Die Kläger wenden sich gegen einen Planfeststellungsbeschluss (PFB) des Beklagten für ein Vorhaben der Beigeladenen zu 2, das im Neubau einer als "kommunale Entlastungsstraße" bezeichneten Ortsumgehungsstraße besteht, die nördlich von Grasleben verlaufen und die Landesstraße L 651 mit den Kreisstraßen K 56 und K 50 verknüpfen soll.

Die gegenwärtige verkehrliche Anbindung Graslebens stellt sich folgendermaßen dar: Von der in Nord-Süd-Richtung verlaufenden Bundesstraße (B) 244, die in etwa drei Kilometern Entfernung westlich an Grasleben vorbeiführt, führen aus zunächst nordwestlicher, später nördlicher Richtung die Kreisstraße (K) 56, aus westlicher Richtung die K 50 und aus zunächst südwestlicher, später südlicher Richtung die Landesstraße (L) 651 in die Ortsmitte von Grasleben. Dabei durchquert die L 651 diesen Ort gleichsam diagonal, bevor sie in nordöstlicher Richtung weiter verläuft und sodann den knapp drei Kilometer entfernten, bereits in Sachsen-Anhalt gelegenen Nachbarort Weferlingen erreicht. Von dort führen mehrere Landesstraßen u. a. nach Calvörde und Haldensleben, wobei in diesem Ort der Anschluss an die B 71 bzw. B 245 hergestellt wird. Die westlich von Grasleben verlaufende B 244 führt an den zur Beigeladenen zu 1 gehörenden Orten Mariental-Horst und Mariental entlang, bevor sie im weiteren Verlauf nach Süden - in einer Entfernung von ca. 10 Kilometern zur Ortschaft Grasleben - über die Anschlussstelle Helmstedt-West die Zufahrt auf die Bundesautobahn (BAB) 2 ermöglicht. In nördlicher Richtung führt die B 244 zunächst in den Raum Wolfsburg/Oebisfelde, wobei sie die zunächst nach Gardelegen und dann weiter nach Stendal führende B 188 kreuzt.

Der Anschluss der geplanten Entlastungsstraße soll unmittelbar am östlichen Ortsrand von Grasleben direkt an die L 651, im Norden - per Kreisverkehr - an die K 56 und im Westen zunächst an die K 50 erfolgen, wobei diese knapp zwei Kilometer weiter westlich die B 244 kreuzt (vgl. die Übersichtskarte - Blatt 126 der Beiakte - BA - E zu 7 LC 85/10).

Die Kläger sind (Mit-)Eigentümer von Wohngrundstücken am westlichen Ortsrand von Grasleben südlich der geplanten Straße. Die jeweils nordwestlichen Hausecken sind etwa 84 m (Kläger zu 1 = Einwender Nr. 77), 106 m (Kläger zu 2 = Einwender Nr. 69) und 71 m (Kläger zu 3 = Einwender Nr. 38) von der Fahrbahn der geplanten Entlastungsstraße entfernt, die an dieser Stelle in einer leichten Dammlage verläuft (vgl. Bl. 306 der Gerichtsakte - GA - sowie Bl. 107 BA - E zu 7 LC 85/10). Ein Außenwohnbereich des Klägers zu 1 liegt etwa 73 m von der Straße entfernt. Durch den Anschluss der Entlastungsstraße würde sich die Lage der Kreisstraße K 50 (Rottorfer Straße) auf Höhe des Hauses des Klägers zu 3 um etwa 37 m nach Norden verschieben; die alte Fahrbahn soll entsiegelt und rekultiviert werden.

Unter dem 20. Mai 2005 (Bl. 6 BA A zu 7 LC 85/10) beantragte die Beigeladene zu 2 bei dem Beklagten die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens für den Bau der Entlastungsstraße. Dieses Vorhaben war zwar von ihr geplant worden. Die Beigeladene zu 1 hatte hierbei aber die Verwaltungsgeschäfte erledigt, da die Beigeladene zu 2 über kein eigenes Verwaltungspersonal verfügt. Insofern war auch die Beigeladene zu 1 in die Planungen eingebunden und an diesen beteiligt.

Das Planfeststellungsverfahren wurde am 11. Juli 2005 eingeleitet. Die Pläne lagen nach vorheriger ortsüblicher Bekanntmachung während des gesamten Monats August 2005 im Gebäude der Samtgemeindeverwaltung Grasleben öffentlich aus. Hierauf und darauf, dass Einwendungen bis zum 15. September 2005 erhoben werden könnten, war am 22. Juli 2005 durch ortsübliche Bekanntmachung hingewiesen worden. Aufgrund von Einwendungen wurde der Plan geändert und am 22. Dezember 2006 eine ergänzende Anhörung der Betroffenen vorgenommen. Am 23. Mai 2007 wurden die Argumente der öffentlichen Einwender, am 24. Mai 2007 diejenigen der privaten Einwender erörtert. Infolge dieser Erörterungen wurden eine weitere Planänderung und am 4. Juli 2008 eine sie ergänzende Anhörung durchgeführt (vgl. PFB, Seite 17, unter B.2.3, - Bl. 20 GA)

In ihren eigenen gleichlautenden Einwendungen vom September bzw. August 2005 (Bl. 394 ff., 354 ff. bzw. 185 ff. - BA i zu 7 LC 85/10), die dem Beklagten am 13. September 2005 vorlagen, wandten sich die Kläger u. a. gegen die Variantenauswahl der Trassenführung und gegen die Annahmen der schalltechnischen Untersuchung.

Mit dem angefochtenen Planfeststellungsbeschluss vom 27. Oktober 2008 stellte der Beklagte den Plan für den "Neubau der kommunalen Entlastungsstraße Grasleben" fest und ordnete die sofortige Vollziehung an. Die Einwendungen der Kläger gegen das Vorhaben wies er zurück (PFB, Seite 66, unter D.2.15, - Bl. 69 ff. GA). Zur Begründung führte er u. a. aus, die Gemeinde Grasleben habe sich als Vorhabensträgerin für eine Variante im Rahmen der Antragstellung entscheiden müssen, da Gegenstand eines Planfeststellungsverfahrens nur eine konkret im Detail durchgeplante und auch räumlich festgelegte Planung sein könne. Der Planfeststellungsbehörde obliege nicht die Variantenauswahl, sondern lediglich die Überprüfung der beantragten Variante. Die Gründe für die Wahl der Vorzugsvariante seien nachvollziehbar.

Zu den festgestellten Planunterlagen (PFB, Seite 3, unter A.I.2.1, - Bl. 6 GA) gehörten der Erläuterungsbericht vom Mai 2008 (Bl. 52 ff. BA E zu 7 LC 85/10), der gleichzeitig der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses dient (PFB, Seite 16, unter B.2.1, - Bl. 19 GA), sowie das Verkehrsgutachten "Kommunale Entlastungsstraße Grasleben" vom Januar 2008 des Ingenieurbüros G. (Bl. 76 ff. BA E zu 7 LC 85/10), das eine Aktualisierung der Verkehrsdaten einer erstmals im Januar 1997 erstellten "Verkehrsuntersuchung zur Entlastung des Ortes Grasleben" (BA K zu 7 LC 85/10) enthält.

Nachdem ihnen oder ihren Ehefrauen am 28. (Kläger zu 1 - Bl. 588 BA B zu 7 LC 85/10), 29. (Kläger zu 2 - Bl. 584 BA B zu 7 LC 85/10) bzw. 30. Oktober 2008 (Kläger zu 3 - Bl. 564 BA B zu 7 LC 85/10) der Planfeststellungsbeschluss gegen Empfangsbekenntnis zugestellt worden war, haben die Kläger am 28. November 2008 Klage erhoben und zugleich um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht.

Mit Beschluss vom 8. Mai 2009 - 6 B 335/08 - hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung ihrer Klagen wieder hergestellt. Auf die Beschwerde des Beklagten hat der Senat diese Entscheidung mit Beschluss vom 29. September 2009 - 7 ME 65/09 - geändert und den Antrag der Kläger auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt.

Zur Begründung ihrer Klage haben die Kläger ihre Einwendungen aus dem Planfeststellungsverfahren wiederholt und vertieft. Sie haben u. a. angeführt, dass der Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig in ihr Eigentum und ihre Gesundheit eingreife, ihre privaten Belange nicht hinreichend beachtet seien und die zunächst in Aussicht genommene Variante 2a der Trassenführung, die mehr Abstand zu ihren Grundstücken halte, vorzugswürdig sei. Sie haben sich außerdem die im Eilverfahren vertretene Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts zu eigen gemacht, dass der Planfeststellungsbeschluss formell rechtswidrig sei. Die planfestgestellte Straße sei keine Gemeindestraße, sondern nach der Qualität des die Straße voraussichtlich nutzenden Verkehrs und ihrer Funktion im Verkehrsnetz als Landesstraße zu bewerten. Für die Planfeststellung einer Landesstraße sei die Beigeladene zu 2 nicht antragsbefugt. Eine Bestätigung finde dieser Standpunkt in der Stellungnahme, die der Beklagte gemäß § 8 Abs. 2 NROG zu dem Entwurf 2007 des regionalen Raumordnungsprogramms für den Großraum Braunschweig abgegeben habe. Denn dort weise er nicht nur darauf hin, dass sich die hier umstrittene Entlastungsstraße, die die Ortslage von Grasleben nördlich umgehen und damit vom Durchgangsverkehr entlasten solle, in Planung befinde. Sondern er führe zudem aus, dass erst diese Umgehungsstraßestraße die "Hauptverkehrsstraße von regionaler Bedeutung" mit Vorbehaltsrang, die eine Querverbindung von der Anschlussstelle Rennau an der A 2 nach Grasleben mit seinen verkehrsintensiven Gewerbebetrieben und in das benachbarte Sachsen-Anhalt vorbereiten solle, sinnvoll und funktionsfähig mache. Damit stehe fest, dass die Umgehungsstraße von deutlich überörtlicher Funktion sei.

Die Kläger haben beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Zur Entgegnung hat er auf seine angegriffene Entscheidung verwiesen und u. a. ergänzend ausgeführt: Alle Planungsvarianten seien im Rahmen der Umweltverträglichkeitsstudie (UVS) geprüft und abgewogen worden, um die konfliktärmste Variante zu bestimmen. Zudem sei unstreitig bereits während des Planfeststellungsverfahrens eine Umtrassierung des westlichen Abschnitts vorgenommen worden, um den Belangen privater Einwender Rechnung zu tragen. Dadurch seien auch die Kläger begünstigt worden. Der Fernverkehr betrage nicht einmal 5% des Verkehrsaufkommens. An der Einstufung der planfestgestellten Straße als Gemeindestraße halte er fest.

Die Beigeladenen zu 1 und 2 haben keinen Antrag gestellt; inhaltlich hat sich die Beigeladene zu 2 den Ausführungen des Beklagten angeschlossen.

Durch das angefochtene Urteil vom 10. Juni 2010 hat das Verwaltungsgericht den Planfeststellungsbeschluss vom 27. Oktober 2008 aufgehoben und dies im Wesentlichen wie folgt begründet:

Der Planfeststellungsbeschluss sei rechtswidrig und verletze die Kläger in ihren Rechten. Die Planfeststellung sei von der Beigeladenen zu 2 als objektiv nicht zuständiger Vorhabensträgerin beantragt worden. Die Beigeladene zu 2 sei nach § 48 Satz 1 i. V. m. § 9 Abs. 1 NStrG lediglich für den Bau von Gemeindestraßen im Sinne der Aufzählung in § 47 NStrG zuständig. Bei der planfestgestellten Entlastungsstraße handele es sich um keine Gemeindestraße. Der Beklagte habe daher zu Unrecht die Zuständigkeit der Beigeladenen zu 2 als Vorhabensträgerin angenommen. Damit sei das Verfahren, das zu dem Erlass des Planfeststellungsbeschlusses geführt habe, fehlerhaft. Maßgeblich für die Klassifizierung einer Straße als Gemeinde-, Kreis- oder Landesstraße sei gemäß § 3 Abs. 1 NStrG ihre (objektive) Verkehrsbedeutung. Für Gemeindestraßen sei nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 NStrG charakteristisch, dass sie überwiegend dem Verkehr innerhalb einer Gemeinde oder zwischen benachbarten Gemeinden dienten oder zu dienen bestimmt seien. Das Gesetz knüpfe mit dem Begriff "dienen" in erster Linie an die von einer Straße tatsächlich vermittelten räumlichen Verkehrsbeziehungen an. Es komme darauf an, welchen Charakter der Verkehr aufweise, der eine neu zu bauenden Straße bei prognostischer Betrachtung nutzen werde. Daneben sei auch die Zweckbestimmung der Straße nach funktionalen Zielsetzungen maßgeblich. Insofern komme es auf die Funktion der Straße im Verkehrsnetz an. Für die Einstufung maßgeblich seien stets objektive Kriterien. Die subjektive Zielsetzung der planenden Behörde sei nur dann entscheidend, wenn sie im Einklang mit den objektiv vorliegenden Gegebenheiten stehe.

Gemessen an diesen Voraussetzungen sei die planfestgestellte Entlastungsstraße nicht als Gemeindestraße im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 3 und des § 47 NStrG zu qualifizieren. Dies ergebe sich sowohl aus der Qualität des sie voraussichtlich nutzenden Verkehrs als auch aus ihrer Funktion im Verkehrsnetz. Bei dem Verkehr, der die geplante Straße bei prognostischer Betrachtung nutzen werde, werde es sich überwiegend um Durchgangs- und nur zu einem deutlich geringeren Anteil um Zielverkehr handeln. Dies ergebe sich aus den durchgeführten Querschnittszählungen für die L 651 und einer darauf beruhenden sowie die Entlastungsfunktion der geplanten Straße berücksichtigenden Prognose zur Qualität des sie nutzenden Verkehrs. Addiere man die bei den Querschnittszählungen ermittelten Zahlen für den Verkehr in beiden Richtungen der L 651 im Bereich der Ortsdurchfahrt Grasleben, so ergebe sich ein Anteil des Durchgangsverkehrs von nahezu 59% (Durchgangsverkehr: insgesamt 3.541 Kfz; Zielverkehr: insgesamt 2.491 Kfz; Anteil des Durchgangsverkehrs: 58,7%). Die geplante Straße solle die Ortslage primär vom Durchgangsverkehr entlasten und werde diese Entlastungsfunktion nach den Resultaten der vorliegenden Verkehrsuntersuchungen aller Voraussicht nach erfüllen. Selbst wenn auch Teile des Zielverkehrs auf sie verlagert würden, wäre nicht damit zu rechnen, dass sich der Anteil des Durchgangsverkehrs an dem sie nutzenden Verkehr erheblich verringerte. Unabhängig davon sei schon wegen der Gewerbestruktur der Gemeinde Grasleben, der Lage wichtiger Zielpunkte im Zentrum der Gemeinde und der Lage der wichtigsten Arbeitgeber im Gemeindegebiet nicht ersichtlich, dass die Entlastungsstraße einen mehr als geringen Teil des Ziel- und Quellverkehrs aufnehmen werde. Auch für Arbeitnehmer aus Grasleben, die im VW-Werk in Wolfsburg arbeiteten und für die Anfahrt bislang die K 56 und die K 50 genutzt hätten, würde die Nutzung der Entlastungsstraße voraussichtlich keinen Vorteil bringen.

Da für die geplante Straße ein deutlich überwiegender Anteil des Durchgangsverkehrs zu erwarten sei, lasse sie sich nicht mehr als Gemeindestraße qualifizieren. Nach dem Wortlaut des § 3 Abs. 1 Nr. 3 NStrG sei eine Straße nur dann als Gemeindestraße anzusehen, wenn der innergemeindliche und/oder nachbarschaftliche Verkehr den darüber hinausgehenden Verkehr überwiege. Der das Gemeindegebiet querende Durchgangsverkehr sei kein Verkehr zwischen benachbarten Gemeinden im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 3 NStrG. Denn sonst ließe sich von ihm der "überörtliche Verkehr innerhalb eines Landkreises", der nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 NStrG ein Grund für die Einstufung der Straße als Kreisstraße sei, nicht hinreichend abgrenzen. Diese Klassifizierung des Durchgangsverkehrs decke sich mit der Verwendung des Begriffs "Durchgangsverkehr" in § 3 Abs. 1 Nr. 1 NStrG. Nur sie sei auch mit dem Zweck der Regelungen in § 3 Abs. 1 NStrG vereinbar, der darin bestehe, zusammen mit den Vorschriften über die Straßenbaulast sicherzustellen, dass Bau und Unterhaltung von Straßen in den Händen eines entsprechend dem Verkehrsaufkommen leistungsfähigen Trägers liege.

Die von dem Beklagten in Bezug genommenen Zahlenwerte, die in den Verkehrsgutachten zur Länge der das Planungsgebiet berührenden Fahrten und zu deren jeweiligem Anteil am Verkehrsaufkommen festgestellt worden seien, stünden der Klassifizierung der geplanten Straße als Landes- oder Kreisstraße nicht entgegen. Denn die Qualifizierung einer Straße als Gemeindestraße hänge nach der gesetzlichen Definition in § 3 Abs. 1 Nr. 3 NStrG nicht von der Länge der Fahrten ab, für die der Verkehrsweg genutzt werde. Darüber hinaus sei der auf der Entlastungsstraße zu erwartende Verkehr nicht überwiegend als Verkehr "zwischen benachbarten Gemeinden" im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 3 NStrG anzusehen, weil es sich bei dem zu verlagernden Durchgangsverkehr um länderübergreifenden Verkehr handeln werde. Der Landesgesetzgeber habe die Straßenbaulast für Gemeindestraßen den Gemeinden übertragen, weil die Aufgabe jedenfalls keine wesentlichen überörtlichen Interessen berühre und als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft (§ 4 Abs. 1 NGO, Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) von dieser selbst bewältigt werden könne. Diene eine Straße überwiegend einem die Landesgrenzen überschreitenden Verkehr, seien hingegen ganz wesentlich überörtliche Interessen berührt und der Verkehr habe regelmäßig eine Dimension, die befürchten lasse, dass die Gemeinde die Straßenbaulast nicht ausreichend werde erfüllen können.

Auch nach ihrer Funktion im Verkehrsnetz sei die planfestgestellte Straße nicht als Gemeindestraße anzusehen. Nach den Planungen solle ihr eine über den Verkehr innerhalb der Gemeinde und zwischen benachbarten Gemeinden hinausgehende Funktion im Verkehrsnetz zukommen. Dafür spreche schon, dass sie primär den Durchgangsverkehr aufnehmen solle und eine Straße, die dazu überwiegend diene, nicht als Gemeindestraße qualifiziert werden könne. Sie habe außerdem eine Verbindungs- und Zubringerfunktion für das übergeordnete Straßennetz und sei nach ihrer Lage vollständig in das Netz überörtlicher Verkehrsbeziehungen eingebettet. Denn sie liege im Verlauf einer durch die L 651 selbst gebildeten Achse zwischen dem sachsen-anhaltinischen Raum Weferlingen/Calvörde/Haldensleben im Osten und der B 244 im Westen, welcher ihrerseits eine Achsenfunktion zwischen dem Raum Wolfsburg/Oebisfelde im Norden und der Stadt Helmstedt im Süden, vor allem aber auch mit der dortigen Anschlussstelle Rennau der BAB 2 zukomme. Die Netzfunktion verlange nicht eine (durchgängig) unmittelbare Anknüpfung von/an Landes- und/oder Bundesstraßen. Entscheidend sei, dass der Verkehr objektiv-tatsächlich die sogenannte Entlastungsstraße nutzen solle und werde. Genau davon gehe schon der Planfeststellungsbeschluss selbst - in seiner Planrechtfertigung wie auch in seiner Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung - ausdrücklich aus. Dass die Verbindung zwischen der geplanten Entlastungsstraße und der B 244 über ein etwa 1,5 km langes Teilstück der K 50 erfolgen solle, reiche bei Anlegung eines objektiven Maßstabes nicht hin, um die beschriebene Netzfunktion in Frage zu stellen.

Ausführungen im Erläuterungsbericht der Beigeladenen zu 2 bestätigten die Wertung, dass die geplante Straße überwiegend dazu diene, den Durchgangsverkehr aufzunehmen und diesen dem überörtlichen Verkehrsnetz von Kreis-, Landes- und Bundesstraßen zuzuführen. Denn dort werde die kommunale Entlastungsstraße der Straßenkategorie A II (überregionale/regionale Straße) nach RAS-N zugeordnet und in den raumordnerischen Entwicklungszielen ihre Verbindungsfunktion hervorgehoben. Auch die Stellungnahme des Beklagten zum Regionalen Raumordnungsprogramm für den Großraum Braunschweig - Entwurf 2007 - spreche dafür, dass der geplanten Straße eine überörtliche Funktion zukommen solle.

Demgegenüber trete die vom Beklagten hervorgehobene Erschließungsfunktion der geplanten Straße in den Hintergrund, weil sich diese schon aufgrund ihrer Trassenführung nur auf geringe Bereiche am nordwestlichen Ortsrand der Beigeladenen zu 2 beziehe und daher eine großräumige Ortsumgehung von mehr als drei Kilometern Länge nicht rechtfertigen könnte. Zudem solle nach den erklärten Zielsetzungen die bisherige innerörtliche Trasse der L 651 nach einer Realisierung des Vorhabens primär den innerörtlichen Verkehr aufnehmen, d. h. insoweit eine primäre Funktion als Erschließungsstraße beibehalten.

Die fehlerhafte Klassifizierung der geplanten Straße führe zur Unzuständigkeit der Beigeladenen zu 2 als Vorhabensträgerin, damit zur formellen Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses und verletze die Kläger in ihren Rechten. Die richtige Klassifizierung der Straße gehöre zu den zwingenden rechtlichen Rahmenbedingungen der Planung und des Baus einer Straße, deren Einhaltung die Kläger als benachbarte Betroffene verlangen könnten. Dabei könne die Kammer offenlassen, ob es sich bei der geplanten Entlastungsstraße um eine Landes- oder Kreisstraße handele.

Die im Eilverfahren vertretene Auffassung des Oberverwaltungsgerichts zur Klassifizierung der geplanten Straße überzeuge nicht.

Soweit in der Beschwerdeentscheidung ausgeführt werde, der Anteil des Zielverkehrs von 46% solle auf der geplanten Straße "kammartig" direkt in die Zielgebiete Graslebens geführt werden, genüge dies nicht, um die Entlastungsstraße als Gemeindestraße zu qualifizieren. Selbst wenn der Zielverkehr in vollem Umfang umgeleitet würde, hätte er auf der Entlastungsstraße einen geringeren Anteil an dem Verkehrsaufkommen als der Durchgangsverkehr. Im Fall überwiegenden Durchgangsverkehrs seien die Voraussetzungen für eine Klassifizierung als Gemeindestraße jedoch nicht erfüllt. Darüber hinaus sei nicht ersichtlich, dass die Entlastungsstraße den gesamten Ziel- und Quellverkehr aufnehmen werde, und solle ihr nach den Planungen nicht die Funktion zukommen, den Zielverkehr aufzunehmen, sondern den Durchgangsverkehr um den Ortskern herumzuführen.

Selbst wenn sich aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Oktober 1999 - BVerwG 4 B 53.99 - herleiten ließe, dass es der geplanten Entlastungsstraße an dem für eine Landesstraße erforderlichen Netzzusammenhang fehlte, würde sich an der formellen Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses nichts ändern. Denn dann wäre die geplante Straße als Kreisstraße einzustufen, für die ebenfalls nicht die Gemeinde die Straßenbaulast trage. Unabhängig davon lasse sich aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts nicht herleiten, dass hier der Netzzusammenhang fehle. Im vorliegenden Fall stelle sich die Frage, ob dieser Zusammenhang nur dann bestehe, wenn die geplante Straße an beiden Enden an Landes- oder Bundesstraßen anknüpfe. Dazu äußere sich die zitierte Entscheidung nicht. Das Bundesverwaltungsgericht habe allerdings in anderen Entscheidungen festgestellt, dass es nach dem den landesrechtlichen Regelungen entsprechenden § 1 Abs. 1 FStrG für Bundesfernstraßen genüge, wenn die Straße nur einseitig an das Verkehrsnetz angebunden sei. Entscheidend sei das Interesse an einer überregionalen Verkehrserschließung. Das gelte auch hier.

Auch wenn die beidseitige Anknüpfung für den Netzzusammenhang erforderlich wäre, stünde dies der Klassifizierung der geplanten Umgehungsstraße als Landesstraße nicht entgegen. Ob der erforderliche Netzzusammenhang gegeben sei, sei maßgeblich nach dem aufgrund der vorliegenden Planungen konkret abzusehenden baulichen Endzustand der Straße zu beurteilen. Wenn die Entlastungsstraße nach Funktion und zu erwartendem Verkehrsaufkommen als Landesstraße anzusehen wäre, würde das fragliche ca. 1,5 km lange Straßenstück der K 50, das nach den Planungen in die Ortsumgehung einbezogen sei, nach Fertigstellung der Umgehungsstraße seiner Verkehrsbedeutung nach voraussichtlich als Landesstraße zu qualifizieren und entsprechend aufzustufen sein.

Mit der Rüge der Unzuständigkeit der Beigeladenen zu 2 seien die Kläger nicht gemäß § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG präkludiert. Bei der fehlerhaften Klassifizierung einer Straße und der daraus folgenden Unzuständigkeit des Vorhabensträgers handele es sich nicht um eine gesondert zu kennzeichnende Einwendung im Sinne des § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG.

Der Aufhebungsanspruch der Kläger werde nicht durch eine möglicherweise anderweitig begründbare Zuständigkeit des beklagten Landkreises ausgeschlossen. Auf den hier gegebenen Fall der sachlichen Unzuständigkeit des Vorhabensträgers sei § 46 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG nicht anwendbar. Denn diese Vorschrift - in ihrer 3. Alt. - gelte allein für die fehlende örtliche Zuständigkeit. Zudem entspreche es allgemeiner Ansicht, dass bei Planungsentscheidungen wegen des ihnen immanenten Entscheidungsspielraums die von § 46 VwVfG vorausgesetzte Alternativlosigkeit der Sachentscheidung in der Regel nicht gegeben sei.

Ein Ausschluss des Aufhebungsanspruchs folge hier auch nicht aus dem Grundsatz, dass kein berechtigtes Interesse an der Aufhebung eines Verwaltungsaktes bestehe, wenn dieselbe Behörde alsbald eine inhaltsgleiche Verfügung neu erlassen müsste. Vorschriften über das Verwaltungsverfahren, zu denen im weiteren Sinne auch Zuständigkeitsregelungen zählten, seien zwar nicht um ihrer selbst Willen drittschützend, sondern nur im Hinblick auf eine ihnen zugrunde liegende materiellrechtliche Rechtsposition des Betroffenen. Erforderlich sei daher, dass nicht nur die abstrakte, sondern die konkrete Möglichkeit bestehe, dass die Planungsentscheidung ohne den Verfahrensfehler anders, d. h. für die Kläger günstiger ausgefallen wäre. Diese Feststellung lasse sich im vorliegenden Fall treffen. Schon aufgrund des Zeitablaufs sei nicht ansatzweise absehbar, ob der Beklagte als auch für Landes- und Kreisstraßen zuständige Planfeststellungsbehörde einen inhaltsgleichen Planfeststellungsbeschluss erneut erlassen oder aber bestimmte Belange anders gewichten und/oder möglicherweise veränderten Umständen Rechnung tragen würde. Zudem unterscheide sich der gesetzliche Rahmen für den Bau anderer Straßen von den für eine Gemeindestraße geltenden Vorschriften in entscheidenden Punkten.

Schließlich scheitere die Aufhebung des angegriffenen Planfeststellungsbeschlusses nicht an § 75 Abs. 1a VwVfG. Denn dessen (unmittelbare oder auch nur ergänzende) Anwendung sei zur Behebung eines Mangels der Zuständigkeit ausgeschlossen, weil der Gesetzgeber anlässlich der Einfügung der Vorschrift in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck gebracht habe, dass er auf eine Regelung der Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, zu denen auch Zuständigkeitsregelungen gehörten, verzichte, da dafür im Hinblick auf die §§ 45 und 46 VwVfG kein Bedarf bestehe.

Nach Zustellung des erstinstanzlichen Urteils am 13. August 2010 hat der Beklagte am 3. September 2010 die von dem Verwaltungsgericht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO i. V. m. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassene Berufung eingelegt und diese am 13. Oktober 2010 begründet, ohne in seiner Berufungsbegründungsschrift einen ausdrücklichen Antrag zu formulieren.

Sein Rechtsmittel begründet der Beklagte im Wesentlichen wie folgt: Das Fehlen eines förmlichen Antrags in der Begründungsschrift stehe der Zulässigkeit seiner Berufung nicht entgegen. Paragraf 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO verlange nicht, dass die Berufungsbegründung notwendig einen förmlichen Antrag enthalte. Ausreichend sei vielmehr, dass die innerhalb der Berufungsbegründungsfrist eingereichten Schriftsätze ihrem gesamten Inhalt nach eindeutig zu erkennen gäben, in welchem Umfang und mit welchem Ziel das Urteil angefochten werden solle. Der Satz, "Das hierzu ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig vom 09. 08. 2010 erfolgte zu Unrecht und ist somit aufzuheben.", unter II. seiner Berufungsbegründungsschrift beschreibe zweifelsfrei und hinreichend, wogegen er sich wende, nämlich vollinhaltlich und ohne Einschränkung gegen die Entscheidung erster Instanz.

Seine Berufung sei auch begründet. Schon aus dem Tatbestand des § 3 Abs. 1 Nr. 1 NStrG ergebe sich, dass die geplante Straße keine Landesstraße sein könne. Hiernach müsse eine Landesstraße innerhalb des Landesgebietes mit anderen Landesstraßen untereinander oder zusammen mit Bundesfernstraßen ein Verkehrsnetz bilden. Fehle es daran, komme es darauf, welchem Verkehr die Straße diene oder zu dienen bestimmt sei, nicht mehr an. Ihrer Aufgabe, Räume verkehrlich miteinander zu verbinden, die über den gemeinde-nachbarlichen Bereich hinausreichten, könnten Landesstraßen nur gerecht werden, wenn der unabdingbare Netzzusammenhang nicht unterbrochen werde. Ein lediglich einseitiger Anschluss sei mit dem Erfordernis des Netzzusammenhangs nur am "äußeren Rand" des Netzes vereinbar, d. h. wenn eine Straße an der Staatsgrenze des Bundesgebietes oder aus topografischen Gründen, z. B. an der Meeresküste, ende. Der für Landesstraßen erforderliche Netzzusammenhang sei daher im vorliegenden Fall nicht gegeben, weil die geplante Straße (lediglich) die L 651 und die K 50 miteinander verbinde und (erst) die Fortsetzung der K 50 später an die B 244 anschließe.

Der Argumentation des Verwaltungsgerichts, dass nach Errichtung der Entlastungsstraße bestehende Straßen auf- bzw. abgestuft werden müssten, könne nicht gefolgt werden. Zum einen sei eine Umstufung nicht vorgesehen, zum anderen wäre dies nicht Gegenstand der Überlegungen, da hinsichtlich der Funktion der Straße im Verkehrsnetz die subjektive Zielsetzung der Behörde entscheidend sei. Die Einschätzung, dass die geplante Straße überwiegend dem Verkehr innerhalb der Gemeinde oder im Nahbereich zwischen benachbarten Gemeinden diene oder zu dienen bestimmt sein werde, entspreche seiner, des Beklagten, Überzeugung. Seine Ausführungen zum Entwurf des regionalen Raumordnungsprogramms seien lediglich so zu interpretieren, dass ein Hinweis auf die Planung der streitigen Entlastungsstraße gegeben worden sei, weil diese im Entwurf des Raumordnungsprogramms nicht berücksichtigt gewesen sei und ansonsten die Darstellung eines Vorbehaltsgebiets für eine Querverbindung der L 294 zur L 297 keinen Sinn gehabt hätte. Die Neuplanung dieser Querverbindung sei jedoch in einem mittelfristigen Zeitraum von 15 Jahren aufgrund der Haushaltssituation im Landesstraßenbau eher ausgeschlossen und daher für die Bestimmung der Verkehrsfunktion der geplanten Entlastungsstraße nicht maßgeblich.

Das Verwaltungsgericht spreche von einer voraussichtlichen Belastung, die eine Umstufung auslösen könne. Bei der Straßenplanung habe jedoch von den tatsächlichen Gegebenheiten ausgegangen werden müssen. In diesem Zusammenhang sei festzustellen, dass sich durch die neue Entlastungsstraße keine Veränderung an der Straßenführung und an der Rechtsstruktur der L 651 ergeben werde. Diese werde weiterhin sowohl den gesamten überörtlichen Verkehr in der Ost-Süd-Relation (Sachsen-Anhalt - Helmstedt und Gegenrichtung) als auch Verkehre in der Ost-West/West-Ost Relation aufnehmen. Selbst der Verkehr zur BAB 2 würde wie bisher über die L 651 zur Anschlussstelle Helmstedt-West der Bundesautobahn führen. Die gewerblichen Betriebe würden nach wie vor über die auch weiterhin bestehende L 651 erreicht werden.

Der Verkehr, der von der neuen Entlastungsstraße aufgenommen werden werde, stelle zudem keinen überörtlichen Verkehr dar, der es rechtfertigen würde, über den Rechtscharakter einer Landesstraße nachzudenken. Für die Frage der straßenplanungsrechtlichen Zuordnung komme es entscheidend auf die überwiegend bestehenden tatsächlichen Verkehrsbeziehungen an. Anhand der Verkehrsuntersuchung des Planungsbüros Hinz von 1997, die im Jahre 2008 noch einmal aktualisiert worden sei und den Untersuchungsraum in einen Nahbereich von bis ca. 10 km um Grasleben, einen Mittelbereich (bis ca. 30 km) und einen Fernbereich unterteile, sei Folgendes festzustellen: Rund 44% aller Fahrten begönnen und endeten im Nahbereich, rund 88% aller Fahrten begönnen oder endeten im Nahbereich, rund 8,5% aller Fahrten fänden ausschließlich im Mittelbereich statt und nur 3,5% aller Fahrten fänden in der Verkehrsrelation Mittel-Fern-Fern statt. Der Zielverkehr nach Grasleben stamme überwiegend aus dem Nahbereich (rd. 75%). Zu den Nachbarräumen zählten die Stadt Helmstedt, die Gemeinde Weferlingen in Sachsen-Anhalt sowie Teile der Samtgemeinde Velpke. Es sei nicht nachzuvollziehen, dass das Verwaltungsgericht Braunschweig den Verkehr zur und von der in unmittelbarer Nachbarschaft zu der Beigeladenen zu 2 gelegenen Gemeinde Weferlingen deshalb als überörtlichen Verkehr deklariere, da die Gemeinde in Sachsen-Anhalt und nicht in Niedersachsen liege. Hilfsweise sei noch darauf zu verweisen, dass bei einer Mischung des Verkehrs mit unterschiedlicher Reichweite der Begriff "überwiegend" relativ zu verstehen sei, sodass der auf den (für die Einstufung der Straße) maßgeblichen Verkehr entfallende Anteil des Gesamtverkehrs einer Straße höher sein müsse als der Anteil jeder Art der übrigen Verkehrsvorgänge. Danach sei der prognostizierte Anteil der überörtlichen Fahrten, die eine Einstufung der neuen Straße als Landesstraße rechtfertigen würden, vernachlässigbar gering.

Selbst wenn man die von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien zur Ermittlung der Bedeutung einer Straße zugrunde legte, ergäbe sich keine andere Einschätzung. Insoweit verweise er, der Beklagte, u. a. auf den im hiesigen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ergangenen Beschluss des Senats vom 29. September 2009 - 7 ME 65/09 -. Nach ständiger Rechtsprechung komme es auf die Funktion der Straße im Verkehrsnetz an, die zunächst nach objektiven Kriterien zu beurteilen sei. Die subjektive Zielsetzung einer Gemeinde sei jedoch entscheidend, wenn sie im Einklang mit den objektiv vorliegenden Gegebenheiten stehe. Als Gemeindestraßen seien auch Straßen im Außenbereich der Gemeinde einzuordnen, die die Zweckbestimmung hätten, den nachbarlichen Verkehr zwischen Gemeinden oder Ortsteilen zu vermitteln (Verbindungsfunktion) oder den Verkehr der Gemeinden oder Ortsteile mit anderen öffentlichen Verkehrswegen zu vermitteln (Anschlussfunktion). Insbesondere diese Anschlussfunktion, nämlich an die K 50 und die K 56, erfülle die geplante Entlastungsstraße.

Die planende Behörde brauche im Rahmen der Planung nicht abschließend zu prüfen, wie die geplante Straße später einzustufen sei, wenn sie zutreffende Annahmen über die voraussichtliche Verkehrsbelastung zugrunde gelegt habe. Im Stadium der Planung der Straße komme der Einschätzung ihrer späteren Verkehrsbedeutung der Charakter einer Prognose zu, die gerichtlich nur beschränkt auf methodische Richtigkeit überprüft werden könne. Die methodische Richtigkeit sei hier bereits mit dem Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. Juli 2009 - 7 ME 65/09 - bestätigt worden. Im vorliegenden Fall stelle die von der Beigeladenen zu 2 geplante Straße sowohl unter Berücksichtigung der objektiven als auch der subjektive Zielsetzung eine Gemeindestraße im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 3 NStrG dar. Dies ergebe sich aus der prognostischen Betrachtung der zu erwartenden Verkehrsströme auf der Grundlage der von dem Planungsbüro Hinz durchgeführten und später aktualisierten Verkehrsuntersuchung, die nicht zu beanstanden sei.

Diese Verkehrsuntersuchung habe insbesondere ausweislich der Lage der Zählstellen alle Verkehrsbeziehungen in und um Grasleben erfasst, sodass entgegen der Behauptung der Kläger kein "Längsverkehr" unberücksichtigt geblieben sei. Die Zählzeiten seien auch dem tatsächlichen Verkehr angepasst gewesen. Denn die Querschnittszählungen und Knotenstromzählungen seien im Zeitraum von 06.00 Uhr bis 19.00 Uhr durchgeführt worden; die Verkehrsbefragungen hätten zu den Schwerpunktverkehrszeiten von 06.00 Uhr bis 10.00 Uhr sowie von 14.00 Uhr bis 18.00 Uhr stattgefunden. An der Verkehrszählung sei nicht deshalb zu zweifeln, weil sie von Schülern vorgenommen worden sei. Befragung und Zählung durch geeignete Schüler seien durchaus üblich. Die Schüler seien ausreichend in ihre Aufgabe eingewiesen und durch Mitarbeiter des Planungsbüros kontrolliert worden.

Die seitens der Kläger geltend gemachten materiellen Planungsfehler lägen nicht vor. Alle Planungsvarianten seien im Rahmen der Umweltverträglichkeitsstudie (UVS) geprüft und abgewogen worden, um die konfliktärmste Variante zu bestimmen. Der Verkehrssicherheit könne trassenunabhängig durch Geschwindigkeitsbegrenzungen und Überholverbote Genüge getan werden. Die lärmtechnische Untersuchung sei mängelfrei und insbesondere hinreichend aktuell; das entsprechende Gutachten berücksichtige sowohl die geänderte Trassenführung im westlichen Abschnitt als auch die im Januar 2008 aktualisierte Verkehrsuntersuchung. Die Grundstücke sämtlicher Kläger seien in der Zusammenstellung der Beurteilungspegel berücksichtigt, die Schallauswirkungen der Topografie seien berechnet worden. Aus der Untersuchung ergäben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass für die Grundstücke der Kläger Lärmwerte von über 75 db (A) tags bzw. 65 dB (A) nachts zu erwarten seien. Eine Ergänzung der schalltechnischen Untersuchungen bleibe für den Fall der Bebauung weiterer Grundstücke ohnehin vorbehalten. Bei einer erst geplanten Straße seien Schallmessungen weder möglich noch vorgesehen.

Der Beklagte beantragt,

Die Kläger beantragen,

Nach Auffassung der Kläger ist die Berufung bereits unzulässig, weil deren Begründung entgegen 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO keinen bestimmten Antrag enthalte. Ein solcher Antrag lasse sich nicht aus der Einlegung der Berufung und den Berufungsgründen herleiten.

Die Berufung sei aber auch unbegründet. Die planfestgestellte Entlastungsstraße sei jedenfalls nicht als Gemeindestraße im Sinne der §§ 3 Abs. 1 Nr. 3 und 47 NStrG zu qualifizieren. Dies ergebe sich sowohl aus der Qualität des sie voraussichtlich nutzenden Verkehrs als auch aus ihrer Funktion im Verkehrsnetz. Damit sei das Verfahren, das zu dem Erlass des Planfeststellungsbeschlusses geführt habe, fehlerhaft und nicht heilbar. Es werde vollumfänglich auf das zutreffende Urteil des Verwaltungsgerichts verwiesen.

Aus der Stellungnahme des Beklagten zu dem Entwurf des Regionalen Raumordnungsprogramms für den Großraum Braunschweig ergebe sich ebenfalls - wie bereits erstinstanzlich vorgetragen - die überörtliche Funktion der Entlastungsstraße.

Des Weiteren leide bereits die Ermittlung der relevanten Grunddaten unter so erheblichen und im gerichtlichen Verfahren nicht mehr nachholbaren materiellen Mängeln, dass auch deshalb eine Planergänzung zur Behebung von Zuständigkeitsmängeln ausscheide. So lasse sich bereits aus der Stellungnahme des Beklagten zu dem Entwurf des Regionalen Raumordnungsprogramms schließen, dass mit einem deutlich höheren Verkehrsaufkommen zu rechnen sei, als im Planfeststellungsbeschluss vorausgesetzt werde. Die Verkehrszählungen, die der Berechnung der Verkehrsströme zugrunde gelegt worden seien, reichten ebenfalls nicht hin, weil sie erst nach 08.30 Uhr begonnen hätten, der Schwerpunkt des Verkehrs jedoch regelmäßig zwischen 07.00 Uhr morgens und 07.45 Uhr liege. Zudem seien sie bereits gegen 15.00 Uhr beendet worden, obwohl zu dieser Zeit der Berufsverkehr noch nicht durchgelaufen gewesen sei. Schließlich sei an der Zuverlässigkeit der Verkehrszählungen zu zweifeln, weil diese von nicht volljährigen Schulkindern durchgeführt worden seien.

Die Planung leide zudem unter weiteren materiellen Planungsfehlern, derentwegen bereits im Planfeststellungsverfahren Einwendungen erhoben worden seien. So greife die geplante Trassenführung in rechtswidriger Weise in ihr, der Kläger, Eigentum und in ihre Gesundheit ein. Der angegriffene Planfeststellungsbeschluss verstoße gegen das planungsrechtliche Abwägungsgebot, weil u. a. ihre privaten Belange nicht angemessen berücksichtigt worden seien. Planungs- und Standortalternativen seien nicht (hinreichend) gegeneinander abgewogen worden. Der westliche Abschnitt der Trasse werde zu nah an ihrem Eigentum verlaufen. Ihre Belange seien auch deshalb nicht hinreichend in die planerische Abwägung einbezogen worden, weil die lärmtechnische Untersuchung keine Entscheidungsgrundlage sein dürfe; die Lärmschutzberechnungen und -prognosen beruhten auf unzutreffenden Rohdaten. Bereits jetzt habe sich das Verkehrsaufkommen dramatisch verändert; der Schwerlastverkehr habe auch wegen der sogenannten Mautumgehung stark zugenommen. Die schalltechnische Untersuchung sei nur auf einer begrenzten Auswahl von betroffenen Grundstücken durchgeführt worden; ihre Grundstücke seien von einer Überschreitung der Immissionswerte betroffen. Die Gesamtbeurteilung der schalltechnischen Situation einschließlich der dortigen Aussagen zum aktiven wie passiven Schallschutz sei unzutreffend. Die für die Schallentwicklung relevante topografische Situation sei überhaupt nicht berücksichtigt worden. Es komme zu einem sogenannten Lärmtrichtereffekt. Dadurch würden die Immissions(grenz)werte überschritten; sogar die enteignungsrechtlich relevante Schwelle von 70 dB (A) werde nicht eingehalten. Infolge des zu erwartenden Schallpegels, insbesondere während des Berufsverkehrs morgens und am späten Nachmittag (Spitzenwerte), aber auch zu den übrigen Tageszeiten sei von Lärmwerten deutlich über 75 dB(A) tags bzw. 65 dB(A) nachts auszugehen. Auch wären sie einer erhöhten Schadstoffbelastung ausgesetzt; ihr körperliches Wohlbefinden wäre massiv beeinträchtigt. Die Nutzung ihrer Grundstücke wäre unzumutbar eingeschränkt; diese erlitten einen erheblichen Wertverlust von mindestens 30%. Die nun geplante Vorzugsvariante führe zur Zerstörung von Biotopen. Als längste aller Varianten sei sie auch dauerhaft die teuerste. Eine hinreichende Verkehrssicherheit sei dort nicht herstellbar, weil der westliche Abschnitt aufgrund seines starken Kurvenverlaufs - noch verstärkt durch eine eingeschränkte Sicht im Waldgebiet - unfallträchtig sein werde.

Die nicht durch einen postulationsfähigen Prozessbevollmächtigten vertretenen Beigeladenen haben im Berufungsverfahren keine Anträge gestellt.

Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakten dieses Verfahrens sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Unterlagen des Beklagten (BA A bis L zu 7 LC 85/10 - im Folgenden verkürzt als BA A bis L zitiert) verwiesen, die ihrem wesentlichen Inhalt nach Gegenstand der mündlichen Verhandlung zweiter Instanz und der Beratung im Senat gewesen sind.