Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts, mit dem dieses ihre Klage gegen den Bescheid des Beklagten vom 30. November 2010 über die Heranziehung zu Kosten der Überprüfung der gesundheitlichen Eignung der Klägerin zur Ausübung des ärztlichen Berufs in Höhe von insgesamt 1.798,58 EUR abgewiesen hat, bleibt ohne Erfolg.

Die Klägerin hat ihren Antrag auf die Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (1.), der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (2.) und des Verfahrensmangels nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO (3.) gestützt. Diese Zulassungsgründe sind nicht hinreichend dargelegt worden und liegen im Übrigen nicht vor.

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind zu bejahen, wenn aufgrund der Begründung des Zulassungsantrags und der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts gewichtige, gegen die Richtigkeit der Entscheidung sprechende Gründe zutage treten (vgl. Senatsbeschl. v. 11.2.2011 - 8 LA 259/10 -, [...] Rn. 3). Die Richtigkeitszweifel müssen sich dabei auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen; es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung führen wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.3.2004 - 7 AV 4.03 -, NVwZ-RR 2004, 542, 543).

Die Klägerin wendet gegen die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung ein, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht in ihrem Verhalten einen Anlass für die von der Beklagten angeordnete gutachterliche Überprüfung ihrer gesundheitlichen Eignung zur Ausübung des ärztlichen Berufs gesehen. Tatsächlich könne in ihrem Verhalten ein solcher Anlass nicht gesehen werden.

Sie habe ab 2003 in verschiedenen Krankenhäusern und Arztpraxen als Ärztin und darüber hinaus als Betriebsärztin gearbeitet. Ihr Verhalten dort sei nicht beanstandet worden. Auch der Beklagte habe die befristet erteilte Berufserlaubnis stets verlängert. Das im Januar 2010 eingegangene Arbeitsverhältnis als ärztliche Weiterbildungsassistentin bei den Ärzten für Allgemeinmedizin C. und D. sei zum 31. März 2010 durch Kündigung des Arbeitgebers beendet worden. In einem nachfolgenden arbeitsgerichtlichen Kündigungsschutzverfahren sei ein Vergleich geschlossen worden, wonach das Arbeitsverhältnis zum 1. Juli 2010 ende und die Arbeitgeber der Klägerin ein wohlwollend formuliertes Arbeitszeugnis mit einer der Schulnote "gut" entsprechenden Leistungsbewertung ausstellen. Die Erfüllung dieser Pflichten habe gegenüber ihren früheren Arbeitgebern wiederholt angemahnt werden müssen. Das Zeugnis sei erst nach Zwangsvollstreckungsmaßnahmen erteilt worden. Im Kündigungsschutzverfahren hätten die Arbeitgeber keine Kündigungsgründe geltend gemacht und auch die fachliche oder gesundheitliche Eignung der Klägerin nicht in Zweifel gezogen. Erst geraume Zeit nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses und des Kündigungsschutzverfahrens hätten sich ihre früheren Arbeitgeber mit dem Schreiben vom 30. September 2010 an den Beklagten gewandt. Dieses Schreiben sei schon für sich nicht hinreichend gewesen, um eine gutachterliche Überprüfung ihrer gesundheitlichen Eignung zur Ausübung des ärztlichen Berufs anzuordnen. Die enthaltenen Ausführungen seien unsubstantiierte, unbelegte und nicht nachgewiesene Behauptungen. Darüber hinaus liege es nahe, dass die Ärzte C. und D. nach dem für sie ungünstigen Ausgang des arbeitsgerichtlichen Kündigungsschutzverfahrens der Klägerin "noch für die Zukunft Steine in den Weg legen" wollten. Es sei nicht nachzuvollziehen, dass die von den Ärzten C. und D. gegenüber dem Beklagten erhobenen Vorwürfe trotz ihrer Schwere nicht in das Kündigungsschutzverfahren eingeführt und trotz der behaupteten Patientengefährdung erst mehrere Monate später an den Beklagten herangetragen worden seien.

Die hiernach zu vermutende Motivationslage der Ärzte C. und D. sei auch dem Beklagten bekannt gewesen. Er hätte daher vor der Anordnung einer Begutachtung die Klägerin zu den erhobenen Vorwürfen anhören und den Sachverhalt weiter prüfen müssen. Hierdurch wäre für den Beklagten erkennbar geworden, dass die gegen die Klägerin erhobenen Vorwürfe haltlos seien und eine Begutachtung zur Überprüfung der gesundheitlichen Eignung zur Ausübung des ärztlichen Berufs nicht erforderlich sei.

Diese Einwände vermögen nach dem eingangs dargestellten Maßstab ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Feststellung, der Bescheid des Beklagten vom 30. November 2010 über die Heranziehung der Klägerin zu Kosten der Überprüfung ihrer gesundheitlichen Eignung zur Ausübung des ärztlichen Berufs sei rechtmäßig, nicht zu begründen.

Nach §§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz - NVwKostG - vom 25. April 2007 (Nds. GVBl.S. 172), in der hier maßgeblichen zuletzt durch Gesetz vom 17. März 2010 (Nds. GVBl.S. 134) geänderten Fassung, erhebt der Beklagte für Amtshandlungen Kosten (Gebühren und Auslagen), wenn die Beteiligten zu der Amtshandlung Anlass gegeben haben. Kostenschuldner ist nach § 5 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG derjenige Beteiligte, der zu der Amtshandlung Anlass gegeben hat.

Amtshandlung ist hier das von dem Beklagten von Amts wegen geführte Verfahren zur Überprüfung der gesundheitlichen Eignung der Klägerin zur Ausübung des ärztlichen Berufs. Dieses Verfahren wurde mit der Anordnung des Beklagten gegenüber der Klägerin vom 19. Oktober 2010, sich einer fachärztlich-psychiatrischen Untersuchung und Begutachtung zur Frage ihrer gesundheitlichen Eignung zur Ausübung des ärztlichen Berufes zu unterziehen, eingeleitet, setzte sich in der Einholung dieser Untersuchung und Begutachtung und deren abschließende Bewertung durch den Beklagten fort und fand seinen Abschluss in der Einstellungsverfügung des Beklagten vom 22. November 2010.

Die Rechtmäßigkeit dieser Amtshandlung steht auch unter Berücksichtigung des Zulassungsvorbringens der Klägerin nicht in Frage.

Dem Beklagten obliegen nach § 1 Nr. 1 Buchst. a Verordnung zur Übertragung von staatlichen Aufgaben auf die Kammern für die Heilberufe in der hier maßgeblichen, zuletzt durch Verordnung vom 18. August 2008 (Nds. GVBl.S. 271) geänderten Fassung und § 12 Abs. 4 Satz 1 Bundesärzteordnung - BÄO - in der hier maßgeblichen, zuletzt durch Gesetz vom 24. Juli 2010 (BGBl. I S. 983) geänderten Fassung auch Entscheidungen über die Erteilung, den Fortbestand und den Entzug der Approbation als Arzt und der Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs. Unter anderem kann das Ruhen der Approbation als Arzt angeordnet werden, wenn der Arzt sich nachträglich als in gesundheitlicher Hinsicht zur Ausübung des ärztlichen Berufs ungeeignet erweist (§ 6 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BÄO) oder Zweifel über seine gesundheitliche Eignung zur Ausübung des ärztlichen Berufs bestehen und er sich einer von der zuständigen Behörde angeordneten amts- oder fachärztlichen Untersuchung verweigert (§ 6 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BÄO). Diese Regelungen finden nach § 10 Abs. 3 Satz 4 BÄO auf die Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs entsprechende Anwendung.

Der Beklagte ist mithin bereits bei Zweifeln über die gesundheitliche Eignung zur Ausübung des ärztlichen Berufs berechtigt, eine amts- oder fachärztliche Untersuchung anzuordnen (vgl. Narr, Ärztliches Berufsrecht, Stand: September 2010, Rn. 84 f.; Schiwy, Deutsches Arztrecht, Stand: Juli 2012, BÄO, § 6 Anm. 1c).

Bei dem Begriff "Zweifel" handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der uneingeschränkt der verwaltungsgerichtlichen Auslegung und Kontrolle unterliegt. Bei dieser Auslegung ist zu berücksichtigen, dass das Element der Unsicherheit bereits begrifflich dem Zweifel eigen ist. Die Anforderungen hieran dürfen mithin nicht überspannt werden. Nach dem Wortlaut des § 6 Abs. 1 Nr. 3 BÄO hat der Gesetzgeber auch keine besonderen Anforderungen an die Verdichtung des Zweifels gestellt; der Zweifel muss nicht "ernstlich" (vgl. § 36 Abs. 4 AsylVfG), "ernsthaft" (vgl. § 31 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 EnWG), "begründet" (vgl. § 48 Abs. 3 BAföG), "berechtigt" (vgl. § 4 Abs. 6 Nr. 7 BApO), "erheblich" (vgl.§ 23 Abs. 4 EEG) oder "vernünftig" (vgl. § 21 Abs. 1 AEntG) sein. Zweifel im Sinne des§ 6 Abs. 1 Nr. 3 BÄO liegen daher schon dann vor, wenn plausible tatsächliche Anhaltspunkte für eine Einschränkung der gesundheitlichen Eignung zur Ausübung des ärztlichen Berufs bestehen (wohl restriktiver OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v.5.11.1998 - A 1 S 376/98 -, NJW 1999, 3427, 3428: "glaubhafte, schlüssige Hinweise"). Dieses Begriffsverständnis sichert das mit der genannten Bestimmung verfolgte Ziel, der Aufsichtsbehörde ein rasches Eingreifen zur präventiven Abwehr konkreter Gefahren zu ermöglichen.

Hieran gemessen lagen im Zeitpunkt der Anordnung der fachärztlich-psychiatrischen Untersuchung und Begutachtung am 19. Oktober 2010 bei dem Beklagten Zweifel an der gesundheitlichen Eignung der Klägerin zur Ausübung des ärztlichen Berufs vor.

Ein früherer Arbeitgeber der Klägerin, selbst approbierter Arzt, hatte sich zunächst telefonisch an den Beklagten gewandt und ohne Nennung des Namens der Klägerin auf deren Verhalten in der ärztlichen Praxis und sich hieraus ergebende Zweifel an der gesundheitlichen Eignung hingewiesen. Diese telefonische Schilderung hat der Beklagte noch nicht zum Anlass für eine Anordnung der fachärztlich-psychiatrischen Untersuchung und Begutachtung genommen. Vielmehr hat er den früheren Arbeitgeber um eine schriftliche Schilderung gebeten. Diese erfolgte sodann mit Schreiben der Ärzte C. und D., der früheren Arbeitgeber der Klägerin, vom 30. September 2010. In diesem Schreiben wurden zunächst eingehend die Begründung des Arbeitsverhältnisses mit der Klägerin und die Schwierigkeiten in der täglichen Arbeit mit ihr geschildert. Diese Schwierigkeiten stellten nach Angabe der früheren Arbeitgeber den Anlass für mehrere klärende Gespräche mit der Klägerin dar. In einem letzten Gespräch "bestritt (die Klägerin) wiederum alle Vorwürfe, erzählte uns dann aber, dass sie seit drei Jahren von einer Sekte verfolgt werde, die jetzt wohl auch die Praxis infiltriert habe und Mitarbeiter sowie Patienten manipuliert habe um sie zu diskreditieren. Auf die Verwechslung mit dem Diabetes-Medikament angesprochen behauptete sie, die Sekte hätte den Computer manipuliert. Wir erfuhren dann noch von einer Patientin, dass Frau B. sie gefragt habe, ob sie Krankenkassenmitarbeiterin sei, die den Auftrag habe sie auszuspionieren. Von uns verlangte sie die Namen der Patienten, die sich über sie beschwert hätten, weil sie einen Privatdetektiv beauftragen wollte, diese 'Sektenmitglieder' ausfindig zu machen" (Schreiben der Ärzte C. und D. v. 30.9.2010, dort S. 2). Abschließend wiesen die früheren Arbeitgeber ausdrücklich auf die Auseinandersetzungen im arbeitsgerichtlichen Kündigungsschutzverfahren hin und stellen heraus, dass sie den dortigen Prozess verloren hätten, sich aber nicht gegenüber der Klägerin revanchieren möchten. Sie hätten aber "im Vorfeld mit ärztlichen Kollegen, Mitarbeitern der E. und der F. gesprochen und alle ... (hätten) ausdrücklich empfohlen diesen Brief zu schreiben" (Schreiben der Ärzte C. und D. v. 30.9.2010, dort S. 2).

Diese Schilderung hat das Verwaltungsgericht zu Recht als sorgfältig abgewogen, genau und zudem vorwurfsfrei formuliert angesehen. Soweit die Klägerin demgegenüber moniert, das Schreiben sei allein durch den Verlust des arbeitsgerichtlichen Verfahrens motiviert, ihr früherer Arbeitgeber wolle ihr auch "noch für die Zukunft Steine in den Weg legen", vermag dies nicht zu überzeugen. Denn ein Anlass für ein solches Verhalten ist nicht erkennbar. Die Plausibiliät der Schilderung wird vielmehr noch dadurch erhöht, dass die Ärzte C. und D. die gravierenden Vorwürfe nicht zum eigenen Vorteil in einem gerichtlichen Verfahren erhoben haben. Sie haben dies vielmehr erst nach reiflicher Überlegung und Diskussion mit Kollegen und Selbstverwaltungsgremien getan, ohne dass auch nur Ansätze einer Eigennützigkeit ihres Verhaltens ersichtlich wären. Schließlich handelt es sich um nachvollziehbare und vor allem nachprüfbare tatsächliche Umstände und nicht um eine bloß anonyme, nicht näher substantiierte oder gar fadenscheinige Anzeige. Aus der plausiblen Schilderung der Ärzte C. und D. ergaben sich auch hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für eine psychische Erkrankung der Klägerin und eine damit verbundene Einschränkung der gesundheitlichen Eignung zur Ausübung des ärztlichen Berufs. Diese tatsächlichen Anhaltspunkte sind zudem - ohne dass es hierauf für die Rechtmäßigkeit der Anordnung vom 19. Oktober 2010 ankäme - durch das eingeholte psychiatrische Fachgutachten des Herrn G. vom 10. November 2010 bestätigt worden. Danach ist die"Befundkonstellation durchaus typisch ... für eine wahnhafte Störung. Für das möglicherweise bei der Probandin vorliegende Befundbild prägte der deutsche Psychiater Eugen Bläuler 1911 den Begriff der doppelten Buchführung. Das bedeutet, dass der Patient an einem Wahn festhält, aber gleichzeitig in einem solchen Umfang Realitätskontrolle hat, dass er sich situativ adäquat verhalten kann und durch eigene kognitive Leistungen das Erkennen des Wahnerlebens durch einen Außenstehenden verschleiern kann. ... Angesichts der übrigen Begutachtungsergebnisse fällt es für die Gutachter schwer, aus den geschilderten Situationen das Befundbild einer wahnhaften Störung oder ähnlichen psychischen Störung zu konstruieren, welche den Entzug der Berufserlaubnis für die Tätigkeit als Arzt rechtfertigen würden. Dies bedeutet nicht, dass eine solche Störung nicht tatsächlich vorliegen könnte. Sie ist lediglich zum jetzigen Zeitpunkt nicht nachweisbar. Allein die unzweifelhaft bestehenden Besonderheiten in der interpersonalen Interaktion, die die Patientin aufweist, rechtfertigen die Annahme des Wegfalls der gesundheitlichen Voraussetzungen für die Ausübung des ärztlichen Berufs zum jetzigen Zeitpunkt jedenfalls nicht" (Gutachten v. 10.11.2010, dort S. 22 f.; Hervorhebungen nicht im Original).

Wegen der vorliegenden Zweifel im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BÄO durfte der Beklagte am 19. Oktober 2010 gegenüber der Klägerin anordnen, sich einer fachärztlich-psychiatrischen Untersuchung und Begutachtung zur Frage ihrer gesundheitlichen Eignung zur Ausübung des ärztlichen Berufes zu unterziehen, und zwar ohne vorab den Sachverhalt und insbesondere die gesundheitliche Eignung der Klägerin selbst weiter überprüfen zu müssen. Hinreichend ist vielmehr die hier vorgenommene Plausibilitätsprüfung und die damit verbundene Feststellung von bloßen Zweifeln an der gesundheitlichen Eignung. Erst die nachfolgende amts- oder fachärztliche Untersuchung und Begutachtung dient der weiteren und eingehenden Prüfung des Sachverhalts und der gesundheitlichen Eignung zur Ausübung des ärztlichen Berufs.

Die durch die danach rechtmäßige Amtshandlung entstandenen Kosten hat die Klägerin als Kostenschuldnerin nach § 5 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG zu tragen. Denn sie hat Anlass zu dieser Amtshandlung gegeben. Bereits das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass es hierfür nicht erforderlich ist, dass die Amtshandlung von dem Betroffenen willentlich herbeigeführt worden ist (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 13.7.2000 - 11 L 312/00 -, [...] Rn. 13). Einen hinreichenden Anlass setzt vielmehr auch derjenige, der eine bloße Ursache für die Amtstätigkeit setzt (vgl. Entwurf eines Gesetzes über die Erhebung von Gebühren und Auslagen in der Verwaltung, LT-Drs. 4/222, S. 11) oder objektiv einen Tatbestand verwirklicht, an den das Gesetz für Aufsichts- oder Ordnungsbehörden eine Ermächtigung für ein Einschreiten knüpft (vgl. Niedersächsisches OVG, Urt. v. 20.2.1984 - 6 OVG A 76/83 -, OVGE 37, 464, 466 m.w.N.). Danach setzt ein Arzt, an dessen gesundheitlicher Eignung zur Ausübung des ärztlichen Berufs Zweifel im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 3 BÄO bestehen, regelmäßig einen hinreichenden Anlass im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG für eine nachfolgende amts- oder fachärztliche Untersuchung und ist Schuldner der durch diese verursachten Kosten (vgl. Narr, a.a.O., Rn. 86; Schiwy, a.a.O., Anm. 1c).

2. Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Eine solche grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine höchstrichterlich oder obergerichtlich noch nicht beantwortete Rechtsfrage oder eine obergerichtlich bislang ungeklärte Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die sich im Rechtsmittelverfahren stellen würde und im Interesse der Einheit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts einer fallübergreifenden Klärung durch das Berufungsgericht bedarf (vgl. Senatsbeschl. v. 12.7.2010 - 8 LA 154/10 -, [...] Rn. 3; Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Januar 2012, § 124 Rn. 30 f. m.w.N.). Um die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO darzulegen, hat der Zulassungsantragsteller die für fallübergreifend gehaltene Frage zu formulieren sowie näher zu begründen, weshalb sie eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat und ein allgemeines Interesse an ihrer Klärung besteht. Darzustellen ist weiter, dass sie entscheidungserheblich ist und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten steht (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 17.2.2010 - 5 LA 342/08 -, [...] Rn. 12; Schoch/Schneider/Bier, a.a.O., § 124a Rn. 103 f.).

Diesen Anforderungen trägt das Zulassungsvorbringen der Klägerin nicht hinreichend Rechnung. Sie hat schon eine konkrete Tatsachen- oder Rechtsfrage nicht formuliert. Diese ist ihrem Zulassungsvorbringen auch bei wohlwollender Auslegung nicht zu entnehmen.

3. Die Berufung ist schließlich nicht wegen eines Verfahrensmangels nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO zuzulassen.

Die Klägerin macht insoweit geltend, der Beklagte habe sie im Verwaltungsverfahren weder angehört noch ihr Akteneinsicht gewährt. Unabhängig von der Frage, ob hierzu seitens des Beklagten eine Verpflichtung bestanden hat, liegt hierin jedenfalls ein die Zulassung der Berufung rechtfertigender Verfahrensmangel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO nicht. Denn Verfahrensmängel im Sinne dieser Bestimmung sind grundsätzlich nur Verstöße des Verwaltungsgerichts gegen Vorschriften, die das gerichtliche Verfahren regeln, nicht aber Verstöße von Verwaltungsbehörden gegen Vorschriften, die das Verwaltungsverfahren oder das Widerspruchsverfahren regeln (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.3.1994 - 3 B 12.94 -, Buchholz 316 § 26 VwVfG Nr. 1 (zu § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO); Schoch/Schneider/Bier, a.a.O., § 124 Rn. 50; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 124 Rn. 194). Ob ausnahmsweise etwas anderes dann gelten kann, wenn der Verstoß einer Verwaltungsbehörde gegen das Verwaltungsverfahren regelnde Vorschriften unmittelbar auch auf das gerichtliche Verfahren nachwirkt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 7.12.1983 - 7 B 159.83 -, Buchholz 451.171 AtG Nr. 13 (zur Fortwirkung einer Präklusion aufgrund von Vorschriften des Verwaltungsverfahrensrechts im verwaltungsgerichtlichen Verfahren)), kann hier dahinstehen. Denn der von der Klägerin geltend gemachten Beeinträchtigung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren ist jedenfalls im verwaltungsgerichtlichen Verfahren durch die Gewährung umfassender Akteneinsicht und Stellungnahmemöglichkeiten abgeholfen worden, ohne dass fortdauernde Nachwirkungen einer Gehörsverletzung auf das verwaltungsgerichtliche Verfahren ersichtlich wären.