Gründe

I.

Die Antragstellerin wendet sich mit ihrer Beschwerde gegen zwei Beschlüsse (Bl. 94 bzw. Bl. 97 ff. der Gerichtsakte - GA -), durch die es das Verwaltungsgericht abgelehnt hat, die aufschiebenden Wirkung ihrer Klage vom 1. Juli 2013 - 1 A 153/13 - gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 25. Juni 2013 (Bl. 94 ff. der Beiakte - BA - A) wiederherzustellen, mit dem die Schießung der Spielhalle "B." (= "C.") angeordnet wurde, die in einem baulichen Verbund mit einer weiteren Spielhalle steht.

Die Antragsgegnerin erteilte der D. Immobilien GmbH & Co. KG mit Bescheid vom 11. August 2011 eine Baugenehmigung (Bl. 2 ff. BA A) für den Neubau eines Entertainmentcenters mit zwei Konzessionen. In der Baugenehmigung wurde gemäß § 80 Abs. 1 Nr. 3 NBauO a. F. als Auflage eine Schlussabnahme angeordnet. Die D. Immobilien GmbH & Co. KG vermietete der Antragstellerin mit Vertrag vom 1. September 2011 (Bl. 19 ff. BA A) ein noch mit einem Entertainmentcenter zu bebauendes Grundstück für die Dauer von 10 Jahren unter Vereinbarung eines außerordentlichen Kündigungsrechts (Bl. 25 f. [§ 11] BA A) für den Fall, dass der Betrieb des Casinos auf Grund gesetzlicher oder behördlicher Maßnahmen unmöglich oder stark eingeschränkt würde.

Durch Schreiben vom 17. Oktober 2011 (Bl. 1 BA A), eingegangen am 16. November 2011, beantragte die Antragstellerin die Erteilung einer Erlaubnis nach § 33i GewO. Laut einem Vermerk des Ordnungsamtes der Antragsgegnerin vom 23. Mai 2012 ergab sich im Rahmen eines Abnahmetermins am 22. Mai 2012, dass sich die Spielhallen nicht in einem abnahmefähigen Zustand befanden (Bl. 47 BA A). Die Antragsgegnerin erteilte der Antragstellerin daher erst durch zwei Bescheide vom 1. Juni 2012 Erlaubnisse zum Betrieb einer Spielhalle nach § 33i GewO für die "E. und C." (Bl. 49 ff. BA A).

Durch Bescheid vom 31. Mai 2013 (Bl. 88 ff. BA A) lehnte die Antragsgegnerin einen auf § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV gestützten Befreiungsantrag der Antragstellerin für die "Doppelspielhalle" ab.

Die Antragstellerin stellte mit Schreiben vom 3. Juni 2013 zur Vermeidung einer Schließungsverfügung für beide Spielhallen einen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV für die Spielhalle "F." (= "E.").

Mit dem angefochtenen Bescheid vom 25. Juni 2013 verfügte die Antragsgegnerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Schließung der Spielhalle "B." (= "C.") zum 1. Juli 2013 und drohte die Festsetzung eines Zwangsgelds in Höhe von 3.000 EUR an.

Dagegen hat sich die Antragstellerin in einem erstinstanzlichen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gewandt, in dem sie begehrt und beantragt hat,

Die Antragsgegnerin hat (sinngemäß) beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes durch eine später von ihm als "Tenorbeschluss" bezeichnete Entscheidung vom 4. September 2013 abgelehnt, die lediglich das Rubrum, eine zwei Aussprüche umfassenden Beschlussformel (o h n e darin eingeschlossene Begründung) und die Unterschriften der mitwirkenden Richter enthält.

Das Verwaltungsgericht hat sodann unter dem 1. Oktober 2010 erneut einen Beschluss gefasst, der in der Beschlussformel neben zwei Aussprüchen, die mit denjenigen der Entscheidung vom 4. September 2013 übereinstimmen, eine Streitwertfestsetzung enthält und nunmehr neben den Unterschriften der mitwirkenden Richter auch mit Gründen und einer Rechtsmittelbelehrung versehen ist. In den Gründen hat die Vorinstanz unter anderem ausgeführt:

Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei unbegründet. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei rechtmäßig. Ihre Begründung sei hinreichend auf den Einzelfall bezogen und nicht lediglich formelhaft, indem die gesetzlichen Ziele der Glücksspielregulierung, die Verhinderung der Entstehung von Glücksspielsucht und deren wirksame Bekämpfung sowie die Interessen der Wettbewerber von der Antragsgegnerin in ein angemessenes Verhältnis zu den privaten Interessen der Antragstellerin am weiteren Spielhallenbetrieb gesetzt worden seien. Die Verhinderung und die Bekämpfung von Spielsucht stellten überragend wichtige Gemeinwohlziele dar, die ohne weiteres geeignet seien, die sofortige Vollziehung der Schließung einer rechtswidrig betriebenen Spielhalle im Rahmen der Gefahrenabwehr zu begründen. Im Rahmen der Interessenabwägung überwiege das öffentliche Vollziehungsinteresse das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin, weil nach summarischer Prüfung keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheids vom 25. Juni 2013 bestünden. Rechtsgrundlage für die Schließungsverfügung sei der § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO. Die Antragstellerin verfüge nicht über eine Erlaubnis für die streitgegenständliche Spielhalle. Auch wäre diese Spielhalle auf Grund des Verbots von Mehrfachkonzessionen in § 25 Abs. 2 GlüStV nicht erlaubnisfähig. Die Kammer habe keine verfassungsrechtlichen Bedenken im Hinblick auf das Verbot von Mehrfachkonzessionen als solches. Das Gesetz sei formell verfassungsgemäß. Insbesondere besäßen die Länder die Gesetzgebungskompetenz für eine solche Regelung. ... [wird ausgeführt] Die Regelung des § 25 Abs. 2 GlüStV sei auch materiell verfassungsgemäß. Sie verstoße nicht gegen die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit. Bei dem Verbot der Mehrfachkonzessionen handele es sich um eine Berufsausübungsregelung, weil es lediglich eine ortsbezogene Einschränkung beinhalte und damit die Art und Weise der Berufsausübung und nicht den Berufszugang betreffe. Berufsausübungsregelungen könnten grundsätzlich durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt werden, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich sei und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt sei. Werde der Gesetzgeber zur Verhütung von Gefahren für die Allgemeinheit tätig, so belasse ihm die Verfassung bei der Prognose und Einschätzung der in den Blick genommenen Gefährdung einen Beurteilungsspielraum, der erst dann überschritten sei, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam seien, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben könnten. Das Verbot im baulichen Verbund stehender Spielhallen nach § 25 Abs. 2 GlüStV sei - zusammen mit der Mindestabstandsregelung des § 25 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 10 NGlüSpG betrachtet - geeignet, die gesetzgeberische Zielsetzung zu erreichen. Das Verbot der Mehrfachkonzessionen sei zudem erforderlich. Ein gleich wirksames, jedoch milderes Mittel sei weder ersichtlich noch vorgetragen. Die Regelung des § 25 Abs. 2 GlüStV sei - auch bei einer Gesamtbetrachtung mit dem Mindestabstandsgebot - angemessen. Eine Verletzung der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG sei ebenfalls nicht erkennbar. Auf die streitgegenständliche Spielhalle der Antragstellerin finde die fünfjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV keine Anwendung. Allerdings genüge die Stichtagsregelung für vor dem 22. Mai 2012 erteilte Erlaubnisse nach § 33i GewO nicht den verfassungsrechtlichen Grundsätzen des Vertrauensschutzes. Der früheste Zeitpunkt für die verfassungsgemäße Festsetzung des Stichtags sei vielmehr der 22. Mai 2012, der Tag der Einbringung des Gesetzentwurfs in den Niedersächsischen Landtag. Denn hier handele es sich um einen Fall der unechten Rückwirkung. Bei einer unechten Rückwirkung erschüttere die Einbringung eines Gesetzentwurfs in den Landtag das Vertrauen in den zukünftigen Bestand einer Rechtslage, der endgültige Beschluss des Landtages über das rückwirkende Gesetz zerstöre es grundsätzlich. Bis zur Verkündung, zumindest aber bis zum endgültigen Gesetzesbeschluss, müsse der von einem Gesetz Betroffene grundsätzlich darauf vertrauen können, dass seine auf geltendes Recht gegründete Rechtsposition nicht durch eine zeitlich rückwirkende Änderung der gesetzlichen Rechtsfolgenanordnung nachteilig verändert werde. Mit der Einbringung eines Gesetzentwurfs im Landtag durch ein initiativberechtigtes Organ würden jedoch geplante Gesetzesänderungen durch die allgemein zugänglichen Parlamentsdrucksachen öffentlich. Ab diesem Zeitpunkt seien mögliche zukünftige Gesetzesänderungen in konkreten Umrissen allgemein vorhersehbar. Deshalb könnten Betroffene regelmäßig nicht mehr darauf vertrauen, das gegenwärtig geltende Recht werde auch in Zukunft unverändert fortbestehen; es sei ihnen vielmehr grundsätzlich möglich, ihre wirtschaftlichen Dispositionen durch entsprechende Anpassungsklauseln auf mögliche zukünftige Änderungen einzustellen. Die Erlaubnis nach § 33i GewO für die streitgegenständliche Spielhalle der Antragstellerin sei erst am 1. Juni 2012, mithin nach dem 22. Mai 2012, erteilt worden, sodass die erläuterten verfassungsrechtlichen Bedenken hinsichtlich des festgesetzten Stichtags hier nicht Platz griffen. Denn zum Zeitpunkt der Erlaubniserteilung habe für die Antragstellerin die Möglichkeit bestanden, sich aus einer hinreichend verlässlichen und öffentlich zugänglichen Informationsquelle Kenntnis über die Regelungsdetails der bevorstehenden Rechtsänderung und den sich daraus ergebenden Zeitraum, in dem sie die Verbundspielhalle noch betreiben können würde, zu verschaffen. Das schutzwürdige Vertrauen in die von ihr erworbene Rechtsposition sei daher von vornherein zeitlich beschränkt gewesen; anders ausgedrückt, sei die Erlaubnis nach § 33i GewO von ihrer Erteilung an mit der absehbaren Rechtsänderung "belastet" gewesen. Hier handele es sich auch nicht um einen Fall, in dem der Spielhallenbetreiber alles Erforderliche für die Erlaubniserteilung vor dem 22. Mai 2012 getan und lediglich die Behörde die Erlaubnis nicht innerhalb einer angemessenen Zeit erteilt habe. Laut dem Vermerk der Antragsgegnerin vom 23. Mai 2012 hätten sich die beiden im Verbund gebauten Spielhallen am 22. Mai 2012 noch nicht in einem abnahmefähigen Zustand befunden, weil u. a. noch Türen zu den Toiletten, Waschbecken und Notausgangsbeleuchtungen gefehlt hätten und die Verkabelung noch offengelegen habe. Eine Befreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV komme schon deshalb nicht in Betracht, weil sich diese Vorschrift - nach ihrem ausdrücklichen Wortlaut - nur auf die fünfjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV beziehe. Daran sei verfassungsrechtlich nichts auszusetzen. Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin ihr Ermessen bei der Schließungsverfügung fehlerhaft ausgeübt habe, seien weder vorgetragen noch ersichtlich. Bei fehlender Erlaubnisfähigkeit wegen materieller Rechtswidrigkeit des ausgeübten Gewerbes - wie hier - sei eine Betriebsuntersagung in der Regel ermessensgerecht.

Nach Zustellung des Beschlusses vom 1. Oktober 2013 am 14. Oktober 2013 hat die Antragstellerin am 25. Oktober 2013 Beschwerde eingelegt und dieses Rechtsmittel am 14. November 2013 begründet. In dieser Begründung hat sie ausdrücklich erklärt, sie begehre mit ihrer Beschwerde "die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage und die Aufhebung der mit Bescheid vom 25.06.2013 unter Verweis auf § 15 Abs. 2 GewO erfolgten Untersagungsverfügung" (Bl. 130 GA).

Sie beantragt,

Die Antragsgegnerin beantragt (sinngemäß),

II.

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 4. September 2013 in der Fassung des Beschlusses vom 1. Oktober 2013 hat keinen Erfolg.

Nach § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO ist die Beschwerde gegen Beschlüsse des Verwaltungsgerichts in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (§§ 80, 80a und 123 VwGO) innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen (§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe(§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO).

1. Die Antragstellerin begehrt mit ihrem Rechtsmittelantrag (s. o. zu Nr. 1) statt einer Änderung eine Aufhebung des angefochtenen Beschlusses vom 4. September 2013 in der Fassung des Beschlusses vom 1. Oktober 2013. Eine solche Aufhebung scheidet hier aber schon deshalb aus, weil sie allenfalls zusammen mit einer Zurückverweisung der Sache analog § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO in Betracht käme (vgl. Bader, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 130 Rn. 1) und deren Voraussetzungen nicht vorliegen. Auch das mit Blick auf seine zweimalige Beschlussfassung am 4. September 2013 und 1. Oktober 2013 verfahrensfehlerhafte Vorgehen des Verwaltungsgerichts (vgl. dazu: OVG Hamburg, Beschl. v. 23. 8. 1995 - Bs IV 183/95 -, NJW 1996, 1225 f., hier zitiert nach [...], Langtext Rnrn. 3, 4, 9 und 10) ermöglicht hier keine solche kassatorische Entscheidung.

2. Dem materiellen Begehren der Antragstellerin ist ebenfalls nicht zu entsprechen.

a) Soweit die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde ausdrücklich "die Aufhebung der mit Bescheid vom 25.06.2013 unter Verweis auf § 15 Abs. 2 GewO erfolgten Untersagungsverfügung" begehrt (vgl. § 88 VwGO), kann sie damit nicht durchdringen. Denn abgesehen davon, dass sie dieses Begehren in keinen ausdrücklichen (Sach-) Antrag (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO) gekleidet hat und Erweiterungen des Streitgegenstandes im Verfahren über Darlegungsbeschwerden grundsätzlichen Bedenken begegnen (vgl. Guckelberger, in: Sodan/Ziekow [Hrsg.], VwGO, 3. Aufl. 2010, § 146 Rnrn. 93 f.), lässt sich eine solche über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung hinausgehende Vorwegnahme der Hauptsache im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht erstreiten, weil dort eine entsprechende gerichtliche Rechtsfolgenanordnung nicht vorgesehen ist. Im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung kann dieses Begehren der Antragstellerin ebenfalls nicht verfolgt werden, und zwar schon im Hinblick auf die in § 123 Abs. 5 VwGO festgelegte Subsidiarität dieser Verfahrensart. Denn es ist weder hinreichend dargelegt noch ersichtlich, dass eine ergänzende Anwendung des § 123 VwGO hier ausnahmsweise (vgl. Puttler, in: Sodan/Ziekow [Hrsg.], a. a. O., § 123 Rn. 29) deshalb in Betracht kommen könnte, weil die erstrebte aufschiebende Wirkung der zur Hauptsache erhobenen Anfechtungsklage der Antragstellerin keinen ausreichenden effektiven Rechtsschutz im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG bieten würde.

b) Entsprechend § 88 VwGO ist es zwar unschädlich, dass die Antragstellerin ihr ausdrückliches Begehren nach "Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage" in einen Antrag gekleidet hat, der deshalb nicht vollständig sachgerecht formuliert ist, weil er sich auf die "Anordnung" der aufschiebenden Wirkung dieses zur Hauptsache erhobenen Rechtsbehelfs richtet. Die zu prüfenden Beschwerdegründe der Antragstellerin rechtfertigen es aber nicht, in Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung dem Begehren auf gerichtliche Herbeiführung einer aufschiebenden Wirkung der Klage nachzukommen. Denn teilweise fehlt es der Beschwerdebegründung der Antragstellerin bereits an der gebotenen Auseinandersetzung mit der angefochtenen Entscheidung, teilweise vermögen die fristgerecht mit der Beschwerdebegründung vom 14. November 2013 vorgetragenen Argumente nicht zu überzeugen.

Um sich im Sinne des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO mit der angefochtenen Entscheidung auseinanderzusetzen, muss ein Beschwerdeführer von der Begründungsstruktur dieser Entscheidung ausgehen und das Entscheidungsergebnis in Frage stellen (Bader, in: Bader u. a., VwGO, 5. Aufl. 2011, § 146 Rn. 30). Die erforderliche Dichte seiner eigenen Ausführungen hat sich dabei an der Dichte der Begründung der angefochtenen Entscheidung zu orientieren (Happ, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 146 Rn. 22): Je intensiver diese Entscheidung begründet ist, umso eingehender muss der Beschwerdeführer die sie tragende Argumentation entkräften. Es reicht deshalb grundsätzlich nicht aus, wenn er lediglich eine eigene Würdigung der Sach- und Rechtslage vorträgt, die im Ergebnis von derjenigen des Verwaltungsgerichts abweicht, die Vorzugswürdigkeit dieser Würdigung behauptet und die weitere Begründung - oder etwaige Widerlegung - dieser Vorzugswürdigkeit dem Oberverwaltungsgericht überlässt. Vielmehr muss regelmäßig bereits der darlegungsbelastete Beschwerdeführer den einzelnen tragenden Begründungselementen der angefochtenen Entscheidung geeignete Gegenargumente konkret gegenüberstellen und - soweit möglich - die Vorzugswürdigkeit dieser Gegenargumente darlegen (Nds. OVG, Beschl. v. 29. 1. 2014 - 7 ME 101/13 - S. 5 f. des Beschlussabdrucks). Insoweit unterscheiden sich die Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht von denjenigen, die an die Auseinandersetzung mit der angefochtenen Entscheidung im Rahmen der Darlegung (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) des Zulassungsgrundes der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) in einem Berufungszulassungsverfahren zu stellen sind (vgl. dazu: Nds. OVG, Beschl. v. 28. 9. 2009 - 5 LA 321/07 -, S. 6 des Beschlussabdrucks).

aa) Die Antragstellerin wendet sich dagegen, dass das Verwaltungsgericht die Begründung (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO) der Anordnung der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Untersagungsverfügung für ausreichend gehalten hat, indem sie geltend macht, die Vorinstanz habe verkannt, dass der angefochtene Bescheid keine Ermessenserwägungen enthalte, und indem sie sich auf die Rechtsprechung des beschließenden Senats bezieht, nach der gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar erklärte Eingriffe in grundrechtlich gewährleistete Freiheiten noch einmal einer gesonderten - über die Beurteilung der zugrunde liegenden Verfügung hinausgehenden - Verhältnismäßigkeitsüberprüfung unterzogen werden müssen (Nds. OVG, Beschl. v. 8. 11. 2013 - 7 ME 82/13 - [...] Langtext Rn. 3). Hierbei macht die Antragstellerin jedoch in unstatthafter Weise Anforderungen an die materiell-rechtliche Ermessensausübung im Rahmen des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO bzw. an den gerichtlichen Prüfungsmaßstab in Verfahren gemäß § 80 Abs. 5 VwGO zum Maßstab für die Beantwortung der Frage, ob die Behörde hinlänglich begründet hat, worin sie im vorliegenden Einzelfall das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes gesehen hat. Denn die Problemkreise, denen die Antragstellerin ihren Maßstab entlehnt, stellen keine Vorfragen der Ordnungsmäßigkeit der Begründung im Sinne des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO dar. Weder die Ausübung des materiell-rechtlichen Ermessens noch das objektive Bestehen des besonderen Vollzugsinteresses sind Voraussetzungen der Ordnungsmäßigkeit der gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO zu gebenden Begründung (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 7. 1. 2014 - 7 ME 90/13 -, [...], Langtext Rn. 18).

bb) Soweit die Antragstellerin geltend macht, der niedersächsische Landesgesetzgeber habe die der Schließungsverfügung zugrunde liegende Regelung des § 10 Abs. 2 NGlüSpG ohne hinreichende Gesetzgebungsbefugnis und damit offenkundig verfassungswidrig erlassen, fehlt es an einer hinreichenden Auseinandersetzung mit der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Denn dieses hat die Spielhalle "B." nicht auf der Grundlage des § 10 Abs. 2 NGlüSpG (i. V. m. § 25 Abs. 1 GlüStV), sondern auf der Grundlage der spezielleren (Schmitt, in: Dietlein/Hecker/ Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 25 Rn. 9) Regelung des § 25 Abs. 2 GlüStV als nicht erlaubnisfähig angesehen. Es hat zudem näher ausgeführt, warum die Länder die Gesetzgebungskompetenz für ein Verbot von Mehrfachkonzessionen besäßen. Die Rüge der Antragstellerin geht weder von der Begründungsstruktur der angefochtenen Entscheidung aus noch stellt sie den Begründungselementen der angefochtenen Entscheidung in der Frage der Gesetzgebungskompetenz eigene Argumente gegenüber.

cc) Die Antragstellerin trägt vor, die aufschiebenden Wirkung ihrer Klage hätte wiederhergestellt werden müssen, weil die im Verfahren aufgeworfenen Rechtsfragen nicht mit hinreichender Sicherheit geklärt seien und diese Unsicherheit nicht zu ihren Lasten gehen könne. Das erstinstanzliche Gericht habe die Stichtagsregelung zum 28. Oktober 2011 selbst als verfassungswidrig eingestuft und stattdessen auf den 22. Mai 2012 abgestellt. Dieser Auffassung der Vorinstanz sei jedoch nicht zu folgen, weil sie, die Antragstellerin, bis zur Verkündung zumindest aber bis zum endgültigen Gesetzesbeschluss - das NGlüspG sei am 21. Juni 2012 beschlossen und am 1. Juli 2012 in Kraft getreten - darauf hätte vertrauen dürfen, dass ihre auf dem bis dahin geltenden Recht begründete Rechtsposition nicht durch eine zeitlich rückwirkende Änderung der gesetzlichen Rechtsfolgenanordnung nachteilig verändert werde. Im Übrigen wäre der 22. Mai 2012 auch deshalb nicht als Stichtag geeignet, zu dem ihr Vertrauen in die bestehende Rechtslage als entfallen betrachtet werden könnte, weil der damals eingebrachte Gesetzesentwurf nur eingeschränkt dem in der Folge verabschiedeten Gesetz entsprochen habe; denn die Entwurfsfassung des § 10 Abs. 2 Satz 3 NGlüSpG habe eine erheblich andere als die später Gesetz gewordene Regelung vorgesehen.

Auch im Rahmen dieser Argumentation lässt die Antragstellerin die gebotene Auseinandersetzung mit der angefochtenen Entscheidung vermissen. Denn sie geht nicht konkret auf die Gedankenführung der Vorinstanz ein, nach der in Fällen einer unechten Rückwirkung bereits die Einbringung eines Gesetzentwurfs in den Landtag das Vertrauen in den zukünftigen Bestand einer Rechtslage erschüttere und es hierfür genüge, dass mögliche zukünftige Gesetzesänderungen in konkreten Umrissen allgemein vorhersehbar seien. Soweit die Antragstellerin auf die unterschiedlichen Fassungen des § 10 Abs. 2 Satz 3 NGlüSpG abhebt, lässt sie zudem erneut außer Acht, dass die Erlaubnisfähigkeit der streitgegenständlichen Spielhalle gemäß der Begründung des erstinstanzlichen Beschlusses bereits an § 25 Abs. 2 GlüStV scheitert, sodass im Rahmen des § 10 Abs. 2 Satz 3 NGlüSpG bestehende Unterschiede zwischen der Entwurfsfassung und dem Gesetz hier unerheblich sind.

dd) Die Antragstellerin wendet sich gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, es handle sich hier nicht um einen Fall, in dem der Spielhallenbetreiber alles Erforderliche für eine Erlaubniserteilung vor dem 22. Mai 2012 getan und lediglich die Behörde die Erlaubnis nicht innerhalb einer angemessenen Zeit erteilt habe. Sie meint, die Antragsgegnerin sei verpflichtet gewesen, dem Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 33i GewO bereits vor Bauabnahme zu entsprechen und hätte nur die baurechtlichen Genehmigungen prüfen müssen. Im Zuge dieser Argumentation setzt sie sich allerdings wiederum nicht genügend mit der Entscheidung der Vorinstanz auseinander, die zu Recht darauf abhebt, dass sich die Spielhallen am 22. Mai 2012 in einem - im Einzelnen dargestellten - Zustand befunden hätten, der nicht abnahmefähig gewesen sei. Denn gemäß § 33i Abs. 2 Nr. 1 GewO war die begehrte Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle zu versagen, wenn die zum Betrieb des Gewerbes bestimmten Räume wegen ihrer Beschaffenheit den polizeilichen Anforderungen nicht genügten. Dabei sind polizeiliche Anforderungen jeder (etwa bau- oder feuerpolizeilicher) Art gemeint und zielt das Kriterium der Beschaffenheit der Räume auf die Sicherheit der Besucher und des Personals; es betrifft also sanitäre Einrichtungen, Fluchtwege und Ähnliches (Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Aufl. 2011, § 33i Rnrn. 59 und 61). Für die Anwendung des § 33i GewO Abs. 2 Nr. 1 GewO reicht insoweit das Vorhandensein einer abstrakten (potentiellen) Gefahrenlage aus (Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO, Stand: Sept. 2013, § 33i Rn. 26). Hiernach genügten die zum Betrieb des Gewerbes bestimmten Räume in ihrem durch den behördlichen Vermerk vom 23. Mai 2012 festgehaltenen - und mit der Beschwerde nicht substantiiert bestrittenen - Zustand am 22. Mai 2012 schon aufgrund fehlender (zumutbar benutzbarer) sanitärer Einrichtungen und Notausgangsbeleuchtungen sowie einer offenliegenden Verkabelung den polizeilichen Anforderungen für einen sicheren Betrieb nicht. Eine Erlaubnis nach § 33i GewO war daher nicht zu erteilen. Auf die Frage, ob generell in Fällen einer noch ausstehenden bauordnungsrechtlichen Schlussabnahme die Erteilung einer Erlaubnis nach § 33i GewO ausscheidet, kommt es hier nicht an.

ee) Es rechtfertigt nicht die Anwendung der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV, dass die Antragstellerin behauptet, es sei auszuschließen, dass sie selbst ihre Erlaubnisse nach § 33i GewO als "Vorratserlaubnisse in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage" beantragt habe. Denn die Regelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV knüpft tatbestandlich an einen Stichtag und nicht an das Ausschlusskriterium einer Beantragung von "Vorratserlaubnissen in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage" an. Es bedarf keiner weiteren Erläuterung, dass der Gesetzgeber dadurch Beweisschwierigkeiten vermeiden wollte, die unausweichlich wären, müsste auf die Absichten und individuellen Kenntnisse des jeweiligen Antragstellers abgehoben werden. Es besteht kein Anlass, die Klarheit dieser Regelung unter Rückgriff auf solche Motive für ihren Erlass "aufzuweichen", die sich lediglich auf ihre Zielsetzung, nicht aber speziell auf die Auswahl des hierfür gesetzestechnisch angewendeten Mittels erstrecken.

ff) Die Antragstellerin rügt, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass das Verbot von Mehrfachspielhallen tatsächlich nicht geeignet sei, eine wirksame Suchtbekämpfung und die Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes zu gewährleisten. Weder das Abstandsgebot noch das Verbot von Spielhallen im baulichen Verbund seien zudem erforderlich; denn den Gemeinden in Niedersachsen stünden hinreichende bauplanungsrechtliche Mittel zur Verfügung, um im Einzelfall steuernd auf die Ansiedlung von Spielhallen einzuwirken. Zur Unterbindung und Eindämmung der Glücksspielsucht wäre es außerdem als ein wirksameres, jedoch milderes Mittel möglich gewesen, die Attraktivität der Geldspielgeräte durch eine weitere Herabsetzung der Verlust- und Gewinngrenzen zu beschränken. Von Geldspielgeräten gingen im Übrigen keine übermäßigen Gefahren pathologischen Spielens aus. Die Mehrzahl pathologischer Spieler nehme staatliche Angebote in Spielbanken oder Angebote wie Sportwetten im Internet in Anspruch. Das Verbot von Mehrfachkonzessionen werde lediglich eine flächendeckende Ansiedlung von kleinen Spielhallen zur Folge haben.

Auch diese Argumentation gebietet keine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage. Die den Gemeinden zur Verfügung stehenden bauplanungsrechtlichen Mittel haben die Zunahme der Zahl der Spielhallen gerade nicht wirksam zu verhindern vermocht. Es führt auch nicht zur Unverhältnismäßigkeit des im vorliegenden Falle einschlägigen Verbots von Spielhallen im baulichen Verbund (§ 25 Abs. 2 GlüStV), dass der Gesetzgeber die Vorschriften über die Gewinnausschüttungen bei Geldspielgeräten hätte ändern können. Fachbezogene Erwägungen des Gesetzgebers - auch hinsichtlich der mangelnden Vorzugswürdigkeit alternativer Maßnahmen - sind nämlich nur daraufhin zu überprüfen, ob sie offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar sind; die Justiz kann nicht eigene Wertungen und Einschätzungen an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers setzen (Nds. OVG, Beschl. v. 19. 7. 2013 - 7 ME 48/13 - und Beschl. v. 7. 1. 2014 - 7 ME 90/13 -, [...], Langtext Rn. 31; Bay. VerfGH, Entsch. v. 28. 6. 2013 - Vf. 10-VII-12 u. a. -, [...], Langtext Rn. 106). Eine offensichtlich fehlerhafte oder eindeutig widerlegbare Einschätzung des Gesetzgebers bei der Bewertung der Verhältnismäßigkeit (hier insbesondere der Geeignetheit und Erforderlichkeit) der von ihm normierten Anforderungen an die Lage von Spielhallen liegt indessen nicht vor. Nach der gesetzgeberischen Einschätzung können diese Anforderungen zu einer wirksamen Bekämpfung der Glücksspielsucht beitragen, da ein Zusammenhang zwischen dem Umfang des Angebots und dem Maß der Suchtgefahren bestehe. Durch die mittels des Abstandsgebots und des Verbots von Spielhallen im baulichen Verbund bewirkte Auflockerung der Ansammlung von Spielhallen soll es für Spieler zudem schwieriger werden, von einer Spielhalle in die nächste zu wechseln. Die seitens der Antragstellerin beanstandeten Regelungen sind auch als erforderlich zu betrachten. Denn es ist nicht evident, dass sich die Ziele des Normgebers mit milderen Mitteln, wie etwa durch eine Änderung der Vorschriften über die Gewinnausschüttungen bei Geldspielgeräten, hätten gleich wirksam erreichen lassen.

gg) Es fehlt der Beschwerdebegründung an der gebotenen Auseinandersetzung mit der angefochtenen Entscheidung auch insoweit, als die Antragstellerin vorbringt, aufgrund ihrer gravierenden Auswirkungen auf sie, die Antragstellerin, sei die Regelung des § 25 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 10 Abs. 2 NGlüSpG an den Anforderungen für eine objektive Berufswahlbeschränkung zu messen, deren Verhältnismäßigkeit nur gegeben sei, wenn die Regelung zur Abwehr nachweisbarer oder höchst wahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut zwingend geboten sei. Denn zum einen hat das Verwaltungsgericht die Spielhalle "B." nicht auf der Grundlage des § 10 Abs. 2 NGlüSpG (i. V. m. § 25 Abs. 1 GlüStV), sondern bereits auf der Grundlage der spezielleren Norm des § 25 Abs. 2 GlüStV als nicht erlaubnisfähig angesehen. Zum anderen geht die Antragstellerin nicht auf die Ausführungen ein, mit denen die Vorinstanz begründet, dass es sich bei dem Verbot der Mehrfachkonzessionen lediglich um eine Berufsausübungsregelung handele. Die Auffassung der Antragstellerin, gerade die Auswirkungen des Abstandsgebots auf sie selbst erforderten dessen Einstufung als objektive Berufswahlbeschränkung, vermögen im Übrigen schon deshalb nicht zu überzeugen, weil die Antragstellerin den Betrieb ihres "F." fortsetzt.

hh) Die Antragstellerin beanstandet erfolglos, dass der angefochtene Bescheid der Antragsgegnerin keine Ermessenserwägungen enthalte. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht ausgeführt, bei fehlender Erlaubnisfähigkeit wegen materieller Rechtswidrigkeit des ausgeübten Gewerbes - wie hier - sei eine Betriebsuntersagung in der Regel ermessensgerecht (vgl. hierzu: Ennuschat, a. a. O., § 15 Rn. 21). Überwiegendes spricht dafür, im Rahmen des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO für Fälle einer unheilbaren formellen und materiellen Illegalität der Betriebsführung, die keine Besonderheiten aufweisen, von einem intendierten Ermessen auszugehen, dass sich darauf richtet, die Fortsetzung des Betriebs durch dessen Schließung zu verhindern. Damit reduzieren sich auch die Anforderungen an die Begründung der Verfügung im Hinblick auf die Ermessensausübung (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. 2013, § 40 Rn. 65). Vor diesem Hintergrund lässt sich auf einen Ermessensausfall im vorliegenden Falle nicht schließen. Da die Antragstellerin an dem Betrieb ihres "F." festhält, ist nicht ersichtlich, wie sich die Erlaubnisfähigkeit des "B." - etwa im Interesse betroffener Arbeitnehmer - in absehbarer Zeit herbeiführen ließe. Die Antragstellerin kann nicht beanspruchen, ihre illegale Tätigkeit solange fortzusetzen, bis sich ihre Investitionen amortisiert haben. Es ist mit der Beschwerde nicht vorgetragen, dass sich durch die Abwicklung nur noch einiger (weniger) Geschäfte vermeidbare Schäden verhindern ließen. Besonderheiten des vorliegenden Falles sind damit weder ersichtlich noch dargelegt. Im Übrigen hat die Antragsgegnerin nicht nur im Rahmen der Begründung ihres angefochtenen Bescheides ergänzend auf den mit der Antragstellerin geführten Schriftverkehr und ihren Bescheid vom 31. Mai 2013 (Bl. 88 ff. BA A) Bezug genommen, sondern deutet auch die Begründung ihrer Anordnung der sofortigen Vollziehung darauf hin, dass sie sich erst nach einer Abwägung des Interesses der Antragstellerin mit dem öffentlichen Interesse entschlossen hat, die angefochtene Betriebsschließung zu verfügen.

ii) Die Antragstellerin verweist zwar zutreffend darauf, dass in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes die nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar erklärten Eingriffe in grundrechtlich gewährleistete Freiheiten noch einmal einer gesonderten - über die Beurteilung der zugrunde liegenden Verfügung hinausgehenden - Verhältnismäßigkeitsüberprüfung unterzogen werden müssen und selbst die offensichtliche Rechtmäßigkeit der Maßnahme nicht notwendig die Anordnung ihrer sofortigen Vollziehung erlaubt (Nds. OVG, Beschl. v. 8. 11. 2013 - 7 ME 82/13 -, [...], Langtext Rn. 3, m. w. N.). Auch diese Prüfung führt aber im vorliegenden Falle nicht zu einer Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage. Entgegen ihrer Auffassung ist die Antragstellerin nicht von einem "Berufsverbot" betroffen, was sich schon daraus ergibt, dass sie ihr "F." fortführt. Zu Recht leitetet ferner die Antragsgegnerin ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Verfügung aus dem hohen Gewicht des Interesses der Allgemeinheit an einem zeitnahen Wirksamwerden der mit dem Glücksspielstaatsvertrag zur Eindämmung der Spielsucht vorgenommenen Rechtsänderungen her. Dem stehen vergleichbar gewichtige eigene Belange der Antragstellerin schon deshalb nicht gegenüber, weil sie ihre gewerbliche Tätigkeit als Betreiberin der in Streit stehenden Spielhalle erst nach dem 1. Juni 2012 aufgenommen hat und sie sich ausweislich der Vereinbarung in § 11 des zwischen ihr und der D. Immobilien GmbH & Co. KG geschlossenen Mietvertrages bereits seit dem 1. September 2011 des konkreten Risikos bewusst gewesen ist, dass gesetzliche und behördliche Maßnahmen den Betrieb der "Doppelspielhalle" erheblich einschränken könnten.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

4. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 und 52 Abs. 1 GKG. Sie orientiert sich an den Vorschlägen unter den Nrn. 1.5 und 54.2.1 in dem Streitwertkatalog (2013) für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (BDVR-Rundschreiben 4/2013, S. 71 ff.). Der Senat reduziert hier den Streitwert des Beschwerdeverfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes gegenüber einem Hauptsacheverfahren deshalb nicht, weil das anwaltlich formulierte Beschwerdebegehren eine Aufhebung der mit Bescheid vom 25. Juni 2013 erfolgten Untersagungsverfügung einschließt und darin eine vollständige Vorwegnahme der Hauptsache liegt.

5. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO; 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).