Entscheidungsgründe

Die auf Aufhebung des Einleitungsbeschlusses vom 21. August 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 31. Oktober 2013 gerichtete Klage ist als Anfechtungsklage zulässig (vgl. Urteil des Senats vom 25.02.2015 - 15 KF 3/14 -, RdL 2015, 128 = juris). Sie bleibt jedoch in der Sache ohne Erfolg.

Der Einleitungsbeschluss des Landesamtes für Geoinformation und Landentwicklung Niedersachsen über die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung Südtangente Cloppenburg vom 21. August 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 31. Oktober 2013 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten, § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist insoweit der Zeitpunkt des Erlasses der letzten behördlichen Entscheidung. Zwar ist für die Begründetheit der Klage grundsätzlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Flurbereinigungsgericht maßgeblich (vgl. BVerwG, Beschluss vom 01.07.1991 - 5 B 59.91 -, NVwZ-RR 1992, 52 = RdL 1991, 207 = juris). Da hierfür jedoch das materielle Recht vorrangig ist, kommt es auf diesen Zeitpunkt nur dann an, wenn sonstiges materielles Recht nichts regelt (vgl. Wingerter in: Wingerter/Mayr, FlurbG, 9. Auflage 2013, § 144 Rn. 9). Dies ist hier der Fall. Im Unternehmensflurbereinigungsverfahren hat die Flurbereinigungsbehörde auftretende Veränderungen bei der Planung und Durchführung des zugrundeliegenden Unternehmens - hier der geplanten Straßenbaumaßnahme - mit den ihr rechtlich zur Verfügung stehenden Mitteln durch eine Veränderung des Flurbereinigungsgebiets nach § 8 FlurbG, eine Einstellung des Verfahrens nach § 9 FlurbG oder Fortführung des Verfahrens nach Maßgabe der §§ 1 und 37 oder des § 86 FlurbG, wenn dafür die Voraussetzungen vorliegen, Rechnung zu tragen. Das trifft insbesondere auch für Änderungen der gegenwärtig geplanten Trassenführung zu oder wenn die geplante Straßenbaumaßnahme nicht zur Ausführung gelangt, vgl. § 87 Abs. 3 FlurbG (vgl. Urteil des Senats vom 23.01.2001 - 15 K 599/00 -, n. v.). Diese Regelungen machen deutlich, dass der Gesetzgeber spezielle Vorkehrungen für den Fall von nachträglichen Änderungen getroffen hat. Bei Anfechtungsklagen gegen die Einleitung eines Flurbereinigungsverfahrens - hier die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung - ist damit auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses der letzten behördlichen Entscheidung abzustellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.03.1985, - 5 C 130.83 -, BVerwGE 71, 108 = NVwZ 1985, 739 = DVBl.1985, 1135 = juris). Im Hinblick auf den Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens kommt es daher insbesondere nicht darauf an, ob sich im Planfeststellungsverfahren nach Einleitung der Unternehmensflurbereinigung nachträglich wesentliche Änderungen ergeben haben. Vielmehr würde damit ein - nicht streitgegenständliches - Verpflichtungsbegehren auf Einstellung des Verfahrens geltend gemacht (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 28.06.2012 - OVG 70 A 5.09 -, juris).

Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung einer Unternehmensflurbereinigung ist § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG. Danach kann auf Antrag der Enteignungsbehörde ein Flurbereinigungsverfahren eingeleitet werden, wenn aus besonderem Anlass eine Enteignung zulässig ist, durch die ländliche Grundstücke im großen Umfang in Anspruch genommen würden, und der den Betroffenen entstehende Landverlust auf einen größeren Kreis von Eigentümern verteilt oder Nachteile für die allgemeine Landeskultur, die durch das Unternehmen entstehen, vermieden werden sollen. Das Ausmaß der Verteilung des Landverlustes ist im Einvernehmen mit der landwirtschaftlichen Berufsvertretung zu regeln, vgl. § 87 Abs. 1 Satz 2 FlurbG. Die Unternehmensflurbereinigung kann nach § 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG bereits dann angeordnet werden, wenn das Planfeststellungsverfahren oder ein entsprechendes Verfahren für das Unternehmen, zu dessen Gunsten die Enteignung durchgeführt werden soll, eingeleitet ist.

Die hiernach erforderlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung Südtangente Cloppenburg sind gegeben.

1. Dies gilt zunächst in formeller Hinsicht.

Das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung Niedersachsen hat als seit dem 1. Januar 2011 zuständige Flurbereinigungsbehörde vor dem Erlass des Einleitungsbeschlusses in einer Aufklärungsversammlung am 14. Dezember 2011 entsprechend § 88 Nr. 1 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 FlurbG die voraussichtlich beteiligten Grundstückseigentümer über das geplante Unternehmensflurbereinigungsverfahren einschließlich der zu erwartenden Kosten aufgeklärt. Mit Anhörungsschreiben vom 8. Dezember 2011 hat es zudem gemäß § 5 Abs. 2 und 3 FlurbG die landwirtschaftliche Berufsvertretung sowie die betroffenen Behörden und Gemeinden und andere Körperschaften des öffentlichen Rechts über das geplante Verfahren, dessen Durchführung und die voraussichtlichen Kosten unterrichtet.

Das Landesamt hat gemäß § 88 Nr. 1 in Verbindung mit § 4 FlurbG in dem Flurbereinigungsbeschluss auf den besonderen Zweck des Verfahrens hingewiesen.

Eventuelle Mängel der öffentlichen Bekanntmachung nach § 6 Abs. 2, § 110 FlurbG sind nicht ersichtlich. Der entscheidende Teil des Flurbereinigungsbeschlusses wurde in der Münsterländischen Tageszeitung und der Nordwest-Zeitung am 31. August 2012 sowie in der Oldenburgischen Volkszeitung am 5. September 2012 veröffentlicht. Zudem hat der vollständige Einleitungsbeschluss in den Stadtverwaltungen Cloppenburg und Vechta sowie den Gemeindeverwaltungen Cappeln, Bakum, Emstek, Essen, Garrel, Lastrup und Molbergen jeweils für einen Zeitraum von mindestens einem Monat zur Einsichtnahme ausgelegen.

2. Auch die materiellen Voraussetzungen für die Anordnung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens Südtangente Cloppenburg nach § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG liegen vor.

a) Die Regierungsvertretung Oldenburg des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres, Sport und Integration hat als zuständige Enteignungsbehörde nach § 19 des Niedersächsischen Enteignungsgesetzes (NEG) mit Schreiben vom 14. April 2010 bei der Behörde für Geoinformation, Landentwicklung und Liegenschaften Oldenburg als Funktionsvorgänger des Beklagten beantragt, die Unternehmensflurbereinigung im Zusammenhang mit dem beabsichtigten Bau der Südtangente Cloppenburg anzuordnen.

Die Rechtmäßigkeit des angeordneten Flurbereinigungsverfahrens wird entgegen der Auffassung der Kläger nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Antrag auf Anordnung des Flurbereinigungsverfahrens im Zusammenhang mit dem Bau der Südtangente Cloppenburg von der Enteignungsbehörde bereits am 14. April 2010 gestellt worden ist, d. h. unstreitig zu einem Zeitpunkt, in dem das Planfeststellungsverfahren noch nicht eingeleitet gewesen ist. Denn auf den Zeitpunkt der Antragstellung stellt das Flurbereinigungsgesetz nicht ab, sondern allein auf den Zeitpunkt der Anordnung der Unternehmensflurbereinigung. Ein Unternehmensflurbereinigungsverfahren kann nach § 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG bereits angeordnet werden, wenn das fachrechtliche Verfahren für das Unternehmen, zu dessen Gunsten die Enteignung durchgeführt werden soll, lediglich eingeleitet ist (dazu im Einzelnen unter f)).

b) Eine Enteignung ist aus besonderem Anlass zulässig.

Diese Voraussetzung ist dann erfüllt, wenn nach einem besonderen Gesetz eine Rechtsgrundlage für die Enteignung vorhanden und die Enteignung nach dieser Vorschrift zulässig ist (vgl. Aust in: Kodal, Straßenrecht Handbuch, 7. Auflage, Kapitel 40 Rn. 16). Die allgemeine Zulässigkeit der Enteignung für das geplante Vorhaben richtet sich nach den Vorgaben des für das jeweilige Unternehmen geltenden Fachgesetzes. Lediglich der Vollzug der Enteignung erfolgt statt nach den sonst geltenden Vorschriften über das Enteignungsverfahren im Rahmen eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens nach §§ 87 ff. FlurbG (vgl. Beschluss des Senats vom 25.02.2009 - 15 MF 5/09 -, AUR 2009, 251 = juris, m. w. N.).

Ob die Enteignung zulässig ist, hat die Enteignungsbehörde in eigener Zuständigkeit zu prüfen (vgl. Wingerter in: Wingerter/Mayr,a. a. O., § 87 Rn. 4). Dies entspricht der Ziffer 1.1 des Gemeinsamen Runderlasses des Ministeriums für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz und des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr „Unternehmensflurbereinigungen; Durchführung der Flurbereinigung unter Anwendung der §§ 87 ff. des Flurbereinigungsgesetzes“ in der hier noch anwendbaren Fassung vom 8. Februar 2007 (- 306-61141 -; Nds. MBl. 2007, 165), der eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift darstellt. Danach prüft die Enteignungsbehörde die Zulässigkeit der Enteignung in eigener Zuständigkeit.

Die meist im Antrag nach § 87 Abs. 1 FlurbG enthaltene Entscheidung der Enteignungsbehörde ist mangels unmittelbarer Außenwirkung kein Verwaltungsakt. Das Vorliegen einer Rechtsgrundlage für die Enteignung ist aber inzident im flurbereinigungsrechtlichen Verfahren zu prüfen; eine Bindung an den nicht als Verwaltungsakt einzustufenden Antrag der Enteignungsbehörde, wonach die Voraussetzungen der Enteignung gegeben seien, also auch eine taugliche Rechtsgrundlage vorhanden sei, besteht nicht (vgl. Urteil des Senats vom 25.02.2015, a. a. O.; Wingerter in: Wingerter/Mayr, a. a. O., § 87 Rn. 4). Ausreichend ist jedoch die Prüfung, ob für die im Einzelfall in Aussicht genommene Maßnahme außerhalb des Flurbereinigungsverfahrens eine Enteignung dem Grunde nach zulässig wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.03.1985, a. a. O.).

Die rechtliche Grundlage für die Zulässigkeit einer Enteignung ergibt sich vorliegend aus § 42 NStrG. Dies hat bereits die Regierungsvertretung Oldenburg in ihrer Funktion als Enteignungsbehörde geprüft und bejaht. Sie hätte den Antrag zurückgewiesen, wenn die Enteignung offensichtlich unzulässig gewesen wäre, vgl. § 21 NEG. Diese Prüfung der Enteignungsbehörde hat sich der Funktionsvorgänger des Beklagten zu Eigen gemacht. Nach § 42 NStrG haben die Träger der Straßenbaulast für Landes- und Kreisstraßen sowie für Gemeindestraßen im Außenbereich zur Erfüllung ihrer Aufgaben das Enteignungsrecht. Die Durchführung eines Enteignungsverfahrens ist zulässig, soweit es zur Ausführung eines nach § 38 festgestellten Planes notwendig ist. Einer weiteren Feststellung der Zulässigkeit der Enteignung bedarf es nicht. Das Enteignungsrecht vermittelt einen verfahrensrechtlichen Anspruch gegen die Enteignungsbehörde auf Durchführung des Enteignungsverfahrens; zugleich liegt darin die Anerkennung, dass der Bau öffentlicher Straßen dem Allgemeinwohl dient (vgl. Aust in: Kodal, a. a. O., Kapitel 39 Rn. 14).

Hier plant die Stadt Cloppenburg zur Entlastung der innerstädtischen Hauptverkehrsstraßen den Bau einer südlichen Entlastungsstraße. Grundlage des Vorhabens soll ein Planfeststellungsbeschluss nach § 38 NStrG sein. Ausweislich der Planunterlagen (vgl. Erläuterungsbericht in dem Planfeststellungsverfahren - Stand: 23.07.2012) ist die Entlastungsstraße als Gemeindeverbindungsstraße konzipiert. Die Zuständigkeit für den Bau einer öffentlichen Straße in Niedersachsen, die nicht Bundesfernstraße ist, liegt bei dem landesrechtlich bestimmten Träger der Straßenbaulast, die alle mit dem Bau der Straßen zusammenhängenden Aufgaben umfasst, vgl. § 9 Abs. 1 Satz 1 NStrG. Träger der Straßenbaulast für Landesstraßen und Kreisstraßen sind das Land bzw. der Landkreis oder die kreisfreie Stadt, vgl. § 43 Abs. 1 NStrG. Träger der Straßenbaulast für Gemeindestraßen sind die Gemeinden, vgl. § 48 Satz 1 NStrG. Nach der Konzeption der Planunterlagen ist danach die Stadt Cloppenburg Träger der Straßenbaulast für die geplante Gemeindestraße, so dass für sie die Enteignung nach § 42 NStrG dem Grunde nach zulässig ist.

Soweit die Kläger darauf hinweisen, die Stadt Cloppenburg könne nicht Träger der Straßenbaulast sein, da es sich bei der geplanten Straße - ihrer Ansicht nach - nicht um eine Gemeindestraße handele und diese zudem auch noch teilweise außerhalb des Gemeindegebiets der Stadt Cloppenburg verlaufen solle, führt dies nicht zum Erfolg. Die Kläger machen mit ihrem Einwand der fehlenden Zuständigkeit der Stadt Cloppenburg für den geplanten Straßenbau im Kern einen Fehler der Planfeststellung geltend. Denn ein Planfeststellungsbeschluss ist rechtswidrig, wenn er auf Antrag eines Vorhabenträgers ergeht, dem die Zuständigkeit für den geplanten Straßenbau fehlt (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 22.02.2012 - 7 LC 83/10 -, NdsVBl 2012, 212 = juris, m. w. N.). Einwendungen gegen die Planfeststellung hat jedoch nicht die Flurbereinigungsbehörde, sondern haben ggf. die Gerichte im Rahmen der Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses zu überprüfen (vgl. Wingerter in: Wingerter/Mayr, a. a. O., § 87 Rn. 4, m. w. N.). Dies muss hier auch deshalb gelten, weil es sich bei der Frage, wie eine Straße einzustufen und wer infolgedessen für ihren Bau zuständig ist, um eine umfangreiche, fachrechtliche Prüfung handelt. Wie eine Straße einzustufen ist, ergibt sich nach § 3 Abs. 1 NStrG aus ihrer überwiegenden Verkehrsbedeutung. Die Prüfung der Verkehrsbedeutung eines geplanten Straßenneubaus muss in zwei Richtungen gehen: Zum einen ist zu ermitteln, welcher Verkehr für die geplante Straße prognostiziert wird. Zum anderen ist zu untersuchen, ob der geplanten Straße eine Funktion im Verkehrsnetz zukäme und ggf. welche Funktion dies wäre (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 22.02.2012, a. a. O.). Diese Prüfung muss dem dafür vorgesehenen Planfeststellungsverfahren und ggf. der Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses vorbehalten bleiben. Die Flurbereinigungsbehörde ist für eine solche fachrechtliche Prüfung nicht kompetent. Gleiches gilt für die Frage, ob die Zuständigkeit der Stadt Cloppenburg dadurch entfällt, dass die geplante Straße teilweise außerhalb ihres Gemeindegebiets verläuft. Denn auch insoweit bedarf es einer Prüfung in dem Planfeststellungsverfahren, ob sich die Stadt Cloppenburg gegenüber der Gemeinde Cappeln beispielsweise verbindlich verpflichtet hat, die mit der Straßenbaulast verbundenen Verpflichtungen dauerhaft zu übernehmen, ob zwischen diesen beiden Rechtsträgern eine sonstige Vereinbarung getroffen worden ist und ob eine solche rechtlich zulässig ist.

Selbst wenn im Hinblick auf die enteignungsrechtlichen Vorwirkungen des Einleitungsbeschlusses (vgl. BVerfG, Urteil vom 24.03.1987 - 1 BvR 1046/85 -, BVerfGE 74, 264 = juris) die Prüfung über die Zulässigkeit der Enteignung zumindest eine Evidenzprüfung durch die Flurbereinigungsbehörde und nachfolgend das Flurbereinigungsgericht erforderte, wäre eine Enteignung nur dann unzulässig, wenn die eingeleitete Planfeststellung offenkundig wegen tatsächlicher oder rechtlicher unausräumbarer Hindernisse nicht realisierbar wäre. Die Realisierbarkeit bezieht sich insoweit auf das konkrete Unternehmen. Solche offenkundigen und nicht ausräumbaren Hindernisse bezogen auf das konkrete Unternehmen - Südtangente Cloppenburg - sind vorliegend nicht erkennbar. Dies gilt umso mehr, als dasselbe Vorhaben auch auf eine andere Rechtsgrundlage gestützt und/oder auf einen anderen Träger umgestellt werden kann. Eine Enteignung für das Vorhaben „Südtangente Cloppenburg“ wäre daher bei einem anderen möglichen Träger nicht von vornherein unzulässig (vgl. Urteil des Senats vom 25.02.2015, a. a. O.).

c) Eine Enteignung nähme ländliche Grundstücke im großen Umfang in Anspruch.

Insoweit ist in erster Linie auf den räumlichen Umfang des sich aus dem Planfeststellungsbeschluss bzw. den Planunterlagen ergebenden Landbedarfs abzustellen. Der für das Unternehmen erforderliche Landbedarf ist dann von großem Umfang, wenn die beanspruchten Flächen zusammen und für sich betrachtet eine nicht unbeträchtliche Hektar-Anzahl aufweisen. Diese Voraussetzung ist in der Regel bereits bei einem Landbedarf ab 5 ha gegeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.05.1983 - 5 C 2.81 -, RdL 1983, 293 = juris; BVerwG, Urteil vom 06.07.1989 - 5 C 51.87 -, BVerwGE 82, 205 = NVwZ 1990, 471 = juris).

Die geplante Südtangente Cloppenburg durchschneidet ausweislich der schriftlichen Anregung der Stadt Cloppenburg vom 2. März 2010, der zur Veranschaulichung ein Vorabzug des Übersichtslageplans der Planunterlagen beigefügt war, auf einer Länge von ca. 6,5 km eine Vielzahl von Grundstücken. Die Regierungsvertretung Oldenburg in ihrer Funktion als Enteignungsbehörde hat in ihrem Antrag auf Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens darauf hingewiesen, dass der Umfang des geplanten Vorhabens mit Nebenanlagen einschließlich der erforderlich werdenden Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen darauf schließen lasse, dass zu seiner Umsetzung auch die zwangsweise Einziehung privaten Grundeigentums erforderlich werden wird. Der Beklagte hat auf Nachfrage des Gerichts mitgeteilt, dass ein Flächenbedarf für die geplante Straße von rd. 17,3 ha sowie für Kompensationsmaßnahmen im Verfahrensgebiet von rd. 10,6 ha bestehe. Im Verfahrensgebiet besteht danach ein Landbedarf von rd. 27,9 ha. Es ist damit deutlich zu erkennen - und zwischen den Beteiligten auch nicht streitig -, dass eine Enteignung ländliche Grundstücke im großen Umfang in Anspruch nähme.

d) Durch die angeordnete Flurbereinigung soll ausweislich der Begründung des Einleitungsbeschlusses der Landverlust der betroffenen Grundstückseigentümer anlässlich des Baus der innerstädtischen Entlastungsstraße (Südtangente) durch Austausch mit Ersatzflächen vermieden werden. Des Weiteren sollen durch die Maßnahme entstehende Nachteile für die allgemeine Landeskultur vermieden oder beseitigt werden. Durch die geplante Straße werden zahlreiche Flurstücke und landwirtschaftlich genutzte Flächen durchschnitten, so dass diese in Form und Größe nachteilig verändert werden und in erheblichem Umfang unwirtschaftliche Restflächen entstehen, für die dann auch keine Erschließung mehr gegeben ist. Durch geeignete Flächentausche und Arrondierungen soll unter Einbeziehung unwirtschaftlicher Restflächen der Eingriff in die gewachsene Bewirtschaftungsstruktur so gemildert werden, dass den Betrieben keine schwerwiegenden Nachteile verbleiben. Die Stadt Cloppenburg als Unternehmensträger hat der Größe nach alle im Verfahrensgebiet benötigten Austauschflächen erworben - derzeit stehen 29 ha zur Verfügung - und beabsichtigt zur Verbesserung der Austauschmöglichkeiten weitere gut geeignete Austauschflächen freihändig zu erwerben. Dem steht nicht entgegen, dass sich der Trassenverlauf und der Landverlust im Planfeststellungsverfahren noch ändern können.

e) Eine Regelung des Ausmaßes der Verteilung des Landverlustes im Einvernehmen mit der landwirtschaftliche Berufsvertretung nach § 87 Abs. 1 Satz 2 FlurbG war vorliegend nicht erforderlich. Steht von vornherein fest, dass es zu einem Landabzug nicht kommen wird, weil der Unternehmensträger - wie hier - an anderer Stelle im Gebiet genug Ersatzland aufgekauft hat, so ist das Einvernehmen wegen Wegfall seines Schutzzwecks nicht erforderlich. In diesem Fall kann es kein „Ausmaß der Verteilung“ geben (vgl. Wingerter in: Wingerter/Mayr, a. a. O., § 87 Rn. 14, m. w. N.). Sollte es aufgrund von erheblichen Änderungen des geplanten Straßenbauvorhabens im Ergebnis doch zu einem Landabzug kommen, führt dies lediglich dazu, dass dann das Einvernehmen mit der landwirtschaftlichen Berufsvertretung hergestellt werden muss (vgl. Wingerter in: Wingerter/Mayr, a. a. O., § 87 Rn. 14, für den Fall der Ausdehnung des Verfahrenszwecks). Im Übrigen ist das Einvernehmen nach neuerer Rechtsprechung keine Voraussetzung für die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung, da das Einvernehmen die zumutbare Belastung mitbestimmen soll, sich diese aber erst mit dem Flurbereinigungsplan bzw. der vorläufigen Besitzeinweisung realisiert (vgl. OVG Brandenburg, Urteil vom 17.09.2003 - 8 D 35/01.G -, AUR 2005, 167 = juris, m. w. N.; Wingerter in: Wingerter/Mayr, a. a. O., § 87 Rn. 15).

f) Nach § 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG kann ein Unternehmensflurbereinigungsverfahren bereits angeordnet werden, wenn das fachrechtliche Verfahren für das Unternehmen, zu dessen Gunsten die Enteignung durchgeführt werden soll, lediglich eingeleitet ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 06.01.1987 - 5 B 30.85 -, juris). Den schutzwürdigen Interessen der Beteiligten wird dabei dadurch Rechnung getragen, dass die Bekanntgabe des Flurbereinigungsplans (§ 59 FlurbG) und die vorläufige Besitzeinweisung (§ 65 FlurbG) erst vorgenommen werden dürfen, nachdem die Planfeststellung für das Unternehmen unanfechtbar geworden oder für vollziehbar erklärt worden ist, vgl. § 87 Abs. 2 Satz 2 FlurbG.

Für die Anordnung des Flurbereinigungsverfahrens durch die obere Flurbereinigungsbehörde genügt nach dem Gesetzeswortlaut damit die Einleitung des dem enteignungsbegünstigten Unternehmen zugrundeliegenden Planfeststellungsverfahrens oder eines entsprechenden Verfahrens (vgl. Wingerter in: Wingerter/Mayr, a. a. O., § 87 Rn. 20). Einleitung bedeutet Beginn des Anhörungsverfahrens. Denn damit bezeugt die Anhörungsbehörde, dass sie die Planung als spruchreif ansieht (vgl. Wingerter in: Wingerter/Mayr, a. a. O., § 87 Rn. 22, m. w. N.).

§ 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG dient der Verfahrensbeschleunigung und der effizienten schrittweisen Abstimmung von Flurbereinigung und Fachplanung, wobei im Zeitpunkt der Einleitung des fachrechtlichen Verfahrens - hier des Planfeststellungsverfahrens - noch nicht feststeht, welche konkreten Grundstücke für das Unternehmen in Anspruch genommen werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.10.2009 - 9 C 9.08 -, BVerwGE 135, 110 = NVwZ-RR 2010, 418 = juris). Es wird eine sachdienliche zeitliche Abstimmung des Flurbereinigungsverfahrens mit der Planung und Ausführung des Unternehmens ermöglicht (vgl. Aust in: Kodal, a. a. O., Kapitel 40 Rn. 21). Der Zeitraum zwischen Einleitung der Planfeststellung und ihrer Unanfechtbarkeit kann für die Flurbereinigung genutzt werden (vgl. Wingerter in: Wingerter/Mayr, a. a. O., § 87 Rn. 20).

Daher ist auch in Ziffer 1.3 des Gemeinsamen Runderlasses vom 8. Februar 2007 festgelegt, dass der formelle Antrag rechtzeitig an die Flurbereinigungsbehörde zu richten ist, damit das Flurbereinigungsverfahren unmittelbar nach Einleitung des vorhabensrechtlichen Planfeststellungsverfahrens angeordnet werden kann. Ziffer 1.5 des Gemeinsamen Runderlasses bestätigt den Gesetzeswortlaut des § 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG, wonach die Voraussetzungen für die Anordnung des Unternehmensverfahrens vorliegen, wenn u. a. die Planfeststellung oder ein entsprechendes Verfahren für das Unternehmen, zu dessen Gunsten die Enteignung durchgeführt werden soll, zumindest eingeleitet, d.h. der Plan zur Einsichtnahme ausgelegt ist.

Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Der Landkreis Cloppenburg hat als für den Bau der geplanten Gemeindeverbindungsstraße zuständige Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde nach § 38 Abs. 5 NStrG das Planfeststellungsverfahren mit dem Anhörungsverfahren im Herbst 2011 begonnen. Er hat mit Schreiben vom 10. Oktober 2011 den beteiligten Trägern öffentlicher Belange die Pläne zur Stellungnahme zugeleitet und die Unterlagen in der Zeit vom 9. bis zum 23. November 2011 öffentlich ausgelegt. Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 ist durch den Landkreis Cloppenburg eine erneute Beteiligung der Träger öffentlicher Belange sowie eine erneute öffentliche Auslegung der Unterlagen in der Zeit vom 17. bis zum 31. August 2012 erfolgt. Mit Beschluss vom 21. August 2012 - und damit nach Einleitung des Planfeststellungsverfahrens - hat der Funktionsvorgänger des Beklagten das Unternehmensflurbereinigungsverfahren Südtangente Cloppenburg angeordnet.

Die Forderung der Kläger nach einer Verfestigung des Planfeststellungsverfahrens in der Weise, dass wesentliche Änderungen nicht zu erwarten seien, findet sich in § 87 Abs. 2 FlurbG nicht wieder. Insoweit kann auch Ziffer 3.2 des Gemeinsamen Runderlasses vom 8. Februar 2007, wonach die Flurbereinigungsbehörde den Flurbereinigungsbeschluss erlässt, wenn im Rahmen der Planfeststellungsanhörung keine wesentlichen Änderungen zu erwarten sind, nicht als zusätzliche Tatbestandsvoraussetzung, sondern allenfalls als ermessenslenkendes Kriterium verstanden werden.

3. Die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung Südtangente Cloppenburg weist auch keine Ermessensfehler auf.

Die Ermessensentscheidung über die Einleitung der Unternehmensflurbereinigung nach § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG ist am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu messen. Nicht zu prüfen ist hingegen die Verhältnismäßigkeit des Unternehmens selbst, soweit die enteignungsrechtliche Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses reicht. Für die Eigentümer der für das Unternehmen benötigten Grundstücke stellt die Unternehmensflurbereinigung ohnehin das mildere Mittel gegenüber der Enteignung dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.10.2009, a. a. O.).

a) Die Ermessensentscheidung des Funktionsvorgängers des Beklagten zur Einleitung der Unternehmensflurbereinigung ist rechtlich nicht zu beanstanden. Entgegen der Auffassung der Kläger liegt insbesondere kein Ermessensausfall vor.

Der Funktionsvorgänger des Beklagten hat sowohl in dem Einleitungsbeschluss vom 21. August 2012 als auch in dem Widerspruchsbescheid vom 31. Oktober 2013 zu erkennen gegeben, dass er sowohl das „Ob“ als auch das „Wie“ der Einleitung einer Unternehmensflurbereinigung einer Prüfung unterzogen und an dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gemessen hat. Er hat bereits in dem Einleitungsbeschluss darauf hingewiesen, dass die Durchführung eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens zweckmäßig sei. So hat er insbesondere berücksichtigt, dass durch das Flurbereinigungsverfahren der Landverlust der betroffenen Grundstückseigentümer durch den Austausch mit Ersatzflächen vermieden werden könne; der Unternehmensträger habe der Größe nach alle im Verfahrensgebiet benötigten Austauschflächen erworben. Aufgrund des geplanten Trassenverlaufs durch intensiv landwirtschaftlich genutztes Gebiet entstünden in erheblichem Umfang unwirtschaftliche Restflächen, für die dann auch keine Erschließung mehr gegeben sei. Durch geeignete Flächentausche, Arrondierung und Verwertung unwirtschaftlicher Restflächen solle der Eingriff in die Struktur der landwirtschaftlichen Betriebe gemildert werden. In dem Widerspruchsbescheid führt er ergänzend aus, dass die Anordnung des Flurbereinigungsverfahrens ermessensfehlerfrei erfolgt sei. Dem Verfassungsgebot des geringstmöglichen Eingriffs bei Enteignungen werde gerade die Unternehmensflurbereinigung gerecht, die für die Betroffenen das mildere und verhältnismäßigere Mittel darstelle. Der Funktionsvorgänger des Beklagten macht mit diesen Erwägungen deutlich, dass er die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme und ihre Auswirkungen auf die betroffenen Grundstückseigentümer in den Blick genommen und sich vor diesem Hintergrund für eine Einleitung entschieden hat.

Zum Zeitpunkt der Verfahrenseinleitung, der ebenfalls im Ermessen der Flurbereinigungsbehörde steht, hat der Funktionsvorgänger des Beklagten in dem Widerspruchsbescheid ausgeführt, dass die Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens im Anschluss an die Einleitung des Planfeststellungsverfahrens sinnvoll sei, um frühzeitig eine sachdienliche Abstimmung des Flurbereinigungsverfahrens mit der Planung und Ausführung des Unternehmens herbeizuführen. Dazu hat der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung erläutert, dass ein entsprechender zeitlicher Vorlauf insbesondere für die Wertermittlung, die Vermessung, etc. notwendig sei. Es sei daher sinnvoll und üblich, dass eine Unternehmensflurbereinigung schnell eingeleitet werde. Diese Ermessenserwägungen entsprechen der Ziffer 1.3 des Gemeinsamen Runderlasses vom 8. Februar 2007, wonach der formelle Antrag rechtzeitig an die Flurbereinigungsbehörde zu richten ist, damit das Flurbereinigungsverfahren unmittelbar nach Einleitung des vorhabensrechtlichen Planfeststellungsverfahrens angeordnet werden kann.

Soweit die Kläger auf Ziffer 3.2 des Gemeinsamen Runderlasses vom 8. Februar 2007 verweisen, wonach die Flurbereinigungsbehörde den Flurbereinigungsbeschluss erlässt, wenn im Rahmen der Planfeststellungsanhörung keine wesentlichen Änderungen zu erwarten sind, sind Ermessensfehler des Funktionsvorgängers des Beklagten insoweit nicht festzustellen. Zunächst kann es sich dabei lediglich um solche wesentlichen Änderungen handeln, die in einem Zusammenhang mit dem Unternehmensflurbereinigungsverfahren stehen, d.h. sich auf dieses auswirken können. Dies ergibt sich neben dem Sinn und Zweck auch aus der Systematik des Runderlasses: Gemäß Ziffer 3.1 erläutert die Flurbereinigungsbehörde den voraussichtlich beteiligten Grundstückseigentümern und Pächtern in einem Termin nach § 5 Abs. 1 FlurbG die Abgrenzung des Verfahrensgebiets, die Ziele des Verfahrens und die finanzielle Abwicklung. Die in der darauffolgenden Ziffer 3.2 genannten wesentlichen Änderungen beziehen sich auf diese für das Flurbereinigungsverfahren wichtigen Aspekte. Erfasst werden damit insbesondere wesentliche Änderungen, die sich auf das Verfahrensgebiet auswirken können. Solche wesentlichen Änderungen waren vorliegend im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids am 31. Oktober 2013 nicht zu erkennen.

Der Landkreis Cloppenburg hat mit der Auslegung der Planunterlagen im August 2012 mit der ergänzten Umweltverträglichkeitsstudie zu erkennen gegeben, dass er die Planung als spruchreif ansieht. Die Kläger haben nicht aufgezeigt, dass sich in der Folgezeit wesentliche Veränderungen ergeben hätten. Die bloße zeitliche Verzögerung des Abschlusses des Planfeststellungsverfahrens ist unerheblich. Anders wäre das nur in dem Fall zu beurteilen, dass das Planfeststellungsverfahren bereits endgültig gescheitert wäre (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 28.06.2012, a. a. O.). Die Auffassung der Kläger, das Planfeststellungsverfahren könne die bei der Planung auftretenden Konflikte (Raumordnung, Wasserrecht, Naturschutzrecht) nicht lösen bzw. es sei aufgrund dieser Konflikte mit wesentlichen Änderungen der Planung zu rechnen, beschreibt ihre persönliche Meinung. Ob die von ihnen aufgeworfenen Konflikte tatsächlich zu einer wesentlichen Änderung der Planung führen werden, ist völlig offen und hat sich - jedenfalls zum maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung - in keiner Weise in dem Planfeststellungsverfahren wiedergespiegelt. Im Übrigen handelt es sich hierbei erneut um inhaltliche Einwendungen gegen die Planfeststellung, die nicht die Flurbereinigungsbehörde zu überprüfen hat, sondern ggf. die Gerichte im Rahmen der Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses (vgl. Wingerter in: Wingerter/Mayr, a. a. O., § 87 Rn. 4, m. w. N.).

Die von den Klägern geforderte Kooperationspflicht der Flurbereinigungsbehörde mit der Planfeststellungsbehörde dergestalt, dass sich die Flurbereinigungsbehörde vor Erlass des Widerspruchsbescheides aktiv bei der Planfeststellungsbehörde nach dem Verfahrensstand und den gegebenenfalls zu erwartenden Änderungen hätte erkundigen müssen, besteht nicht. Vielmehr hat die Vertreterin des Beklagten in der mündlichen Verhandlung plausibel dargelegt, dass immer ein Kontakt zu der Planfeststellungsbehörde bestanden habe, so dass die Flurbereinigungsbehörde über wesentliche Änderungen informiert worden wäre. Dies ist jedoch nicht der Fall gewesen. Der Beklagte bzw. sein Funktionsvorgänger konnte daher ermessensfehlerfrei davon ausgehen, dass wesentliche Änderungen nicht zu erwarten sind, ohne dies gesondert in dem Widerspruchsbescheid ausführen zu müssen.

b) Soweit nach der Begründung des Einleitungsbeschlusses auch Zielsetzungen einer Regelflurbereinigung im Sinne der §§ 1, 37 FlurbG wie die Beseitigung bestehender agrarstruktureller Mängel durch ungünstige Besitzverhältnisse bzw. Planformen verfolgt werden, ist dies nicht zu beanstanden. Soweit diese Ziele nicht ohnehin zugleich dem mit der Unternehmensflurbereinigung verfolgten Zweck der Vermeidung unternehmensbedingter Nachteile für die allgemeine Landeskultur dienen, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass eine Unternehmensflurbereinigung den einzelnen Teilnehmern auch dadurch zu Gute kommen kann, dass bei Gelegenheit der Durchführung des Verfahrens die Besitzverhältnisse im Verfahrensgebiet wie in einem Regelflurbereinigungsverfahren auch dort neu geordnet werden, wo dies aus Gründen der Bewältigung der Unternehmensfolgen allein nicht geboten wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.10.2009, a. a. O.). Solange die in § 87 Abs. 1 FlurbG genannten Zwecke der Unternehmensflurbereinigung im Vordergrund stehen - wie dies hier im Hinblick auf die mit der Anordnung der Flurbereinigung verfolgte Vermeidung des Landverlusts der betroffenen Grundstückseigentümer und Beseitigung von Nachteilen für die allgemeine Landeskultur der Fall ist -, kann eine an den Neugestaltungsgrundsätzen des § 37 FlurbG orientierte Neustrukturierung der landwirtschaftlichen Nutzfläche im gesamten Flurbereinigungsgebiet erfolgen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.10.2009, a. a. O.). Dies lässt sich auch aus § 88 Nr. 1 Satz 2 FlurbG und insbesondere aus § 88 Nrn. 8 und 9 FlurbG herleiten. In diesen Vorschriften wird vorausgesetzt, dass auch Ausführungskosten entstehen, die nicht durch das Unternehmen verursacht und deshalb nicht vom Träger des Unternehmens zu tragen sind. Insoweit ist nicht erforderlich, dass die Voraussetzungen für eine Regelflurbereinigung vorliegen (vgl. Wingerter in: Wingerter/Mayr, a. a. O., § 87 Rn. 24).

c) Auch die mit dem Einleitungsbeschluss erfolgte Abgrenzung des Verfahrensgebietes ist nicht ermessensfehlerhaft. Nach § 7 Abs. 1 FlurbG - der mangels besonderer Regelung in den §§ 87 ff. FlurbG auch für die Unternehmensflurbereinigung gilt (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.07.1989, a. a. O.) - kann das Flurbereinigungsgebiet eine oder mehrere Gemeinden oder Teile von Gemeinden umfassen. Es ist so zu begrenzen, dass der Zweck der Flurbereinigung möglichst vollkommen erreicht werden kann. Der Zweck der Flurbereinigung besteht für die Unternehmensflurbereinigung in dem in § 87 Abs. 1 FlurbG angeführten besonderen Zweck. Für das vorliegende Verfahren, das dazu dienen soll, durch das Unternehmen verursachte Nachteile für die allgemeine Landeskultur und einen Landverlust der betroffenen Grundstückseigentümer zu vermeiden, ist die Gebietsabgrenzung so vorzunehmen, dass sich die Vermeidung der genannten Nachteile möglichst vollkommen erreichen lässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.07.1989, a. a. O.). Bei der Gebietsabgrenzung eines nach § 87 FlurbG anzuordnenden Verfahrens sind im Übrigen nicht nur die besonderen Zwecke des § 87 FlurbG maßgebend, sondern es können auch die Ziele der allgemeinen Flurbereinigung nach § 1 FlurbG Berücksichtigung finden (vgl. Urteil des Senats vom 14.02.2013 - 15 KF 28/09 -, n. v., m. w. N.). Die Abgrenzung des Flurbereinigungsgebiets ist nur dann rechtswidrig, wenn sie erkennbar nicht auf eine Abwägung aller für einen größtmöglichen Erfolg der Flurbereinigung im gesamten Planungsraum und für den einzelnen Beteiligten bedeutsamen Gesichtspunkte zurückgeht oder sich als gänzlich ungeeignet erweist, den Flurbereinigungserfolg zu fördern (vgl. BVerwG, Beschluss vom 06.01.1987 - 5 B 30.85 -, juris).

Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist die im Einleitungsbeschluss erfolgte Abgrenzung des Verfahrensgebiets nicht ermessensfehlerhaft. Nach der Begründung des Einleitungsbeschlusses ist die Abgrenzung so gewählt, dass der erforderliche Rahmen für die notwendigen Bodenordnungsmaßnahmen vorhanden ist und dass voraussichtlich alle austauschbaren Grundstücke der betroffenen Landwirte einbezogen sind. Die Kläger haben Rügen gegen die Abgrenzung des Verfahrensgebiets nicht geltend gemacht.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 147 Abs. 1, 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG in Verbindung mit §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO. Gemäß § 3 Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG) in Verbindung mit Nr. 5112 der Anlage 1 zum GKG ist eine Gerichtsgebühr mit vier Gebührensätzen anzusetzen. Der zugrunde gelegte Streitwert ergibt sich aus § 52 Abs. 2 GKG.

Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war nicht für notwendig zu erklären. Da der Antrag nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO, die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären, eine für den jeweiligen Kläger positive Kostenentscheidung voraussetzt, kann diesem Antrag angesichts der vorstehenden Erörterungen von vornherein kein Erfolg beschieden sein.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG in Verbindung mit § 167 Abs. 2 VwGO und §§ 708 Nr. 11, 709, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG, § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.