Die Klägerin ist Landwirtin und begehrt die Zuweisung von Zahlungsansprüchen mit dem Wert von Ackerland anstelle von Zahlungsansprüchen mit dem Wert von Dauergrünland.

Die Klägerin beantragte erstmals im März 2001 die Förderung für die Teilnahme an der Maßnahme B - extensive Grünlandnutzung - der Niedersächsischen Agrar-Umwelt-programme (NAU 2001) mit einer Fläche von 20,6012 ha. Diese Flächen hatte sie im gesamten Jahr 2001 als Mähweiden bewirtschaftet und entsprechend im Antrag Agrarförderung 2001 mit dem Kulturcode 452 codiert. Mit Bescheid vom 28. November 2001 bewilligte das damalige Amt für Agrarstruktur Lüneburg der Klägerin für den Verpflichtungszeitraum vom 1. Dezember 2001 bis 30. November 2006 eine jährliche Zuwendung E.. Nach Ziff. 4 des Bewilligungsbescheides wird die Zuwendung u.a. unter den Bedingungen gewährt, dass kein Dauergrünland in Ackerland umgewandelt wird und auf dem gesamten Betrieb ein Viehbesatz von mindestens 0,3 und höchstens 1,4 rauhfutter-fressende Großvieheinheiten je Hektar Hauptfutterfläche (RGV/ha HFF) eingehalten wird, der zu keinem Zeitpunkt unterschritten bzw. überschritten werden darf.

Ab dem Jahr 2003 nahm die Klägerin mit einer weiteren Fläche von 6,3090 ha an der Maßnahme teil; das damalige Amt für Agrarstruktur Lüneburg bewilligte ihr mit Bescheid vom 17. Dezember 2003 F. daraufhin für den Verpflichtungszeitraum des Erstantrages bis zum 30. November 2006 eine weitere jährliche Zuwendung.

Am 17. Mai 2005 stellte die Klägerin bei der damaligen Landwirtschaftskammer Hannover, der Funktionsvorgängerin der Beklagten, den Antrag auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen sowie Sammelantrag Agrarförderung und Agrar-Umweltmaßnahme 2005. Sie beantragte unter Ziff. II.4.5 "Zahlungsansprüche bzw. betriebsindividuelle Beträge in bestimmten Situationen" die Zuweisung von betriebsindividuellen Beträgen und/oder OGS-Genehmigungen gemäß Art. 13 bis 17 in Verbindung mit Art. 46 der VO (EG) Nr. 795/2004 wegen Inanspruchnahme der Härtefallregelung im Zusammenhang mit der Teilnahme an Agrar-Umweltmaßnahmen (Art. 16). Im Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis kreuzte sie bei den Schlägen Nr. 1 bis 10 und 18 die Spalte 12 "Agrarumweltmaßnahmen" an, außerdem erklärte sie in Anlage 2, mit den dort nochmals aufgeführten Schlägen Nr. 1 bis 10 und 18 mit einer Gesamtgröße von 27,16 ha an der Fördermaßnahme 120 (Extensive Grünlandnutzung - NAU B) teilzunehmen. Zusammen mit dem Antrag reichte die Klägerin auch den Vordruck E "Umwandlung von Ackerland in Grünland im Rahmen einer Agrar-Umweltmaßnahme gemäß Art. 16 VO (EG) Nr. 795/2004" ein. Der Vordruck E leitet mit dem Hinweis ein, eine Beantragung der Regelung sei nur erforderlich, wenn der Antragsteller im Rahmen der Agrar-Umweltmaßnahme 720 Ackerland in Grünland umgewandelt und im Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis für die zu diesem Zeitpunkt der Agrar-Umweltmaßnahme unterliegenden Flächen eine Dauergrünlandnutzung angegeben habe. Mit ihrer Unterschrift bestätigte die Klägerin die formularmäßige Erklärung, sie habe die in folgender Auflistung aufgeführten Ackerflächen im Rahmen der Agrar-Umweltmaßnahme (AU) 720 (Umwandlung von Acker- in extensives Grünland) in Grünland umgewandelt und beantrage daher, dass für diese Flächen der flächenbezogene Betrag für Ackerland zugewiesen werde. Die Klägerin bezeichnete weiter die Agrar-Umweltmaßnahme als Niedersächsisches Agrar-Umweltprogramm mit dem Beginn 2001 und dem Ende 2006 sowie den Folgeantrag mit dem Beginn 2003 und dem Ende 2006. Sie führte die Schläge mit den laufenden Nrn. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 und 10 aus dem Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis zum Antrag Agrarförderung 2003 auf, die - in dieser Reihenfolge - den Schlägen mit den laufenden Nrn. 1, 2, 1, 3, 4, 6, 6, 8 aus dem Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis zum Antrag 2005 entsprächen. Sie legte als Nachweis außerdem die Bescheide des früheren Amtes für Agrarstruktur Lüneburg vom 28. November 2001 und 17. Dezember 2003 bei. Sie erklärte schließlich durch handschriftlichen Zusatz:

"Ich beziehe mich hier auf Seite 36, Meilensteine der Agrarpolitik, wo von einer Agrar-Umweltmaßnahme die Rede ist, nicht nur Nr. 720, dann hätte man dies dort auch gleich schreiben können. Des Weiteren wurde bei mir in den Jahren 2002/2003 das Dauergrünlandkataster 1987 bis 1991 abgefragt, wo die Flächen unter Zeugennachweis als Ackerland eingestuft wurden, Liegenschaftsauszug 1995 ebenfalls Acker."

Mit Bescheid vom 7. April 2006 setzte die Beklagte für die Klägerin 22,80 normale Zahlungsansprüche ohne OGS-Genehmigung mit dem Wert für Acker und 27,57 normale Zahlungsansprüche ohne OGS-Genehmigung mit dem Wert für Dauergrünland sowie außerdem einen betriebsindividuellen Betrag von 1.778,-- EUR fest. Aus Anlage 3, Flächenübersicht, ergibt sich, dass die Beklagte die Schläge, welche die Klägerin im Vordruck E bezeichnet hatte, als Dauergrünland eingestuft hat.

Die Klägerin hat am 9. Mai 2006 Klage erhoben. Sie hat zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen, die umstrittenen Flächen seien bis zum Jahr 2000 verpachtet gewesen und seien teilweise zum Gemüseanbau und teilweise als Getreideflächen genutzt worden. Im Antragsjahr 2005 habe sie bezüglich der Flächen noch den Beschränkungen des fünfjährigen Agrar-Umweltprogramms "Extensive Grünlandbewirtschaftung" unterlegen. Sie habe deswegen die vormals als Ackerflächen bewirtschafteten Schläge nicht mehr als Ackerland geltend machen können.

Die Klägerin hat beantragt,

Die Beklagte hat beantragt,

Sie hat im Wesentlichen geltend gemacht, die Klägerin habe zwar an einer Agrar-Umweltmaßnahme auf der Grundlage einer der in Art. 40 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 1782/2003 genannten Verordnungen teilgenommen. Die Regelung in Verbindung mit Art. 16 VO (EG) Nr. 795/2004 und § 13 Betriebsprämiendurchführungsverordnung setze jedoch voraus, dass die betreffende Agrar-Umweltmaßnahme die unmittelbare Verpflichtung zur Umwandlung von Acker- in Grünland beinhaltet habe. Hierzu verpflichte nur die Agrar-Umweltmaßnahme Nr. 720, während dies bei den übrigen Maßnahmen auf Grundlage der VO (EG) Nr. 1257/1999 nicht der Fall gewesen sei. Die Förderung nach den NAU, Maßnahme B - extensive Grünlandnutzung - schreibe eine Umwandlung von Ackerflächen gerade nicht ausdrücklich vor. Die Maßnahme bezwecke vielmehr, die extensive Bewirtschaftung der Flächen zu bewirken, die möglicherweise schon vorher in Dauergrünland umgewandelt gewesen seien. Zwar habe es neben der Viehabstockung auch die Möglichkeit gegeben, Grünland hinzuzupachten oder Ackerland umzuwandeln, wenn die Landwirte die Besatzdichteregelung nicht schon zuvor eingehalten hätten. Eine verbindliche Vorgabe der Ackerlandumwandlung als Voraussetzung für die Förderung habe es jedoch nach der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für Niedersächsische Agrar-Umweltprogramme vom 10. Oktober 2001 nicht gegeben. Eine andere Auslegung führe zu einer massiven Ausweitung des Tatbestandes; es sei zu bedenken, dass es sich um eine Härtefallregelung handele. Es sei nicht sachgerecht, jegliche Tierabstockung oder Flächenumwandlung von Teilnehmern an den NAU - Maßnahme B - im Rahmen des Art. 40 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1782/2003 anzuerkennen. Anderenfalls wäre dies eine Bevorzugung von Landwirten, die im Rahmen der Maßnahme die unternehmerische Entscheidung getroffen hätten, die darin vorgegebenen Ziele durch Flächenumwandlung bzw. Tierabstockung zu erreichen, gegenüber den Landwirten, die Flächen hinzugepachtet hätten. Es müsse auch berücksichtigt werden, dass den Mitgliedstaaten bei der Ausge-staltung der Sonderfälle ein gewisser Spielraum eingeräumt worden sei. Eine Einbeziehung auch der Teilnehmer an der Maßnahme B würde eine Ausweitung des Art.40 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1782/2003 bedeuten, die politisch nicht gewollt gewesen sei.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 29. Juli 2008 stattgegeben und die Beklagte verpflichtet, für die Klägerin weitere 16,94 Zahlungsansprüche mit dem für Ackerflächen geltenden Wert von 299,13 EUR statt mit dem für Grünlandflächen geltenden Wert von 156,10 EUR festzusetzen. Den Bescheid der Beklagten vom 7. April 2006 hat es aufgehoben, soweit er dem entgegensteht.

Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Ungeachtet des Umstandes, dass die hier umstrittenen Flächen der Klägerin wegen des aus der Teilnahme an der Maßnahme B der NAU 2001 folgenden fünfjährigen Verpflichtungszeitraumes am 15. Mai 2003 unstreitig Dauergrünland dargestellt hätten, könne die Klägerin insoweit die Berücksichtigung des für Ackerland geltenden Wertes verlangen. Dies folge aus Art. 40 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 1782/2003. Unterabsatz 1 der Vorschrift erstrecke die für die Berechnung des Referenzbetrages nach Art. 40 Abs. 1 bis Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1782/2003 geltenden Härtefallbestimmungen u. a. auf Betriebsinhaber, die während des maßgeblichen Zeitraums Verpflichtungen im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen im Sinne der Verordnungen (EWG) Nr. 2078/92 und (EG) Nr. 1257/1999 des Rates unterlegen gewesen seien. Erstreckten sich die Agrarumweltmaßnahmen sowohl auf die Jahre 1997 bis 1999 als auch auf die Jahre 2000 bis 2002, erhalte ein Betriebsinhaber Zahlungsansprüche, die berechnet würden, indem ein von den Mitgliedsstaaten nach objektiven Kriterien unter Gewährleistung der Gleichbehandlung der Betriebsinhaber und unter Vermeidung von Markt- und Wettbewerbsverzerrungen festgesetzter Referenzbetrag durch eine Hektarzahl geteilt werde, welche die von ihm im ersten Anwendungsjahr der Betriebsprämienregelung angemeldete Hektarzahl nicht übersteige, Art. 16 Abs. 2 VO (EG) Nr. 795/2004. Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 BetrPrämDurchfV würden in diesen Fällen bei der Ermittlung des Referenzbetrages der betriebsindividuelle Betrag und der flächenbezogene Betrag auf der Grundlage des Kalenderjahres vor der Teilnahme an der Agrarumweltmaßnahme berechnet.

Hier liege ein Härtefall im Sinne der genannten Vorschriften vor. Die Klägerin habe zu dem maßgeblichen Stichtag, dem 15. Mai 2003, mit den umstrittenen Flächen Verpflichtungen im Zusammenhang mit einer Agrarumweltmaßnahme nach der VO (EG) Nr. 1257/1999 des Rates unterlegen. Sie sei durch ihre Teilnahme an der Maßnahme B der NAU 2001 nach der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für Niedersächsische Agrar-Umweltprogramme (RdErl. des ML v. 10.10.2001 - 303.2-6017/03 - Nds.MBl. S. 899) zu einer extensiven Bewirtschaftung der fraglichen Flächen verpflichtet gewesen. Um die Verpflichtungen einzuhalten, habe die Klägerin - dies sei nicht streitig - die fraglichen Ackerflächen in Grünland umgewandelt. Dies habe zu einer Einschränkung der Produktion ihres Betriebes und zu dem Status der Flächen als Dauergrünland am 15. Mai 2003 geführt.

Der Annahme eines Härtefalles im Sinne von Art. 40 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 1782/2003 stehe nicht entgegen, dass die Klägerin durch ihre Teilnahme an der Maßnahme B der NAU 2001 nicht zu einer Umwandlung von Ackerflächen verpflichtet gewesen sei, sondern die vorgeschriebene Extensivierung auch auf anderem Wege hätte erreichen können. Art. 40 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 1782/2003 setze nicht voraus, dass die Agrarumweltmaßnahme unmittelbar zu einer Umwandlung von Ackerflächen zu Grünland verpflichte. Aus dem Wortlaut der maßgeblichen gemeinschaftsrechtlichen und nationalen Vorschriften ergäben sich hierfür keine Anhaltspunkte. Art. 16 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 795/2004 treffe keine zusätzlichen Regelungen zu den Voraussetzungen, unter denen ein Härtefall im Sinne der Vorschrift anzunehmen sei. Auch der Wortlaut des § 13 BetrPrämDurchfV lasse nicht den Schluss zu, dass im Fall einer Umwandlung von Ackerland in Grünland ein Härtefall nach dem Willen des Gesetzgebers nur dann habe vorliegen sollen, wenn dies Folge einer unmittelbaren Verpflichtung der betreffenden Agrarumweltmaßnahme gewesen sei. Der nach § 13 Abs. 2 Satz 3 BetrPrämDurchfV für eine Erhöhung des Referenzbetrages bei einer Beeinträchtigung der tierischen Erzeugung notwendige Grenzwert gelte nach § 13 Abs. 2 Satz 4 BetrPrämDurchfV nicht in Fällen, "in denen im Rahmen von Agrarumweltmaßnahmen Ackerland in Grünland umgewandelt wurde". Diese Formulierung stelle lediglich auf den tatsächlichen Umstand der Umwandlung ab und fordere nicht, dass eine unmittelbare Verpflichtung hierzu bestanden habe. Allein die Begründung zu § 13 BetrPrämDurchfV (BR-Drs. 728/04 v. 29.4.2004 S. 24, 25) könnte dafür sprechen, dass nach der Vorstellung des deutschen Verordnungsgebers Härtefälle im Sinne des Art. 40 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 1782/2003 im Falle einer Umwandlung von Ackerland in Grünland nur vorlägen, wenn die jeweilige Agrarumweltmaßnahme eine unmittelbare Verpflichtung zur Umwandlung beinhaltet habe. In der Regelung des § 13 BetrPrämDurchfV habe sich eine derartige Intention jedoch nicht niedergeschlagen.

Im Übrigen müsse die Auslegung der Härtefallregelung den Grundsatz der Gleichbehandlung berücksichtigen. Es seien keine sachlichen Gründe ersichtlich, die es rechtfertigen könnten, bei der Anwendung der Härtefallregelung die Klägerin, die als Teilnehmerin an der Maßnahme B der NAU 2001 Ackerland in Grünland umgewandelt habe, anders zu behandeln als Betriebsinhaber, die diese Umwandlung im Rahmen der sog. Maßnahme 720, d.h. einer Förderung nach der Ziffer 6.1.3. der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für Vorhaben zum Trinkwasserschutz in Wasservorranggebieten im Rahmen des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (RdErl d. MU v. 2.2.2001 - 203-01373/08/03 - Nds.MBl. S. 712) vorgenommen hätten. Der Vortrag der Beklagten, wonach der die Differenzierung rechtfertigende Grund darin bestehe, dass die Klägerin die Umwandlung freiwillig vorgenommen habe, überzeuge nicht. Gemessen an dem Sinn und Zweck des Art. 40 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 1782/2003 sowie der zur Ausführung ergangenen gemeinschaftsrechtlichen und nationalen Vorschriften, nämlich zusätzliche, über die übernommenen Verpflichtungen hinausgehende Nachteile für Teilnehmer an Agrarumweltmaßnahmen zu vermeiden und so das Vertrauen der betroffenen Betriebsinhaber in die zeitliche Befristung der Agrarumweltmaßnahme zu schützen, befinde sich die Klägerin in einer mit den Teilnehmern an der sog. Maßnahme 720 vergleichbar schützenswerten Position. Allein der Umstand, dass die Klägerin nach den Regelungen der NAU 2001 nicht unmittelbar zu einer Umwandlung der Ackerflächen verpflichtet gewesen sei, sondern die vorgeschriebene Extensivierung auch durch andere Maßnahmen hätte erreichen können, sei kein sachgerechtes Differenzierungskriterium, weil nicht davon ausgegangen werden könne, dass die Klägerin etwaige Nachteile im Hinblick auf künftige Förderung freiwillig in Kauf genommen habe. Die Anwendung des Art. 40 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 1782/2003 im vorliegenden Fall bedeute auch keine ungerechtfertigte Bevorzugung der Klägerin gegenüber denjenigen Teilnehmern an der Maßnahme B der NAU 2001, die zur Einhaltung der Extensivierungsverpflichtung Flächen hinzugepachtet hätten, denn für diese folgten im Rahmen der Betriebsprämienregelung keine vergleichbaren Nachteile durch die Änderung des Flächenstatus von ehemaligen Ackerflächen.

Das Verwaltungsgericht hat die Berufung nach den §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO mit der Begründung zugelassen, den entschiedenen Rechtsfragen zur Anwendung des Art. 40 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1782/2003, Art. 16 VO (EG) Nr. 796/2004 komme grundsätzliche Bedeutung zu.

Die Beklagte vertieft zur Begründung ihrer Berufung ihr erstinstanzliches Vorbringen und führt ergänzend aus: Sie habe den Härtefallantrag 2005 der Klägerin ursprünglich schon allein deswegen abgelehnt, weil laut Vordruck E ein Härtefall nur bei der Maßnahme 720 habe anerkannt werden können, nicht aber bei der Maßnahme NAU B (120). Nach nochmaliger Auswertung der Antragsunterlagen habe sich ein weiteres Ablehnungskriterium ergeben. Entgegen der Angaben der Klägerin im Bewilligungs- und im Gerichtsverfahren habe diese keine Ackerflächen für die Maßnahme NAU B umgewandelt. Sie habe am 30. März 2001 eine Förderung im Programm NAU B beantragt, der Verpflichtungszeitraum habe also ab dem 1. Januar 2002 begonnen. Bereits im Vorjahr habe sie alle von ihr beantragten Flächen als Mähweide, also Dauergrünland bewirtschaftet. Dies ergebe sich aus ihren damaligen Antragsangaben. Auch eine Viehabstockung habe sie für die Teilnahme am NAU B nicht durchführen müssen. Aus der Auswertung RGV/ha Hauptfutterfläche in 2001 ergebe sich, dass ihr Viehbestand schon vor der Teilnahme an der Maßnahme NAU B zwischen 0,67 und 0,52 RGV/ha Hauptfutterfläche und damit weit unter dem für diese Maßnahme geforderten Wert von 1,4 RGV/ha Hauptfutterfläche gelegen habe.

Die Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Sie ergänzt ihren erstinstanzlichen Vortrag dahingehend, dass sie bei Übernahme des Betriebs von ihrem Vater ausschließlich Ackerflächen erhalten habe, weil dieser einen viehlosen Ackerbaubetrieb bewirtschaftet habe und auch die Fremdpächter diese Flächen nur als Acker gepachtet hätten. Nur durch den finanziellen Anreiz der Einführung eines fünfjährigen extensiven NAU-Programms habe sie sich für die fünfjährige Umwandlung der Ackerflächen entschieden. Zu Beginn der Umweltmaßnahme seien die weitreichenden Konsequenzen der im Jahre 2005 eingeführten Agrarreform weder absehbar noch bekannt gewesen. Sie müsse daher bei der Teilnahme am NAU-Programm einen Vertrauensschutz genießen. Zudem habe sie eine gewisse, wenn auch nur geringfügige Viehabstockung vorgenommen. Es hätten alle Voraussetzungen für die Teilnahme an den NAU vorgelegen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.