Gründe

I.

Der Antragsteller, ein der Antragsgegnerin benachbarter Landkreis, begehrt die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen die der Beigeladenen von der Antragsgegnerin erteilte Genehmigung für zwei (von insgesamt vier als Windpark genehmigten) Windkraftanlagen in der Gemarkung H..

Die Antragsgegnerin wies im Juli 2012 durch die 53. Flächennutzungsplanänderung im Bereich der Gemarkung H. ein Sondergebiet mit der Zweckbestimmung "Windenergieanlagen und Flächen für die Landwirtschaft" aus. Parallel nahm sie den betreffenden Bereich durch die 2. Änderungsverordnung zur Landschaftsschutzgebietsverordnung OL-S 49 "Oldenburg-I." aus dem Geltungsbereich ihrer Landschaftsschutzverordnung vom 4. Juni 1975 heraus und stellte einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan (Nr. 34 "Windkraftanlagen nördlich J.weg") auf. Darin setzte sie Standorte für die Errichtung von vier Windenergieanlagen des Typs Enercon E 101 mit einer zulässigen Nabenhöhe von 99,5 m und einer Gesamthöhe von kleiner 150 m fest. Auf Antrag vom 27. November 2012 erteilte sie der Beigeladenen sodann mit Bescheid vom 2. September 2013 die Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb eines Windparks, bestehend aus vier Windenergieanlagen des genannten Typs, in dem betreffenden Gebiet und ordnete zugleich die sofortige Vollziehung an.

Der Antragsteller legte am 19. September 2013 Widerspruch gegen die Genehmigung der beiden nördlichen Windenergieanlagen ein und beantragte zugleich bei dem Verwaltungsgericht die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Genehmigung unterliege in formeller Hinsicht keinen Bedenken. Die in der Sache gebotene Abwägung von Vollzugsinteresse mit dem Aussetzungsinteresse gehe zu Lasten des Antragstellers aus. Es fehle an der Antragbefugnis. Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung sei im Falle einer Drittanfechtung allein die Frage, ob der das Verfahren betreibende Dritte in eigenen subjektiven Rechten im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO verletzt sei. Erhebe eine Gebietskörperschaft Einwendungen, so müsse sie insbesondere deutlich machen, welche ihrer eigenen Rechtspositionen sie als gefährdet ansehe und welche Beeinträchtigungen sie befürchte. Eine Antragsbefugnis des Antragstellers könne sich lediglich aus einer möglichen Verletzung seines Rechts auf Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG in Verbindung mit Art. 57 der Niedersächsischen Verfassung und § 1 Abs. 1 des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes ergeben. Eine Verletzung der Planungshoheit nach Art. 28 Abs. 2 GG, § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB könne der Antragsteller schon deshalb nicht rügen, weil die Bauleitplanung nach dieser Vorschrift in Verbindung mit § 1 Abs. 1 BauGB Aufgabe der Gemeinden und nicht der Landkreise sei. Daher komme das kommunale Abstimmungsgebot nach § 2 Abs. 2 BauGB als Grundlage für das vom Antragsteller geltend gemachte Abwehrrecht nicht in Betracht. Auch auf die Ausgestaltung seines Selbstverwaltungsrechts durch sein Regionales Raumordnungsprogramm (RROP) könne sich der Antragsteller nicht berufen. Grundsätzlich erzeugten die Ziele der Raumordnung und Landesplanung nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Sperrwirkung erst dann, wenn sie durch einen Bebauungsplan umgesetzt worden seien. Ansonsten seien solche Ziele grundsätzlich zwar nach § 4 Abs. 1 und 2 ROG zu beachten bzw. zu berücksichtigen. Dies gelte aber nur für solche Raumplanungen, in deren Geltungsbereich die raumbedeutsamen Planungen oder Maßnahmen erfolgen sollten. Das RROP des Antragstellers erfasse aber das Stadtgebiet der Antragsgegnerin nicht, sondern finde seine Grenze an der gemeinsamen Grenze von Antragsteller und Antragsgegnerin. Die Bindungswirkung eines Raumordnungsprogrammes nach § 4 Abs. 1 ROG beschränke sich auf den räumlichen Geltungsbereichs des Plans. Für benachbarte Planungsräume sehe das ROG nur eine Abstimmungspflicht auf raumordnerischer Ebene vor, wobei die Berücksichtigung der Belange in der Abwägung als ausreichend angesehen werde. Ein Einwendungsrecht auf fachgesetzlicher Ebene sähen weder das ROG noch das BauGB vor. Zudem bestehe eine Bindungswirkung eines Regionalen Raumordnungsprogrammes nur nach Maßgabe der einschlägigen fachgesetzlichen Vorschriften. Werde eine Genehmigung in einem Bebauungsplangebiet erteilt, sei diese nach den bauordnungsrechtlichen (hier immissionsschutzrechtlichen) Vorschriften zu erteilen, weshalb keine Berücksichtigungspflicht bestehe. Soweit der Antragsteller die tatsächliche Einflussnahme der genehmigten Windenergieanlage auf sein Landschaftsschutzgebiet im Hinblick auf das Landschaftsbild, die besondere natürliche Eigenart der geschützten Landschaft sowie die Flora und Fauna rüge, stehe ihm ebenfalls kein eigenes Recht zur Seite. Vermeintliche Rechtsverletzungen, die nicht dem eigenen, sondern dem übertragenen Wirkungskreis zuzuordnen seien, könne er nicht mit Erfolg rügen. Eine prägende Einwirkung auf das Landschaftsbild (Verunstaltungsverbot nach § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB) berühre nicht den Rechtskreis des Antragstellers als Selbstverwaltungskörperschaft. Dies gelte ebenso für die Einwendungen zum Natur- und Artenschutz, der gleichermaßen eine Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises sei. Das Gemeinschaftsrecht lasse naturschutzrechtliche Bestimmungen nicht zu eigenen Rechten des Antragstellers werden. Auch das Europäische Naturschutzrecht, insbesondere die Vogelschutzrichtlinie oder die FFH-Richtlinie seien nicht von der Planungshoheit einer Gebietskörperschaft umfasst. Daher werde der Widerspruch des Antragstellers aller Voraussicht nach erfolglos bleiben.

II.

Die Beschwerde des Antragsstellers gegen diesen Beschluss des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg.

Der Antragsteller macht geltend, die der Genehmigung der beiden Windenergieanlagen zugrundeliegende Planung sei rechtswidrig. Der Abstand der Anlagen zu seinem Kreisgebiet betrage nur 60 m. Dieser an das Vorhaben angrenzende Bereich sei in seinem (des Antragstellers) RROP als Vorsorgegebiet für Natur- und Landschaft dargestellt und damit vor Beeinträchtigungen zu schützen. Der raumordnerischen Zielvorgabe entsprechend habe er 2007 den "I." als Landschaftsschutzgebiet ausgewiesen. An dieser Zielvorgabe werde er, wenn die Anlagen errichtet würden, wegen der massiven Landschaftsbildveränderungen nicht mehr festhalten können. Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht unter Bezugnahme auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 11.2.1993 - 4 C 15.92 -, NVwZ 1994, 285) angenommen, Ziele der Raumordnung und Landesplanung erzeugten eine Sperrwirkung erst, wenn sie durch einen Bebauungsplan umgesetzt seien. Diese zu § 34 BauGB ergangene Entscheidung sei auf den Fall, dass das Vorhaben - wie hier - im Bereich eines Bebauungsplans verwirklicht werden solle, nicht übertragbar. Die Bauleitplanung sei über § 1 Abs. 4 BauGB schon immer den Vorgaben der Raumordnung unterworfen gewesen. Ferner könne er (der Antragsteller) wegen der vorhersehbaren Überfrachtung des Raums durch Windparks in einer Entfernung der 15-fachen Anlagenhöhe um die zwei streitgegenständlichen Windenergieanlagen keine eigenen Vorranggebiete für Windenergie mehr festlegen. Das Verwaltungsgericht habe zudem übersehen, dass die Antragsgegnerin ihre Planung raumordnerisch mit ihm (dem Antragsteller) habe abstimmen müssen. Zwar habe die Antragsgegnerin kein RROP aufgestellt und sei dazu auch nicht verpflichtet. Es könne jedoch nicht an das formale Kriterium "RROP" angeknüpft werden, sondern angesichts des Zwecks der Regelung des § 7 Abs. 3 ROG hätte jedenfalls eine Abstimmung bei der 53. Änderung des Flächennutzungsplans stattfinden müssen. Auch wegen der im Bereich der Windenergie stark gestiegenen Bedeutung der Raumordnung bei der Vorhabenplanung sei eine Analogie zu § 2 Abs. 2 BauGB vorzunehmen, damit Landkreise nicht im Gegensatz zu Gemeinden völlig schutzlos daständen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts könne er sich ferner auch auf eine Beeinträchtigung des von ihm ausgewiesenen, nur 60 m von den zwei geplanten Anlagen entfernt gelegenen Landschaftsschutzgebiets berufen. Es komme nicht darauf an, ob es sich insoweit um eine Aufgabe des eigenen oder des übertragenen Wirkungskreises handele. Die vom Verwaltungsgericht zitierte Entscheidung (BVerwG, Urt. v. 20.4.1994 - 11 C 17.93 -, NVwZ-RR 1994, 285) sei schon deshalb nicht einschlägig, weil in der dortigen Konstellation sich eine Gemeinde gegen eine überörtliche Fachplanung der höheren Verwaltungsbehörde zur Wehr gesetzt habe. Vorliegend gehe es jedoch um einen Konflikt auf gleicher Ebene unter raumwirksam planenden Nachbarn. Da er (der Antragsteller) bei dem Erlass einer Schutzgebietsverordnung mit eigenem Personal, in eigener Verantwortung und weitgehend auch mit eigenem Haftungsrisiko handele und zudem Ermessenerwägungen vornehme, könne nicht nach formaler Zuständigkeit und materieller Verantwortung differenziert werden. Es sei absurd, wenn er bei einem Angriff gegen seine Landschaftsschutzgebietsverordnung zwar Antragsgegner sei, sich aber gegen eine Gefährdung der darin ausgewiesenen Schutzziele durch eine andere Kommune nicht wehren könne. Die avisierte Windenergienutzung beeinträchtige die Schutzziele seines Landschaftsschutzgebietes.

Diese vom Senat allein zu prüfenden dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) geben keinen Anlass, den erstinstanzlichen Beschluss zu ändern.

Eine Antragsbefugnis des Antragstellers# ergibt sich nicht aus einem Verstoß gegen § 7 Abs. 3 ROG. Danach sind Raumordnungspläne benachbarter Planungsräume aufeinander abzustimmen. Die Antragsgegnerin hat kein RROP aufgestellt und war dazu als kreisfreie Stadt auch nicht verpflichtet (vgl. § 5 Abs. 2 NROG). § 7 Abs. 3 ROG ist daher - jedenfalls direkt - nicht einschlägig. Es kann offenbleiben, ob - wie der Antragsteller geltend macht - § 2 Abs. 2 BauGB analog anwendbar bzw. die zur gemeindenachbarlichen Abstimmung nach § 2 Abs. 2 BauGB ergangene Rechtsprechung auf die interregionale Abstimmungspflicht des § 7 Abs. 3 ROG übertragbar ist (jedenfalls teilweise bejahend: Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 7 Rn. 47). Selbst wenn man dieses annähme, könnte dies eine Antragsbefugnis im vorliegenden Fall nicht begründen. Es ist umstritten, ob § 2 Abs. 2 BauGB entgegen seinem Wortlaut auch auf die - hier in Rede stehende - Zulassung von Vorhaben anwendbar ist. Dieses wird allenfalls in Fällen angenommen, in denen eine Planungspflicht nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB besteht (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: 1.8.2013; § 2 Rn. 103 m.w.N.) bzw. die Gemeinde dem Bauinteressenten unter Missachtung des § 2 Abs. 2 BauGB einen Zulassungsanspruch verschafft (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 30.11.2005 - 1 ME 172/05 -, NVwZ-RR 2007, 7). Beides ist hier nach summarischer Prüfung nicht anzunehmen.

Das Erfordernis einer vorhergehenden Bauleitplanung besteht nur, wenn ein Koordinierungsbedarf ausgelöst wird, dem nicht das Konditionalprogramm des § 35 BauGB, sondern nur eine Abwägung im Rahmen einer förmlichen Planung angemessen Rechnung zu tragen vermag (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.8.2004 - 4 B 55.04 -, BauR 2005, 832). Ein solcher Koordinierungsbedarf wird bei der Errichtung von (auch mehreren) raumbedeutsamen Windenergieanlagen in der Regel mit der Begründung verneint, dass bei im Außenbereich nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegiert zulässigen Vorhaben das Prüfprogramm des § 35 BauGB in aller Regel ausreicht, um eventuelle Konflikte zwischen privaten und auch öffentlichen Belangen adäquat zu lösen mit der Folge, dass die betreffenden Genehmigungen von der Nachbargemeinde nicht unter Berufung auf § 2 Abs. 2 BauGB angefochten werden können (vgl. VG Saarl., Beschl. v. 20.9.2013 - 5 L 891/13 -, I+E 2013, 273; Bay. VGH, Beschl. v. 3.2.2009 - 22 CS 08.3194 -, BayVBl. 2010, 112; OVG LSA, Beschl. v. 5.7.2004 - 2 M 867/03 -, [...]; VG Osnabrück, Beschl. v. 18.12.2003 - 2 B 72/03 -, NuR 2004, 269; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a. a. O:, § 2 Rn. 104 m.w.N.). Besonderheiten, die vorliegend eine andere Bewertung rechtfertigten, sind bei summarischer Prüfung nicht zu erkennen. Solche ergeben sich insbesondere nicht aus dem Einwand des Antragstellers, er sei durch die Realisierung des streitgegenständlichen Vorhabens gehindert, seinerseits im Grenzgebiet Windenergieanlagen zu errichten. Der Antragsteller hat schon nicht substantiiert geltend gemacht, dass er in diesem Bereich Anlagen tatsächlich geplant hat oder in absehbarer Zukunft plant. Darauf deutet, da er das dort in seinem RROP ausgewiesene Landschaftsschutzgebiet durch Windkraftanlagen beeinträchtigt sieht und zu verteidigen sucht, auch nichts hin. Darüber hinaus ist bei summarischer Prüfung der von ihm gezogene Schluss, im Umkreis von ca. 2.250 m seien weitere Anlagen unzulässig, auch keinesfalls zwingend. Es erscheint vielmehr denkbar, dass bei Errichtung von weiteren - an die auf dem Gebiet der Antragsgegnerin genehmigten Anlagen angrenzenden - Anlagen auf dem Gebiet des Antragstellers dem optischen Eindruck nach ein (gemeindeübergreifender) Windpark entstände. Bei Anlegung des für § 2 Abs. 2 BauGB geltenden Maßstabes käme man im vorliegenden Fall demnach nicht zu einer Planungspflicht, die über § 2 Abs. 2 BauGB eine Antragsbefugnis der Nachbargemeinde begründen könnte. Wenn aber unter dem Gesichtspunkt des Koordinierungsbedürfnisses schon keine Pflicht zur Aufstellung eines Bebauungsplans bestand, so ist die Antragsgegnerin (auch) nicht - entgegen der sich aus § 5 Abs. 2 NROG ergebenden Befreiung - verpflichtet gewesen, wegen eines angeblichen Koordinierungsbedarfs ein Raumordnungsprogramm aufzustellen. Mithin ergibt sich im streitgegenständlichen die Genehmigung von Windenergieanlagen betreffenden Verfahren aus § 7 Abs. 3 ROG (analog) eine Antragsbefugnis des Antragstellers nicht.

Der Umstand, dass im vorliegenden Fall das Vorhaben nicht nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB zu beurteilen ist, sondern die Antragsgegnerin einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan aufgestellt hat, ändert daran nichts. Vielmehr hatten die an die Antragsgegnerin angrenzende Gemeinde K. und auch der Antragsteller, die als Nachbargemeinde (§ 2 Abs. 2 BauGB) bzw. Träger öffentlicher Belange im Sinne des § 4 Abs. 1 BauGB in dem Aufstellungsverfahren beteiligt worden sind, durch die - wohl nicht gebotene - Aufstellung des Bebauungsplans die Möglichkeit, ihre Belange geltend zu machen. Mit den von dem Antragsteller in dem Verfahren erhobenen Einwendungen hat sich der Rat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung am 24. September 2012 im Einzelnen auseinandergesetzt und ihm mit Schreiben vom 2. Oktober 2012 auch das diesbezügliche Ergebnis mitgeteilt.

Es kann offenbleiben, ob die vom Verwaltungsgericht zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 11.2.1993 - 4 C 15.92 -, NVwZ 1994, 285), die zu einem an § 34 BauGB zu messenden Vorhaben ergangen ist, wonach Ziele der Raumordnung und Landesplanung erst dann eine Sperrwirkung entfalten, wenn sie durch einen Bebauungsplan umgesetzt sind, auf den vorliegenden Fall übertragen werden kann. Der Antragsteller verneint dies mit der Begründung, dass der angefochtenen Genehmigung ein Bebauungsplan zugrunde liege und dieser über § 1 Abs. 4 BauGB schon immer den Vorgaben der Raumordnung unterworfen gewesen sei. Daraus kann er aber für sich nichts herleiten. Weil die bei der Aufstellung von Bauleitplänen geltende Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB erkennbar nur für das in dem Plangebiet Geltung beanspruchende RROP (vgl. Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 44 f., 60), nicht aber für das benachbarter Kreise besteht, könnte ein Verstoß gegen § 1 Abs. 4 ROG eine Rechtsverletzung des Antragstellers als Nachbarlandkreis nicht begründen. Wie schon vom Verwaltungsgericht ausgeführt, betrifft auch die sich aus § 4 Abs. 1 ROG ergebende Bindungswirkung nur den räumlichen Geltungsbereich des Plans (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Bielenberg, ROG, § 7 Rn. 45).

Eine Antragsbefugnis des Antragstellers ergibt sich entgegen seiner Auffassung auch nicht aus dem Umstand, dass die beiden streitgegenständlichen Windenergieanlagen in nur etwa 60 m Entfernung von der von ihm erlassenen Landschaftsschutzgebietsverordnung "I." (LSG WST 78) errichtet werden sollen. Das Verwaltungsgericht hat insoweit zutreffend darauf hingewiesen, dass sich eine Verletzung in eigenen Rechten daraus schon deshalb nicht ergeben kann, weil der Antragsteller mit dem Erlass dieser Verordnung gemäß § 31 Abs. 1 Satz 4 NAGBNatSchG eine Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises wahrgenommen hat. Es handelt sich insoweit nicht um eine Selbstverwaltungsangelegenheit, sondern um eine staatliche Aufgabe (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.4.1994 - 11 C 17.93 -, BVerwGE 95, 333). Im Bereich des übertragenen Wirkungskreises kommen den Kommunen "wehrfähige Rechte" i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO, die ihnen einen Abwehranspruch vermitteln könnten, in der Regel nicht zu. Aus diesem Grund haben sie auch keine Möglichkeit, eine Genehmigung mit der Begründung anzugreifen, diese sei unter Verletzung einer von ihnen im übertragenen Wirkungskreis erlassenen Norm erteilt worden (vgl. sogar für den Fall einer Gestaltungssatzung: Nds. OVG, Beschl. v. 28.1.2014 - 1 ME 176/13 -, [...] m.w.N.). Dass die Kommunen auch im übertragenen Wirkungskreis die Aufgaben mit eigenem Personal und im eigenen Namen erfüllen, ändert daran nichts. Insbesondere macht dieser Umstand aus den "übertragenen" Aufgaben nicht etwa "eigene" mit der Folge, dass ihnen insoweit auch eigene Rechte im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO erwachsen würden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind gemäß § 162 Abs. 3 VwGO erstattungsfähig, weil dieser einen Antrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko ausgesetzt hat.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG und Nr. 19.3 sowie 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (NVwZ-Beilage 2013, 57).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).