellungnahme vom 21. Oktober 2015 ausgeführt, dass es sich bei dem festgesetzten Zeitraum vom 15. März bis zum 30. Juni um das Ergebnis einer Abwägung zwischen dem Schutz der Vogelwelt und den Interessen der Angler handele. Das Blaukehlchen kehre bereits Mitte März aus seinem Überwinterungsgebiet zurück. Andere Arten wie z. B. Rohrschwirl, Sumpfrohrsänger oder Nachtigall träfen erst Ende April/Anfang Mai dort ein. Viele Vogelarten, darunter auch die wertbestimmenden Arten der Ilmenau-Luhe-Niederung, brüteten mehrmals im Jahr, so dass sich der eigentliche Brutzeitraum bis Ende August erstrecken könne. Diese Ausführungen sind plausibel und von der Antragstellerin auch nicht substantiiert in Frage gestellt worden. Daher ist davon auszugehen, dass der Zeitraum vom 15. März bis zum 30. Juni, in dem die in der Karte zur Naturschutzgebietsverordnung gekennzeichneten Uferbereiche nicht zur fischereilichen Nutzung genutzt werden dürfen, einen wesentlichen Teil des Brutzeitraums der wertbestimmenden Vogelarten der Ilmenau-Luhe-Niederung einschließt, somit einen besonders störungsempfindlichen Zeitraum für die o. a. Vogelarten umfasst und daher sachlich gerechtfertigt ist. Dass die Festlegung des o. a. Zeitraums durch den Verordnungsgeber sachdienlich ist, wird überdies durch die von der unteren Naturschutzbehörde des Antragsgegners eingeholte Stellungnahme der Staatlichen Vogelschutzwarte beim Niedersächsischen Landesbetrieb für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz vom 20. November 2015 ausdrücklich bestätigt. Im Übrigen zeigt die Beschränkung der fischereilichen Nutzung der Fließgewässer auf einen Zeitraum von nur dreieinhalb Monaten, dass der Verordnungsgeber den Interessen der Fischereiberechtigten entgegengekommen ist, da die Brutzeit der wertbestimmenden Arten der Ilmenau-Luhe-Niederung sich über einen längeren Zeitraum erstreckt, so dass auch eine längere zeitliche Einschränkung der fischereilichen Nutzung der Fließgewässer in den in der Karte zur Landschaftsschutzgebietsverordnung gekennzeichneten Uferbereichen rechtlich möglich gewesen wäre.

Der Einschränkung der fischereilichen Nutzung in dem o. a. Umfang lässt sich des Weiteren nicht entgegenhalten, dass angesichts der häufig vorkommenden Hochwassersituationen an Luhe und Ilmenau zu bezweifeln sei, dass Vögel in den nahen Uferbereichen brüteten, weil die Populationen der wertbestimmenden Vogelarten der Ilmenau-Luhe-Niederung an Hochwassersituationen, die einen regelmäßigen Vorgang in diesem von ihnen aufgesuchten natürlichen Lebensraum darstellen, zweifelsohne angepasst sind.

Der Einschränkung der Ausübung des Fischereirechts durch die Naturschutzgebietsverordnung stehen auch andere Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes nicht entgegen. Nach § 5 Abs. 1 BNatSchG ist bei Maßnahmen des Naturschutzes zwar die besondere Bedeutung u. a. einer natur- und landschaftsverträglichen Fischereiwirtschaft für die Erhaltung der Kultur- und Erholungslandschaft zu berücksichtigen. § 5 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG schreibt aber bereits allgemein vor, dass bei der fischereiwirtschaftlichen Nutzung der oberirdischen Gewässer diese einschließlich ihrer Uferzonen als Lebensstätten und Lebensräume für heimische Tier- und Pflanzenarten zu erhalten und zu fördern sind. Außerdem sind weitergehende Beschränkungen der fischereiwirtschaftlichen Nutzung oberirdischer Gewässer in einer Naturschutzgebietsverordnung zum besonderen Schutz von Natur und Landschaft zulässig (Senatsurt. v. 19.4.2018 - 4 KN 343/15 -; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 18.7.1997 - 4 BN 5.97 -, NVwZ-RR 1998, 225 und OVG Lüneburg, Urt. v. 8.8.1991 - 3 K 20/89 -, NuR 1992, 244, 245, jeweils zu § 1 Abs. 3 BNatSchG a.F.). Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, können selbst dann durch eine Naturschutzgebietsverordnung verboten werden, wenn sie in Ausübung einer ordnungsgemäßen Fischerei erfolgen (Senatsurt. v. 19.4.2018 - 4 KN 343/15 -; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 18.7.1997 - 4 BN 5.97 -, NVwZ-RR 1998, 225; Nds. OVG, Urt. v. 8.7.2004 - 8 KN 43/02 -).

Die Einschränkung der Ausübung der Fischerei durch die Naturschutzgebietsverordnung verstößt gleichfalls nicht gegen Bestimmungen des Niedersächsischen Fischereigesetzes (Nds. FischG). Zwar hat die Fischereigenossenschaft gemäß § 40 Abs. 1 Nds. FischG einen der Größe und Art des Gewässers entsprechenden Fischbestand zu erhalten und zu pflegen, wobei im Falle der Verpachtung diese Pflicht auf den Pächter übergeht. Die Ausübung der Fischerei unterliegt jedoch schon fischereirechtlichen Beschränkungen. So ist bei der Ausübung des Fischereirechts nach § 42 Abs. 1 Nds. FischG auf die natürlichen Lebensgemeinschaften im Gewässer und an seinen Ufern, insbesondere auch auf seltene Tierarten, angemessen Rücksicht zu nehmen. Ferner kann einer Fischereigenossenschaft als Fischereiberechtigter aus naturschutzrechtlichen Gründen nach § 42 Abs. 2 Nds. FischG auch die Beseitigung u. a. von Unterwasserpflanzen, Röhrrichtbeständen und Ufergehölzen sowie das Betreten, Befahren und die sonstige Benutzung bestimmter Grundstücke untersagt werden, soweit ihr als Berechtigte dadurch keine wesentlichen Nachteile entstehen und die Unterhaltung des Gewässers nicht beeinträchtigt wird. Diese sich aus dem Niedersächsischen Fischereigesetz ergebenden Beschränkungen der Ausübung der Fischerei sind allerdings nicht abschließend und schließen daher weitergehende Beschränkungen in einer Naturschutzgebietsverordnung keineswegs aus (vgl. Senatsurt. v. 19.4.2018 - 4 KN 343/15 -; Nds. OVG, Urt. v. 8.7.2004 - 8 KN 43/02 -).

Der Beschränkung der Ausübung des Fischereirechts durch die Naturschutzgebietsverordnung stehen schließlich auch die von der Antragstellerin angeführten Erlasse nicht entgegen, da die Bestimmungen einer Naturschutzgebietsverordnung nur an höherrangigem Recht, nicht aber an bloßen Verwaltungsvorschriften zu messen sind.

Die Einschränkung der fischereilichen Nutzung der Fließgewässer, die die Verordnung über das Naturschutzgebiet „Ilmenau-Luhe-Niederung“ in der Stadt Winsen (Luhe) vorsieht, verstößt entgegen der Annahme der Antragstellerin ferner nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Denn die Annahme der Antragstellerin, dass die Fischerei einerseits und die Jagd sowie die landwirtschaftliche Bodennutzung andererseits ohne hinreichenden Grund ungleich eingeschränkt und damit ungleich behandelt worden seien und insoweit ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vorliege, ist unzutreffend.

Der Antragstellerin ist zwar einzuräumen, dass die ordnungsgemäße Ausübung der Jagd anders als die ordnungsgemäße fischereiliche Nutzung der Fließgewässer weder in räumlicher noch in zeitlicher Hinsicht durch die Bestimmungen der Naturschutzgebietsverordnung eingeschränkt ist und insoweit eine Ungleichbehandlung zwischen der Jagd und der fischereilichen Nutzung vorliegt. Für diese Ungleichbehandlung bestehen jedoch vernünftige Gründe, die diese sachlich rechtfertigen.

Dabei kann dahinstehen, ob die von einem Jäger an sich ausgehende Störwirkung in Bezug auf die Vögel während der Brutzeit bei typisierender Betrachtungsweise geringer als die von einem Angler ausgehende ist. Eine größere Störwirkung durch die fischereiliche Nutzung ist jedenfalls deshalb anzunehmen, weil Angler - worauf der Antragsgegner zu Recht hingewiesen hat - in deutlich größerer Zahl als Jäger in dem unter Schutz gestellten Gebiet auftreten bzw. ohne die hier in Rede stehenden Einschränkungen auftreten würden. So grenzen im Naturschutzgebiet vier Jagdbezirke aneinander, für die Pachtverträge mit lediglich fünf Jagdpächtern bestehen, während eine Vielzahl von Sportfischern die Ufer der Fließgewässer in dem Naturschutzgebiet zum Angeln aufsuchen bzw. aufsuchen würden. Hinzu kommt, dass Jäger sich anders als Angler nicht an den Gewässerufern konzentrieren, da die Jagd auf Niederwild nicht gewässergebunden ist, sondern sich auf die gesamten Jagdbezirke verteilt, die weit über das Naturschutzgebiet hinausreichen. Ferner ist zu berücksichtigen, dass die Jagdzeiten durch jagdrechtliche Vorschriften nicht unerheblich eingeschränkt sind. So sind von den nach Landesrecht und Bundesrecht jagdbaren Tierarten in dem Zeitraum vom 15. März bis zum 30. Juni nur Jungwaschbären, Jungmarderhunde, Jungminks, Nutrias, Jungfüchse, Jungkaninchen, Keiler und Bachen sowie Rotwildschmaltiere und -spießer (1. Mai - 31. Mai), Damwildschmaltiere und -spießer (1. Mai - 31. Mai), Schmalrehe (1. Mai - 31. Mai), Rehböcke (1. Mai - 30. Juni) und Füchse (16. Juni - 30. Juni) jagdbar (§ 1 und 2 DVO-NJagdG). Da es im fraglichen Bereich weder Rotwild noch Damwild gibt, beschränkt sich das Jagdgeschehen in Bezug auf Rehwild im Wesentlichen auf die Bockjagd in der Zeit vom 1. Mai bis zum 30. Juni, die aber von Ansitzen ausgeübt wird, die sich nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben des Antragsgegners und dem Inhalt der Verwaltungsvorgänge außerhalb der besonders störungsempfindlichen Bereiche befinden und nach § 4 Abs. 4 Nr. 2 und 3 VO auch nur mit Zustimmung der Naturschutzbehörde neu errichtet werden dürfen. Außerdem unterliegt die Jagd in der Brut- und Setzzeit vom 1. April bis zum 15. Juli nach § 22 Abs. 4 BJagdG weiteren Einschränkungen. Dagegen ist die fischereiliche Nutzung der Fließgewässer insgesamt weniger stark eingeschränkt. Die geregelten Schonzeiten betreffen nur wenige Fischarten und auch nur einen Teil des in Rede stehenden Zeitraums vom 15. März bis zum 30. Juni. Die Schonzeiten für anglerisch interessante Fischarten wie Hecht und Zander enden bereits am 15. bzw. 30. April und damit weit vor dem Ende des für die Vögel besonders störungsempfindlichen Brutzeitraums.

Nach alledem ist von einem deutlich geringeren Störpotenzial durch die Jagdausübung im Naturschutzgebiet in Bezug auf die schutzwürdigen Brutvögel in dem hier in Rede stehenden Zeitraum auszugehen.

Doch selbst wenn die Störwirkung von Jägern und Anglern für die Avifauna im Naturschutzgebiet im Ergebnis gleich stark sein sollte, bestünde ein sachlicher Grund für eine stärkere Einschränkung der Fischerei in räumlicher und zeitlicher Hinsicht, weil die Jagd geeignet ist, Schäden für die Avifauna zu reduzieren und damit einen Beitrag zur Erreichung der Schutzzwecke zu leisten, indem sie die Zahl der Nestprädatoren, zu denen insbesondere Wildschweine, Füchse und Waschbären gehören, dezimiert. Außerdem würde bei einer Begrenzung des jagdbaren Bereichs eine Schadensersatzpflicht der Jagdberechtigten nach den §§ 29 ff. BJagdG für Wildschäden auf außerhalb des Naturschutzgebiets gelegenen Flächen durch Wild, das sich in den nicht bejagdbaren Bereich des Naturschutzgebiets zurückzieht, drohen. Auch daher kann von einer sachlich nicht gerechtfertigten und damit verfassungswidrigen Ungleichbehandlung der Fischerei einerseits und der Jagd andererseits keine Rede sein.

Eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der Fischerei im Verhältnis zur Landwirtschaft besteht ebenfalls nicht. Nach § 4 Abs. 6 VO ist die landwirtschaftliche Bodennutzung nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis im Sinne des § 5 Abs. 2 BNatSchG in der bisherigen Art und im bisherigen Umfang auf den in der Karte zur Verordnung gekennzeichneten Grünlandflächen A, Grünlandflächen B, Grünlandflächen C und Ackerflächen von den Verboten des § 3 VO unter zahlreichen Einschränkungen freigestellt. Zeitliche Bewirtschaftungseinschränkungen bestehen aber nur für die Grünlandflächen B und C. Ob dadurch die Grünlandnutzung gegenüber der fischereilichen Nutzung der Fließgewässer insgesamt bessergestellt wird, kann hier dahinstehen. Denn selbst wenn dies der Fall wäre, wäre die unterschiedliche Behandlung sachlich gerechtfertigt, weil die Erhaltung und Entwicklung der extensiven Grünlandbewirtschaftung anders als die fischereiliche Nutzung der Fließgewässer zu den besonderen Schutzzwecken der Naturschutzgebietsverordnung gehört und für die langfristige Sicherung der gesamten Ilmenau-Luhe-Niederung besondere Bedeutung hat (§ 2 Abs. 7 Nr. 4 VO). Außerdem bezweckt die Unterschutzstellung des Gebiets als Naturschutzgebiet insbesondere auch die Erhaltung und Entwicklung einer offenen bis halboffenen, strukturreichen Niederungslandschaft mit überwiegend extensiv genutztem Feuchtgrünland in zum Teil kleinräumigem Wechsel mit Röhrichten unterschiedlicher Altersstadien u. a. als Lebensraum für Vogelarten eines offenen bis halboffenen Grünlandes, der Röhrichte, der Hochstaudenfluren und Uferbereiche sowie als Rastgebiet und Gastvogellebensraum (§ 2 Abs. 3 Nr. 5 VO). Aufgrund dieses besonderen Stellenwerts, den die Grünlanderhaltung und -entwicklung für das Naturschutzgebiet gemäß seinem Schutzzweck hat, erfordert die Grünlandbewirtschaftung differenzierte Regelungen in der Verordnung, die sich in den Einschränkungen der Freistellung der landwirtschaftlichen Bodennutzung von den Verboten der Verordnung in § 4 Abs. 5 VO niedergeschlagen haben und nur für die Grünlandflächen B und C zeitliche Bewirtschaftungseinschränkungen vorsehen. Sollte die Grünlandnutzung dadurch gegenüber der fischereilichen Nutzung der Fließgewässer insgesamt bessergestellt sein, wäre die unterschiedliche Behandlung also sachlich gerechtfertigt. Daher kann von einem Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz durch die Bestimmungen der Naturschutzgebietsverordnung auch insoweit keine Rede sein.

Die Einschränkung der fischereilichen Nutzung der Fließgewässer in dem Naturschutzgebiet ist überdies keineswegs unverhältnismäßig. Zum einen beschränkt sie sich auf 45 % der Ufer der Fließgewässer im Naturschutzgebiet für einen Zeitraum von nicht mehr als 3 ½ Monaten. Zum anderen erweist sich die Beeinträchtigung der Fischereirechte, die die Antragstellerin durch die angegriffene Verordnung hinnehmen muss, angesichts der Größe des gemeinschaftlichen Fischereibezirks der Antragstellerin, der am Zusammenfluss von Stederau und Gerdau bei Uelzen beginnt und mit der Einmündung der Ilmenau in die Elbe bei Hoopte endet (vgl. Nr. 27 der Anlage zu 2 zu § 18 Nds. FischG), ohnehin als nicht gravierend.

Die Verbote der Verordnung verstoßen schließlich auch nicht gegen Art. 14 GG, weil sie sich als eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erweisen. Naturschutzrechtliche Regelungen, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Naturschutzes beschränken, sind keine Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG, sondern Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums, die als Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums grundsätzlich hinzunehmen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.1.2001 - 6 CN 2.00 -, NuR 2001, 351 [OVG Schleswig-Holstein 06.12.1999 - 2 M 52/99]; Beschl. v. 18. 7.1997 - 4 BN 5.97 -, Buchholz 406 401 § 13 BNatSchG Nr. 3 = NuR 1998, 37). Das gilt umso mehr, als § 3 VO nur einige Maßnahmen verbietet und § 4 VO eine Vielzahl von Freistellungen vorsieht, so dass genügend Raum für die Nutzung der unter Natursschutz gestellten Flächen bleibt. Außerdem bleibt den Grundeigentümern eine Verfügung über ihre Grundstücke unbenommen. Ferner kann die untere Naturschutzbehörde gemäß § 8 Abs. 1 VO auf Antrag von den Verboten der Verordnung nach Maßgabe des § 67 BNatSchG i.V.m. § 41 NAGBNatSchG Befreiung erteilen. Überdies bestimmt § 68 Abs. 1 BNatSchG, dass eine angemessene Entschädigung zu leisten ist, wenn Beschränkungen des Eigentums, die sich auf Grund von Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes, Rechtsvorschriften, die auf Grund des Bundesnaturschutzgesetzes erlassen worden sind, oder auf Grund des Naturschutzrechts der Länder ergeben, im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen, der nicht durch andere Maßnahmen, insbesondere eine Ausnahme oder Befreiung, abgeholfen werden kann.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.