Gründe

I.

1. In dem der Beschwerde zugrundeliegenden Eilverfahren streiten die Beteiligten um die Finanzierung einer Familienerholungsmaßnahme.

Die C. geborene Antragstellerin und ihre D. geborene Tochter, die sie nach ihrer Scheidung alleine erzieht, wohnen im Gebiet des Antragsgegners. Die Familie bezieht ergänzende Grundsicherungsleistungen nach dem SGB XII. Denn die Antragstellerin ist wegen voller Erwerbsminderung berentet; ihr ist ein Grad der Behinderung von 100 mit dem Merkmal G zuerkannt. Die Antragstellerin und ihre Tochter nahmen bereits jeweils in den Jahren 2013, 2015 und 2017 ein Angebot der Familienerholung nach § 16 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII wahr. Dabei wurde ihnen unter Berücksichtigung der Haushaltsersparnis nach § 92a SGB XII eine vollumfängliche Fehlbetragsfinanzierung gewährt.

Im März 2019 vermittelte das Diakonische Werk der Diakonie A-Stadt der Antragstellerin und ihrer Tochter erneut eine Familienerholungsmaßnahme. Die Gesamtkosten der inzwischen fest gebuchten Maßnahme, die im Zeitraum E. 2019 auf der Nordseeinsel F. stattfinden soll, betragen 2.269,80 EUR. Hierzu leistet das Land Niedersachsen auf der Grundlage der Richtlinie Familienerholung (Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Familienerholungsurlauben, Familienfreizeiten und Freizeiten für junge Familien, Erlass des Niedersächsischen Sozialministeriums vom 26. November 2015 - 304-43182-46/02, - 43182-50 -) einen Zuschuss in Höhe von 560 EUR. Der Antragsgegner, an den sich die Antragstellerin mit Antrag vom 18. März 2019 gewandt hatte, sagte, nachdem durch seinen Allgemeinen Sozialdienst im Hinblick auf eine Krebserkrankung der Antragstellerin eine besondere Belastung der Familie bejaht worden war, entsprechend seiner „Grundsätze für die Förderung von Familienerholungsmaßnahmen gemäß § 16 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII durch den Landkreis Celle“ vom 11. April 2019 (im Folgenden: Fördergrundsätze vom 11. April 2019) eine Förderung in derselben Höhe zu. Unter Berücksichtigung der mit 267,26 EUR berechneten Haushaltsersparnis nach § 92a SGB XII verbleibt ein Fehlbetrag von 882,54 EUR.

Nach Ziffer 1 der Fördergrundsätze vom 11. April 2019 bezuschusst der Antragsgegner Familienerholungsmaßnahmen gemäß § 16 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII nach den Grundsätzen sowie im Rahmen der im Haushalt zur Verfügung stehenden Mittel. Ziffer 2 bestimmt, dass sich der Zuschuss des Antragsgegners in analoger Höhe an den Landeszuschuss orientiert. Nach Ziffer 3 muss im Einzelfall eine besondere - durch Beispielsfälle näher konkretisierte - Belastung vorliegen. Unter Ziffer 6 der Fördergrundsätze heißt es, dass sowohl Angebote, die über einen längeren Zeitraum gehen, wie auch kurzzeitige, eintägige oder auf ein Wochenende bezogene Erholungsmaßnahmen geeignet seien. Sofern eine länger andauernde Maßnahme trotz der Bezuschussung durch das Land und den Antragsgegner nicht mehr finanzierbar sei, müsse auf eintägige oder auf ein Wochenende bezogene Erholungsmaßnahmen umgeschwenkt werden.

Auf seine geänderte Verwaltungspraxis hatte der Antragsgegner das in die Zuschussbeantragung eingebundene Diakonische Werk bereits im März 2019 hingewiesen. Der zuständige Mitarbeiter vertrat allerdings die sodann von der Antragstellerin übernommene Auffassung, dass Teilnehmer von Familienerholungsmaßnahmen nach § 16 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII lediglich im Rahmen der Belastungsgrenzen nach dem SGB XII an den Kosten beteiligt werden könnten. Zu beachten sei nämlich § 90 Abs. 1 (Satz 1) Nr. 2 SGB VIII, wobei sich die Kostenbeteiligung konkret aus § 90 Abs. 4 SGB VIII ergebe. Satz 1 der Vorschrift bestimme, dass für die Feststellung der zumutbaren Belastung die §§ 82 bis 85, 87. 88 und 92a SGB XII entsprechend gelten, soweit - was hier nicht der Fall sei - Landesrecht keine andere Regelung treffe.

Den von der Antragstellerin unter Hinweis auf fehlende finanzielle Eigenmittel gestellten Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes lehnte das Verwaltungsgericht durch Beschluss vom 21. Mai 2019 ab. Zur Begründung wird u.a. ausgeführt, dass die Antragstellerin einen Anordnungsanspruch auf Bewilligung eines höheren Zuschusses für die Familienerholungsmaßnahme nicht dargetan habe. § 16 SGB VIII begründe nach ganz überwiegender Auffassung in Rechtsprechung und Literatur keinen einklagbaren Rechtsanspruch. Auch eine fehlerhafte Ermessensausübung, gar eine solche, die sich als „Ermessensreduktion auf Null“ zu einem konkreten Anspruch auf höhere Bezuschussung verdichte, sei nicht erkennbar. Der Antragsgegner habe sich durch die Fördergrundsätze vom 11. April 2019 hinsichtlich der Bezuschussung insoweit gebunden, dass sich der Zuschuss - sofern überhaupt Haushaltsmittel zur Verfügung stehen - in analoger Höhe an dem Landeszuschuss orientiert. Daran gemessen sei der vom Antragsgegner zugesagte Zuschuss nicht zu beanstanden.

2. Die gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts eingelegte Beschwerde der Antragstellerin, deren Zulässigkeit nach rechtzeitiger Beauftragung ihres Prozessbevollmächtigten nicht mehr zweifelhaft ist, hat in der Sache keinen Erfolg. Die von der Antragstellerin zur Begründung der Beschwerde angeführten Gründe, auf deren Überprüfung der Senat sich gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu beschränken hat, führen nicht zu einer Änderung des angefochtenen erstinstanzlichen Beschlusses. Für das von der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren dahin formulierte Begehren, den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, „die Höhe der Kostenbeteiligung bzw. Kostenheranziehung entsprechend § 90 Abs. 1 Nr. 2 SGB VIII und den maßgeblichen Regelungen nach dem SGB XII durchzuführen“, fehlt es an dem nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 VwGO erforderlichen Anordnungsanspruch. Denn es ist nicht - insbesondere nicht mit dem für eine Vorwegnahme der Hauptsache erforderlichen hohen Grad an Wahrscheinlichkeit (Kopp/Schenke, VwGO, 24. Auflage 2018, § 123 Rn. 14) - hinreichend wahrscheinlich, dass die Antragstellerin von dem Antragsgegner für die bevorstehende Familienerholungsmaßnahme (erneut) eine vollumfängliche Fehlbetragsfinanzierung verlangen kann. Insoweit ist Folgendes auszuführen:

Bei dem streitgegenständlichen Angebot der Familienerholung handelt es sich um eine explizit in § 16 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII aufgeführte Leistung zur Förderung der Erziehung in der Familie. Hierzu bestimmt § 16 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII, dass Leistungen der allgemeinen Förderung der Erziehung in der Familie Müttern, Vätern, anderen Erziehungsberechtigten und jungen Menschen angeboten werden sollen. Schon nach seinem Wortlaut vermittelt § 16 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII, der individuelle Tatbestandsvoraussetzungen nicht enthält, keinen Anspruch auf eine Familienerholungsmaßnahme. Dies ergibt sich auch aus einem Gegenschluss zu den Regelungen der §§ 17 und 18 SGB VIII, die subjektive Rechte auf Beratung und Unterstützung einräumen (so LPK-SGB VIII/Kunkel/Pattar, 7. Auflage 2018, § 16Rn. 2; vgl. auch BeckOGK/Schermaier-Stöckl, 01.04.2019, SGB VIII § 16 Rn. 6 m.w.N.). § 16 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII formuliert eine „allgemeine“ Pflichtaufgabe des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe, Angebote der Familienerholung vorzuhalten, bei deren Erfüllung ein weiter Gestaltungsspielraum besteht. Die Personen, die von der allgemeinen Förderung begünstigt werden, welche die öffentliche Jugendhilfe anbietet (wie Eltern, andere Erziehungsberechtigte oder junge Menschen), haben allenfalls Anspruch auf gleiche Zugangsbedingungen, mit anderen Worten, sie dürfen von dem Angebot nicht willkürlich, also nicht aus unsachlichen Gründen heraus, ausgeschlossen werden (Bayerischer VGH, Urteil vom 05.04.2001 - 12 B 96.2358 -, juris Leitsatz 3 und Rn. 23; VG Gera, Urteil vom 10.02.2005 - 6 K 605/04.GE -, juris Leitsatz 1 und Rn. 23). Von diesen Grundsätzen ist zu Recht auch das Verwaltungsgericht ausgegangen.

Der in § 16 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII verwandte Begriff „sollen“ ist daher objektivrechtlich zu verstehen, nämlich dahin, dass die Leistung im Regelfall erbracht werden muss und nur ausnahmsweise im Ermessen des Trägers steht, wenn in seinem Bereich atypische Umstände bei den Leistungsempfängern vorliegen (LPK-SGB VIII/Kunkel/Pattar, a.a.O., § 16 Rn. 3). Die Erfüllung der dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe obliegenden Aufgabe lässt sich aber mangels eines korrespondierenden subjektiven Rechts nicht von den von der Förderung begünstigten Personen gerichtlich durchsetzen. Vor diesem Hintergrund führt die im Beschwerdeverfahren vorgetragene Ansicht der Antragstellerin, wegen der in ihrem Fall auch von dem Antragsgegner anerkannten Notwendigkeit der Familienerholungsmaßnahme sei „die Soll-Leistung des § 16 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII zu einer Muss-Leistung geworden“, nicht weiter.

Entgegen der zuerst von dem für die Vermittlung der Familienerholungsmaßnahme zuständigen Mitarbeiter des Diakonischen Werks vertretenen Auffassung verändert sich der Rechtscharakter von § 16 SGB VIII auch nicht durch § 90 SGB VIII. Besteht schon auf die Bereitstellung von Leistungen der allgemeinen Förderung der Erziehung in der Familie kein Anspruch bzw. beschränkt sich der Anspruch auf die gleichen Zugangsbedingungen im Falle der Bereitstellung solcher Leistungen, kann für deren Finanzierung nichts anderes gelten. § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB VIII, nach dem u.a. für die Inanspruchnahme von Angeboten nach § 16 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII Kostenbeiträge festgesetzt werden können, ist vor dem Hintergrund des Vorbehalts des Gesetzes (vgl. dazu Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Auflage 2017, § 6 Rn. 3 ff.) zu verstehen. Die Gewährung von Zuschüssen zu Angeboten nach § 16 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII lässt sich - wie durch die Richtlinie Familienerholung des Landes Niedersachsen und die Fördergrundsätze des Antragsgegners vom 11. April 2019 geschehen - als rein begünstigende Maßnahme durch Verwaltungsvorschrift regeln (vgl. VG Gera, Urteil vom 10.02.2005, a.a.O., Leitsatz 2 und Rn. 24). Für die Erhebung von Kosten bedarf es aber einer (formell)gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, wie sie durch § 90 SGB VIII für den Bereich der Kinder- und Jugendhilfe geschaffen wurde (vgl. dazu Mann in Schellhorn u.a., SGB VIII, 5. Auflage 2017, § 90 Rn. 1 ff., insbesondere Rn. 8).

Richtig ist, dass § 90 SGB VIII die Festsetzung von Kostenbeiträgen nicht nur ermöglicht, sondern auch begrenzt (Mann in Schellhorn u.a., a.a.O., § 90 Rn. 8), indem er in seinen Absätzen 2 bis 4 deren Erlass sowie die Grundsätze, nach denen die zumutbare Belastung bestimmt wird, regelt. Entscheidet sich der Träger der öffentlichen Jugendhilfe für eine Vollfinanzierung von Familienerholungsmaßnahmen mit pauschalierter Kostenbeteiligung nach § 90 SGB VIII, dürfte er bei Beziehern von Leistungen nach dem SGB XII regelmäßig gemäß § 90 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 SGB VIII auf die Anrechnung der Haushaltsersparnis nach § 92a SGB XII beschränkt sein. Hieraus erklärt sich, dass der Antragstellerin und ihrer Tochter für die von ihnen bereits 2013, 2015 und 2017 wahrgenommenen Angebote der Familienerholung eine vollumfängliche Fehlbetragsfinanzierung gewährt wurde. Daraus lässt sich jedoch nicht im Umkehrschluss folgern, dass der Träger der öffentlichen Jugendhilfe, soweit er keine Kosten nach § 90 SGB VIII erheben kann, gegenüber den von der allgemeinen Förderung Begünstigten zur Finanzierung der von ihm angebotenen Leistungen verpflichtet ist. Denn § 90 SGB VIII vermittelt selbst keine Ansprüche. Diese Vorschrift ermöglicht nur die Kostenbeteiligung für eine gewährte Leistung. Auf die Leistung „Familienerholung“ besteht jedoch nach § 16 SGB VIII gerade kein Anspruch.

Das weitere im Beschwerdeverfahren vorgebrachte Argument, aus den früheren Gewährungen ergebe sich ein Anerkenntnis des Antragsgegners, verfängt gleichfalls nicht. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG einer Änderung einer allenfalls durch Verwaltungsvorschriften geregelten Verwaltungspraxis aus sachlichen, willkürfreien Gründen nicht entgegensteht (z.B. BVerwG, Urteil vom 08.04.1997 - 3 C 6.95 -, juris Leitsatz 1 und Rn. 20). Solche Gründe hat der Antragsgegner auf gerichtliche Nachfrage hin dargetan.

Er hat zunächst ausgeführt, dass die Praxis der kompletten Fehlbetragsbezuschussung von Familienerholungsmaßnahmen schon seit längerer Zeit als überarbeitungsbedürftig aufgefallen sei. Nur sehr wenige Familien hätten von den zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln profitieren können. Auch sei festgestellt worden, dass seit 2013 viele der antragstellenden Familien identisch gewesen seien. Eine Verteilung der Mittel auf mehrere bedürftige Familien sei nicht gegeben gewesen. Zudem hätten bisher Familien, die zu einem späteren Zeitpunkt einen Antrag gestellt hätten, gar nicht mehr gefördert werden können. Weiter sei aufgefallen, dass Leistungen in den Anträgen enthalten gewesen seien, die nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Erholungsmaßnahme gestanden hätten (z.B. hohe Vermittlungsgebühren der freien Wohlfahrtsverbände, Pauschalen für Fahrtkosten, Koffertransport, Fahrten vor Ort). Die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei der Verwendung von öffentlichen Mitteln schienen bei voller Fehlbetragsfinanzierung zunehmend in den Hintergrund getreten zu sein. Letztlich müssten eben auch Familien mit geringem Einkommen, die Familienerholungsmaßnahmen selbst finanzierten, Rücksicht auf das vorhandene Familieneinkommen nehmen. Insgesamt sei die volle Fehlbetragsfinanzierung am Leitgedanken einer kalkulierbaren, transparenten und gerechten Verteilung der Mittel vorbeigegangen.

Der Antragsgegner hat sein Vorbringen zusätzlich dahin konkretisiert, dass ihm für das Haushaltsjahr 2019 für Familienfreizeiten und Familienerholungsmaßnahmen insgesamt Mittel von 8.000 EUR zur Verfügung stünden, wobei ihm allein für die Sommerferien vier Anträge vorlägen und bis zu vier weitere Anträge zu erwarten seien. Bereits mit der Bezuschussung von drei der schon gestellten Anträge wären die Mittel für 2019 verbraucht, so dass keine weiteren Maßnahmen gefördert werden könnten.

Schließlich hat der Antragsgegner zu der Frage der zukünftigen Realisierbarkeit mehrwöchiger Familienerholungsmaßnahmen für Empfänger von Leistungen nach dem SGB XII erläutert, dass als weitere Finanzierungsquelle Spenden zur Verfügung ständen. Konkret handele es sich um Mittel aus einer jährlich wiederkehrenden Spendenaktion der örtlichen Zeitung, die zwischen den freien Wohlfahrtverbänden und ihm aufgeteilt würden. Der dagegen von der Antragstellerin weitergeleitete Einwand des mit der Vermittlung ihrer Familienerholungsmaßnahme betrauten Mitarbeiters des Diakonischen Werks, einem Einsatz der Spenden stehe der Grundsatz entgegen, dass diese Mittel nicht zur Entlastung öffentlicher Haushalte oder zur Kompensation gesetzlicher Ansprüche verwendet dürften, greift nicht durch. Denn die zugrundeliegende Annahme, es bestünde ein gesetzlicher Anspruch auf (vollumfängliche) Finanzierung von Angeboten nach § 16 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII, trifft gerade nicht zu.

In diesem Zusammenhang hat sich der Antragsgegner auch bereit erklärt, den für die bevorstehende Familienerholungsmaßnahme der Antragstellerin und ihrer Tochter bestehenden Fehlbetrag in Höhe von 882,54 EUR aus den genannten Spenden zu decken. Damit besteht für die von der Antragstellerin begehrte einstweilige Anordnung zusätzlich auch kein Anordnungsgrund mehr.

Die Kostenentscheidung in dem nach § 188 Satz 2 VwGO gerichtskostenfreien Verfahren folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

II.

Dem von der Antragstellerin am 7. Juni 2019 für das Beschwerdeverfahren gestellten Prozesskostenhilfeantrag ist nachzukommen. Die von § 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 114 Abs. 1 Satz 1, 121 Abs. 1 ZPO für die Gewährung von Prozesskostenhilfe und Beiordnung des Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin aufgestellten gesetzlichen Voraussetzungen liegen vor. Insbesondere kann der Beschwerde im Zeitpunkt der Entscheidungsreife des Prozesskostenhilfeantrags eine hinreichende Aussicht auf Erfolg, für die eine gewisse Erfolgswahrscheinlichkeit genügt (Kopp/Schenke, a.a.O., § 166 Rn. 8), nicht abgesprochen werden. Denn bis dahin war eine Auseinandersetzung mit dem von der Antragstellerin schon vorgerichtlich vorgebrachten Argument, aus § 90 SGB VIII sei abzuleiten, dass Teilnehmer von Familienerholungsmaßnahmen nach § 16 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII lediglich im Rahmen der Belastungsgrenzen nach dem SGB XII an den Kosten der betreffenden Maßnahme beteiligt werden dürften, noch nicht erfolgt. Auch bedurfte es zur Entscheidung über die Beschwerde noch einer Aufklärung der vor 2019 geübten Verwaltungspraxis des Antragsgegners und der für deren Änderung maßgeblichen Gründe.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).