Tatbestand:

Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu einer Vorausleistung auf den Straßenausbaubeitrag. Er ist Erbbauberechtigter des Hausgrundstücks A. (Flur 7, Flurstück 121/77) im Stadtgebiet der Beklagten. Die A. zweigt nach Norden vom südlichen Zug der B. ab, die ihrerseits von der C. etwa in ost-nordöstlicher Richtung zur D. (L 290) führt. Die A. verläuft zunächst etwa in nördlicher Richtung, biegt dann in einer Linkskurve nach Westen ab und behält diese Richtung bis zu einer weiteren Linkskurve bei. Dort endet die A., und es beginnt der nördliche Zug der B.., der nach Süden zum südlichen Zug der B. zurückführt und in diesen einmündet. Von der Kurve, in der die A. und der nördliche Zug der B. aufeinander treffen, führt nach Norden eine ebenfalls als B. bezeichnete kurze Straßenverbindung zu dem Weg „G.“, der von der C. in ostnordöstlicher Richtung zur D. führt, aus einer auf dem befestigten Untergrund aufgebrachten Schotterschicht besteht und nur auf einer Teilstrecke an seinem östlichen Ende für den öffentlichen Verkehr gewidmet ist. Die Grundstücke entlang der A. und der beiden Züge der B. sind mit Wohnhäusern bebaut. Ihre Grundflächen werden zum Teil von noch vor dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes beschlossenen Teilortsbauplänen sowie von später beschlossenen Bebauungsplänen erfasst. Die Beklagte sieht diese Pläne überwiegend als unwirksam und im Übrigen nur als einfache Bebauungspläne an.

Im Frühjahr 2008 stellte die Beklagte ein Bauprogramm für den Ausbau der beiden Züge der B. sowie der A. als Mischverkehrsflächen auf. Vorgesehen waren ferner Baumaßnahmen an der Straßenentwässerung und der Straßenbeleuchtung. Am 24. April 2008 beschloss der Rat der Beklagten, „den Hauptstraßenzug B. von der D. bis zur C. mit der ringförmig verlaufenden öffentlichen Einrichtung A./B.“ zu einer Abrechnungseinheit    gemäß    § 3    Abs. 1    ihrer    Straßenausbaubeitragssatzung    vom 17. Dezember 2007 - SABS - zusammenzufassen.

Nachdem mit der Ausführung der Baumaßnahmen begonnen worden war, setzte die Beklagte gegenüber dem Kläger mit Bescheid vom 1. Juli 2008 für das Grundstück A. 29 eine Vorausleistung auf den Straßenausbaubeitrag in Höhe von 7.900,- Euro fest. Zur Begründung heißt es in dem Bescheid: Die Ausbaumaßnahmen stellten eine nach der Straßenausbaubeitragssatzung beitragspflichtige Verbesserung der öffentlichen Einrichtung dar. Aufgrund der funktionalen Abhängigkeit der A. von der B. werde der Ausbauaufwand für diese Straßen gemeinsam ermittelt und der Straßenausbaubeitrag im Rahmen einer Abrechnungseinheit festgesetzt. Da mit der Verbesserungsmaßnahme zwischenzeitlich begonnen worden sei, würden Vorausleistungen in Höhe von 85% des voraussichtlichen Straßenausbaubeitrags erhoben. Die zu einer Abrechnungseinheit verbundenen öffentlichen Einrichtungen dienten überwiegend dem Anliegerverkehr; so dass der voraussichtliche beitragsfähige Aufwand zu 75 % von den beitragspflichtigen Anliegern zu tragen sei.

Der Kläger hat gegen diesen Bescheid Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen: Die Beklagte sei nicht befugt gewesen, die beiden Züge der B. sowie die A. zu einer Abrechnungseinheit zusammenzufassen. Gegenstand der Beitragserhebung nach § 6 NKAG sei die einzelne öffentliche Einrichtung. Eine Rechtsgrundlage für die Bildung von aus mehreren Einrichtungen bestehenden Abrechnungseinheiten enthalte die Vorschrift nicht. Darüber hinaus handele es sich entgegen der Ansicht der Beklagten beim nördlichen Zug der B. und der A. bei natürlicher Betrachtungsweise nicht um eine, sondern um zwei separate öffentliche Einrichtungen. Infolgedessen scheitere die Bildung einer Abrechnungseinheit auch daran, dass es an einer gesteigerten funktionalen Abhängigkeit dieser beiden Einrichtungen voneinander fehle. Anlieger des nördlichen Zuges der B. könnten diese über den südlichen Zug der B. verlassen, ohne auf eine Benutzung der A. angewiesen zu sein. Gleiches gelte umgekehrt für die Anlieger der A.. Vorausleistungen auf den Straßenausbaubeitrag dürften ihm - dem Kläger - gegenüber daher nur bezogen auf die öffentliche Einrichtung A. erhoben werden. Die Beklagte sei bei der Aufwandsverteilung zu Unrecht davon ausgegangen, dass das unbebaute Flurstück 121/53 vollständig sowie die bebauten Grundstücke A. H, I und J (Flurstücke 121/40, 121/39, 121/38) teilweise im Außenbereich gelegen seien, da sich nördlich an diese Grundstücke weitere Bebauung anschließe. Ferner sei nicht nachvollziehbar, warum die Beklagte die zwischen dem Hausgrundstück A. K/L und der D. gelegenen rückwärtigen Grünflächen in die Aufwandsverteilung einbezogen habe, die rückwärtigen Grünflächen, die hinter den benachbarten Anliegergrundstücken der A. gelegen seien, im Gegensatz dazu aber nicht.

Der Kläger hat im erstinstanzlichen Klageverfahren zunächst beantragt, den angefochtenen Vorausleistungsbescheid insgesamt aufzuheben, seinen Klageantrag aber später darauf beschränkt,

den Vorausleistungsbescheid der Beklagten vom 1. Juli 2008 aufzuheben, soweit eine höhere Vorausleistung als 5.900,- EUR darin festgesetzt wird.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat die Rechtmäßigkeit ihres Bescheids wie folgt verteidigt: Die Bildung der Abrechnungseinheit sei statthaft. Das NKAG enthalte zwar keine ausdrückliche Ermächtigungsgrundlage, den umlagefähigen Ausbauaufwand für mehrere öffentliche Einrichtungen gemeinsam zu ermitteln und zu verteilen, verbiete dies aber auch nicht. Das bundesrechtliche Institut der Erschließungseinheit sei daher auf das Landesrecht übertragbar; die Straßenausbaubeitragssatzung der Beklagten enthalte in § 3 Abs. 1 auch eine ausdrückliche Ermächtigung hierfür. Die Voraussetzungen für die Bildung einer Abrechnungseinheit lägen auch vor, denn die nördliche B. und die A. seien als eine öffentliche Einrichtung zu qualifizieren, die als Ringstraße vom südlichen Zug der B. funktional abhängig sei. Für die Außenbereichslage des Flurstücks 121/53 spreche, dass es nordwestlich davon und östlich jenseits der D. keine Bebauung gebe.

Mit Urteil vom 13. April 2011 hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit die Klage in Höhe von 5.900,- EUR zurückgenommen worden ist, und den angefochtenen   Bescheid   aufgehoben,   soweit   ein   höherer   Vorausleistungsbetrag   als 5.900,- EUR festgesetzt wird. In der Begründung des Urteils heißt es im Wesentlichen: Der Vorausleistungsbescheid erweise sich in der nach der teilweisen Klagerücknahme noch angefochtenen Höhe als rechtswidrig. Die Beklagte sei nicht befugt gewesen, die A. sowie die beiden Züge der B., bei denen es sich um drei separate öffentliche Einrichtungen handele, zu einer Abrechnungseinheit zusammenzufassen. Es komme insoweit nicht darauf an, ob nach dem Niedersächsischen Kommunalabgabengesetz die Bildung von Abrechnungseinheiten generell in Ermangelung einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung ausgeschlossen sei. Jedenfalls sei die Bildung einer Abrechnungseinheit deshalb nicht statthaft, weil zwischen den drei öffentlichen Einrichtungen kein Verhältnis einer funktionalen Abhängigkeit bestehe. Es gebe drei unterschiedliche befahrbare „Ausfahrten“, über die die drei Einrichtungen mit dem übrigen Straßennetz verbunden seien, nämlich im Norden zur Straße G., im Osten zur D. und im Westen zur C.. Jede der drei Straßen habe wenigstens zwei separate Ein- und Ausfahrten. Infolgedessen könne der Kläger nur zu einer Vorausleistung für den Ausbau der A. herangezogen werden. Bei der Aufwandsverteilung seien das 3.721 qm große Flurstück 121/53 ebenso wie die Hausgrundstücke A. Nr. H, I und J (Flurstücke 121/40, 121/39 und 121/38) mit ihrer gesamten Fläche als im Innenbereich gelegene eingeschossig bebaute Grundstücke zu berücksichtigen. Für die Innenbereichslage dieser Grundstücke spreche die sich nördlich anschließende Bebauung jenseits der Straße G. sowie die sich östlich der D. anschließende lockere Einfamilienhausbebauung. Die Hinterliegergrundstücke mit den Flurstücksbezeichnungen 121/163, 121/164, 121/166 und 121/167 entlang der D. seien nicht als Außenbereichsgrundstücke, sondern als zweigeschossig bebaute Grundstücke in die Aufwandsverteilung einzubeziehen, da die Eigentumsverhältnisse an diesen Grundstücken identisch zu denjenigen der an die A. anliegenden Vorderliegergrundstücke seien und jeweils auch eine einheitliche Grundstücksnutzung bestehe. Die Beklagte habe hingegen zu Recht die Grundstücke mit den Flurstücksbezeichnungen 121/159, 121/160, 121/161 und 121/165, die an der D. lägen und einen Grünstreifen bildeten, nicht in die Aufwandsverteilung einbezogen, denn sie lägen nicht auch an der A. an und stünden nicht im selben Eigentum wie die westlich sich anschließenden Hausgrundstücke, die an die A. angrenzten. Der Kläger könne nicht beanspruchen, dass sein Hausgrundstück teilweise nur als Außenbereichsfläche in die Aufwandsverteilung einbezogen werde, da das Grundstück aufgrund der umliegenden gleichartigen Bebauung vollständig im Innenbereich liege. Die von der Beklagten vorgelegte Vergleichsberechnung zur Aufwandsermittlung und -verteilung bei einer separaten Abrechnung der A. sei zu korrigieren, da den Grundstücken A. M, N, O, J und K eine falsche Geschosszahl zugeordnet worden sei und infolgedessen die Grundstücksflächen mit falschen Nutzungsfaktoren multipliziert worden seien. Im Ergebnis errechne sich für das Grundstück des Klägers ein Vorausleistungsbetrag von 5.795,39 EUR. Aufgrund der teilweisen Klagerücknahme könne die Festsetzung  der  Vorausleistung  aber  nur  aufgehoben  werden,  soweit  sie  mehr  als 5.900,- EUR betrage.

Auf den Antrag der Beklagten hat der Senat die Berufung mit Beschluss vom 26. April 2012 (9 LA 111/11) zugelassen, soweit das Urteil die Festsetzung einer Vorausleistung von mehr als 5.900,- Euro und nicht mehr als 6.600,- Euro zum Gegenstand hat; hinsichtlich des 6.600,- Euro übersteigenden Betrags hat der Senat den Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung abgelehnt. Es bestünden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils, soweit das Verwaltungsgericht die Grundstücke A. H, I und J sowie das Flurstück 121/53 mit der vollen Fläche dem bebaubaren Innenbereich zugeordnet und mit einem entsprechend höheren Nutzungsfaktor in die Verteilung des umlagefähigen Aufwands einbezogen habe. Dies rechtfertige allerdings keine unbeschränkte Zulassung der Berufung, da bei einer vom Verwaltungsgericht abweichenden Bewertung die Erhebung einer Vorausleistung nur in Höhe von 6.600,- Euro, nicht aber in der festgesetzten Höhe von 7.900,- Euro zulässig sei.

Zur Begründung ihrer Berufung trägt die Beklagte vor: Das Verwaltungsgericht habe die Grundstücke A. Nr. H, I und J zu Unrecht als vollständig im Innenbereich liegend bewertet. Entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts sei die gärtnerische Nutzung der nicht überbauten rückwärtigen Flächen dieser Grundstücke kein Kriterium für die Annahme einer Innenbereichslage. Der Bebauungszusammenhang setze sich auch nicht in nördlicher Richtung über diese Grundstücke hinweg fort, denn die Bebauung nördlich der Straße G. stelle eine Splittersiedlung im Außenbereich dar. Das überdurchschnittlich große Flurstück 121/53 sei selbst dann dem Außenbereich zuzuordnen, wenn man die Bebauung nördlich der Straße G. nicht als Splittersiedlung ansehe, da es für eine Baulücke im Innenbereich zu groß sei.

Die Beklagte hat im Berufungsverfahren zunächst beantragt, das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen, soweit sie die Festsetzung einer Vorausleistung von mehr als 5.900,- Euro und nicht mehr als 6.600,- Euro zum Gegenstand hat. In der mündlichen Verhandlung hat sie die Berufung hinsichtlich des 6.400,- Euro übersteigenden Betrags, also in Höhe von 200,- Euro, zurückgenommen.

Die Beklagte beantragt nunmehr,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen, soweit  sie  die  Festsetzung  einer  Vorausleistung  von  mehr  als 5.900,- Euro und nicht mehr als 6.400,- Euro zum Gegenstand hat.

Der Kläger beantragt,

die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

Er meint, das Verwaltungsgericht habe die vier in Rede stehenden Grundstücke zu Recht vollständig dem Innenbereich zugeordnet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Beiakten Bezug genommen. Sie waren Gegenstand der Entscheidungsfindung.