Entscheidungsgründe

Die Berufung der Klägerin ist zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die gegen die Bescheide des Beklagten vom 4. Mai 2011 und vom 5. Juli 2011 erhobenen Klagen zu Recht abgewiesen. Die Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten.

Rechtsgrundlage für den Bescheid des Beklagten vom 4. Mai 2011 ist § 16a TierSchG. Danach trifft die zuständige Behörde die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen (Satz 1) und kann insbesondere im Einzelfall die zur Erfüllung der Anforderungen des § 2 TierSchG erforderlichen Maßnahmen treffen (Satz 2 Nr. 1).

Nach § 2 Nr. 1 TierSchG muss, wer ein Tier hält, betreut oder zu betreuen hat, dieses seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen ernähren, pflegen und verhaltensgerecht unterbringen. Er darf die Möglichkeit des Tieres zu artgemäßer Bewegung nicht so einschränken, dass ihm Schmerzen oder vermeidbare Leiden oder Schäden zugefügt werden (§ 2 Nr. 2 TierSchG). Diesen Anforderungen genügt die streitige Umzäunung der Pferdeweiden der Klägerin mit Stacheldraht nicht.

Die Amtstierärztin des Beklagten hat wiederholt Pferdeweiden der Klägerin in Augenschein genommen und die dort vorhandene Einzäunung mit Knotengitter und drei darüber liegenden Reihen Stacheldraht als tierschutzwidrig gewertet. In ihren Vermerken vom 31. März 2011, 16. Juni 2011, 12. Juli 2011 und 30. August 2011 sowie in der Zeugenvernehmung vor dem Verwaltungsgericht hat sie nachvollziehbar dargelegt, dass Stacheldraht- und Knotengitterzäune als alleinige Begrenzung von Pferdeweiden äußerst verletzungsträchtig und daher tierschutzrechtlich nicht hinnehmbar seien. Dabei hat sie auch die besondere Gestaltung der Zäune der Klägerin berücksichtigt und in ihrem Vermerk vom 30. August 2011 dargelegt, dass gerade die Ausführung des Zauns mit Knotengitter und Stacheldraht gegen § 2 TierSchG verstoße und daher Anlass zu der streitigen Anordnung gegeben habe. Die angeordnete Maßnahme gelte aber ebenfalls für von der Klägerin genutzte Pferdeweiden, die ausschließlich mit fünf Reihen Stacheldraht eingezäunt seien. Nach Einschätzung der Amtstierärztin führen diese Einzäunungen zu häufigeren und schwerwiegenderen Verletzungen als andere Zäune. Dies sei darauf zurückzuführen, dass Pferde aller Rassen unabhängig von ihrem Temperament Fluchttiere seien, die bei Schmerz, Angst, Schreck oder Bedrohung zur Flucht in die Weite und zu Panikreaktionen neigten. Bei Kontakt mit dem Stacheldraht könne der Schmerz durch die Stacheln unkontrollierte Panikreaktionen auslösen. Dabei bestehe auch die Gefahr des Hängenbleibens, die zu schweren Verletzungen führen könne. Die Ausführungen der Klägerin geben keinen Anlass, an der Richtigkeit dieser Einschätzung zu zweifeln.

Dabei ist zu berücksichtigen, dass den Amtstierärzten bei der Frage, ob die Anforderungen des § 2 TierSchG erfüllt werden, vom Gesetzgeber eine vorrangige Beurteilungskompetenz eingeräumt worden ist (st. Rspr. des Senats, vgl. Beschl. v. 10.2.2011 - 11 LA 77/10 - u. v. 3.8.2009 - 11 ME 187/09 -, Nds.VBl. 2009, 349; siehe auch: OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 25.5.2012 - OVG 5 S 22.11 -, [...]; Bay.VGH, Urt. v. 30.1.2008 - 9 B 05.3146 u.a. -, RdL 2008, 243, m.w.N., [...] Rn. 29; Hirt / Maisack / Moritz, Tierschutzgesetz, 2. Aufl., § 15 Rn. 10a). So wird nach § 16a Satz 2 Nr. 2 TierSchG die Einschätzung des beamteten Tierarztes im Regelfall als maßgeblich angesehen. Als gesetzlich vorgesehene Sachverständige sind die Amtstierärzte für Aufgaben wie diese eigens bestellt (vgl. § 15 Abs. 2 TierSchG). In einem exakten Nachweisen nur begrenzt zugänglichen Bereich einzelfallbezogener Wertungen kommt ihrer fachlichen Beurteilung daher besonderes Gewicht zu.

Anhaltspunkte dafür, dass die Amtstierärztin die alleinige Einzäunung mit Stacheldraht zu Unrecht als tierschutzwidrig angesehen hat, liegen nicht vor. Die Amtstierärztin hat sich bei ihrer Einschätzung an den vom Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz herausgegebenen "Leitlinien zur Beurteilung von Pferdehaltungen unter Tierschutzgesichtspunkten" vom 9. Juni 2009 (BMELV-Leitlinien) sowie den "Empfehlungen zur Freilandhaltung von Pferden" des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, der Bezirksregierung Weser-Ems und des Tierschutzdienstes Niedersachsen vom März 1999 orientiert. Nach Ziffer 3.1.2. der BMELV-Leitlinien muss die Einzäunung so beschaffen sein, dass größtmögliche Sicherheit für Mensch und Tier gewährleistet ist. Dabei sind die arttypischen Verhaltensweisen des Pferdes als Fluchttier und die Besonderheiten seines Gesichtsfeldes zu berücksichtigen. Die Einzäunung muss gut sichtbar, stabil und möglichst ausbruchsicher sein. ... Defekte oder unzureichende Einzäunungen, freiliegende Spiralen bei Torgriffen und Torfedern sowie die Verwendung von Stacheldraht und anderen Metalldrähten, ausgenommen gut sichtbare Elektrodrähte, sind tierschutzrelevant. Als alleinige Einzäunung ist Stacheldraht oder Knotengitter bei Pferden tierschutzwidrig. Nach Ziffer 12 der "Empfehlungen zur Freilandhaltung von Pferden" sind Glattdraht, Stacheldraht- und Knotengitterzäune als alleinige Begrenzungen für Pferdeweiden äußerst verletzungsträchtig und daher tierschutzwidrig. Die Nutzung solchermaßen eingezäunter Weiden kann danach nur toleriert werden, wenn sie in genügend großem Abstand durch einen weiteren, gut sichtbaren Innenzaun so gesichert sind, dass ein direkter Kontakt zwischen Pferden und Stachel- oder Glattdraht bzw. Knotengitter verhindert wird. Angesichts dieser eindeutigen Aussagen in den BMELV-Leitlinien und den "Empfehlungen zur Freilandhaltung von Pferden", dass eine alleinige Stacheldrahteinzäunung bei Pferden tierschutzwidrig ist, kann der von der Klägerin vertretenen Auffassung, die genannten Leitlinien und Empfehlungen stellten nur ein Orientierungshilfe dafür dar, wie der Tierschutz am besten verwirklicht werden könne, nicht gefolgt werden. Vielmehr tragen die BMELV-Leitlinien und die "Empfehlungen zur Freilandhaltung von Pferden" die Feststellung der Amtstierärztin, dass die hier streitige Stacheldrahteinzäunung gegen das Tierschutzgesetz verstößt.

Mit den BMELV-Leitlinien vom 9. Juni 2009 sind die erstmals 1995 herausgegebenen "Leitlinien zur Beurteilung von Pferdehaltungen unter Tierschutzgesichtspunkten" unter der Mitwirkung von Vertretern verschiedener Bundesländer und Verbände sowie von weiteren Sachverständigen überarbeitet worden. Die aktuellen BMELV-Leitlinien berücksichtigen neue wissenschaftliche Erkenntnisse und Praxiserfahrungen in Bezug auf eine tierschutzgerechte Pferdehaltung und können daher aussagekräftige, fachwissenschaftlich belegte Anhaltspunkte dafür liefern, ob eine Pferdehaltung tierschutzgerecht ist. Dies gilt grundsätzlich auch für die "Empfehlungen zur Freilandhaltung von Pferden", die ebenfalls von einer vielfältig zusammengesetzten Sachverständigengruppe erarbeitet, allerdings seit 1999 nicht aktualisiert worden sind. Die darin ausgesprochenen Empfehlungen und Bewertungen stellen eine sachverständige Zusammenfassung dessen dar, was als verlässlicher und gesicherter wissenschaftlicher Kenntnisstand gelten kann (Bay.VGH, Urt. v. 30.1.2008 - 9 B 05.3146 u.a. -, a.a.O., [...], Rn. 28), so dass ihnen der Charakter einer sachverständigen Äußerung zukommt (Senatsbeschl. v. 16.1.2006 - 11 LA 11/05 -; Bay.VGH, Urt. v. 15.7.2002 - 25 CS 02.1371 -, [...], Rn. 2; Thür.OVG, Urt. v. 28.9.2000 - 3 KO 700/99 -, NVwZ-RR 2001, 507, [...], Rn. 37; siehe auch: OVG Münster, Urt. v. 25.9.1997 - 20 A 688/96 -, [...], Rn. 29 ff.).

Davon abweichende fachliche Erkenntnisse, nach denen Stacheldraht als alleinige Einzäunung von Pferdeweiden als tierschutzgerecht angesehen werden kann, sind nicht ersichtlich. So wird in dem Positionspapier der Tierärztlichen Vereinigung für Tierschutz e.V. vom 1. Juni 2005 zu den - damals noch nicht überarbeiteten - "Leitlinien zur Beurteilung von Pferdehaltungen unter Tierschutzgesichtspunkten" eine Einzäunung mit Stacheldraht und Knotengitter als tierschutzwidrig angesehen. Der Fachtierarzt für Pferde Dr. I. kommt in seiner von dem Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht vorgelegten Stellungnahme vom 18. Februar 2005 ebenfalls zu dem Ergebnis, dass wegen der Verletzungsgefahr eine Pferdeweide nicht mit Stacheldraht umzäunt werden darf. Auch die Tierärztekammer Niedersachsen weist in ihrer Stellungnahme vom 12. Februar 2013 darauf hin, dass die alleinige Einzäunung von Pferdeweiden mit Stacheldraht nicht tierschutzgerecht sei, da die Pferde einer ständigen Verletzungsgefahr ausgesetzt seien. Die Landwirtschaftskammer Niedersachsen geht in ihrer Stellungnahme vom 18. Februar 2013 ebenfalls davon aus, dass Stacheldraht und Schafknoten für reine Pferdeweiden ungeeignet seien. Die von einer anderen Mitarbeiterin gefertigte Stellungnahme vom 10. Juni 2011, nach der aufgrund der auf den Weiden der Klägerin vorgefundenen Verhältnisse eine Umzäunung durch Stacheldraht toleriert werden könne, wird in der aktuellen Stellungnahme dahingehend ergänzt, dass, wenn aus Gründen der Mischbeweidung mit Schafen oder Rindern derartige Zäune verwendet werden, diese für Pferde zusätzlich optisch markiert werden müssen.

Die Klägerin hat keine fachlichen Quellen benannt, die abweichend von den vorstehend wiedergegebenen Einschätzungen eine alleinige Einzäunung einer Pferdeweide mit Stacheldraht als tierschutzgerecht ansehen. Auch die von ihr im Berufungsverfahren vorgelegte Stellungnahme des öffentlich bestellten Sachverständigen H. vom 30. Mai 2013 führt zu keiner anderen Beurteilung. Der Sachverständige hat am 29. Mai 2013 die Pferdehaltung der Klägerin in Augenschein genommen und sich Grünlandflächen angesehen, auf denen die Pferde allein oder zusammen mit Rindern weideten. Dabei hat er festgestellt, dass die Pferde und Rinder einen sehr ruhigen Eindruck machten. Als wesentlichen Grund für das ruhige Verhalten der Pferde sieht er neben den Charaktereigenschaften der gehaltenen Pferderassen "Friesen" und "Tinker" die Ausbildung aller Pferde als Kutschpferde in der Lüneburger Heide, wo sie eine Saison als Gespann vor den Ausflugswagen gelaufen seien. Außerdem stellt seiner Auffassung nach der Zaun eine sichtbare Barriere dar, weil die Einfriedungspfähle relativ hoch (1,10 bis 1,15 m) aus der Grasnarbe ragten, die Pfähle einen Durchmesser von 12 cm hätten und mit 3,50 m Abstand relativ dicht zusammenstünden und die Pfähle mit fünf Drähten verbunden seien. Dies gelte besonders dann, wenn hinter dem Zaun der Aufwuchs einer Grabenböschung hochwachse oder die Sträucher eines Windschutzstreifens aufgewachsen seien.

Diese Feststellungen rechtfertigen es nicht, die Einzäunung als tierschutzgerecht einzustufen. Die durch tierschutzfachliche Erkenntnisse belegte erhöhte Verletzungsgefahr wird durch den Umstand, dass es bei der Pferdehaltung der Klägerin bisher nicht zu Verletzungen und damit zu einem Schadenseintritt gekommen ist, nicht in Frage gestellt. Eine alleinige Einzäunung mit Stacheldraht oder Knotengitter ist bei Pferden vielmehr immer als tierschutzwidrig anzusehen, ohne dass es auf besondere Umstände wie etwa die Rasse der Pferde oder die Haltungsbedingungen (z.B. Größe der Weide, Bewuchs) ankäme. Soweit in den BMELV-Leitlinien unter Ziffer 3.1.2. im dritten Absatz verschiedene Kriterien zur Zaunausführung genannt werden (Rasse und Geschlecht der Pferde, Beweidungsform, Bestandsdichte und Futterangebot, Art und Lage und Größe der Weide (Verkehrsnähe, Risikobereiche) bzw. des Auslaufs sowie Zaunmaterial), gelten diese nicht für die alleinige Einzäunung mit Stacheldraht, die nach dem zweiten Absatz der Ziffer 3.1.2 ausnahmslos als tierschutzwidrig einzustufen ist. Eine Einzäunung ist dann tierschutzwidrig, wenn sie eine erhöhte Verletzungsgefahr für die Pferde darstellt. Dies ist bei einer Stacheldrahteinzäunung, mit der die Tiere in Kontakt kommen können, ganz offensichtlich der Fall. Selbst wenn die von der Klägerin gehaltenen Pferde der Rassen "Friesen" und "Tinker" aufgrund ihres Charakters und der Ausbildung als Kutschpferde weniger zu Panikreaktionen neigen sollten als andere Pferde, bleibt auch für diese Pferde eine gegenüber anderen Einzäunungen erhöhte Verletzungsgefahr bestehen. Zudem werden auf den Weiden Fohlen und auch Pferde anderer Rassen gehalten. So befanden sich bei der amtstierärztlichen Kontrolle am 16. Juni 2011 auf der Weide, die Anlass der streitigen Verfügung war, drei Shetlandponys (Bl. 22, Beiakte A). Gerade bei Fohlen ist die Verletzungsgefahr besonders groß, da diese die von einer wenig sichtbaren Eingrenzung ausgehenden Gefahren schlechter einschätzen können als erwachsene erfahrene Tiere (siehe dazu die Stellungnahme des Fachtierarztes für Pferde Dr.I. vom 18.2.2005, Bl. 172 der Gerichtsakte).

Nicht überzeugend sind im Übrigen die Darlegungen des Sachverständigen Gerdes zum Fluchtverhalten von Pferden auf Weiden. Selbst wenn die Ursache für ein Erschrecken überwiegend aus Richtung der Einfriedung kommen sollte und sich die Pferde dann vom Zaun entfernen würden, ist nicht ersichtlich, warum sie dann nur in die Fläche und nicht etwa in Richtung des gegenüberliegenden Zaunes weiter laufen sollten. Soweit ein über der Fläche befindlicher Heißluftballon oder ein Hubschrauber die Pferde erschrecken sollte, dürfte auch bei ausgebildeten Kutschpferden zumindest ein Restrisiko für eine panikartige Flucht in den Stacheldrahtzaun verbleiben. Denn auch bei Kutschpferden kommt es vor, dass diese aufgrund besonderer Umstände erschrecken und durchgehen. Der Fluchttrieb gehört zum Wesen eines Pferdes, so dass nie völlig ausgeschlossen werden kann, dass ein Pferd gleich welcher Rasse oder Ausbildung bei Gefahr die Flucht ergreift. Zudem befinden sich die Pferde hier nicht eingespannt in der Kutsche, sondern ohne Kontrolle auf der Weide.

Dass eine Verletzungsgefahr nur bei nicht straff gespannten oder herabhängenden Stacheldrähten gegeben sein soll, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Die vorliegenden Erkenntnisse liefern dafür jedenfalls keine Anhaltspunkte, sondern gehen eindeutig und ohne Ausnahme davon aus, dass Stacheldraht, egal wie er gespannt ist, immer zu einer erhöhten Verletzungsgefahr für Pferde führt. Die Stellungnahme des Sachverständigen H. führt zu keiner anderen Bewertung. Zwar mag es sein, dass bei den Verletzungsfällen, von denen er gehört hat, nicht ordnungsgemäß unterhaltene Zäune eine Rolle gespielt haben. Dies schließt aber nicht aus, dass ein stramm gespannter Stacheldrahtzaun zu Verletzungen führen kann. So können, wie der Beklagte nachvollziehbar dargelegt hat, bei Kontakt mit dem Stacheldraht schwer zu behandelnde Risswunden entstehen. Zudem besteht auch bei einem solchen Zaun die Gefahr, dass sich ein Pferd z.B. durch einen Hufschlag darin verhakt. Der Fachtierarzt für Pferde Dr. I. hält in seiner Stellungnahme vom 18. Februar 2005 ausdrücklich auch stramm gespannte Stacheldrähte für hochgradig risikoreich.

Dem Beklagten sind bei der angefochtenen Entscheidung auch keine Ermessensfehler unterlaufen. Die angeordnete Maßnahme, für die Einzäunung der Pferdeweiden keinen Stacheldraht zu verwenden oder diesen gut sichtbar nach innen abzusichern, ist erforderlich und geeignet, um den tierschutzwidrigen Zustand zu beseitigen. Sie ist zudem verhältnismäßig, da ein milderes Mittel ersichtlich nicht zur Verfügung steht.

Dem Vorbringen der Klägerin, die als Alternative angeordnete Maßnahme einer Absicherung des Stacheldrahtzaunes nach innen sei nicht geeignet, weil die vom Beklagten vorgesehene Ausführung durch Abstandshalter und eine stromführende Litze nichts an der Situation ändere, kann nicht gefolgt werden. So ist eine in einem Abstand von mindestens 50 cm ordnungsgemäß gespannte breite weiße stromführende Litze optisch für die Pferde sehr viel besser wahrzunehmen als ein Stacheldrahtzaun und daher auch aufgrund der Stromführung geeignet, einen Kontakt der Pferde mit dem Stacheldraht zu verhindern. Soweit die Klägerin geltend macht, dass ein einfacher Elektrozaun einen Ausbruch von Pferden nicht verhindern könne und als Beleg Fotos und einen Fernsehbericht über einen aktuellen Pferdeunfall vorlegt, führt dies zu keiner anderen Beurteilung. Ein Zaun muss sowohl verkehrssicher als auch tierschutzgerecht sein. Die durch die Verwendung von Stacheldraht bedingte Verletzungsgefahr macht es unumgänglich, diesen nach innen abzusichern. Hinzu kommt, dass der oberste Stacheldraht (teilweise) stromführend ist, was ihn nach Auffassung der Amtstierärztin für die dort weidenden Pferde noch gefährlicher macht und in Bezug auf die Rinderhaltung ohnehin der insofern einschlägigen DIN-Norm widerspricht.

Die von der Klägerin gegen die Verhältnismäßigkeit der tierschutzrechtlichen Anordnung vorgebrachten Einwände greifen ebenfalls nicht durch. Die Klägerin hält lediglich ca. 20 Pferde. Für eine tierschutzgerechte Pferdehaltung ist es daher nicht notwendig, dass sie sämtliche ihrer 120 Weiden als Pferdeweiden nutzt und entsprechend den Vorgaben des Beklagten einzäunt, so dass der finanzielle Aufwand für eine zusätzliche Absicherung der Zäune nach innen nicht unverhältnismäßig hoch ist. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass wirtschaftliche Interessen des Tierhalters regelmäßig hinter dem verfassungsrechtlich besonders geschützten Interesse des Tierschutzes (Art. 20 a GG) zurückzutreten haben. Die Klägerin kann auf den Weiden, bei denen der Stacheldrahtzaun entsprechend nach innen abgesichert worden ist, außerdem weiter die von ihr gewünschte Mischbeweidung von Pferden und Rindern betreiben. Dies ergibt sich eindeutig aus der Stellungnahme der Landwirtschaftskammer Niedersachsen vom 18. Februar 2013.

Die Berufung hat weiterhin keinen Erfolg, soweit sich die Klägerin gegen den Bescheid des Beklagten vom 5. Juli 2011 wendet. Mit diesem Bescheid hat der Beklagte gegen die Klägerin auf der Grundlage von § 64 Abs. 1 und Abs. 3, § 65, § 67 Nds. SOG das zuvor in dem Bescheid vom 4. Mai 2011 angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 500,-- EUR festgesetzt, nachdem sie der sofort vollziehbaren tierschutzrechtlichen Anordnung in Ziffer 1 nicht fristgerecht nachgekommen war. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden. Soweit ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 1.000,-- EUR angedroht worden ist, hat der Beklagte seinen Bescheid mit Bescheid vom 6. Februar 2012 aufgehoben. Hinsichtlich der Androhung eines weiteren Zwangsgeldes ist die Klage daher bereits mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig.