Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollanträge der Antragsteller sind zulässig und begründet.

A) Die Zulässigkeit der Normenkontrollanträge ist zu bejahen.

1. Im Hinblick auf die unmittelbare Außenwirkung der mit den Darstellungen von Sonderbauflächen für die Windenergienutzung hier beabsichtigten Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ist die 4. Änderung des Flächennutzungsplanes der Antragsgegnerin in analoger Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ein statthafter Gegenstand der Normenkontrolle (vgl. BVerwG, Urt. 13.12.2018 - BVerwG 4 CN 3.18 -, NVwZ 2019, 491 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 10, m. w. N.; Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, BauR 2016, 1866 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 59, m. w. N.).

2. Hinsichtlich der angegriffenen textlichen Darstellung der Ausschlusswirkung sind die Antragsteller gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, weil sie glaubhaft gemacht haben, dass sie auf Flächen innerhalb der Ausschlusszone, und zwar im Potenzialgebiet „K.“ (J.), an denen sie obligatorisch nutzungsberechtigt sind, Windenergieanlagen errichten lassen und betreiben wollen (Antragstellerin zu 1), bzw. dass sie das Eigentum an diesen Flächen haben (Antragsteller zu 2).

3. Das Rechtschutzbedürfnis der Antragsteller ergibt sich daraus, dass sich ihre rechtliche Position in Bezug auf ein Vorhaben der Windenergienutzung verbessert, wenn die textliche Darstellung der Ausschlusswirkung für unwirksam erklärt wird.

Dem hält die Antragsgegnerin ohne Erfolg entgegen, dass im Falle der Unwirksamkeit der umstrittenen 4. Änderung ihres Flächennutzungsplanes dessen vorherige Fassung Geltung beanspruche, die im Bereich „K.“ ebenfalls Ausschlusswirkung entfalte, und sie vom Wiederaufleben dieser Planung im Falle der Unwirksamkeit der hier umstrittenen Änderungsplanung ausgehe.

Zwar erachtet das Bundesverwaltungsgericht einen Wegfall des Rechtsschutzbedürfnisses unter solchem Blickwinkel nicht nur für theoretisch möglich (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2018 - BVerwG 4 CN 3.18 -, NVwZ 2019, 491 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 16). Erforderlich ist aber auch nach seiner Auffassung, dass dann mit der erforderlichen Sicherheit von einer Wirksamkeit der vorherigen Konzentrationsflächenplanung ausgegangen werden kann. Diese Sicherheit lässt sich hier bezogen auf die 2008 neu bekanntgemachte Konzentrationsflächenplanung der Antragsgegnerin nicht gewinnen. Denn es ist beispielsweise darauf hinzuweisen, dass in der Bekanntmachung (Amtsbl. Reg-Bez. Weser-Ems Nr. 4 v. 27.1.1995, S. 162 f. = Bl. 178 f. GA) der Erteilung der Genehmigung der 28. Änderung des Flächennutzungsplanes als Geltungsbereich dieser Änderung lediglich Sonderbauflächen angegeben sind (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 18.2.2019 - 12 KN 152/17 -, ZNER 2019, 155 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 49, und Urt. v. 5.3.2018 - 12 KN 144/17 -, RdL 2018, 157 ff., hier zitiert nach juris, Rnrn. 41 ff., m. w. N.), dass Bekanntmachungsfehler darüber hinaus dazu führen können, dass baurechtliche Fristen für die Geltendmachung von Mängeln nicht in Lauf gesetzt werden (vgl. OVG NRW, Urt. v. 9.9.2019 - 10 D 36/17.NE -, BauR 2020, 226 ff., hier zitiert nach juris, Rnrn. 44 f.) und dass dann auch eine Konzentrationsflächenplanung von 1995 an den aktuellen Anforderungen der Rechtsprechung an den Abwägungsvorgang zu messen sein könnte (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.3.2016 - BVerwG 4 B 7.16 -, DVBl. 2016, 710 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 6 f.). Zudem liegt es – zwar nicht wegen des Planungsziels der Antragsgegnerin (vgl. § 249 Abs. 1 Satz 1 BauGB), sehr wohl aber aufgrund der konkreten Ergebnisse (vgl. Karten 5a und 5b [Bl. 833 f. BA 3]) ihres Standortkonzepts (Fortschreibung 2016) – nicht fern anzunehmen, dass der Windenergie nach den zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die 4. Änderung des Flächennutzungsplans 2008 aktuellen Maßstäben mit den „alten“ Sonderbauflächen für Windenergie allein nicht mehr substanziell Raum gegeben war. Ob das tatsächliche Zutreffen dieser Annahme ein Hindernis für das Wiederaufleben der alten Konzentrationsflächenplanung wäre, mag hier dahinstehen. Denn das Normenkontrollgericht ist grundsätzlich nicht befugt, den Sachverhalt zur Klärung des Rechtsschutzbedürfnisses insoweit von Amts wegen weiter aufzuklären (vgl. BVerwG, Beschl. v. 9.4.2018 - BVerwG 4 BN 11.18 -, juris, Rn. 10, m. w. N.). Dementsprechend scheidet insbesondere eine inzidente Normenkontrolle der Flächennutzungsplanung von 1995/2008 zwecks Prüfung des hiesigen Rechtsschutzbedürfnisses aus. Dieses Rechtsschutzbedürfnis ist vielmehr bereits vor dem Hintergrund der aufgezeigten Zweifel an der Wirksamkeit und der Zulässigkeit eines Wiederauflebens der vorangegangenen Konzentrationsflächenplanung der Antragsgegnerin zu bejahen.

3. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO wurde von beiden Antragstellern gewahrt.

B) Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.

I. Nachdem die 4. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin erneut bekanntgemacht worden ist und Mängel dieser Bekanntmachung weder gerügt noch für den Senat ersichtlich sind, kann hier allerdings dahinstehen, ob die vorangegangene Bekanntmachung wirksam war oder namentlich die im Hinblick auf eine möglicherweise verunklarende Karte (vgl. OVG Bln-Bbg, Urt. v. 27.10.2011 - OVG 10 A 11.08 -, NVwZ-RR 2012, 152 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 28., und Urt. v.12.5.2009 - OVG 10 A 7.08 -, LKV 2009, 469 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 34) erhobenen Bedenken durchgeschlagen hätten.

II. Die 4. Änderung des Flächennutzungsplanes der Antragsgegnerin leidet aber an beachtlichen materiellen Rechtsfehlern.

Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. etwa Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, BauR 2016, 1866 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 62; Urt. v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 18 und Urt. v. 26.10.2017 - 12 KN 119/16 -, NuR 2018, 348 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 62) ist in rechtlicher Hinsicht von Folgendem auszugehen: Einer nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB möglichen Konzentrationsflächenplanung muss ein anhand der Begründung/Erläuterung sowie der Aufstellungsunterlagen und Verfahrensakten nachvollziehbares (vgl. u. a. Urt. d. Sen. v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838; Urt. v. 28.1.2010 - 12 LB 243/07 -; Urt. v. 11.7.2007 - 12 LC 18/07 -, BRS 71 Nr. 106; Beschl. v. 29.8.2012 - 12 LA 194/11 -, NordÖR 2012, 494) schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zu Grunde liegen, das nicht nur Auskunft darüber gibt, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 11.4.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, NVwZ 2013, 1017 und v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 und 2.11 -, BVerwGE 145, 231), der sich der Senat angeschlossen hat (Urt. v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838; v. 28.8.2013 - 12 KN 146/12 -, NuR 2013, 812 u. - 12 KN 22/10 -, NuR 2013, 808; v. 17.6.2013 - 12 KN 80/12 -, NuR 2013, 580; Beschl. v. 16.5.2013 - 12 LA 49/12 -, ZUR 2013, 504; Urt. v. 14.5.2014 - 12 KN 29/13 -, NuR 2014, 654) muss sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts in folgenden Abschnitten vollziehen: In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als Tabuzonen zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in „harte“ und „weiche“ untergliedern. Diesen Unterschied muss sich der Planungsträger auf dieser ersten Stufe des Planungsprozesses bewusstmachen und ihn dokumentieren. Das ist dem Umstand geschuldet, dass die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen. Bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitert. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich ist ein Bauleitplan dann, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.3.2004 - BverwG 4 CN 4.03 -, BVerwGE 120, 239). Harte Tabuzonen sind einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB) entzogen. Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Das ändert aber nichts daran, dass sie keine eigenständige Kategorie im System des Rechts der Bauleitplanung bilden, sondern der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substantiell Raum schafft (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.1.2008 - BVerwG 4 CN 2.07 -, NVwZ 2008, 559). Während harte Tabuzonen kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausscheiden, muss der Plangeber seine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses hinsichtlich der Frage, ob der Windenergie substanziell Raum gegeben wurde, anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabukriterien auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231; BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, NVwZ 2013, 1017). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrigbleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d. h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.

Die beschlossene 4. Änderung der Flächennutzungsplanung der Antragsgegnerin beruht hiernach auf einer im Ansatz richtigen Vorgehensweise. Dennoch ist sie zu erheblichen Teilen rechtswidrig.

1. Entgegen der Auffassung der Antragsteller vermag der Senat in Ansehung der angeordneten Ausschlusswirkung keinen Bestimmtheitsmangel der angegriffenen Änderungsplanung zu erkennen. Denn es ergibt sich hinreichend eindeutig aus der ausdrücklichen textlichen Darstellung der 4. Änderung des Flächennutzungsplanes der Antragsgegnerin, für welche Windenergieanlagen durch die Änderungsplanung im gesamten Außenbereich der Antragsgegnerin mit Ausnahme welcher Flächen eine Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erzielt werden soll. Unerheblich ist, dass nur die zwei neuen Sonderbauflächen, nicht aber die fünf bereits bestehenden zeichnerisch dargestellt sind. Denn die 4. Änderung des Flächennutzungsplanes der Antragstellerin ist auf eine Verschmelzung mit der bereits vorhandenen Flächennutzungsplanung angelegt. Tritt diese Verschmelzung ein, sind aus dem Flächennutzungsplan in der Fassung der 4. Änderung auch die zuvor bereits bestehenden Sonderbauflächen für Windenergie ersichtlich. Ihrer – nach der Konzeption der Antragsgegnerin lediglich nachrichtlich denkbaren – Aufnahme auch in die Planzeichnung der 4. Änderungsplanung bedurfte es deshalb aus Bestimmtheitsgründen nicht. Im Übrigen ist bei der Beurteilung der Bestimmtheit der Regelung auch die Begründung des Flächennutzungsplanes zu berücksichtigen (vgl. NdsOVG, Urt. v. 18.2.2019 – 12 KN 152/17 -, BauR 2019, 941 ff, hier zit. nach juris, Rdn. 52, m. w. N.), aus der sich der beabsichtigte Regelungsgehalt hier ebenfalls erschließt.

2. Die materielle Rechtswidrigkeit der umstrittenen Änderungsplanung ergibt sich aber aus dem Fehlen eines anhand der Begründung sowie der Aufstellungsunterlagen und Verfahrensakten nachvollziehbaren schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzepts.

In rechtswidriger Weise hat die Antragsgegnerin bereits im Rahmen ihres Planaufstellungsbeschlusses die vorhandenen Sonderbauflächen für Windenergie von dem Planungsraum ausgenommen und diese Fehlentscheidung auch im weiteren Verlauf des Planungsverfahrens nicht korrigiert, obwohl aus dem Kartenmaterial des von ihr als Planungsgrundlage verwendeten Standortkonzepts Windenergie – Fortschreibung 2016 – (Bl. 816 ff. BA 3) ersichtlich war, dass eine Überplanung der vorhandenen Sonderbauflächen zur Vermeidung von Fehlern geboten gewesen wäre.

Zu Unrecht hat sie in gedanklicher Übernahme von Ausführungen des Standortkonzepts – Fortschreibung 2016 – (S. 3 – Bl. 817 BA 3) in § 249 Abs. 1 Satz 1 BauGB die Grundlage für ein derartiges Vorgehen gesehen. Denn dieses Vorgehen wird nicht durch § 249 Abs. 1 Satz 1 BauGB gedeckt.

Gemäß § 249 Abs. 1 Satz 1 BauGB folgt aus der Darstellung zusätzlicher Flächen für die Nutzung von Windenergie in einem Flächennutzungsplan nicht, dass die vorhandenen Darstellungen des Flächennutzungsplans zur Erzielung der Rechtswirkungen des § 35 Absatz 3 Satz 3 BauGB nicht ausreichend seien.

Die Auslegung des § 249 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist umstritten. Ihrem Wortlaut nach regelt die Norm nicht die Anforderungen an eine Änderungsplanung bei bereits vorhandener Konzentrationsflächendarstellung mit Ausschlusswirkung. Dementsprechend wird die Auffassung vertreten, sie solle nur verhindern, dass aus der Ausweisung weiterer Flächen ungeprüft die zwingende Schlussfolgerung gezogen werde, die bisherige Flächenausweisung sei defizitär. Weitergehende Folgerungen ließen sich ihr nicht entnehmen. Daher sei bei der Ausweisung zusätzlicher Flächen für die Windenergie in einem Flächennutzungsplan immer erneut in eine Gesamtplanung mit umfassender Abwägung – also auch bezogen auf die bereits vorhandenen Flächen – einzutreten (Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Aufl. 2019, Rn. 555, m. w. N.). In dieser Auslegung wäre § 249 Abs. 1 Satz 1 BauGB also in keinem Fall geeignet, ein – wie hier – abweichendes Vorgehen des Planungsträgers zu legitimieren.

a) Für das Vorgehen der Antragsgegnerin im Zuge der hier umstrittenen Änderungsplanung böte § 249 Abs. 1 Satz 1 BauGB aber auch dann keine Rechtsgrundlage, wenn man annähme, die Vorschrift rechtfertige es – über ihren Wortlaut hinaus – unter bestimmten Voraussetzungen von einem neuem, den gesamten Außenbereich betreffenden Planungskonzept abzusehen, eine bereits bestehende „alte“ Konzentrationsflächenplanung mit Ausschlusswirkung im Wesentlichen aufrechtzuerhalten und sie nur um neue Konzentrationsflächen zu ergänzen. Die Interpretation der in diesem Zusammenhang ergangenen Rechtsprechung des Senats (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 19.6.2019 - 12 KN 64/17 -, ZNER 2019, 369 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 67, m. w. N.) durch die Antragsgegnerin ist unrichtig.

Denn auf der Grundlage der in dieser Rechtsprechung erwogenen Interpretation des § 249 Abs. 1 Satz 1 BauGB wäre bei einer Änderungsplanung von der „alten“ Konzentrationsflächenplanung (hier also derjenigen aus 1995/2008) auszugehen und zu prüfen gewesen, ob seinerzeit nicht als Sonderbauflächen für Windenergie dargestellte Potenzialflächen nunmehr als zusätzliche Sonderbauflächen dargestellt werden sollten, weil dies noch in das ehedem erstellte „alte“ Planungskonzept (aus 1995/2008) passt. Allerdings hätte dabei auch die hinreichende Aktualität dieses „alten“ Konzeptes untersucht und bejaht werden müssen. Auf diese Weise ist die Antragsgegnerin jedoch nicht vorgegangen. Denn sie hat ein neues, völlig eigenständiges Windenergiekonzept 2014 (Fortschreibung 2016) erstellen lassen und auf dieser Grundlage die „neuen“ Sonderbauflächen gefunden, ohne auch die „alten“ Sonderbauflächen durch ein gesamträumliches Planungskonzept neu zu legitimieren. Dieses Vorgehen wird in der Rechtsprechung des Senats nicht gebilligt.

b) Der Senat sieht auch keine Veranlassung, seinen Standpunkt im Hinblick auf die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land-Nordrhein Westfalen und die daran anknüpfende Literatur zu korrigieren.

Der Wortlaut des § 249 Abs. 1 Satz 1 BauGB bietet nämlich keinen Anhalt dafür, der Gesetzgeber habe mit dieser Vorschrift auch geregelt, dass es zur Aufrechterhaltung der Ausschlusswirkung einer Konzentrationsflächenplanung bei Darstellung (nur) zusätzlicher Sonderbauflächen stets keines neuen gesamträumlichen Planungskonzeptes bedürfe. Im Gegenteil ergibt sich aus der Gesetzgebungsgeschichte, dass ein wohl in diesem Sinne zu interpretierender Vorschlag des Umweltausschusses des Bundesrates von dem Gesetzgeber nicht übernommen wurde (vgl. Scheidler, in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 249 Rn. 2). Auch ist die These nicht überzeugend, gleichwohl sei in § 249 Abs. 1 Satz 1 BauGB eine derartige Regelung zu sehen, weil die Vorschrift andernfalls – trotz ihrer im Übrigen eingeräumten klarstellenden Funktion – letztlich überflüssig wäre (OVG NRW, Urt. v. 17.5.2017 - 2 D 22/15.NE -, BauR 2017, 2103 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 107). Denn die Interpretation einer Norm hat nicht in das Gesetz hineinzulesen, was der Gesetzgeber zur Erreichung seiner Ziele (etwa) regeln hätte müssen. Vielmehr ist festzustellen, was er tatsächlich erkennbar geregelt hat. Die Gesetzesbindung bezieht sich nämlich nur auf die Norm selbst und nicht auf die hinter ihrem Erlass stehenden rechtspolitischen Ziele des Gesetzgebers. Dieser ist vielmehr gehalten, die zur Erreichung seiner Ziele geeigneten Regelungen selbst zu konkretisieren und durch geeignete Wortwahl in den Gesetzestext einzufügen. Wenn der Wortlaut des Gesetzes – wie hier – den als Interpretation erwogenen Regelungsgehalt eindeutig nicht stützt und selbst eine entsprechende Regelungsabsicht des Gesetzgebers fraglich ist, müsste es deshalb sogar dann bei einer Verneinung des erwogenen Regelungsgehalts bleiben, wenn ohne diesen ein rechtspolitisches Ziel des Gesetzgebers (hier: den Gemeinden die Besorgnis vor den Rechtsfolgen von Änderungsplanungen zu nehmen) teilweise unerreicht bliebe. Das gilt hier umso mehr, weil § 249 Abs. 1 Satz 1 BauGB – in der Auslegung der Antragsgegnerin – Teile einer gesamträumlichen Planung (hier: die „alten“ Sonderbauflächen) gegen angezeigte Überprüfungen aus Anlass einer Änderungsplanung abschirmen würde und dies einen Systembruch darstellte.

Auch aufgrund ihrer Konsequenzen verdient nämlich die These keine Zustimmung, dass § 249 Abs. 1 Satz 1 BauGB die Planung weiterer Sonderbauflächen sowohl von der Verbindung zu dem Planungskonzept der vorangegangenen Konzentrationsflächenplanung löse als auch von dem Erfordernis eines neuen gesamträumlichen Planungskonzeptes freistelle. Denn mit der Darstellung neuer Sonderbauflächen geht spiegelbildlich die Aufhebung eines Teils der Ausschlusszone einher. Damit verschieben sich die in der vorausgegangenen Planung austarierten Gewichte zwischen Konzentrationszonen und Ausschlusszone, woraus sich das Erfordernis ergibt, auch die Auswahl der zusätzlichen Flächen unter Berücksichtigung der Erforderlichkeit der Bauleitplanung (§ 1 Abs. 3 BauGB) und des Abwägungsgebotes (§ 1 Abs. 7 BauGB) zu rechtfertigen. Das ist zwar ohne eine erneute gesamträumliche Planung möglich, wenn der Auswahlprozess auf eine hinreichend aktuelle Konzentrationsflächenplanung aufsetzen kann, indem nur eine ergänzende Auswahl unter ehedem nicht als Sonderbaufläche dargestellten Potentialflächen zu treffen ist. Es ist aber nicht mehr möglich, wenn lediglich eine – wie hier – jedenfalls in großen Teilen überalterte Konzentrationsflächenplanung vorliegt, die den aktuellen tatsächlichen und technischen Gegebenheiten nicht Rechnung trägt („Großanlagen“ mit Nabenhöhe > 40 m werden z. B. als noch weitgehend in der „Prototypphase“ betrachtet – vgl. Erläuterungsbericht zur 28. FNP-Änderung, S. 27 f., unter 7.1.2.2, [Bl. 214 GA]). In einem solchen Fall bestehen nämlich zwei Gefahren: Zum einen kann im Zuge nicht gesamträumlich konzipierter, sondern lediglich „freischwebender“ Auswahl der neuen Sonderbauflächen die Findung der aktuell geeignetsten Flächen verfehlt werden, und zwar zu Lasten der abzuwägenden Belange der Nachbarn, der Natur und der dinglich oder schuldrechtlich berechtigten Interessenten an der Ausweisung konkurrierender Standorte. Zum anderen kann – wie hier – an für die Zukunft zumindest teilweise ungeeigneten Sonderbauflächen zu Lasten der Belange der Nachbarn und der umgebenden Natur oder irregeführter Betreiber weiter festgehalten werden. Es ist aber Aufgabe der Flächennutzungsplanung, Überholtes abzulösen und die Flächennutzung vorbereitend und zukunftsgerichtet zu steuern. Deshalb kann § 249 Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht so ausgelegt werden, dass er es ermöglicht, in die Ausschlusszonen konzeptionell überholter Konzentrationsflächenplanungen aufgrund eines lediglich reduzierten Prüfungsprogramms weitere Sonderbauflächen einzufügen.

Eine „isolierte Positivplanung“ in diesem Sinne hat die Antragsgegnerin hier allerdings gar nicht vorgenommen. Das folgt schon daraus, dass sie nicht allein die Reichweite der Ausschlusswirkung gegenüber der Planung aus 1995/2008 um die „neuen“ Sonderbauflächen reduzierte, sondern dass sie zusätzlich die Ausschlusswirkung inhaltlich modifizierte, indem sie eine Ausnahme zugunsten von Kleinwindanlagen einfügte (vgl. Begr. d. 4. Änd. FNP, S. 6, letzter Absatz, [Bl. 922 BA 3]). Außerdem ist die Antragsgegnerin nicht von vornherein mit einem reduzierten Prüfprogramm an die Vorbereitung einer 4. Änderung ihres Flächennutzungsplans herangegangen. Denn sie hat ein Standortkonzept (Fortschreibung 2016) entwickeln lassen, dass zu Recht eine gesamträumliche Betrachtung vornahm. Später hat sie diesen richtigen Weg allerdings verlassen, indem sie den Planungsraum der 4. Änderung des Flächennutzungsplanes bereits im Aufstellungsbeschluss um die „alten“ Sonderbauflächen reduzierte.

Die Vorschrift des § 249 Abs. 1 Satz 1 BauGB bietet hierfür indessen keine Rechtfertigung. Eine Planung, die auf der Grundlage einer derartigen Beschränkung des Planungsraumes an vorhandenen Konzentrationsflächen (hier den fünf „alten“ Sonderbauflächen für Windenergie) festhält, ohne diese Flächen auf der Grundlage des neuen Planungskonzeptes zu rechtfertigen, ist vielmehr in unzulässiger Weise nicht gesamträumlich. Bereits deshalb ist der ihr zugrundeliegende Abwägungsvorgang fehlerhaft (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 19.6.2019 - 12 KN 64/17 -, ZNER 2019, 369 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 68, m. w. N.).

c) An dieser Bewertung ihrer Änderungsplanung vermag auch der Einwand der Antragsgegnerin nichts zu ändern, zu ihrem gesamträumlichen Planungskonzept seien ihre Bebauungspläne zu rechnen, deren Baufenster für Windenergieanlagen außerhalb der in dem Standortkonzept (Fortschreibung 2016) ermittelten „harten“ Siedlungsabstände lägen. Denn das gesamträumliche Planungskonzept ist eine Anforderung, der die Konzentrationsflächenplanung durch Flächennutzungsplan allein aus sich selbst heraus genügen muss. Weil Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln sind (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB) – und nicht umgekehrt, können die Rechtswirkungen der Bebauungspläne nicht herangezogen werden, um „Lücken“ einer Flächennutzungsplanung zu rechtfertigen, die sie nicht insgesamt (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 2 BauGB) entbehrlich machen. Im Übrigen sind die Erwägungen, die an die Baufenster der Bebauungspläne anknüpfen, nicht in der Begründung der 4. Änderung des Flächennutzungsplanes dokumentiert. Schließlich zeigt beispielhaft auch die Größe des Sondergebietes für Windenergie des Bebauungsplanes Nr. P. – Repowering Windpark Q. – (Bl. 163 GA) im Vergleich mit der von diesem Sondergebiet nach dem Abzug harter und weicher Tabuzonen des Standortkonzepts (Fortschreibung 2016) noch verbleibenden Fläche (vgl. Karte 5b des Standortkonzepts [Bl. 834 BA 3]), dass – ungeachtet etwaiger Ungenauigkeiten bezüglich der Grenzen des EU-Vogelschutzgebietes – die aufgrund fehlender Vorgaben eines aktualisierten Flächennutzungsplanes übergroße Ausdehnung des Sondergebietes den realen Möglichkeiten, dort moderne Windenergieanlagen zu errichten, nicht entspricht. Daran ändert sich auch nichts Entscheidendes dadurch, dass dieser Befund in dem aktuellen Bebauungsplan durch eine Baugrenze und die Vorgaben für den Standort der Windenergieanlage teilweise aufgefangen wird. Denn das Sondergebiet ist auch dort mit Einschränkungen für die landwirtschaftliche Nutzung (z. B. Verbot landwirtschaftlicher Hochbauten) verbunden, wo heutige Windenergieanlagen nicht errichtet werden könnten oder sollten. Gerade mit Blick auf ein absehbar anstehendes Repowering von Anlagen in „alten“ Sonderbauflächen wäre daher deren Überprüfung im Rahmen der Änderungsplanung angezeigt gewesen.

Die Antragsgegnerin kann sich der mangelnden Schlüssigkeit ihres Verzichts auf eine solche Überprüfung auch nicht mit dem Hinweis entziehen, dass im Falle der Wahl einer niedrigeren Referenzanlage eine Überschneidung der durch den einzuhaltenden Siedlungsabstand bestimmten harten Tabuzonen mit „alten“ Sonderbauflächen möglicherweise nicht aufgetreten wäre. Denn die Schlüssigkeit ihres planerischen Vorgehens beurteilt sich allein anhand der hier tatsächlich gewählten (vgl. Begr. d. 4. Änd. FNP, S. 11, letzter Absatz, [Bl. 927 BA 3]), nicht aber einer anderen (möglicherweise) wählbaren Referenzanlage.

d) Zu Unrecht sieht sich die Antragsgegnerin durch die Festlegungen der Vorranggebiete für Windenergie des Regionalen Raumordnungsprogramms (RROP) des Landkreises Wesermarsch an einer Verkleinerung ihrer „alten“ Sonderbauflächen gehindert. Erstens sind die – allerdings Zielqualität besitzenden – Vorranggebiete nicht parzellenscharf in Sonderbauflächen umzusetzen, sondern bestehen sie regelmäßig aus einem bestimmten oder bestimmbaren räumlichen und sachlichen Kern und einem vom Adressaten zu konkretisierenden Rahmen (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, BauR 2016, 1866 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 65). Zweitens kann eine Überschneidung von Vorranggebieten und ermittelten harten Tabuzonen der Grund für ein Zielabweichungsverfahren (§§ 6 Abs. 2 ROG, 8 NROG) sein, insbesondere wenn – wie hier für das RROP aus 2003 – die Frist zur Überprüfung nach § 5 Abs. 7 Satz 1 NROG abgelaufen und eine Neuaufstellung eingeleitet war. Drittens wären jedenfalls solche harten Tabuzonen, die keine rechtmäßige anderweitige Bestimmung ihrer Ausdehnung (etwa aufgrund vertretbarer Wahl einer niedrigeren Referenzanlage) zuließen, auch dann zu beachten, wenn das den Vorgaben des Regionalen Raumordnungsprogrammes widerspräche und dieser Widerspruch in einem Zielabweichungsverfahren nicht aufgelöst werden könnte. Denn das Gebot der Beachtung harter Tabuzonen fußt auf dem gesetzlichen Gebot der Erforderlichkeit der Bauleitplanung (§ 1 Abs. 3 BauGB). Dieses Gebot geht als förmliches Gesetz abweichendem untergesetzlichen Recht, und damit auch einem als Satzung erlassenen (§ 5 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 NROG) Regionalen Raumordnungsprogramm, vor.

3. Es kann letztlich dahinstehen, ob es hier zu beanstanden ist, dass die Antragsgegnerin „EU-Vogelschutzgebiete“ als harte Tabuzonen eingeordnet hat. Zu Unrecht entnimmt sie jedenfalls dem niedersächsischen Windenergieerlass (Gem. RdErl. d. MU, d. ML, d. MS, d. MW u. d. MI vom 24.2.2016 - MU-52-29211 -, Nds. MinBl. 190 [210], Anlage 1, unter Nr. 2.8, i. V. m. Tabelle 3, unter Nr. 3), dass EU-Vogelschutzgebiete ohne eine auf den jeweiligen Einzelfall bezogene Prüfung ihrer Schutz- und Erhaltungsziele als harte Tabuzonen eingeordnet werden dürften. Umgekehrt geht aber auch die Annahme der Antragsteller fehl, bereits die rechtliche Möglichkeit der Zulassung eines Projektes nach § 34 Abs. 3 BNatSchG schließe die Annahme einer harten Tabuzone aus. Vielmehr ist eine generalisierende Betrachtung des jeweiligen Gebietes anhand des Maßstabs des § 34 Abs. 2 BNatSchG erforderlich. Dabei steht der Antragsgegnerin zwar eine Befugnis zu Typisierungen zu (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.12.2019 - BVerwG 4 BN 30.19 -, juris, Rn. 8), die zur Folge hat, dass sich nicht für jeden Punkt innerhalb eines EU-Vogelschutzgebietes der Nachweis führen lassen muss, gerade dort führe die Errichtung einer Windkraftanlage zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Vogelschutzgebietes in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen (a. A.: OVG Bln-Bbg, Urt. v. 23.5.2019 – OVG 2 A 4.19 – ZNER 2019, 478 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 101 i. V. m. Rn. 124). Umgekehrt reicht es für die Annahme, ein Vogelschutzgebiet sei eine harte Tabuzone, aber auch nicht aus, nur regelhaft eine erhebliche Beeinträchtigung des Vogelschutzgebietes durch die Windenergienutzung zu prognostizieren, sofern nicht aus den Schutz- oder Erhaltungszielen des jeweiligen EU-Vogelschutzgebietes hergeleitet werden kann, dass theoretisch denkbare Ausnahmen vom Eintritt einer erheblichen Beeinträchtigung durch ein Windenergieprojekt auf Einzelfälle beschränkt bleiben, die durch individuelle Umstände geprägt sind (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, BauR 2016, 1866 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 68). Allerdings spricht Überwiegendes dafür, jedenfalls dann von einer erheblichen Beeinträchtigung eines EU-Vogelschutzgebietes in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen – und damit von einer harten Tabuzone – auszugehen, wenn gerade die für das jeweilige Vogelschutzgebiet wertbestimmenden Vogelarten als „windenergiesensibel“ einzuordnen sind. Eine solche Feststellung muss dann jedoch für das jeweilige Vogelschutzgebiet nachvollziehbar getroffen werden. Es ist zweifelhaft, ob es hier ausreicht, dass in der tabellarischen Übersicht des Standortkonzepts Windenergie (Fortschreibung 2016) zur Begründung der harten Tabuisierung der EU-Vogelschutzgebiete auf „internationale Schutzziele EU-Vogelschutz“ verwiesen wird und sich in den Aufstellungsvorgängen Angaben darüber finden, welche Vogelarten in den jeweiligen Vogelschutzgebieten vorkommen. Denn es dürfte grundsätzlich geboten sein, dass nicht nur ausreichend geprüft, sondern auch durch schlüssige und substantiierte Darlegungen bereits in der Begründung des Flächennutzungsplans (oder durch diese konkret in Bezug genommene Unterlagen) dokumentiert wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 7.5.2018 - 4 BN 23.17 -, ZfBR 2018, 598 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 26, und Beschl. v. 16.12.2019 - 4 BN 30.19 -, juris, Rn. 15), dass und inwieweit die Einordnung als harte Tabuzonen nicht allein auf dem Kriterium „EU-Vogelschutzgebiet“, sondern auf dem Kriterium „EU-Vogelschutzgebiet mit zu erwartender erheblicher Beeinträchtigung des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen“ beruht (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 26.10.2017 - 12 KN 119/16 -, NuR 2018, 348 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 91).

4. Soweit die Antragsteller in Abrede stellen, dass Naturschutzgebiete zu den harten Tabuzonen zählen, ist ihnen nicht zu folgen. Der Umstand, dass in theoretisch denkbaren Einzelfällen Windenergieanlagen auch dort zugelassen werden könnten, schließt die Charakterisierung als hartes Tabukriterien nicht aus. Dies ist in der Rechtsprechung des erkennenden Senats mittlerweile geklärt (vgl. Urt. v. 30.1.2020 - 12 KN 75/18 -, juris, Rn. 95, m. w. N.).

5. Der Streit der Antragstellerin 1) und der Antragsgegnerin über die Einordnung von FFH-Gebieten und Landschaftsschutzgebieten als harte Tabuzonen geht an der angefochtenen Änderungsplanung vorbei, weil in dieser Planung beide Flächenkategorien als weiche Tabuzonen betrachtet werden. Es mag dahinstehen, ob diese – allerdings zweifelhafte – pauschale Einordnung als „weich“ zutreffend ist.

Die erforderliche nähere Auseinandersetzung mit den individuellen Erhaltungszielen und Schutzzwecken der FFH-Gebiete bzw. dem Gebietscharakter und dem Schutzzweck der Landschaftsschutzgebiete ist jedenfalls nicht ausreichend in der Begründung des Flächennutzungsplans (oder durch diese konkret in Bezug genommene Unterlagen) dokumentiert, auch wenn sich im Umweltbericht – in anderem Zusammenhang – Auseinandersetzungen mit der Betroffenheit dieser Gebiete finden (vgl. Begr. d. 4. Änd. FNP, S. 60 f. [Bl. 976 f. BA 3].

Für Landschaftsschutzgebiete gilt grundsätzlich Folgendes: Zwar ist zweifelhaft, ob der Auffassung (Scheidler, NuR 2011, 848 ff. [855, unter III. 3.]) zuzustimmen ist, dass Landschaftsschutzgebiete ohne weiteres als harte Tabuzonen eingeordnet werden können. Ein der Überwindung in Rahmen der planerischen Abwägung entzogenes rechtliches Hindernis für die Darstellung von Sondergebieten bilden sie nämlich nur dann, wenn die Errichtung einer Windkraftanlage in dem jeweiligen Landschaftsschutzgebiet eine nach Maßgabe der näheren Bestimmungen der das Schutzgebiet festsetzenden Norm verbotene Handlung darstellt, die den Charakter des Gebiets verändert oder seinem besonderen Schutzzweck zuwiderläuft (§ 26 Abs. 2 BNatSchG). Es ist wohl davon auszugehen, dass in Landschaftsschutzgebieten die (auch) wegen der Schönheit der Landschaft (§ 26 Abs. 1 Nr. 2 Fall 3 BNatSchG) oder ihrer besonderen Bedeutung für die Erholung unter Schutz gestellt wurden (§ 26 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG), die Errichtung von Windkraftanlagen heutiger Größe den genannten Schutzzwecken zuwiderläuft, weil sich diese wegen ihrer visuellen Dominanz nicht angemessen in das Landschaftsbild eingliedern und dem Erholungsuchenden nicht den gesuchten Genuss einer ungetrübten friedvollen und ästhetisch-emotional anrührenden Erlebniswelt „Natur“ ermöglichen. Es sind aber Landschaftsschutzgebiete denkbar, die lediglich besondere Schutzzwecke im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG verfolgen, denen die Errichtung von Windkraftanlagen nicht zuwiderläuft (vgl. Scheidler, a. a. O., NuR 2011, 848 ff. [851 f., unter bb]). Da diese Schutzwecke auch bei der Bestimmung dessen heranzuziehen sind, was den Charakter des jeweiligen Gebietes ausmacht (vgl. Kolodziejcok, in: Kolodziejcok/Recken/Apfelbacher/Iven, Naturschutz, Landschaftspflege, Werkstand: Nov. 2019, § 26 BNatSchG a. F. Kz 1180 Rn. 40), kann der Schutz des vorhandenen Landschaftsbildes, sofern es nicht bereits als besonderer Schutzzweck eines Landschaftsschutzgebietes im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG festgeschrieben wurde, nur bei massiven Eingriffen (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Werkstand: Juni 2019, § 26 BNatSchG Rn. 18) dadurch gewährleistet werden, dass die Errichtung einer Windkraftanlage als Veränderung des Gebietscharakters betrachtet wird (a. A.: Scheidler, Errichtung von Windkraftanlagen in naturschutzrechtlich festgesetzten Schutzgebieten, NuR 2011, 848 ff. [852]). Es ist aber nicht evident, dass die Errichtung heutiger Windenergieanlagen bereits aufgrund ihrer Größe stets einen solchen massiven Eingriff darstellt (vgl. Bay. VGH, Urt. v. 1.10.2007 - 15 B 06.2356 -, juris, Rnrn. 21 f.). Außerdem sind Besonderheiten altrechtlicher Landschaftsschutzgebiete zu berücksichtigen (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 12.6.2019 - 12 MN 26/19 -, BauR 2019, 1443 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 58). Bestimmte Landschaftsschutzgebiete könnten daher durchaus nur als weiche Tabuzonen zu betrachten sein. Ihre generelle Einordnung als weiche Tabuzone in Anknüpfung an eine theoretische Befreiungsmöglichkeit (so: OVG Bln-Bbg, Urt. v. 23.5.2019 – OVG 2 A 4.19 – ZNER 2019, 478 ff., hier zitiert nach juris, Rnrn. 100 f.) ist nicht gerechtfertigt. Allerdings dürfte im Einzelfall eine weiche Tabuisierung in Betracht kommen, wo sich eine nicht nur kleinräumige objektive Befreiungslage ausnahmsweise (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 16.9.2016 - 12 LA 145/15 -, NuR 2016, 780 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 38) konkret aufdrängt.

6. Im Ansatz unrichtig ist die Einordnung einer ganzen Reihe von Flächen (und darum gelegter harter Schutzabstände) als harte Tabuzonen in Anknüpfung an Darstellungen einer anderweitigen baulichen Nutzung im Flächennutzungsplan. Die harte Tabuisierung der durch Flächennutzungsplanung dargestellten Buflächen und Baugebiete im Sinne des § 5 BauGB, darunter insbesondere solche im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 1 (W), Nr. 2 (M), Nr. 4 (S) und Abs. 2 Nr. 11 (SO) BauNVO, lässt sich auf diese Weise nicht rechtfertigen, weil bei der Änderung eines Flächennutzungsplans der Plangeber bisherige auf der Ebene der Flächennutzungsplanung vorgenommene Darstellungen ändern darf (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 26.10.2017 - 12 KN 119/16 -, NuR 2018, 348 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 78). Namentlich, soweit dem nicht eine bereits vorhandene Bebauung oder die Festsetzungen wirksamer Bebauungspläne (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, RdL 2017, 304 ff, hier zitiert nach juris, Rn. 31) entgegenstehen, kann er beispielsweise als Wohnbauflächen oder Sonderbauflächen für andere Zwecke (z. B. Erholung) vorgesehene Bereiche als Sonderbauflächen für Windenergie darstellen. Ein Ausschluss solcher Flächen allein aufgrund der Flächennutzungsplanung beruht mithin nicht darauf, dass der Windkraftnutzung dort bereits auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB im Wege stünden, sondern lediglich auf dem fortbestehenden oder erst im Rahmen der Änderungsplanung gefassten Willen des Plangebers, die Gebiete durch den Flächennutzungsplan statt für die Windenergie für andere Zwecke zur Verfügung zu stellen. Die Anknüpfungen an Darstellungen der Flächennutzungsplanung ist hiernach nur als weiches Ausschlusskriterium möglich (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 27).

Soweit die harten Tabuisierungen in Anknüpfung an Darstellungen des Flächennutzungsplanes nicht rechtmäßig sind, ergibt sich aus dem Erfordernis eines schlüssigen Planungskonzeptes (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 9), dass auch Schutzabstände, die als weiche Tabuzonen um solche Flächen gelegt werden, die ihrerseits zu Unrecht als harte Tabuzonen betrachtet (und nicht – in zulässiger Weise – hilfsweise als weiche Tabuzonen festgelegt) wurden, keine rechtliche Anerkennung finden können. Denn mangelt es an einer tragfähigen Tabuisierung der Flächen, an die für die Bemessung eines Schutzabstandes angeknüpft wurde, so liegt der Bemessung des Schutzabstandes keine tragfähige Bewertung der Schutzwürdigkeit des Schutzobjektes zugrunde (Nds. OVG, Urt. v. 26.10.2017 - 12 KN 119/16 -, a. a. O., juris, Rn. 82 m. w. N.). Dabei ist davon auszugehen, dass die folgende pauschale Ausführung der Antragsgegnerin, in der Begründung ihres Flächennutzungsplanes (Bl. 927 BA 3) keine zulässige Hilfserwägung darstellt: „Für den Fall, dass Kriterien, die im vorliegenden Standortkonzept als harte Tabuzonen gewertet werden, entgegen aktueller Auffassung nicht als harte Tabuzonen zu werten sind, entscheidet die Gemeinde, dass die Zonen dann zumindest als weiche Tabuzonen anzusehen sind.“ Denn es ist zwar nach der Rechtsprechung des Senats zulässig, bei Unsicherheiten in der tatsächlichen Würdigung einen Bereich, „um auf der sicheren Seite zu sein“, als weiches Tabu einzustufen oder ihn bei Unwägbarkeiten in der rechtlichen Einordnung nach der Einordnung als hartes Tabu – insoweit dann allerdings wohl nur hilfsweise – (zusätzlich) als weiches Tabu zu betrachten; diese Optionen sind aber zugleich auf diese Fälle begrenzt (Nds. OVG. Urt. v. 5.3.2019 - 12 KN 202/17 -, ZNER 2019, 240 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 139). Solche nicht anders auflösbare „Unwägbarkeiten“ liegen hinsichtlich der hier in Rede stehenden Frage, ob harte Tabuisierungen an die Darstellungen einer anderweitigen baulichen Nutzung im Flächennutzungsplan anknüpfen dürfen, indessen nicht vor. Vielmehr war dieses Problem bereits durch die Rechtsprechung des Senats geklärt (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 27), als die Fortschreibung des Standortkonzeptes Windenergie am 14. September 2016 abgeschlossen wurde (vgl. Bl. 816 BA 3) – und erst recht, als der Rat der Antragsgegnerin am 27. Oktober 2016 seinen Feststellungsbeschluss traf.

7. Der vorliegende Fall, in dem bereits auf frühen Stufen des Planungsprozesses erhebliche Fehler festzustellen sind, bietet keinen Anlass, sich umfassend mit der Kritik der Antragsteller an der Auswahl der Sonderbauflächen für Windenergie aus den Potenzialflächen zu befassen. Denn es steht nicht notwendig zu erwarten, dass sich bei einer erneuten Änderungsplanung unter Vermeidung der frühen Planungsfehler die Frage der Auswahl in gleicher Weise stellen wird.

Zu Unrecht machen die Antragsteller allerdings geltend, bereits aufgrund des Gemeinderatsbeschlusses vom 17. Dezember 2015 hätte in K. eine Sonderbaufläche für Windenergie dargestellt werden müssen. Denn dieser Gemeinderatsbeschluss war ein Internum der Antragsgegnerin, das – anders als ein erlassener Verwaltungsakt – im Außenverhältnis zu den Antragstellern, insbesondere zugunsten der Antragstellerin zu 1), keine Ansprüche zu begründen vermag. Von diesem Internum konnte sich der Rat der Antragsgegnerin folglich jederzeit durch eine abweichende Entscheidung wieder lösen. Im Übrigen war die Beschlussfassung des Rates vom 17. Dezember 2015 ihrerseits fehlerhaft. Denn durch sie wurde, ohne dass das oben unter B) II. vor 1. dargestellte Suchschema bereits ordnungsgemäß und abschließend durchlaufen gewesen wäre, eine Auswahl unter den Potenzialflächen zugunsten einer Sonderbaufläche in K. getroffen. Dieser Vorabfestlegung fehlte es damit an der erforderlichen Grundlage.

8. Auf die Behauptung des Antragstellers zu 2), dass seine Eigentümerinteressen in der Abwägung fehlerhaft gewichtet worden seien, ist hier nicht weiter einzugehen, weil dieser Einwand die Auswahl unter den Potenzialflächen betrifft, die hier nicht weiter zu problematisieren ist.

9. Bezogen auf die Beschlussfassung des Gemeinderates am 27. März 2014 gelten die Ausführungen unter oben unter B) II. 7. insoweit entsprechend, als es zwar verfehlt war, zu einem so frühen Zeitpunkt des Aufstellungsverfahrens Vorgaben über zu untersuchende und nicht zu untersuchende Flächen zu machen, sich der Gemeinderat aber durch Beschlüsse auf geeigneter Grundlage später korrigieren konnte. Inwieweit das hier geschehen ist, mag offenbleiben.

10. Da im vorliegenden Fall bereits auf frühen Stufen des Planungsprozesses erhebliche Fehler festzustellen sind, besteht auch kein Anlass, sich näher mit der Frage zu befassen, ob der Windenergie substanziell Raum gegeben wurde.

11. Ob die oben unter B) II. 2. und 6. festgestellten Fehler im Abwägungsvorgang beachtlich sind, beurteilt sich nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB. Danach sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich (a) und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (b) sowie nicht durch rügelosen Fristablauf unbeachtlich wurden (c).

a) Die unter B) II. 2. und 6. aufgezeigten Fehler im Abwägungsvorgang sind offensichtlich. Ein Mangel ist offensichtlich, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Rates über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 16) – wie hier aus den vorgenannten Gründen.

b) Im vorliegenden Falle ist auch klar erkennbar, dass jedenfalls der unter B) II. 2. bezeichnete Abwägungsmangel von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen ist.

Letzteres ist anzunehmen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 16). Eine solche konkrete Möglichkeit besteht immer dann, wenn sich anhand der Planunterlagen oder sonst erkennbarer oder naheliegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass der Mangel im Abwägungsvorgang von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen sein kann (Nds. OVG, Urt. v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 29, m. w. N.).

Davon ist hier auszugehen. Denn hätte die Antragsgegnerin die bereits vorhandenen fünf Sonderbauflächen für Windenergie in den Planungsraum der umstrittenen 4. Änderung ihres Flächennutzungsplans einbezogen, so hätte sie zumindest ihre harten Tabukriterien auch auf diese Flächen anwenden müssen. Da Teile von vier dieser Sonderbauflächen in der harten Tabuzone „Wohngebäude im Außenbereich zuzüglich eines Abstandes von 300 m“ (vgl. Karte 1a des Standortkonzepts [Bl. 823 BA 3]) liegen, wäre es – vor dem Hintergrund der einmal gewählten Referenzanlage – geboten gewesen, zumindest diese Teile des Planungsraumes den Ausschlussflächen zuzuschlagen. Bedenkt man außerdem, dass bei einer Anwendung auch der weichen Tabukriterien zwei der vorhandenen Sonderbauflächen für Windenergie völlig entfallen wären, spricht Überwiegendes dafür, dass die Antragsgegnerin darüber hinaus entweder ihre Tabukriterien modifiziert und/oder zusätzlich zu den „Teilbereichen 1 und 2“ der umstrittenen Änderungsplanung weitere Flächen (etwa in K.) als Sonderbauflächen für Windenergie dargestellt hätte, um der Windenergie aus ihrer Sicht mehr Raum zu geben.

c) Der unter B) II. 2. bezeichnete Abwägungsmangel konnte nicht nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB unbeachtlich zu werden, weil mit der erneuten Bekanntmachung der Erteilung der Genehmigung der 4. Änderung des Flächennutzungsplanes auch die Fristen für die Geltendmachung von Mängeln dieser Planung neu zu laufen begonnen haben (Nds. OVG, Urt. v. 25.4.2019 - 12 KN 226/17 -, BauR 2019, 1264 ff., hier zitiert nach juris, Rnrn. 59 ff.). Deshalb kommt es hier auch nicht darauf an, ob der in Rede stehende Mangel (der fehlenden Gesamträumlichkeit der Planung) einen sogenannten „Ewigkeitsfehler“ (vgl. Berkemann, JM 2015, 470 ff. [471, 478]) darstellte.

C) Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

D) Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

E) Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.