Entscheidungsgründe

Die vom Senat zugelassene und auch sonst statthafte Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg hat in der Sache keinen Erfolg.

Der Senat trifft diese Entscheidung nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss (§ 130a Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -), weil er die Berufung einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht auf die Klage der Klägerin den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 13. Februar 2009 aufgehoben. Der Planfeststellungsbeschluss ist rechtswidrig, soweit er den Straßenneubau zur Anschließung der Straße Heidekamp an den Ostring betrifft, da dem Beklagten als Vorhabenträger insoweit die sachliche Zuständigkeit für die Planung fehlt (dazu unter I.). Dies verletzt die Klägerin in ihren Rechten (dazu unter II.). Der Rechtsmangel führt zur Aufhebung des gesamten Planfeststellungsbeschlusses, da der Mangel einen nicht abtrennbaren Teil der Planung betrifft (dazu unter III.).

I.

Der Planfeststellungsbeschluss vom 13. Februar 200 ist rechtswidrig. Denn er wurde - soweit er die Verlängerung der Straße Heidekamp betrifft - aufgrund eines Antrags und zugunsten eines Trägers des umstrittenen Straßenbauvorhabens erlassen, dem die sachliche Zuständigkeit für die Durchführung dieses Vorhabens fehlt.

Träger eines Vorhabens ist derjenige, der die Planfeststellung zur Durchführung des von ihm beabsichtigten Vorhabens anstrebt und deshalb die Planfeststellung für das Vorhaben beantragt. Im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens entspricht die Einreichung des Plans (§§ 38 Abs. 4 NStrG, 1 Abs. 1 NVwVfG, 73 Abs. 1 VwVfG) der Antragstellung im Sinne der §§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 22 Satz 2 VwVfG (vgl. Urteil des Senats vom 22.02.2012 - 7 LC 83/10 -, juris, m. w. N.). Danach ist vorliegend der Beklagte, Betrieb Kreisstraßen, der Träger des Vorhabens. Er hat gegenüber dem Beklagten als Planfeststellungsbehörde die Planunterlagen eingereicht und die Auslegung des Plans erbeten, d. h. die Planfeststellung für das Vorhaben beantragt.

Nach den §§ 38 Abs. 4 NStrG, 1 Abs. 1 NVwVfG, 75 Abs. 1 VwVfG wird durch die Planfeststellung die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf alle von ihm berührten öffentlichen Belange festgestellt und werden alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend geregelt. Hieraus ergibt sich für die Planfeststellung eines öffentlichen Straßenbauvorhabens, dass nicht nur die geplante Straße selbst den einschlägigen Vorschriften zu genügen hat, sondern darüber hinaus der Träger des Vorhabens zu dessen Durchführung berufen sein muss. Die Planfeststellung darf nicht den Weg dafür freimachen, dass ein sachlich unzuständiger Vorhabenträger ein Straßenbauvorhaben verwirklicht. Denn es kann kein öffentliches Interesse am Tätigwerden des sachlich Unzuständigen anerkannt werden und es ließe sich vor diesem Hintergrund auch nicht rechtfertigen, dass ihm gegenüber etwa bestehende Ansprüche Planbetroffener auf Unterlassung des Vorhabens, auf Beseitigung oder Änderung der Anlagen oder auf Unterlassung ihrer Benutzung mit der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses ausgeschlossen würden (vgl. §§ 38 Abs. 4 NStrG, 1 Abs. 1 NVwVfG, 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG). Ein Planfeststellungsbeschluss ist deshalb rechtswidrig, wenn er auf Antrag eines Vorhabenträgers ergeht, dem die Zuständigkeit für den geplanten Straßenbau fehlt (vgl. Urteil des Senats vom 22.02.2012, a. a. O.).

Vorliegend fehlt dem Beklagten, Betrieb Kreisstraßen, als Vorhabenträger die Zuständigkeit für einen Teil des geplanten Straßenbauvorhabens, nämlich für den Straßenneubau zur Anschließung der Straße Heidekamp an den Ostring. Der Beklagte ist nicht Träger der Straßenbaulast für dieses Vorhaben (dazu unter 1.). Eine Zuständigkeit des Beklagten ergibt sich auch nicht aus den Vereinbarungen mit der Stadt Buchholz (dazu unter 2.). Schließlich handelt es sich bei der Verlängerung des Heidekamps nicht um eine notwendige Folgemaßnahme (dazu unter 3.).

1. Der Beklagte ist nicht Träger der Straßenbaulast für den Straßenneubau zur Anschließung der Straße Heidekamp an den Ostring.

Die Zuständigkeit für den Bau einer öffentlichen Straße (§§ 1 und 2 Abs. 1 NStrG) in Niedersachsen, die nicht Bundesfernstraße ist, liegt bei dem landesrechtlich bestimmten Träger der Straßenbaulast, die alle mit dem Bau der Straßen zusammenhängenden Aufgaben umfasst (§ 9 Abs. 1 Satz 1 NStrG). Träger der Straßenbaulast für Landesstraßen und Kreisstraßen sind das Land bzw. der Landkreis oder die kreisfreie Stadt (§ 43 Abs. 1 NStrG). Träger der Straßenbaulast für Gemeindestraßen sind grundsätzlich die Gemeinden (§ 48 Satz 1 NStrG).

Wie eine Straße einzustufen ist, ergibt sich nach § 3 Abs. 1 NStrG aus ihrer überwiegenden Verkehrsbedeutung. Danach ist für Gemeindestraßen kennzeichnend, dass sie überwiegend dem Verkehr innerhalb einer Gemeinde oder zwischen benachbarten Gemeinden dienen oder zu dienen bestimmt sind (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 NStrG). Kreisstraßen hingegen sind Straßen, die überwiegend dem Verkehr zwischen benachbarten Landkreisen oder kreisfreien Städten, dem überörtlichen Verkehr innerhalb eines Landkreises oder dem unentbehrlichen Anschluss von Gemeinden oder räumlich getrennten Ortsteilen an überörtliche Verkehrswege dienen oder zu dienen bestimmt sind (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 NStrG). Das Gesetz knüpft mit dem Begriff „dienen" in erster Linie an die von einer Straße tatsächlich vermittelten räumlichen Verkehrsbeziehungen an. Im Fall einer neu zu bauenden Straße kommt es darauf an, welchen Charakter der Verkehr aufweist, der sie voraussichtlich nutzen wird (vgl. Urteil des Senats vom 22.02.2012, a. a. O.; Beschluss des Senats vom 11.01.2006 - 7 ME 288/04 -, juris, m. w. N.). Wie die Anfügung der Worte „zu dienen bestimmt sind" erkennen lässt, ist daneben auch die Zweckbestimmung der Straße nach funktionalen Zielsetzungen für ihre Einstufung maßgeblich (vgl. Beschluss des Senats vom 12.01.2005 - 7 LA 101/04 -, juris). Insoweit kommt es jedoch vorrangig auf objektive Kriterien an. Die subjektive Zielsetzung der planenden Behörde ist nur dann entscheidend, wenn sie in Einklang mit den objektiv vorliegenden Gegebenheiten steht (vgl. Beschluss des Senats vom 11.01.2006, a. a. O.). Ansonsten könnte nämlich die planende Behörde mit einer Einstufung unabhängig vom Charakter der Straße selbst über ihre Kompetenz zur Planung sowie über die aus der Einstufung folgende Straßenbaulast disponieren. Das wäre mit dem Erfordernis, die Kompetenzbereiche und die Finanzierungsverantwortung klar abzugrenzen, nicht zu vereinbaren (vgl. Urteil des Senats vom 22.02.2012, a. a. O.). Die Prüfung der Verkehrsbedeutung eines geplanten Straßeneubaus muss hiernach also in zwei Richtungen gehen. Zum einen ist zu ermitteln, welcher Verkehr für die geplante Straße prognostiziert wird. Zum anderen ist zu untersuchen, ob der geplanten Straße eine Funktion im Verkehrsnetz zukäme und ggf. welche Funktion dies wäre (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 10.04.2002 - 8 B 01.1170 -, juris)

Gemessen an diesen Grundsätzen handelt es sich bei dem planfestgestellten Straßenneubau zur Anschließung der Straße Heidekamp an den Ostring, d. h. bei der Verlängerung des Heidekamps nicht um eine Kreisstraße, sondern um eine Gemeindestraße. Für diese ist der Beklagte nicht Träger der Straßenbaulast, sondern die Stadt Buchholz.

Unstreitig dürfte sein, dass die Straße in Verlängerung des Heidekamps nicht überwiegend dem Verkehr zwischen benachbarten Landkreisen oder kreisfreien Städten (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 Var. 1 NStrG) oder dem überörtlichen Verkehr innerhalb eines Landkreises (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 Var. 2 NStrG) dient oder zu dienen bestimmt ist. Die Straße dient aber auch nicht dem unentbehrlichen Anschluss einer Gemeinde oder eines räumlich getrennten Ortsteils an überörtliche Verkehrswege oder ist diesem Verkehrsanschluss zu dienen bestimmt (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 Var. 3 NStrG). Nach der Gesetzeskonzeption muss der betroffene Landkreis ein Mindestmaß an Anbindung der Gemeinden an das überörtliche Straßennetz gewährleisten, damit der örtlich ausgelöste Verkehr das innerörtliche Ziel erreichen oder zu seinem jeweiligen Fernziel gelangen kann. Alle übrigen der Bewältigung des örtlich ausgelösten Verkehrs dienenden Straßen unterfallen aber der Straßenbaulast der Gemeinde. Hiernach reicht regelmäßig nur eine Straßenverbindung der Gemeinde mit dem überörtlichen Verkehrsnetz aus (vgl. Sächsisches OVG, Urteil vom 17.03.2016 - 3 A 150/15 -, juris). Die Stadt Buchholz ist bereits über mehrere Anschlüsse an das überörtliche Verkehrsnetz angebunden; zu nennen sind hier insbesondere die Kreisstraßen K 28 und K 13 sowie die Anschlüsse der Stadt Buchholz an die Bundesstraße B 75, die ihrerseits einen Anschluss an die Bundesstraße B 3 und die Autobahn A 1 vermittelt. Die Verlängerung des Heidekamps ist daher für die Stadt Buchholz kein unentbehrlicher Anschluss an überörtliche Verkehrswege. Die Verlängerung des Heidekamps dient auch nicht dem unentbehrlichen Anschluss eines räumlich getrennten Ortsteils der Stadt Buchholz an überörtliche Verkehrswege. Unter „Ortsteil“ ist jeder Bebauungskomplex zu verstehen, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist (vgl. zur Definition des Ortsteils im Baurecht: BVerwG, Urteil vom 03.12.1998 - 4 C 7.98 -, juris). Entscheidend für den straßenrechtlichen Anspruch ist, ob der Ortsteil räumlich getrennt vom Gemeindekern ist. Dies dürfte dann der Fall sein, wenn nach einer äußeren Betrachtungsweise eine Siedlung besteht, die am Bebauungszusammenhang des Gemeindekerns nicht mehr teilnimmt und mit diesem in keinem räumlichen Erschließungszusammenhang steht (vgl. OVG Thüringen, Urteil vom 15.12.2004 - 2 KO 17/04 -, juris). Es spricht vorliegend bereits einiges dafür, dass der südlich der Eisenbahnlinie gelegene Stadtteil der Stadt Buchholz kein räumlich getrennter Ortsteil im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 Var. 3 NStrG ist. Denn nach einer äußeren Betrachtungsweise steht dieser Stadtteil - trotz der Trennung durch die Bahnlinie - aufgrund der Verbindung durch die Kreisstraße K 28 in einem räumlichen Erschließungszusammenhang mit dem Gemeindekern. Es kann jedoch dahinstehen, ob es sich um einen räumlich getrennten Ortsteil handelt. Denn es handelt sich jedenfalls nicht um einen unentbehrlichen Anschluss dieses Ortsteils an überörtliche Verkehrswege. Der Anschluss über die Verlängerung des Heidekamps ist - entgegen der Auffassung des Beklagten (vgl. auch Seite 10 des Planfeststellungsbeschlusses) - nicht unentbehrlich zum Anschluss der südlich der Eisenbahnlinie liegenden Stadtteile an das überörtliche Verkehrsnetz im Osten und Norden der Stadt. Der Anschluss des südlichen Teils der Stadt an den Ostring wird nur wenige hundert Meter weiter südlich über die Kreisstraße K 28 gewährleistet (Anbindung „Buchholzer Berg“). Im Übrigen hat der Beklagte im Berufungsverfahren selbst vorgetragen, dass der Ostring - notfalls - auch ohne den Zubringer Heidekamp gebaut würde; von einem unentbehrlichen Anschluss kann insoweit keine Rede sein.

2. Die Zuständigkeit des Beklagten als Vorhabenträger für die Verlängerung des Heidekamps ergibt sich aus nicht aus den Vereinbarungen mit der Stadt Buchholz vom 25. November 1997 und vom 03. September 2001.

Die Vereinbarung vom 25. November 1997 enthält zur Verlängerung des Heidekamps keine Bestimmungen und ist daher für die Frage der Zuständigkeit des Beklagten, Betrieb Kreisstraßen, als Vorhabenträger für den Straßenneubau zur Anschließung der Straße Heidekamp an den Ostring nicht weiterführend. Aber auch die Vereinbarung vom 03. September 2001 vermag eine Zuständigkeit des Beklagten als Vorhabenträger für die Verlängerung des Heidekamps nicht zu begründen. Mit der Vereinbarung ist keine öffentlich-rechtlich wirksame Übernahme der Straßenbaulast von der Stadt Buchholz auf den Beklagten als Vorhabenträger vereinbart worden. § 5 der Vereinbarung regelt lediglich die Baulast nach Fertigstellung. Danach besteht Übereinstimmung, dass die Baulast an der verlängerten Stadtstraße Heidekamp einschließlich des Regenwasserkanals der Stadt Buchholz obliegt (§ 5 Abs. 2 a) der Vereinbarung). Ein Rückschluss hinsichtlich einer abweichenden Verteilung der Baulast vor der Fertigstellung des Vorhabens lässt sich daraus nicht entnehmen. Auch aus § 2 der Vereinbarung ergibt sich nichts anderes; eine Übertragung der Straßenbaulast für die Verlängerung des Heidekamps von der Stadt Buchholz auf den Beklagten als Vorhabenträger ist darin nicht zu erblicken. Nach § 2 Abs. 1 der Vereinbarung führt der Beklagte die planfestgestellte Gemeinschaftsmaßnahme im Benehmen mit der Stadt Buchholz durch und ist für die Planung, Ausschreibung, Vergabe, Bauüberwachung, Abrechnung und Vertragsabwicklung zuständig. Die planerische Absicherung der Verlängerung der Stadtstraße Heidekamp und des Umbaus des Knotenpunktes Soltauer Straße / Ernststraße / Heidekamp soll durch die Planfeststellung für die Gesamtmaßnahme erfolgen (§ 2 Abs. 2 der Vereinbarung). Eine Übertragung der Straßenbaulast ist damit erkennbar nicht erfolgt. Ein Vertreter des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht in dem Parallelverfahren 4 A 8/10 auf Nachfrage im Übrigen erklärt, dass in den Vereinbarungen zwischen der Stadt Buchholz und dem Landkreis nicht beabsichtigt war, die Straßenbaulast der Stadt Buchholz für die Heidekampverlängerung auf den Landkreis zu übertragen (vgl. dazu die Niederschrift über die öffentliche Sitzung vom 08. Februar 2011 in dem Verfahren 4 A 8/10).

Soweit der Beklagte darauf hinweist, dass er nach § 2 Abs. 2 der Vereinbarung vom 03. September 2001 jedenfalls von der Stadt Buchholz als - hier hilfsweise unterstelltem - Träger der Straßenbaulast beauftragt worden sei, die Verlängerung des Heidekamps zu planen und für diese das Planfeststellungsverfahren durchzuführen, führt dies nicht weiter. Zwar ist dem Beklagten zuzugeben, dass vom Träger der Straßenbaulast - hier der Stadt Buchholz - Dritte mit der Durchführung des Planungsverfahrens beauftragt werden können. Ein straßenrechtliches Vorhaben kann unter Abschluss von Vereinbarungen gemeinsam geplant und unter die „Federführung“ eines Straßenbaulastträgers gestellt werden. Auf diesen Fall zielt offenbar auch die zwischen dem Beklagten und der Stadt Buchholz getroffene Vereinbarung. Jedoch kann durch eine solche Vereinbarung nicht die gesetzlich vorgeschriebene Verteilung der Straßenbaulast unterlaufen und damit die zwingende Vorhabenträgerschaft übertragen werden (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 15.09.1998 - 4 L 49/97 -, juris). Dass der Beklagte hinsichtlich der Verlängerung des Heidekamps vorliegend lediglich als beauftragter Vertreter für die Stadt Buchholz als Straßenbaulastträger aufgetreten wäre, ergibt sich aus den Verwaltungsvorgängen und insbesondere auch aus dem Planfeststellungsbeschluss nicht und widerspricht zudem dem eigenen (Haupt-)Vorbringen des Beklagten, wonach er selbst Straßenbaulastträger für die Verlängerung des Heidekamps ist. Der Beklagte, Betrieb Kreisstraßen, hat auch hinsichtlich der Verlängerung des Heidekamps ausschließlich im eigenen Namen - und nicht Namens und im Auftrag der Stadt Buchholz - gegenüber dem Beklagten als Planfeststellungsbehörde die Planunterlagen eingereicht und die Auslegung des Plans beantragt. Er ist danach - wie bereits dargelegt - alleiniger Träger des Vorhabens. In der Folge ist deshalb auch die Planfeststellung ausschließlich zugunsten des Beklagten, Betrieb Kreisstraßen, erfolgt. Die von dem Beklagten geschilderte Konstellation der schlichten Vertretung der Stadt Buchholz lag hier nicht vor bzw. wurde jedenfalls gegenüber der Planfeststellungsbehörde nicht offengelegt.

3. Schließlich handelt es sich bei dem planfestgestellten Straßenneubau in Verlängerung der Straße Heidekamp nicht um eine notwendige Folgemaßnahme des Vorhabens Ostring im Sinne des § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 NVwVfG mit der Folge einer Zuständigkeitskonzentration.

Notwendig im Sinne des § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG sind nur solche Folgemaßnahmen, die dazu dienen, nachhaltigen Störungen der Funktionsfähigkeit anderer Anlagen, insbesondere vorhandener Straßen und Wege vorzubeugen bzw. diese zu beseitigen. Darunter sind somit alle Regelungen außerhalb der eigentlichen Zulassung des Vorhabens zu verstehen, die für eine angemessene Entscheidung über die durch das Vorhaben aufgeworfenen Probleme erforderlich sind. Folgemaßnahmen sind zu treffen, um die Probleme zu lösen, die durch das Vorhaben für die Funktionsfähigkeit an anderen Anlagen entstehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.10.2010 - 9 A 12.09 -, juris). Das damit angesprochene Gebot der Problembewältigung rechtfertigt es indes nicht, andere Planungen mit zu erledigen, obwohl sie ein eigenes umfassendes Planungskonzept erfordern. Insoweit unterliegt der Begriff der notwendigen Folgemaßnahme räumlichen und sachlichen Beschränkungen; solche Maßnahmen dürfen über Anschluss und Anpassung nicht wesentlich hinausgehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.02.2015 - 7 C 10.12 -, juris). Nicht alles, was in Bezug auf die anderen Anlagen in der Folge des Vorhabens wünschenswert und zweckmäßig erscheint, darf der Vorhabenträger in eigener Zuständigkeit planen und ausführen. Das gilt auch dann, wenn der für die andere Anlage zuständige Planungsträger mit einer weitreichenden Folgemaßnahme einverstanden ist; denn die gesetzliche Kompetenzordnung ist allen Hoheitsträgern vorgegeben. Sie können ihre Zuständigkeiten nicht ohne weiteres an andere abtreten (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 13.07.2010 - 9 B 103.09 und 9 B 105.09 -, juris, m. w. N.; Urteil vom 12.02.1988 - 4 C 54.84 -, juris).

Eine Ausnahme von dem Grundsatz, dass selbst unvermeidbare Anpassungen dann nicht unter den Begriff der Folgemaßnahmen fallen, wenn sie ein umfassendes eigenes Planungskonzept erfordern, liegt vor, falls der insoweit originär zuständige Planungsträger ein solches Konzept bereits hinreichend konkret und verfestigt entwickelt hat und die Planung des Vorhabens auf dieses Konzept Rücksicht nimmt. Dagegen wird der weitere Rechtssatz, Folgemaßnahmen dürften über Anschluss und Anpassung nicht wesentlich hinausgehen, auch für den Fall des Vorliegens eines konkreten und verfestigten Planungskonzepts des anderen Planungsträgers nicht relativiert. Diese Begrenzung der Ausnahme ist der gesetzlichen Regelung geschuldet, die eine Kompetenzerstreckung nur auf notwendige Folgemaßnahmen vorsieht, die erweiterte Planungskompetenz des Vorhabenträgers also räumlich und sachlich auf das zur Bewältigung der durch das Vorhaben aufgeworfenen Probleme Notwendige beschränkt. § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG gibt mithin keine Handhabe, im Rahmen der Planfeststellung eines Vorhabens bereits entwickelte Planungskonzepte eines anderen Planungsträgers für sein Vorhaben mitzuerledigen, soweit sie über das zur Anpassung Notwendige weit hinausreichen. Denn insoweit geht es im Wesentlichen nicht mehr um Folgenbewältigung, sondern um eine selbständige Planungsaufgabe, die mit der Folgenbewältigung allenfalls in lockerem Zusammenhang steht. Sie zu erfüllen ist Sache des originär zuständigen Planungsträgers, dem nicht nur die Entwicklung des Planungskonzepts, sondern auch dessen fachplanerische Ausgestaltung obliegt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 13.07.2010, a. a. O.).

Dies zugrunde gelegt erweist sich der Straßenneubau in Verlängerung der Straße Heidekamp nicht als eine notwendige Folgemaßnahme im Sinne des § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG.

a) Die Maßnahme geht über Anschluss und Anpassung im Sinne der oben genannten Rechtsprechung wesentlich hinaus. Sie ist zur Bewältigung der durch das Vorhaben Ostring aufgeworfenen Probleme nicht notwendig, sondern erscheint lediglich zweckmäßig, um verkehrspolitische Konzepte umzusetzen.

Der Heidekamp hat aufgrund der Entfernung von rund 500 m zum geplanten Ostring keinerlei unmittelbare Beziehungen zum Ostring, er wird durch ihn insbesondere nicht durchschnitten oder berührt. Der Ostring verändert auch nicht wesentlich die Verkehrsbeziehungen im Hinblick auf den Heidekamp und mit ihm verknüpfte Straßen. Dazu im Einzelnen:

Der Beklagte stellt unter Verweis auf die „Untersuchung Ostring ohne Anbindung Heidekamp“ des Ingenieurbüros H., I., vom April 2011 maßgeblich darauf ab, dass ohne die Anbindung der Straße Heidekamp an den Ostring der Verkehr durch die Innenstadt (Soltauer Straße, Kirchenstraße, Hamburger Straße) um bis zu 1.100 Kfz/24h (Canteleubrücke) im Vergleich zu einer Planung mit Anschluss des Heidekamps an den Ostring zunähme, was zu unbefriedigenden verkehrlichen Verhältnissen führen würde. Damit zeigt der Beklagte jedoch kein Problem auf, welches unmittelbar durch das Vorhaben Ostring selbst aufgeworfen wird. Denn die Planung des Ostrings - ohne die Anbindung der Straße Heidekamp - führt nicht dazu, dass der Verkehr durch die Innenstadt im Vergleich zu dem Plannullfall, d. h. dem kompletten Verzicht auf den Ostring zunähme; vielmehr ist auch in diesem Fall mit einer Entlastung der durch die Innenstadt verlaufenden Nord-Süd-Achse zu rechnen (vgl. auch dazu die „Untersuchung Ostring ohne Anbindung Heidekamp“ des Ingenieurbüros H., I., vom April 2011). Die Planung des Ostrings - ohne die Anbindung der Straße Heidekamp - führt somit nicht zu nachhaltigen Störungen der Funktionsfähigkeit anderer Anlagen, hier insbesondere der innerstädtischen Straßen, die eine Verlängerung des Heidekamps erforderlich machten. Der Umstand, dass die Verlängerung des Heidekamps - nach Auffassung des Beklagten - einen erheblichen Beitrag zur Erreichung des mit der Umgehungsstraße verfolgten Entlastungskonzepts bildet, zeigt vielmehr, dass der Straßenneubau in Verlängerung des Heidekamps lediglich im weiteren Sinne dem Vorhaben Ostring dient, um dessen Verkehrswirksamkeit zu erhöhen. Dem Beklagten ist durchaus zuzugeben, dass die Entlastungswirkung des Ostrings mit der Anbindung des Heidekamps größer ist als ohne die Anbindung; dies zeigt die „Untersuchung Ostring ohne Anbindung Heidekamp“ des Ingenieurbüros H., I., vom April 2011. Der Zubringer dient damit jedoch allein der Zweckmäßigkeit des Vorhabens, ist aber nicht erforderlich, um durch das Vorhaben aufgeworfene Probleme zu lösen. Es handelt sich letztlich um ein verkehrspolitisches Ziel, welches über die Anschlussfunktion hinausgeht. Wie bereits ausgeführt, darf der Vorhabenträger nicht alles, was in Bezug auf die anderen Anlagen in der Folge des Vorhabens wünschenswert und zweckmäßig erscheint, in eigener Zuständigkeit planen und ausführen, auch wenn der für die andere Anlage zuständige Planungsträger - hier die Stadt Buchholz - damit einverstanden ist.

Des Weiteren kommt die von dem Beklagten vorgelegte „Untersuchung Ostring ohne Anbindung Heidekamp“ des Ingenieurbüros H., I., vom April 2011 zu dem Ergebnis, dass der Ostring auch ohne die umstrittene Verlängerung des Heidekamps eine sinnvolle Entlastungsfunktion entfalten würde. Eine Entlastungsstraße wie der Ostring sei auch ohne Anbindung des Heidekamps dringend erforderlich (vgl. Seite 4 der Untersuchung 2011). Auch der Beklagte hat im Berufungsverfahren - zu der Frage der rechtlichen Teilbarkeit der Planungsentscheidung - selbst vorgetragen, dass der Ostring notfalls auch ohne den Zubringer Heidekamp gebaut würde. Vor diesem Hintergrund von einer notwendigen Folgemaßnahme zu sprechen, erscheint verfehlt.

Auch im Übrigen ist nicht erkennbar, dass die Verlängerung des Heidekamps zur Lösung eines durch die Planung verursachten Problems erforderlich ist. Der Beklagte weist darauf hin, dass der Heidekamp im Bestand in seiner Eigenschaft als gebietserschließende Sammelstraße einen Anschluss an die Kreisstraße K 28 habe, über die der Verkehr unter anderem zur Autobahn A 1 geleitet werde. Ohne die Verlängerung des Heidekamps bis zum Ostring bestehe dieser direkte Anschluss an das klassifizierte Straßennetz später nicht mehr. Es handele sich somit um die Wiederherstellung von einem Anschluss der Sammelstraße an das überörtliche Straßennetz. Dem vermag der Senat nicht zu folgen. Zuzugeben ist dem Beklagten, dass die Straße Heidekamp derzeit einen direkten Anschluss an die Kreisstraße K 38 (Soltauer Straße) hat. Dies betrifft im Bereich südlich der Bahnlinie jedoch nicht nur den Heidekamp, sondern auch weitere Straßen (Feldkamp, Hasenkamp, Heidestraße), die - ähnlich wie der Heidekamp - den Verkehr in dem Gebiet sammeln und auf die Kreisstraße K 28 (Soltauer Straße) leiten. Vor diesem Hintergrund stellt sich bereits die Frage, warum lediglich die Anbindung des Heidekamps an den Ostring eine notwendige Folgemaßnahme sein soll, die Anbindung der übrigen Straßen jedoch entbehrlich ist. Der These eines unentbehrlichen Anschlusses des Heidekamps an den Ostring ist entgegenzuhalten, dass ein Anschluss des südlich der Bahnlinie gelegenen Stadtteils an den geplanten Ostring nur wenige hundert Meter weiter südlich über die Kreisstraße K 28 (Anbindung „Buchholzer Berg“) gewährleistet wird (vgl. dazu bereits unter I. 1.). Des Weiteren wird dem Heidekamp - wie auch den übrigen genannten Straßen - der Anschluss an die Soltauer Straße auch bei der Planung des Ostrings nicht genommen. Zwar soll die Soltauer Straße von der Kreisstraße zur Stadtstraße abgestuft werden, an der Möglichkeit, die Soltauer Straße und ihre Verlängerung bis zur Autobahn A 1 zu nutzen, ändert sich jedoch tatsächlich nichts. Eine nachhaltige Störung der Funktionsfähigkeit des Heidekamps ist danach nicht zu erkennen. Es verbleibt damit das von dem Beklagten thematisierte Ziel, die Verkehre über den Heidekamp möglichst schnell in das überörtliche Straßennetz zu leiten (vgl. dazu auch Ziffer 4.3.2.5 des Erläuterungsberichts = Unterlage 1). Damit spricht der Beklagte im Kern jedoch erneut das Thema der möglichst weitgehenden Entlastung der Innenstadt von Buchholz an, die er durch die Anbindung des Heidekamps an den Ostring erreichen möchte. Auch wenn eine Anbindung des Heidekamps an den Ostring die Entlastungswirkung steigern könnte, handelt es sich nach den obigen Ausführungen, auf die an dieser Stelle verwiesen wird, lediglich um eine zweckmäßige und verkehrspolitische Maßnahme, die jedoch nicht erforderlich ist, um durch das Vorhaben aufgeworfene Probleme zu lösen.

b) Ohne dass es darauf nach der oben zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts noch entscheidungserheblich ankäme, erfordert die Planung des Straßenneubaus in Verlängerung der Straße Heidekamp daneben ein umfassendes eigenes Planungskonzept der Stadt Buchholz, welches diese nicht bereits hinreichend konkret und verfestigt entwickelt hat.

Die geplante Verlängerung der Straße Heidekamp stellt einen Straßenneubau auf einer Länge von rund 500 m dar. Die geplante Trasse verläuft an der Südseite einer Gehölzfläche, wobei der Waldrandbereich nach den Aussagen des Erläuterungsberichts nicht in Mitleidenschaft gezogen werden darf (vgl. Ziffer 4.3.2.5 des Erläuterungsberichts = Unterlage 1). Geplant ist eine zweistreifige Straße, bei der ein Begegnungsverkehr zwischen Lkw möglich ist. Die Verbindungsstraße erhält eine Gesamtbreite von neun Metern. Die Befestigung des Straßenzuges wird der Bauklasse IV zugeordnet (vgl. Ziffer 4.3.2.5 des Erläuterungsberichts = Unterlage 1; Unterlage 6 Blatt-Nr. 5). Am Knotenpunkt 7 ist der Anschluss des Straßenneubaus an das bestehende Straßennetz vorgesehen. Um eine verkehrsgerechte Knotenpunktlösung zu erhalten, bei der Rücksicht auf die benachbarten Wohngrundstücke genommen wird, wurden drei Varianten von Knotenpunktlösungen untersucht (vgl. Ziffer 4.3.2.5 des Erläuterungsberichts = Unterlage 1). Diese Untersuchungen zeigen die Komplexität und die Probleme auf, die der Anschluss an das bestehende Straßennetz mit sich bringt; bereits dieser Umstand macht ein eigenes Planungskonzept der Stadt Buchholz erforderlich. Als Ergebnis der Untersuchungen ist am Knotenpunkt 7 eine sog. Doppelkreuzung vorgesehen. Östlich der vorhandenen Kreuzung (Heidekamp, Ernststraße, Soltauer Straße) entsteht außerhalb der angebauten Straßen eine weitere Straßenkreuzung (vgl. Unterlage 7 Blatt-Nr. 8.1). Die Anlage dieser Doppelkreuzung, die sowohl straßenverkehrlich als auch städtebaulich nicht völlig unproblematisch ist, zieht einen nicht ganz unerheblichen Flächenbedarf nach sich und wird in Bereiche mit dichter Bebauung hineingeplant. Dadurch wird das Straßen- und Wohnumfeld im Kreuzungsbereich nachhaltig städtebaulich verändert, auch wenn ein direkter Eingriff in Wohngrundstücke vermieden wird. Bereits der quantitative und qualitative Umfang der Maßnahme spricht damit für das Erfordernis eines eigenen Planungskonzepts der Stadt Buchholz.

Hinzu kommt, dass die Planung der Verlängerung des Heidekamps immissionsschutzrechtliche Konflikte durch Straßenverkehrslärm auslöst, die ein eigenständiges Planungskonzept der Stadt Buchholz erfordert hätten. Die Bebauung im Kreuzungsbereich Heidekamp / Soltauer Straße reicht bis ca. 12 m an die Fahrbahn des „Heidekamps Ostring“ heran. Die nutzungsspezifischen Immissionsgrenzwerte (59/49 dB(A)) werden - ohne Lärmschutz - an 38 Gebäudeseiten tags und 37 Gebäudeseiten nachts überschritten. Die höchsten Lärmimmissionen liegen bei 71/61 dB(A). Die maximalen Grenzwertüberschreitungen betragen 11,5 dB(A) tags und 11,3 dB(A) nachts (vgl. Ziffer 5. des Erläuterungsberichts zur schalltechnischen Untersuchung = Unterlage 11.1; Unterlage 11.2.1; Unterlage 11.4 Blatt-Nr. 8.1). Im Bereich Heidekamp sind aktive Lärmschutzmaßnahmen über den lärmmindernden Fahrbahnbelag hinaus nicht vorgesehen, da hier aufgrund der beengten Platzverhältnisse Lärmschutzwände oder -wälle nicht angelegt werden können (vgl. Ziffer 6. des Erläuterungsberichts zur schalltechnischen Untersuchung = Unterlage 11.1). Soweit der Beklagte darauf verweist, dass Lösungen für den Immissionskonflikt gefunden worden seien, nämlich eine von der Stadt Buchholz zugesagte Geschwindigkeitsbeschränkung auf 30 km/h, ist - unabhängig davon, ob sich diese Lösung als hinreichend wirksam und ausreichend darstellt (vgl. zur Kritik: „Stellungnahme zur fehlenden Berücksichtigung von Tempo 30 in der Verkehrsuntersuchung zur Ortsumgehung Buchholz vom Ing.-Büro H. von 2007“ der J., K., vom Januar 2011) - darauf zu verweisen, dass die Lösung oder gar Vermeidung dieses Konflikts der Stadt Buchholz als originär zuständigem Planungsträger oblegen hätte. Denn selbst unter Berücksichtigung einer Geschwindigkeitsbegrenzung ergeben sich noch Lärmpegel von „knapp unter 70 dB(A)“ (vgl. dazu die E-Mail des Lärmgutachters L. von der Ingenieurgesellschaft für Bau- und Vermessungswesen M. vom 06. Februar 2009 an den Beklagten). Der immissionsschutzrechtliche Konflikt stellt sich danach - auch unter Berücksichtigung der getroffenen Maßnahmen - als so schwerwiegend dar, dass es der Stadt Buchholz oblegen hätte, hierzu ein eigenständiges Planungskonzept zu entwickeln, welches unter Umständen auch in einer Umplanung oder gar einem Verzicht auf den Straßenneubau in Verlängerung des Heidekamps bestehen könnte.

Ein hinreichend konkretes und verfestigtes Planungskonzept der Stadt Buchholz ist nicht in der Darstellung des im Jahr 2001 aufgestellten Flächennutzungsplans 2020 der Stadt Buchholz zu erkennen. Die dortige Darstellung zeigt lediglich in groben Zügen den geplanten Verlauf der Verlängerung des Heidekamps. Der Flächennutzungsplan hält jedoch weder ein eigenes Konzept für den Anschluss des Straßenneubaus an das bestehende Straßennetz am Knotenpunkt 7 bereit, noch enthält er ein Planungskonzept zur Vermeidung bzw. Lösung der auftretenden immissionsschutzrechtlichen Konflikte. Die Stadt Buchholz als originär zuständiger Planungsträger hat ein eigenes umfassendes Planungskonzept danach nicht bereits hinreichend konkret und verfestigt entwickelt.

II.

Durch die Feststellung des Plans für das - jedenfalls teilweise - kompetenzwidrig betriebene Vorhaben des Beklagten, Betrieb Kreisstraßen, ist die Klägerin im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO in eigenen Rechten verletzt.

Der Klägerin steht als Eigentümerin eines durch die straßenrechtliche Planfeststellung mit enteignender Wirkung betroffenen Grundstücks ein klagefähiges Abwehrrecht gegen die Planfeststellung auch insoweit zu, als sich die Rechtswidrigkeit des Vorhabens aus der Verletzung objektiv-rechtlicher Vorschriften ergibt und die Inanspruchnahme ihres Grundeigentums in einem Ursachenzusammenhang mit dem rechtlichen Mangel steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.11.2006 - 4 A 2001.06 -, juris). Dem liegt die Erwägung zugrunde, dass der Planfeststellungsbeschluss die Entscheidung über die Zulässigkeit einer Enteignung mitumfasst, dass Art. 14 Abs. 3 Grundgesetz (GG) aber vor einem Eigentumsentzug schützt, der nicht zum Wohl der Allgemeinheit erforderlich oder nicht gesetzmäßig ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.04.1997 - 4 C 5.96 -, juris). Der Anspruch des von der enteignungsrechtlichen Vorwirkung Betroffenen unterliegt allerdings Einschränkungen. Nicht jeder objektiv-rechtliche Fehler, der einer Planung anhaftet, führt zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder zur Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit. Diese Rechtsfolge scheidet vielmehr aus, wenn der geltend gemachte Rechtsfehler für die Eigentumsbetroffenheit des Klägers aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht erheblich, insbesondere nicht kausal ist. Das ist etwa dann der Fall, wenn ein als verletzt geltend gemachter öffentlicher Belang nur von örtlicher Bedeutung ist und auch die fehlerfreie Beachtung dieses Belangs nicht zu einer Veränderung der Planung im Bereich des klägerischen Grundstücks führen würde (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.01.2015 - 7 VR 6.14 -, NVwZ-RR 2015, 250, m. w. N.; Urteil vom 12.08.2009 - 9 A 64.07 -, BVerwGE 134, 308, m. w. N.).

Dies zugrunde gelegt ist eine Rechtsverletzung der Klägerin - insbesondere auch unter dem Gesichtspunkt der Kausalität - zu bejahen. Der Zuständigkeitsmangel ist für die Eigentumsbetroffenheit der Klägerin erheblich, obwohl er für sich genommen zunächst lediglich den Bereich der Verlängerung des Heidekamps betrifft, das Grundstück der Klägerin jedoch nicht in diesem Bereich, sondern deutlich weiter nördlich an dem geplanten Ostring gelegen ist. Denn wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen unter III. 2. ergibt, betrifft der festgestellte Zuständigkeitsmangel einen rechtlich nicht abtrennbaren Teil der Gesamtplanung. Dies hat zur Folge, dass jedenfalls nicht ausgeschlossen werden kann, dass bei einer rechtmäßigen Planung durch den Beklagten - insbesondere bei einer neuen Abwägungsentscheidung betreffend den Ostring ohne die Verlängerung des Heidekamps auf der Grundlage diesbezüglicher Verkehrsprognosen - diese im Bereich des Grundstücks der Klägerin anders ausfallen wird oder gegebenenfalls aufgrund der geringeren Entlastungswirkungen des Ostrings sogar ganz auf das Vorhaben verzichtet wird. Es ist danach jedenfalls möglich, dass die fehlerfreie Beachtung der Zuständigkeitsvorschriften im Bereich des klägerischen Grundstücks zu einer Veränderung der Planung führt, d. h. die Abwägungsentscheidung anders ausfallen wird.

III.

Der festgestellte Zuständigkeitsmangel hat zunächst die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, soweit er die kompetenzwidrig betriebene Verlängerung des Heidekamps betrifft, zur Rechtsfolge (dazu unter 1.). Da der Mangel einen rechtlich nicht abtrennbaren Teil der Planung betrifft, ist von der Aufhebung im Ergebnis jedoch der gesamte Planfeststellungsbeschluss betroffen (dazu unter 2.).

1. Der Mangel in der Zuständigkeit des Vorhabenträgers zieht die Rechtsfolge der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, soweit er die kompetenzwidrig betriebene Verlängerung des Heidekamps betrifft, nach sich. Die Aufhebung ist nicht durch besondere Vorschriften oder allgemeine Rechtsgrundsätze ausgeschlossen.

§ 46 VwVfG (i. V. m. den §§ 38 Abs. 4 NStrG und 1 Abs. 1 NVwVfG) kann im vorliegenden Fall keine Anwendung finden. Dies beruht schon darauf, dass die Planfeststellung zugunsten des Beklagten, Betrieb Kreisstraßen, als einem sachlich unzuständigen Vorhabenträger nicht lediglich unter Verstoß gegen Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit erfolgte, sondern einen materiellen Rechtsfehler des Planfeststellungsbeschlusses nach sich zieht. Denn weil die Planfeststellung alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend regelt und mit der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses Abwehransprüche gegen das Vorhaben ausgeschlossen sind (§§ 38 Abs. 4 NStrG, 1 Abs. 1 NVwVfG, 75 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 Satz 1 VwVfG), greift die Feststellung des Plans zugunsten eines sachlich unzuständigen Vorhabenträgers rechtswidrig in die materielle Rechtsstellung der durch den Plan Betroffenen ein. Es wird zwischen ihnen und dem unzuständigen Vorhabenträger ein (ungesetzliches) Rechtsverhältnis begründet, kraft dessen das Vorhaben zu dulden ist, wenn der Planfeststellungsbeschluss Bestandskraft erlangt (vgl. Urteil des Senats vom 22.02.2012, a. a. O.).

Auch § 75 Abs. 1a VwVfG (i. V. m. den §§ 38 Abs. 4 NStrG und 1 Abs. 1 NVwVfG) kann hier weder unmittelbare noch entsprechende Anwendung finden. In einem ergänzenden Verfahren heilbar sind die Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften und Fehler bei der Abwägung, bei denen die Möglichkeit besteht, dass die Planfeststellungsbehörde nach erneuter Abwägung an der getroffenen Entscheidung festhält und hierzu im Rahmen ihres planerischen Ermessens auch berechtigt ist, bei denen sie also nicht von vornherein darauf verwiesen ist, den Planfeststellungsbeschluss aufzuheben oder zu ändern. Hierzu können auch Mängel bei der Alternativenprüfung oder Fehler gehören, die darauf beruhen, dass die planende Behörde durch Abwägung nicht überwindbare Schranken des strikten Rechts verletzt hat. Im ergänzenden Verfahren nicht behoben werden können hingegen Mängel bei der Abwägung, die von solcher Art und Schwere sind, dass sie die Planung als Ganzes von vornherein in Frage stellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.02.2015, a. a. O.). Gemessen daran kommt hier die Möglichkeit einer Fehlerbehebung im ergänzenden Verfahren nicht in Betracht. Ein ergänzendes Verfahren zur Fehlerbehebung unter entsprechender Anwendung des § 75 Abs. 1a VwVfG scheidet bereits deshalb aus, weil die Verlängerung des Heidekamps in Verkennung der sachlichen Zuständigkeit statt von der Stadt Buchholz von dem Beklagten geplant wurde; eine Heilung durch den Beklagten scheidet aus. Im Übrigen ist die zutreffende Einordnung einer geplanten Straße in die richtige Straßengruppe unerlässlich, um die privaten Belange der von der Herstellung betroffenen Bürger richtig einzuschätzen und zu gewichten. In der falschen Klassifizierung einer geplanten Straße in eine Straßengruppe liegt daher ein so grundlegender Planungsfehler, dass dieser nicht in einem nur ergänzenden Verfahren unter entsprechender Anwendung des § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG behoben werden kann (vgl. Urteil des Senats vom 22.02.2012, a. a. O.).

2. Da der Zuständigkeitsmangel einen rechtlich nicht abtrennbaren Teil der Planung betrifft, scheidet die Möglichkeit einer bloß teilweisen Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses aus. Von der Aufhebung ist damit der gesamte Planfeststellungsbeschluss betroffen.

Die Teilbarkeit einer Planungsentscheidung setzt zum einen voraus, dass das Vorhaben rein tatsächlich in räumlicher Hinsicht aufgeteilt werden kann. Es muss zum anderen rechtlich in dem Sinne teilbar sein, dass der Verwaltungsakt auch ohne den abgetrennten, von dem Rechtsmangel erfassten Regelungsteil eine selbständige und rechtmäßige, von dem Träger des Vorhabens sowie von der Planfeststellungsbehörde auch so gewollte Planung zum Inhalt hat. Für Planfeststellungsbeschlüsse bedeutet dies insbesondere, dass der aufrechterhalten bleibende Teil nach wie vor eine ausgewogene, die rechtlichen Bindungen einer planerischen Entscheidung einhaltende Regelung ist, die überdies dem Planungsträger nicht ein Restvorhaben aufdrängt, das er in dieser Gestalt gar nicht verwirklichen möchte. Wird dagegen durch den Wegfall einer Teilregelung das planerische Geflecht so gestört, dass ein Planungstorso zurückbleibt oder dass jedenfalls infolge der veränderten Situation die zuständige Stelle eine erneute, die Gesamtplanung erfassende planerische Entscheidung unter Beachtung der nunmehr maßgeblichen Umstände treffen muss, fehlt es an einer rechtlichen Teilbarkeit. Der Rechtsfehler ergreift dann den gesamten Planfeststellungsbeschluss mit der Folge, dass ein Kläger die Aufhebung des ihn als untrennbare Gesamtregelung in seinen Rechten verletzenden Verwaltungsaktes beanspruchen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.02.2015, a. a. O.; Beschluss vom 07.12.1988 - 7 B 98.88 -, juris; Beschluss vom 05.12.1991 - 7 B 118.91 -, juris; Urteil vom 21.02.1992 - 7 C 11.91 -, juris).

Vorliegend kann das Vorhaben zwar rein tatsächlich in räumlicher Hinsicht aufgeteilt werden. Die Planung ist jedoch in rechtlicher Hinsicht nicht teilbar. Die Restplanung des Ostrings stellt ohne die - kompetenzwidrig betriebene - Verlängerung des Heidekamps keine selbständige und rechtmäßige Planung dar. Sie ist abwägungsfehlerhaft, weil der Abwägungsentscheidung Kriterien zugrunde gelegt worden sind, die die Restplanung des Ostrings nicht tragen. Infolge der veränderten Situation muss der Beklagte eine erneute planerische Abwägungsentscheidung unter Beachtung der nunmehr maßgeblichen Umstände treffen.

Zunächst sind entgegen der Auffassung des Beklagten Abwägungsdefizite nicht bereits deshalb zu verneinen, weil der Planfeststellungsbeschluss - unabhängig von dem oben festgestellten Kompetenzmangel - von der Existenz der Verlängerung des Heidekamps im Prognosehorizont ausgehen durfte. Soweit der Beklagte vorträgt, es unterliege keinem vernünftigen Zweifel, dass die Stadt Buchholz die Planung der Verlängerung des Heidekamps zur Planfeststellung beantragen und das Vorhaben verwirklichen werde, kann dem nicht gefolgt werden. Hinreichend sichere Anhaltspunkte für eine Verwirklichung der Verlängerung des Heidekamps im Prognosehorizont vermag der Senat nicht zu erkennen. Der bereits im Jahr 2001 aufgestellte Flächennutzungsplan 2020 der Stadt Buchholz und der Ratsbeschluss vom 12. April 2011, wonach die Stadt Buchholz an ihrem verkehrspolitischen Willen des Baus des Ostrings Buchholz sowie der erforderlichen Zubringerstraße - insbesondere der Anbindung der Straße Heidekamp - festhält, stellen keine hinreichend konkreten und sicheren Anhaltspunkte dar. Eine Veränderung der Mehrheitsverhältnisse im Rat der Stadt Buchholz mit der Folge einer möglicherweise veränderten Verkehrspolitik ist jederzeit möglich. Dies zeigen nicht zuletzt die Kommunalwahlen vom September 2001, bei der sich die Mehrheitsverhältnisse im Rat der Stadt Buchholz geändert hatten und die Stadt Buchholz - zunächst - von den mit dem Beklagten geschlossenen Vereinbarungen vom 25. November 1997 und 03. September 2001 abgerückt ist. Ein konkretes Verfahren zur Planung der Verlängerung des Heidekamps hat die Stadt Buchholz jedenfalls noch nicht eingeleitet.

Die verbleibende Restplanung des Ostrings ohne die Anbindung des Heidekamps ist abwägungsfehlerhaft. Der Abwägungsentscheidung des Beklagten liegen Verkehrsprognosen zugrunde, die von einer Anbindung des Heidekamps an den Ostring ausgehen, und die damit nicht maßgeblich sind. Zwar ist nicht in Abrede zu stellen, dass der Ostring auch ohne die Anbindung des Heidekamps isoliert zulassungsfähig sein kann. Mit der Herausnahme eines nicht völlig unbedeutenden Teils aus dem gesamten Vorhaben - und um einen solchen Teil handelt es sich bei der Verlängerung des Heidekamps - erlangen die verbleibenden Teile aber auch dann eine andere Bedeutung, wenn sie selbständig zur Zulassung hätten gestellt werden können und an sich isoliert zulassungsfähig sein sollten (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15.03.2011 - 20 A 2147/09 -, juris). Die Restplanung des Ostrings erlangt vorliegend bereits deswegen eine andere Bedeutung, weil sich ausweislich der Verkehrsprognosen die Auslastungswirkungen des Ostrings und die Entlastungswirkungen für die Innenstadt von Buchholz bei einer Betrachtung ohne die Anbindung des Heidekamps nicht nur unwesentlich verändern. Die Auslastung des Ostrings und die Entlastungswirkungen für die Innenstadt von Buchholz bei Zugrundelegung des konkreten Vorhabens sind unerlässliche Kriterien für die Abwägungsentscheidung. Nur wenn diese Kriterien für das konkrete Vorhaben ermittelt sind und vorliegen, kann eine sachgerechte Abwägung mit den widerstreitenden Interessen erfolgen. Zwar liegen mittlerweile Untersuchungen zu den Verkehrsverhältnissen ohne Anbindung der Straße Heidekamp an den Ostring vor. Diese weisen für die Auslastung des Ostrings und die Entlastung für die Innenstadt nicht nur unwesentlich veränderte Prognosen auf. Da diese Untersuchungen der Abwägungsentscheidung des Beklagten vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses nicht vorlagen, kann nicht ausgeschlossen werden, dass seine erneute Abwägungsentscheidung unter Berücksichtigung der maßgeblichen Umstände anders ausfällt.

Soweit der Beklagte vorträgt, dass sich ohne die Verlängerung des Heidekamps an der Restplanung des Ostrings hinsichtlich des im Planfeststellungsbeschluss zugrunde gelegten Verkehrsaufkommens nichts Entscheidungserhebliches ändern würde, kann dem nicht gefolgt werden. Zunächst hat der Beklagte im Berufungsverfahren - zur Frage der notwendigen Folgemaßnahme - selbst vorgetragen, dass die Verlängerung des Heidekamps einen ganz erheblichen Beitrag zur Erreichung des mit der Umgehungsstraße verfolgten Entlastungskonzepts darstelle, dessen Wegfall nicht oder nur ganz unbefriedigend durch die vorhandenen Anschlüsse aufgefangen werden könnte. Der Beitrag der Verlängerung des Heidekamps zu dem Entlastungskonzept des Beklagten zeigt sich unter anderem in den Verkehrsprognosen aus der „Fortschreibung Verkehrsuntersuchung Ostring“ des Ingenieurbüros H., I., vom Oktober 2007; diese Untersuchung wurde dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde gelegt. Danach werden im Prognosejahr 2020 rund 2.000 Kfz/24h über die Anbindung in Verlängerung des Heidekamps zu- und abfließen (vgl. Seite 33, Abbildung 15 sowie Anlage 1-6 der Untersuchung 2007). Dies stellt rund ein Drittel des prognostizierten Verkehrs auf dem südlichen Abschnitt des Ostrings dar und etwa ein Viertel des Gesamtverkehrs auf dem Ostring (vgl. Seite 32, Abbildung 14 der Untersuchung 2007). Soweit der Beklagte nunmehr unter Bezugnahme auf die „Untersuchung Ostring ohne Anbindung Heidekamp“ des Ingenieurbüros H., I., vom April 2011 vorträgt, dass die Verkehrsbelastung auf dem Ostring und die Entlastung der Stadt Buchholz ohne Anbindung des Heidekamps insgesamt „nur unwesentlich geringer“ wären, kann dem nicht gefolgt werden. Vielmehr ergeben sich aus der Untersuchung deutliche Unterschiede der Be- und Entlastungswirkungen. Hinsichtlich der Auslastung des Ostrings kommt die Untersuchung zu dem Ergebnis, dass der südliche Abschnitt des Ostrings im Prognosejahr 2020 ohne die Anbindung des Heidekamps mit 4.600 Kfz/24h belastet sein wird; die prognostizierte Auslastung mit Anbindung des Heidekamps beträgt hingegen 6.500 Kfz/24 h. Diese deutliche Differenz der Auslastung von 1.900 Kfz/24h setzt sich in einem etwas geringeren Maße auch im mittleren und nördlichen Abschnitt des Ostrings fort; dort bestehen Differenzen von 1.100 Kfz/24h (Ostring Mitte) bzw. 600 Kfz/24h (Ostring Nord) (vgl. Abbildung 1 der Untersuchung 2011). Die Belastung des Ostrings ohne die Anbindung des Heidekamps ist danach im Vergleich zum Planfall mit einer Anbindung des Heidekamps nicht nur unwesentlich geringer. Entsprechende Effekte zeigen sich auch bei der Entlastungswirkung des Ostrings für die Innenstadt von Buchholz (Hamburger Straße, Kirchenstraße, Canteleubrücke, Soltauer Straße). Die Untersuchung kommt zu dem Ergebnis, dass die prozentuale Entlastung durch den Ostring ohne die Anbindung des Heidekamps je nach Straßenabschnitt zwischen 20 und 27 % liegt. So ergibt sich im südlichen Bereich der hochbelasteten Nord-Süd-Achse eine Entlastung von 23 %; mit der Anbindung des Heidekamps läge die Entlastung in diesem Bereich bei 33 %. Für den mittleren Bereich der Nord-Süd-Achse ergibt sich eine Entlastung von 20 %; mit der Anbindung des Heidekamps wären es 24 %. Und für den nördlichen Bereich der Nord-Süd-Achse ist eine Entlastung von 27 % prognostiziert, die bei einer Anbindung des Heidekamps bei 29 % läge (vgl. Abbildung 2 der Untersuchung 2011). Dem Ostring kommt danach zwar immer noch eine Entlastungsfunktion mit Blick auf die Innenstadt von Buchholz zu, allerdings eine insbesondere im südlichen Bereich deutlich geringere.

Infolge dieser veränderten Aus- und Entlastungswirkungen des Ostrings ohne die Anbindung des Heidekamps muss der Beklagte eine erneute planerische Entscheidung, insbesondere eine erneute Abwägungsentscheidung unter Beachtung der nunmehr maßgeblichen Umstände treffen. Denn dem angegriffenen Planfeststellungsbeschluss vom 13. Februar 2009 liegt noch eine prognostizierte Entlastungswirkung des Ostrings von 25 bis 30 % zugrunde. Es wird dort ausgeführt, dass gegenüber den Eingriffen in die Rechte der Beteiligten und in die Natur und die Landschaft abzuwägen sei, ob die Entlastungswirkung durch den Bau des Ostrings mit 25 bis 30 % des vorhandenen Verkehrs genüge, um Planung und Bau der Straße zu rechtfertigen (vgl. Seite 10 des Planfeststellungsbeschlusses). Im Rahmen der Zusammenfassung wird festgehalten, dass das Vorhaben insbesondere durch die Verlagerung des Verkehrs mit 25 bis 30 % des bisherigen Durchgangsverkehrs aus der Innenstadt auf den Ostring gerechtfertigt sei (vgl. Seite 16 des Planfeststellungsbeschlusses). Ob sich eine reduzierte Entlastungswirkung von 20 bis 27 % gegenüber den widerstreitenden Interessen im Rahmen der Abwägung durchsetzen wird und das Vorhaben auch mit einer geringeren Entlastungswirkung gerechtfertigt ist, ist offen.

Eine Aufhebung lediglich der Planfeststellung der Verlängerung des Heidekamps und im Übrigen der bloßen Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses kommt nicht in Betracht. Ein solcher geteilter Rechtsfolgenausspruch, der die Teilbarkeit der Planungsentscheidung notwendig voraussetzt, ist mit der oben zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht zu vereinbaren. Denn danach setzt die rechtliche Teilbarkeit der Planungsentscheidung - und damit auch ein getrennter Rechtsfolgenausspruch - voraus, dass der Verwaltungsakt auch ohne den abgetrennten, von dem Rechtsmangel erfassten Regelungsteil eine selbständige und „rechtmäßige“ Planung zum Inhalt hat. Dies ist hier jedoch gerade nicht der Fall. Von einer rechtmäßigen Planung kann im Falle der Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit keine Rede sein. Soweit der Senat in seinem Zulassungsbeschluss vom 22. August 2014 (Az. 7 LA 53/13) diesbezüglich noch Zweifel geäußert hat, bestehen diese Zweifel nicht mehr. Der Senat hatte in dem genannten Beschluss zur Begründung dieser Zweifel auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. März 2012 (Az. 7 B 44.11, juris) Bezug genommen, mit dem dieses die Revision zur Klärung zugelassen hat, inwieweit § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG die Planerhaltung für einen Teil des Vorhabens ermöglicht. Das Bundesverwaltungsgericht hat in dem Revisionsverfahren (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.02.2015, a. a. O.) zur Frage der Teilbarkeit von Planungsentscheidungen jedoch keine neuen Anforderungen entwickelt, sondern hat lediglich auf seine bereits vorhandene - auch von dem Verwaltungsgericht in Bezug genommene - Rechtsprechung zurückgegriffen und eine Teilbarkeit im konkreten Fall verneint.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.