Gründe

I.

Der Antragsteller, ein aktiver Landwirt, wendet sich gegen eine Veränderungssperre für den Geltungsbereich eines in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans der Antragsgegnerin, mit dem diese die Steuerung von Tierhaltungsanlagen beabsichtigt.

Der Antragsteller ist Vollerwerbslandwirt und Eigentümer des Grundstücks C. D. 11a. Das Grundstück, das in rund 500 m Entfernung von der Hofstelle des Antragstellers im Außenbereich der Antragsgegnerin liegt, ist mit einem älteren Schweinemaststall mit 320 Mastplätzen bebaut. Der Antragsteller beabsichtigt, diesen Stall durch einen Neubau mit 880 Mastplätzen zu ersetzen. Im Mai 2012 stellte er einen entsprechenden Bauantrag, dessen Entscheidung der Landkreis E. mit Bescheid vom 10. Juni 2013 zunächst aussetzte und über den - nach Versagung des gemeindlichen Einvernehmens - bis heute nicht entschieden ist.

Bereits am 12. April 2011 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Aufstellung von fünf einfachen Bebauungsplänen (Nrn. 96.1 bis 96.5). Ihr Geltungsbereich umfasst den gesamten Außenbereich, soweit dort eine Errichtung von Tierhaltungsanlagen grundsätzlich in Betracht kommt. Das Baugrundstück des Antragstellers liegt im Geltungsbereich des Plans Nr. 96.4. Festgesetzt werden sollen Flächen, die von Bebauung mit Tierhaltungsanlagen freizuhalten sind, während sich die weitere Zulässigkeit von Vorhaben nach § 35 BauGB richten soll. Vorhandene Hofstellen mit Tierhaltungsanlagen sollen ebenso wie betriebswirtschaftlich realistische und möglichst hofnah gelegene Entwicklungsflächen ausgespart bleiben, sodass sich die Zulässigkeit von Vorhaben - insbesondere von Tierhaltungsanlagen - auch hier weiterhin nach § 35 BauGB bestimmt. In der zugrunde liegenden Ratsdrucksache DS-16-0695 heißt es zur Begründung, dass die Antragsgegnerin eine Vielzahl tierhaltender Betriebe beheimate und sie mit ihrer Viehdichte von ca. 3,9 Großvieheinheiten pro Hektar landwirtschaftlicher Nutzfläche im Jahr 2007 geringfügig über der Viehdichte im Landkreis E. liege. Mit der erkennbaren Zunahme von Anträgen neuer und großer Tierhaltungsanlagen bestehe die Gefahr der zunehmenden Inanspruchnahme des unbebauten Landschaftsraumes mit der Folge von Funktionsbeschränkungen und Funktionsverlusten für die Bereiche Erholung/Tourismus und Naherholung. Deshalb sei es erforderlich, die weitere Errichtung von Tierhaltungsanlagen planerisch zu steuern, um die in der freien Landschaft absehbaren Nutzungskonflikte vorsorgend zu entflechten. Den Aufstellungsbeschluss machte die Antragsgegnerin in der Ausgabe der Oldenburgischen Volkszeitung vom 30. April 2011 sowie durch Aushang in ihren Bekanntmachungskästen bekannt. Von dem Erlass einer Veränderungssperre sah der Rat der Antragsgegnerin zunächst ab.

In der Folgezeit veranlasste die Antragsgegnerin eine Bestandsaufnahme der vorhandenen landwirtschaftlichen Betriebe einschließlich ihrer wirtschaftlichen Situation und ihrer Entwicklungsabsichten und -möglichkeiten. Die von der Landwirtschaftskammer Niedersachsen in diesem Zusammenhang zu erstellenden rund 160 Fachbeiträge liegen noch nicht vollständig vor. Die Antragsgegnerin strebt die Erstellung eines ersten Planentwurfs sowie den Start des Beteiligungsverfahrens für die erste Hälfte des Jahres 2014 an.

Wohl veranlasst durch verschiedene Bauanträge zur Errichtung weiterer Tierhaltungsanlagen - darunter den des Antragstellers - beschloss der Rat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung vom 20. Juni 2013 den Erlass von Veränderungssperren für die in Aussicht genommenen Geltungsbereiche der oben genannten Bebauungspläne Nrn. 96.1 bis 96.5. Die öffentliche Bekanntmachung erfolgte in der Ausgabe der Oldenburgischen Volkszeitung vom 22. Juni 2013, in den Bekanntmachungskästen sowie am 28. Juni 2013 im Internet unter www.dinklage.de unter der Rubrik "Bauleitplanung". Der nach der Hauptsatzung erforderliche Hinweis in der Oldenburgischen Volkszeitung auf die Internetbekanntmachung ist den Akten nicht zu entnehmen.

Mit seinem am 21. August 2013 gestellten Normenkontrolleilantrag - der eigentliche Normenkontrollantrag steht noch aus - rügt der Antragsteller, es fehle an konkreten Planungsaussagen. Der Gedanke, weitere Tierhaltungsanlagen im Gemeindegebiet zu verhindern, reiche ebenso wenig wie der allgemeine Gedanke, den Außenbereich vor weiterer Zersiedelung zu bewahren. Angesichts der Größe des Plangebietes seien besonders konkrete Planaussagen erforderlich. Ein besonderer Stellenwert des Ausflugstourismus' und der Erholung im Gebiet der Antragsgegnerin sei nicht erkennbar. In seinem Fall komme hinzu, dass eine Zersiedelung der Landschaft nicht stattfinde, weil ein bestehender Stall ersetzt werde. Der bereits vorliegende landwirtschaftliche Fachbeitrag für seinen Betrieb befürworte den beantragten Stallbau.

Der Antragsteller beantragt,

Die Antragsgegnerin beantragt,

Sie wiederholt im Wesentlichen ihre dem Aufstellungsbeschluss zugrunde liegende Plankonzeption und betont die ihr in dem Regionalen Raumordnungsprogramm des Landkreises E. aus dem Jahr 1997 zugewiesene Stellung als Grundzentrum mit der besonderen Entwicklungsaufgabe Erholung. Soweit der landwirtschaftliche Fachbeitrag für den Betrieb des Klägers den beantragten Stallneubau befürworte, folge sie diesen Überlegungen nicht.

II.

Der zulässige Antrag hat keinen Erfolg.

Gemäß § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Wegen der weitreichenden Folgen, welche die Aussetzung einer Satzung nach dem Baugesetzbuch zur Folge hat, ist bei der Prüfung der Voraussetzungen ein strenger Maßstab anzulegen. Ein schwerer Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO liegt nur vor, wenn rechtlich geschützte Interessen des Antragstellers in ganz besonderem Maße beeinträchtigt oder ihm außergewöhnliche Opfer abverlangt werden (vgl. Erichsen/ Scherzberg, DVBl. 1987, 168, 174 m.w.N.). Aus anderen wichtigen Gründen ist der Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung erst dann geboten, wenn der Normenkontrollantrag mit großer Wahrscheinlichkeit Erfolg haben wird (vgl. dazu Senat, Beschl. v. 21.3.1988 - 1 D 6/87 -, [...] = BRS 48 Nr. 30; siehe auch Beschl. v. 30.8.2001 - 1 MN 2456/01 -, [...] = NVwZ 2002, 109 = BRS 64 Nr. 62). Beides ist hier nicht der Fall.

Einen schweren, den Erlass einer einstweiligen Anordnung rechtfertigenden Nachteil macht der Antragsteller nicht geltend. Es stellt geradezu den Regelfall dar, wegen einer Veränderungssperre ein Bauvorhaben nicht verwirklichen zu können. Jeder Genehmigungsantrag ist nach § 14 BauGB der Gefahr ausgesetzt, durch eine Veränderungssperre jedenfalls zeitweise aufgehalten zu werden. Darauf muss sich der Bauherr in seinen wirtschaftlichen Dispositionen von vornherein einrichten. Einen schweren Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO stellt das nicht dar.

Die begehrte einstweilige Anordnung kann auch nicht aus einem anderen wichtigen Grund erlassen werden. Nach derzeitigem Stand der Dinge ist ein Erfolg eines noch zu stellenden Normenkontrollantrags nicht, wie nach den vorstehenden Grundsätzen erforderlich, in hohem Maße wahrscheinlich. Die Veränderungssperre ist aller Voraussicht nach rechtmäßig.

Die Veränderungssperre weist keine formellen Fehler auf. Der Rat der Antragsgegnerin hat diese - wie dies § 14 Abs. 1 BauGB vorsieht - nach Fassung und Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses ordnungsgemäß beschlossen. Auch die Bekanntmachung begegnet keinen rechtlichen Bedenken. § 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB verlangt, dass die Gemeinde die Veränderungssperre ortsüblich bekannt macht. Ortsüblich ist diejenige Form der Verkündung der örtlichen Rechtsetzung, die nach Landes- oder Gemeinderecht für die Bekanntmachung bestimmt ist (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 10 Rn. 112 <Stand der Bearbeitung: September 2007>). § 11 Abs. 2 Satz 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin vom 1. April 2012 sieht in Übereinstimmung mit § 11 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 NKomVG vor, dass Satzungen im Internet unter der Adresse www.dinklage.de verkündet bzw. bekannt gemacht werden. Das hat die Antragsgegnerin getan und die Satzung zudem in der Oldenburgischen Volkszeitung veröffentlicht sowie in ihren Bekanntmachungskästen ausgehängt. Dass sie den sowohl gemäß § 11 Abs. 2 Satz 2 ihrer Hauptsatzung als auch gemäß § 11 Abs. 3 Satz 2 NKomVG gebotenen nachrichtlichen Hinweis in der örtlichen Tageszeitung auf die Bekanntmachung im Internet unterlassen hat, steht der Wirksamkeit der Verkündung nicht entgegen. Nach dem eindeutigen Wortlaut und der Systematik des § 11 Abs. 3 NKomVG ist der Hinweis keine Verkündungsvoraussetzung, sondern hat lediglich eine unterstützende Funktion für den Rechtsanwender (vgl. Schriftlicher Bericht des Ausschusses für Inneres und Sport zum Entwurf eines Gesetzes zur Zusammenfassung und Modernisierung des niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts, LT-Drs. 16/3147, S. 3; ebenso Thiele. NKomVG, 2011, § 11 Nr. 2; Wefelmeier, in: KVR-NKomVG, § 11 Rn. 34 <Stand der Bearbeitung: Juni 2012>).

Vor diesem Hintergrund kommt es nicht darauf an, ob es nach Bundesrecht ausreichend ist, eine Satzung nach dem Baugesetzbuch ausschließlich im Internet bekannt zu machen (für die Auslegungsbekanntmachung gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB verneinend Senat, Beschl. v. 4.5.2012 - 1 MN 218/11 -, [...] Rn. 29 ff.). Soweit dies nicht der Fall wäre, wäre § 11 Abs. 2 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin insoweit nichtig, als sich die Vorschrift auch auf Satzungen nach dem Baugesetzbuch bezieht. In diesem Fall wäre auf die Vorgängerfassung der Hauptsatzung bzw. auf einen auf dieser Grundlage entstandenen Brauch (vgl. zu dieser Möglichkeit Senat, Beschl. v. 4.5.2012, a.a.O., Rn. 58) zurückzugreifen. Danach erfolgte die ortsübliche Bekanntmachung in der Oldenburgischen Volkszeitung sowie in den Bekanntmachungskästen. Auch diesen Anforderungen hat die Antragsgegnerin genüge getan.

Die Veränderungssperre ist auch materiell rechtmäßig. Weder fehlt es an hinreichend konkretisierten Planungsabsichten im maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Veränderungssperre noch an dem gemäß § 14 Abs. 1 BauGB vorausgesetzten Sicherungsbedürfnis.

Eine Veränderungssperre nach § 14 Abs. 1 BauGB darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Nur wenn die Gemeinde bereits hinreichende positive Vorstellungen über dessen Inhalt entwickelt hat, ist sie in der Lage, sachgerecht über eine gemäß § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB mögliche Ausnahme zu entscheiden. Dabei geht die Rechtsprechung davon aus, dass es grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass die Gemeinde zum maßgeblichen Zeitpunkt zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.2.2004 - BVerwG 4 CN 16.03 -, [...] Rn. 28 = BVerwGE 120, 138 = BRS 67 Nr. 11; Urt. v. 30.8.2012 - 4 C 1.11 -, [...] Rn. 12 = BVerwGE 144, 82). Solche Vorstellungen müssen sich nicht allein aus der Niederschrift der Ratssitzung ergeben. Zulässig ist darüber hinaus der Rückgriff auf alle anderen erkennbaren Unterlagen und Umstände (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.2.2004, a.a.O., Rn. 28; Beschl. v. 1.10.2009, - BVerwG 4 BN 34.09 -, [...] Rn. 9 = NVwZ 2010, 42 = BRS 74 Nr. 121).

Nach diesen Maßgaben ist die Konkretisierung der Planung nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin beabsichtigt, ihren Außenbereich grundsätzlich als Fläche, die von einer Bebauung mit Tierhaltungsanlagen freizuhalten ist, festzusetzen (§ 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB). Ausgespart werden sollen die vorhandenen Hofstellen mit Tierhaltungsanlagen sowie möglichst hofnah gelegene Entwicklungsflächen, die eine betriebswirtschaftlich sinnvolle Erweiterung gestatten. Dort richtet sich die Zulässigkeit von Vorhaben weiterhin nach § 35 BauGB, sodass Tierhaltungsanlagen im Grundsatz weiterhin zulässig sind.

Die Veränderungssperre ist auch zur Sicherung der Planung erforderlich. Die planerische Konzeption der Antragsgegnerin ist mit den Mitteln des Städtebaurechts nicht schlechthin unerreichbar (vgl. dazu Senat, Beschl. v. 13.8.2013 - 1 KN 69/11 -, [...] Rn. 27). Es handelt sich weder um eine reine Negativplanung, noch stehen ihr von vornherein sonstige rechtliche Gesichtspunkte entgegen.

Das Planungsziel der Antragsgegnerin ist - wie den vorliegenden Drucksachen und Beschlüssen zu entnehmen ist - darauf gerichtet, einer weiteren Inanspruchnahme des Außenbereichs durch das Landschaftsbild und den Erholungswert der Landschaft nachteilig beeinflussende Tierhaltungsanlagen zu begegnen. Das ist ein legitimes Planungsziel, auch wenn es mehr auf Bewahrung des Vorhandenen als auf Veränderung abzielt (vgl. dazu m.w.N. Senat, Beschluss vom 7.10.2005 - 1 KN 297/04 -, [...] Rn. 33 = BRS 69 Nr. 118). Es zielt nicht bloß auf den Ausschluss bestimmter Nutzungen, sondern bezweckt zugleich positiv den Schutz des Landschaftsbilds und die Bewahrung bzw. Stärkung der Erholungsfunktion. Ob Ausflugstourismus und Erholung bereits heute die Bedeutung haben, die ihnen die Antragsgegnerin zumisst, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm des Landkreises E. 1997 (Abl. Reg.-Bez. Weser-Ems Nr. 43 v. 24.10.1997, S. 1202) ist der Antragsgegnerin eine besondere Entwicklungsaufgabe Erholung zugewiesen. Zugleich ist ihr Außenbereich als Gebiet mit besonderer Bedeutung für Erholung festgelegt. Arbeitet die Antragsgegnerin darauf hin, diesen Festlegungen gerecht zu werden, stellt das ein legitimes positives Planungsziel dar.

Der vorliegende Planentwurf bietet keine Anhaltspunkte dafür, dass das Planungsziel nur vorgeschoben sein könnte. Zwar beschränkt sich die vorliegende Planung auf Tierhaltungsanlagen, während der Außenbereich für alle weiteren nach § 35 BauGB zulässigen Anlagen weiterhin zur Verfügung steht. Die Antragsgegnerin hat dazu allerdings ausgeführt, einer weiteren Steuerung bedürfe es nicht, weil Windkraft- und Biogasanlagen, bei denen ebenfalls die Gefahr des häufigeren Auftretens bzw. der starken Raumwirkung bestehe, bereits durch den Flächennutzungsplan gesteuert würden. Von den übrigen Anlagen gehe eine vergleichbare Beeinträchtigung nicht aus. Das ist plausibel; der Antragsteller tritt dem nicht entgegen.

Die Planungskonzeption der Antragsgegnerin wird sich voraussichtlich nicht aufgrund des Erfordernisses als undurchführbar erweisen, dass der Tierhaltung im Außenbereich noch substanziell Raum verbleiben muss. Diesem, vom Senat im Erst-Recht-Schluss aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Festsetzung von Konzentrationszonen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB abgeleiteten Erfordernis (vgl. Senat, Urt. v. 13.9.2011 - 1 KN 56/08 -, [...] Rn. 77 ff. = ZfBR 2011, 780 = BRS 78 Nr. 25; Beschl. v. 13.8.2013, a.a.O., Rn. 18) ist hier Genüge getan. Zwar beschränkt die in Aussicht genommene Planung Tierhaltungsanlagen im gesamten Außenbereich, soweit er zu deren Ansiedlung in Betracht kommt. Das ist jedoch aus zwei Gründen unschädlich.

Erstens ist die Viehdichte im Gebiet der Antragsgegnerin bereits heute weit überdurchschnittlich. Die von der Antragsgegnerin angegebene Dichte von rund 3,9 Großvieheinheiten je ha landwirtschaftliche Nutzfläche (GVE/ha LF) im Jahr 2007, die wohl anhand der Meldezahlen der Niedersächsischen Tierseuchenkasse ermittelt wurde, mag zwar nicht vollständig verlässlich sein (vgl. dazu Bäurle/Tamásy, Regionale Konzentrationen der Nutztierhaltung in Deutschland, Mitteilungen des Universität E., Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivtiergebieten, Dezember 2012, S. 19). Selbst wenn man indes die niedrigeren Werte der Landwirtschaftszählung des Statistischen Landesamtes aus dem Jahr 2010 zugrunde legt, übersteigt die Viehdichte im Gebiet der Antragsgegnerin mit 2,87 GVE/ha LF den im Bundesvergleich nach Nordrhein-Westfalen an zweiter Stelle liegenden Durchschnitt in Niedersachen von 1,12 GVE/ha LF massiv und erreicht fast den außergewöhnlich hohen Durchschnittswert von 2,96 GVE/ha LF im Landkreis E. (Zahlenangaben nach der Antwort der Landesregierung auf eine Kleine Anfrage vom 8. Dezember 2011, LT-Drs. 16/4307, S. 4 ff.). Bereits der Bestand an Tierhaltungsanlagen nimmt mithin substanziell Raum in Anspruch. Zweitens nimmt die Plankonzeption ein hohes Maß an Rücksicht auf die vorhandenen Betriebe, indem sie den Bestand und wirtschaftlich sinnvolle Erweiterungsmöglichkeiten planerisch sichert. Sie stellt mit anderen Worten an geeigneten Standorten zusätzlichen Raum für die Tierhaltung zur Verfügung, und das bei einer Ausgangssituation, in der Tierhaltungsanlagen bereits ausreichender Raum zur Verfügung steht. Mehr ist aus Rechtsgründen nicht zu verlangen.

Soweit der Antragsteller schließlich vorträgt, der von ihm beabsichtigte Ersatzbau eines Stalles führe zu keiner weiteren Zersiedelung der Landschaft und werde überdies von der Landwirtschaftskammer befürwortet, ist dies nicht geeignet, die Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre in Frage zu stellen. Der Sache nach beruft er sich damit vielmehr auf eine vermeintliche Vereinbarkeit seines Vorhabens mit der in Aussicht genommenen Planung. Ob das zutrifft, ist in dem auf Erteilung einer Baugenehmigung gerichteten Verfahren zu klären, in dessen Rahmen auch über eine mögliche Ausnahme gemäß § 14 Abs. 2 BauGB zu befinden ist.