Entscheidungsgründe

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 S. 1 VwGO einzustellen.

Die zulässige Klage, übe die gem. § 101 Abs. 2 VwGO mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden konnte, hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Im Übrigen ist der angefochtene Bescheid vom 13. April 2015 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 20. Oktober 2017 rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

Die Vorschriften der §§ 1, 3, 5 NVwKostG stellen in Verbindung mit § 1 der Gebührenordnung für die Verwaltung im Bereich des Verbraucherschutzes und des Veterinärwesens vom 29. November 2014 (Nds. GVBL. S. 318) in der Fassung der teilweise rückwirkend in Kraft getretenen Änderungsverordnung vom 4. August 2017 (Nds. GVBl. S. 252) - GOVV - und den Kostentarifen aus der Anlage zu § 1 GOVV mit den Nummern XIII.1.1.5.5, XIII.1.2.3.1.5 und XIII.1.2.3.2.2.4 grundsätzlich eine wirksame Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Gebührenerhebung zur Verfügung (dazu unter A.). Auf Grundlage dieser Vorschriften kann für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen dem Grunde nach eine Gebühr erhoben werden, weil die Klägerin zu derartigen Kontrollen hinreichend Anlass im Sinne des § 5 NVwKostG gibt (dazu unter A. I.). Die Gebührenregelungen sind auch sonst mit höherrangigem Recht vereinbar (dazu unter A. II.). Die hier tatsächlich am 30. März 2015 durchgeführten Kontrollen rechtfertigen jedoch eine Abrechnung nach den angeführten Kostentarifen nur teilweise (dazu unter B.). Die Erhebung der weiteren Gebühren für die An- und Abfahrt zum Betrieb der Klägerin ist rechtlich nicht zu beanstanden (dazu unter C.).

A.

Nach § 1 der GOVV sind für Amtshandlungen im Anwendungsbereich der GOVV, insbesondere u.a. nach dem Marktüberwachungsrecht Kosten (Gebühren und Auslagen) nach den §§ 2 bis 6 GOVV und dem Kostentarif (Anlage) von demjenigen, der zu der Amtshandlung Anlass gegeben hat, zu erheben.

I.

Die im angefochtenen Gebührenbescheid festgesetzten Gebühren sind der Klägerin individuell zurechenbar, da sie zu den bei ihr am 30. März 2015 durchgeführten Kontrollen Anlass gegeben hat, indem sie eine Legehennenfarm mit angegliederter Packstelle („Farmpackstelle“) betreibt und den Pflichten des Legehennenbetriebsregistergesetzes - LegRegG - und der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 der Kommission vom 23. Juni 2008 (ABl. L 163 v. 24.06.2008, S. 6 ff.) mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 1234/2007 des Rates hinsichtlich der Vermarktungsnormen für Eier, die durch die Nachfolgeverordnung 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 (ABl. L 347 v. 20.12.2013, S. 671 ff.) abgelöst wurde, unterliegt. Sie ist damit die richtige Kostenschuldnerin i.S.d. § 5 Abs. 1 NVwKostG. Der kontrollierte Betrieb der Klägerin in H. erfüllt unstreitig zunächst die von den Kostentarifen Nr. XIII.1.1.5.5 und XIII.1.2.3.1.5 gestellten tatbestandlichen Anforderungen an die Betriebsgröße eines Legehennenbetriebs bzw. Erzeugers, da dort mehr als 100.000 registrierte Legehennenplätze vorhanden sind. Zudem betreibt die Klägerin dort, wie von Kostentarif-Nr. XIII.1.2.3.2.2.4 vorausgesetzt, eine Packstelle, für die eine hygienerechtliche Zulassung erforderlich ist und in der jährlich mehr als 30.000.000 Eier oder mehr sortiert werden.

Soweit die Klägerin in Abrede stellt, zu der Amtshandlung Anlass im Sinne des § 5 Abs. 1 NVwKostG gegeben zu haben, dringt sie mit ihrer Argumentation nicht durch. Dabei ist der Klägerin im Ansatz zuzustimmen, dass die rechtmäßige Festlegung einer Gebührenpflicht als verfassungsrechtliche Vorgabe voraussetzt, dass zwischen der kostenverursachenden Leistung der Verwaltung (hier: routinemäßige Kontrolle im Bereich der Marktüberwachung am 30. März 2015) und dem Gebührenschuldner eine besondere Beziehung besteht, die die Annahme erlaubt, dass die Amtshandlung als Verwaltungsleistung dem Gebührenschuldner individuell zurechenbar ist. Darin liegt die Rechtfertigung dafür, dass die Amtshandlung nicht aus allgemeinen Steuermitteln, sondern ganz oder teilweise zulasten des Gebührenschuldners (hier: der Klägerin) finanziert wird. Die Klägerin engt diesen verfassungsrechtlichen Maßstab für eine rechtmäßige Gebühr jedoch in unzulässiger Weise ein. Die Erhebung einer Gebühr für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen steht im Einklang mit den finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben des Grundgesetzes. Bundesverfassungsrechtlich werden an die Erhebung von Gebühren keine weitergehenden Anforderungen gestellt, als sie sich aus den landesrechtlichen Bestimmungen in §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 S. 1, 5 Abs. 1 NVwKostG ergeben. Eine gebührenpflichtige Amtshandlung ist dem Betroffenen auch dann individuell zurechenbar im Sinne des bundesverfassungsrechtlichen Gebührenbegriffs, wenn sie an eine besondere, aus der Sache selbst ableitbarer Verantwortlichkeit des Betroffenen anknüpft oder im Pflichtenkreis des Betroffenen erfolgt (BVerwG, Beschluss v. 12. Oktober 1994 -1 BvL 19/90 -, BVerfGE 91, 207, 223; BVerwG, Urteil v. 10. Dezember 2015 - 3 C 3.15 -, BVerwGE 153, 321, 328; zum Ganzen auch OVG Lüneburg, Urteil v. 27. September 2017 - 13 LC 218/16 - unter B.I.2.b. m.w.N.). Diese Voraussetzungen sind unter Berücksichtigung der primären Verantwortung der Unternehmen, die an der Vermarktung von Eiern beteiligt sind, erfüllt. Bei den durchgeführten Kontrollen handelt es sich daher um solche, die im Pflichtenkreis der Klägerin stattgefunden haben. Sowohl das LegRegG (vgl. insbesondere § 3 und § 7 Abs. 4 LegRegG), als auch die Verordnung (EG) Nr. 589/2008 (Art. 2 ff.) regeln konkrete Pflichten der Klägerin in ihrer Eigenschaft als Legehennenbetrieb, als Erzeugerbetrieb bzw. als Packstelle, die Gegenstand der der streitgegenständlichen Gebührenerhebung zugrundeliegenden Kontrollen waren.

Das OVG Lüneburg (Urteil v. 27. September 2017 - 13 LC 218/16 - unter B.I.1.) hat zu der Frage, wann nach den Vorschriften des niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes Anlass zu einer Amtshandlung gegeben wird, ausgeführt:

„Im Sinne der genannten Vorschriften des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes gibt schon derjenige zu einer Amtshandlung Anlass, der einen Tatbestand setzt, der die Behörde zur Vornahme der Amtshandlung veranlasst (vgl. grundlegend Niedersächsisches OVG, Urt. v. 20.2.1984 - 6 OVG A 76/83 -, OVGE 37, 464, 466; Urt. v. 22.4.1970 - IV OVG A 151/69 -, OVGE 26, 446, 447 f.). Der niedersächsische Landesgesetzgeber hat sich bewusst für diesen weiten Zurechnungszusammenhang zwischen dem Verhalten eines Betroffenen und der gebührenpflichtigen Amtshandlung entschieden (vgl. Entwurf eines Gesetzes über die Erhebung von Gebühren und Auslagen in der Verwaltung, LT-Drs. 4/222, S. 8) und nicht gefordert, dass die Amtshandlung von dem Betroffenen willentlich herbeigeführt worden ist (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 22.5.2002 - 11 LA 100/02 -, NVwZ-RR 2002, 834; Beschl. v. 13.7.2000 - 11 L 312/00 -, juris Rn. 13). Einen hinreichenden Anlass gibt danach auch derjenige, der eine bloße Ursache für die Amtstätigkeit setzt (vgl. Entwurf eines Gesetzes über die Erhebung von Gebühren und Auslagen in der Verwaltung, LT-Drs. 4/222, S. 11; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 27.8.1980 - 9 A 114/78 -, Ge-wArch 1981, 346), der objektiv einen Tatbestand verwirklicht, an den das Gesetz für Aufsichts- oder Ordnungsbehörden eine Ermächtigung für ein Einschreiten knüpft (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 26.11.2012 - 8 LA 3/12 -, juris Rn. 18; Urt. v. 20.2.1984, a.a.O., S. 466), oder derjenige, in dessen Pflichtenkreis die Amtshandlung erfolgt (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 13.7.2000, a.a.O., Rn. 14; VG Hannover, Urt. v. 22.9.2016 - 15 A 610/15 -, juris Rn. 17).“

Den dieser Rechtsprechung zu Grunde liegenden Erwägungen schließt sich die Kammer an. Auch für den vorliegenden Fall gelten die vom Bundesverwaltungsgericht niedergelegten Grundsätze, dass dem Gesetzgeber ein weitgehendes Ermessen zusteht, den Zusammenhang zwischen der gebührenpflichtigen Leistung und der Person des Gebührenpflichtigen im Sinne einer individuellen Zurechenbarkeit anhand einer Vielzahl von – sich teilweise überschneidenden und überlagernden – Gesichtspunkten herzustellen (vgl. BVerwG, Urteil v. 7. November 1980 - 1 C 22/78 - , juris Rn. 23). Dabei ist nicht zu beanstanden, dass die Klägerin die durchgeführten Kontrollmaßnahmen weder beantragt hat noch aus ihnen einen unmittelbaren Vorteil zu haben glaubt. Denn weder ein Antrag noch ein unmittelbarer Vorteil der Amtshandlung für den Gebührenschuldner sind nach dem verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff notwendige Voraussetzungen für die rechtmäßige Erhebung von Verwaltungsgebühren. Neben der Rechtfertigung einer Gebühr durch einen „Vorteilsausgleich“ des mit der staatlichen Leistung für den Bürger verbundenen Nutzens stellt nämlich auch der Ausgleich der „Kostenprovokation“ des Bürgers, der eine für ihn negative Amtshandlung durch in seiner Sphäre liegende Umstände mit finanziellem Aufwand der öffentlichen Verwaltung „veranlasst“, eine zulässige Rechtfertigung für die Erhebung von Verwaltungsgebühren dar (vgl. Praxis der Kommunalverwaltung, Landesausgabe Niedersachsen, Band E3, Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz, Stand Juli 2010, Loeser/Barthel, Einführung, Ziffer 4.5.2.4.5 (3) (a) und (b), m.w.N.). Auch einfachgesetzlich ist es nicht erforderlich, dass sich der Amtshandlung ein Wert für die Klägerin als Gebührenschuldnerin zuweisen lässt, da § 3 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG vorgibt, die Gebühren wahlweise nach dem Maß des Verwaltungsaufwandes oder nach dem Wert des Gegenstandes der Amtshandlung zu bemessen.

Die Kostentarife Nr. XIII.1.1.5.5, XIII.1.2.3.1.5 sowie XIII.1.2.3.2.2.4 rechnen ohne Verstoß die routinemäßige Kontrolle im Bereich der Marktüberwachung demjenigen individuell zu, der – wie die Klägerin – als Legehennenfarmbetreiber bzw. Erzeuger oder als Packstelle der diesbezüglichen Überwachung unterliegt. Dabei ist unter Bezugnahme auf das Urteil der erkennenden Kammer vom 8. September 2015 zum Az. 7 A 2567/14 zur Gebührenerhebung bei Routinekontrollen von Futtermittelbetrieben für die individuelle Zurechenbarkeit ausreichend, dass die Kontrollmaßnahme durch die Produktions- bzw. Handlungsweise des Herstellers als eine bestimmte Betätigung der allgemeinen Handlungsfreiheit ausgelöst wird. Dem steht auch nicht das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. August 1999 zum Az. 8 C 12/98 (juris, dort insbesondere Rn. 22) entgegen. In dieser Entscheidung ist das Bundesverwaltungsgericht erkennbar nicht von seinen bis dahin entwickelten Grundsätzen zur Frage der individuellen Zurechnung von öffentlichen Leistungen zu einem bestimmten Gebührenschuldner abgewichen; vielmehr hat es auf seine bisherige ständige Rechtsprechung ausdrücklich Bezug genommen. Es hat nach diesen Grundsätzen für den dort vorliegenden Einzelfall entschieden, dass es nicht zu beanstanden sei, wenn im gebührenrechtlichen Sinn nicht nur derjenige erfasst sei, der die Amtshandlung willentlich herbeiführe, sondern auch derjenige, in dessen Pflichtenkreis sie erfolge. Bezüglich dieses Pflichtenkreises hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die Entgegennahme und Kontrolle einer vom Anlagenbetreiber in Erfüllung einer gesetzlichen Pflicht vorgelegten Emissionserklärung auf ihre Vollständigkeit und Plausibilität hin noch diesen Pflichtenkreis zuzurechnen sei, zumal sie – anders als sonstige „anlasslose“ Überwachungsmaßnahmen – an eine Handlung des Gebührenschuldners anknüpfen würden. Die argumentative Überleitung mit dem Wort „zumal“ zeigt bereits, dass es sich bei der Handlung des Gebührenschuldners nicht um ein entscheidungserhebliches, sondern lediglich um ein die vorherige Argumentation verstärkendes Indiz handelt. Des Weiteren steht die Abgrenzung zu „sonstigen ‚anlasslosen‘ Überwachungsmaßnahmen“ im Kontext zu dem ersten Teil des Satzes, in dem das Bundesverwaltungsgericht es für ausreichend erklärt hat, wenn eine Kontrolle dem Pflichtenkreis des Gebührenschuldners zuzurechnen sei und dementsprechend darin ihren Anlass findet.

Derjenige, der - wie die Klägerin - ein Produkt in den Verkehr bringt oder dies beabsichtigt, gibt Anlass für eine Kontrolle nach dem Marktüberwachungsrecht, denn er schafft dadurch den Tatbestand, der eine Überwachung erforderlich macht und setzt damit die Grundlage für die individuelle Zurechenbarkeit und kostenrechtliche Verantwortlichkeit. Die Klägerin verwirklicht mit der Erzeugung und Verpackung von Eiern auch einen Tatbestand, an den gesetzlich die Pflicht des Beklagten zur Durchführung planmäßiger Routinekontrollen geknüpft ist. Mit dem Einwand, es fehle anders als bei futtermittelrechtlichen Routinekontrollen für die Zurechnung der Gebühr an einem gesetzlich geregelten Kontrollauftrag, dringt die Klägerin nicht durch. Soweit es die auf Art. 24 der VO (EG) Nr. 589/2008 gestützten Kontrollen zur Einhaltung der Vorschriften dieser Verordnung und den in Bezug genommenen Rechtsnormen betrifft, enthält diese Norm einen ausdrücklichen Kontrollauftrag für die Mitgliedstaaten. Art. 24 Abs. 1 VO (EG) Nr. 589/2008 legt zunächst fest, dass die Mitgliedstaaten geeignete Kontrolldienste bestimmen. Nach Abs. 2 dieser Vorschrift werden die der Verordnung liegenden Erzeugnisse (Eier) auf allen Vermarktungsstufen kontrolliert, das heißt unter anderem auch im Erzeugerbetrieb und der Packstelle. Der Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung für die Kontrolle als Erzeugerbetrieb nach § 7 LegRegG steht nicht entgegen, dass dieser die Durchführung der Kontrollmaßnahmen nicht ausdrücklich anordnet. Es handelt sich bei § 7 LegRegG anders als die Klägerin meint, auch nicht nur um eine Zuständigkeitsanweisung. Unabhängig von der Frage, ob es einer solchen gesetzlichen Anordnung überhaupt bedarf, ergibt sich der Kontrollauftrag jedenfalls im Wege der gebotenen Auslegung des genannten Absatzes der Vorschrift, der im systematischen Zusammenhang mit den weiteren Absätzen zu lesen ist. Aus § 7 Abs. 2 bis 4 LegRegG lässt sich die konkrete Ausgestaltung der der Behörde in Abs. 1 zugewiesenen Aufsicht entnehmen. So sind insbesondere in § 7 Abs. 3 LegRegG umfangreiche Befugnisse, die für tatsächliche Kontrollen vor Ort erforderlich sind, normiert. Danach darf die Behörde während der Geschäfts- oder Betriebszeit Grundstücke, Geschäftsräume und Wirtschaftsgebäude betreten, Besichtigungen vornehmen, Proben entnehmen, Geschäftsunterlagen einsehen und prüfen und die erforderlichen Auskünfte verlangen. Gemäß § 7 Abs. 4 LegRegG wird den Inhabern von Betrieben und Haltern auferlegt, die genannten Maßnahmen zu dulden und bei Besichtigungen mitzuwirken. Aus der Übertragung der Aufsicht und dieser konkreten Ausgestaltung der praktischen Überwachungskompetenzen folgt, dass der Gesetzgeber die zuständigen Behörden nicht nur ermächtigt, sondern zugleich auch verpflichtet hat, die ihr übertragene Aufsicht auch tatsächlich auszuführen.

II.

Die dem Gebührenbescheid zu Grunde liegenden Kostentarife Nr. XIII.1.1.5.5, XIII.1.2.3.1.5 und XIII.1.2.3.2.2.4 der Anlage zu § 1 GOVV sind auch sonst mit höherrangigem Recht vereinbar.

1. Der Einwand der Klägerin, es liege ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG vor, da der Verordnungsgeber bei dem zugrunde gelegten weiten Verständnis der individuellen Zurechenbarkeit z.B. auch allgemeine Verkehrskontrollen einer Gebührenpflicht unterwerfen müsste, geht fehl. Die aus Art. 3 GG abzuleitende Verpflichtung, wesentlich Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln, gilt zunächst nicht ausnahmslos, sondern nur, wenn die Gleichheit oder Ungleichheit der Sachverhalte so bedeutsam sind, dass ihre Beachtung unter Gerechtigkeitsgesichtspunkten geboten erscheint. Dabei steht - wie dargelegt - dem Verordnungsgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit zu. Es unterfällt der politischen Entscheidungsbefugnis des Gesetzgebers, ob er eine amtliche Leistung gebührenpflichtig macht oder nicht (vgl. auch BVerwG, Urteil v. 3. März 1994 - 4 C 1/93 -, juris Rn. 38). Im Übrigen grenzen sich die Routinekontrollen nach dem Marktüberwachungsrecht ebenso wie diejenigen nach dem Lebensmittelrecht (vgl. OVG Lüneburg, Urteil v. 27. September 2017 - 13 LC 218/16 - unter B.I.2.b.) insbesondere mit der vorgesehenen Planmäßigkeit ihrer Durchführung deutlich von allgemeinen Verkehrskontrollen ab. Nur am Rande sei angemerkt, dass der Grundsatz der zulässigen Gebührenerhebung für Routinekontrollen auch keine Besonderheit im Anwendungsbereich der GOVV ist. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass die Gebührenerhebung für anlasslose  Routinekontrollen in sämtlichen bisher im Streit stehenden Branchen verfassungs- und rechtmäßig ist (vgl. etwa zur Gebührenerhebung bei einem Arzneimittelhersteller bereits OVG Lüneburg, Urteil v. 27. Mai 2004 - 11 LC 116/02 - juris).

2. Ein Verstoß gegen die an die Bemessung einer (Pauschal-) Gebühr der Höhe nach zu stellenden Anforderungen ist nicht ersichtlich. Dies gilt insbesondere für das von der Klägerin angesprochene Äquivalenzprinzip als besondere gebührenrechtliche Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes sowie auch für die Beachtung des Kostendeckungsprinzips. Ein Verstoß gegen die - hier allein maßgeblichen (vgl. dazu OVG Lüneburg, Urteil v. 27. September 2017 - 13 LC 218/16 - unter B.III.1.c.) Vorgaben des § 3 Abs. 2 NVwKostG, der wahlweise eine Orientierung an dem Wert der Amtshandlung (§ 3 Abs. 2 S. 2 Alt. 2 NVwKostG) oder dem Maß des Verwaltungsaufwandes (§ 3 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 NVwKostG) vorsieht, liegt nicht vor. Die Gebührenkalkulation des Beklagten bietet insoweit eine hinreichend nachprüfbare Grundlage.

Unabhängig davon, dass das Äquivalenzprinzip im vorliegenden Fall gar nicht anwendbar sein dürfte, weil sich dem Gegenstand der Amtshandlung - die Routinekontrolle - ein konkreter Wert für die Klägerin nicht beimessen lässt (so OVG Lüneburg, Urteil v. 27. September 2017 - 13 LC 218/16 - unter B.III.1.c ), liegt ein Verstoß dagegen auch dann nicht vor, wenn man das Äquivalenzprinzip begrifflich auf das Verhältnis zwischen Verwaltungsaufwand und Höhe einer Gebühr erstrecken wollte oder jedenfalls fordert, dass danach die Gebühr nicht völlig losgelöst von dem Verwaltungsaufwand für die Behörde bemessen werden darf.

Das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip besagt, dass zwischen Leistung und Gegenleistung bei der Gebühr ein angemessenes Verhältnis bestehen muss. Nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Urteil v. 18. Juni 2015 - 8 LB 191/13 -, juris Rn. 41 m.w.N ; Urteil v. 14. Dezember 2009 - 12 L 275/07) hat der Normgeber einen gewissen Regelungsspielraum, was er im Sinne des Äquivalenzprinzips als angemessen ansieht, so dass das Äquivalenzprinzip erst dann verletzt ist, wenn die festgesetzte Gebühr in einem groben Missverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung steht (vgl. auch BVerwG, Urteil v. 30. April 2003 - 6 C 4.02  -, juris). Bei der Beachtung des Äquivalenzprinzips verfügt der Gesetz- und Verordnungsgeber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsraum hinsichtlich der Bemessung der Gebühr. Diese muss sich nicht auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes beschränken, sondern kann auch andere Gesichtspunkte einfließen lassen, wie etwa den wirtschaftlichen Wert der gebührenpflichtigen Leistung der Verwaltung. Das Äquivalenzprinzip verbietet lediglich die Festsetzung der Gebühr völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung (vgl. BVerwG, Urteil v. 19. September 2001 - 6 C 13.00 -, juris), was aus dem Zweck der Gebühr folgt, die dem Gebührenschuldner anlässlich einer individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung in der Absicht auferlegt wird, die Kosten dieser Leistung ganz oder teilweise zu decken. In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung hat sich diesbezüglich eine feste Obergrenze bisher nicht herausgebildet.

Anders als die Klägerin meint, setzt das Äquivalenzprinzip jedenfalls nicht voraus, dass einer Amtshandlung ein konkreter Wert für die oder den Empfänger beigemessen werden müsste. Vielmehr ist die Gebühr dann, wenn sich ein konkreter Wert nicht ermitteln lässt, insbesondere anhand des durchschnittlichen Verwaltungsaufwandes (vgl. § 3 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 NVwKostG) auf die Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes durch ein angemessenes Verhältnis zwischen Gebühr und Verwaltungsaufwand und die Beachtung des Kostendeckungsprinzips zu überprüfen. Insoweit ist § 3 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 NVwKostG als Kostenüberschreitungsverbot zu begreifen. Zudem enthält § 3 Abs. 2 S. 1 NVwKostG die Vorgabe, dass die Gebühr den Aufwand der an der Amtshandlung beteiligten Stellen decken soll (Kostendeckungsgebot).

Zum Kostendeckungsprinzip hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 14. Dezember 2009 - 12 L 275/07 - ausgeführt:

„Das Verbot der Kostenüberdeckung ist dem Begriff der Gebühr nicht immanent und daher nur bei entsprechender gesetzlicher Vorgabe zu beachten (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.3.1961 - VII C 109.60 -, BVerwGE 12, 162; BVerfG, Beschl. v. 6.2.1979 - 2 BvL 5/76 -, NJW 1979, 1345 und Beschl. v. 27.8.1999 - 1 BvL 7/96 -, NJW 1999, 3550). Eine derartige Festlegung hat der niedersächsische Gesetzgeber durch § 3 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG getroffen. Danach sind die Gebühren so festzulegen, dass ihr Aufkommen zusammen mit der Erstattung von Aufwendungen den auf die Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Aufwand des Verwaltungszweigs nicht übersteigt. Da der Gesetzgeber als Bezugspunkt den innerhalb eines Verwaltungszweiges auf Amtshandlungen durchschnittlich entfallenden Aufwand insgesamt und nicht den Aufwand im Einzelfall gewählt hat, ist irrelevant, ob die im Einzelfall vereinnahmten Gebühren über den durch diese Amtshandlung tatsächlich verursachten Kosten liegen, soweit ein solches Überschreiten nicht den gesamten Verwaltungszweig betrifft. (…) Merkmal des generellen Kostendeckungsprinzips ist, dass es sich um eine Veranschlagungsmaxime handelt, die Anforderungen an die Zielsetzung der Gebührenerhebung stellt. Durch eine von vornherein gewollte Überdeckung ist deshalb das Kostendeckungsprinzip grundsätzlich verletzt (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.3.1961 - VII C 109.60 -, a.a.O.: "Wenn die Gebühren von vornherein als zusätzliche Einnahmequellen ausgestaltet sind"). (…) Eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips kann zudem nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat anschließt, allenfalls dann zu einer Aufhebung angefochtener Gebührenbescheide führen, wenn die Gebühreneinnahmen die besonderen öffentlichen Aufwendungen erheblich übersteigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.3.1961 - VII C 109.60 -, a.a.O.).“

Eine Verletzung dieser Grundsätze ist nicht ersichtlich. Nach den dargelegten Maßstäben besteht zur Überzeugung der Kammer im Hinblick auf die in den Kostentarifnummern XIII.1.1.5.5 (235 €), XIII.1.2.3.1.5 und XIII.1.2.3.2.2.4 (235 € und 275 € bzw. bei vorgesehener Reduzierung nach Anmerkung 2. zu Nr. XIII.1.2.3 um 10 %: 211,50 € und 247,50 €) vorgesehenen Gebühren insbesondere kein grobes Missverhältnis zu dem Verwaltungsaufwand des Beklagten.

Der Beklagte hat dargelegt, dass der durchschnittliche Stückkostenpreis, also der bezifferbare Verwaltungsaufwand nach der Kostenleistungsrechnung, 640,01 € (620.173,89 € Gesamtkosten geteilt durch 969 Kontrollen in 2015) pro Kontrolle betrage. Dieser Betrag ergibt sich für den hier maßgeblichen Kostenträger (2290-11405, „Kontrollen Dezernat 43 MÜ Eier EU-VN“) für das gesamte Kalenderjahr 2015 aus der Anlage 1 zum Schriftsatz der Beklagten vom 16. Januar 2017 (Bl. 135 f. d.A.), in der die maßgeblichen Personal- und Sachkosten in differenzierter Form, nämlich in Kosten, die direkt in der Kostenstelle „Marktüberwachung“ entstanden sind sowie in externe Allgemeinkosten, die z.B. in übergreifenden Kostenstellen entstehen und auf alle Kostenstellen prozentual weiterverrechnet werden (z.B. Personalsachbearbeitung, EDV etc.), aufgeschlüsselt werden.

Die einzelnen in den Kostentarifen vorgesehenen Gebühren für die jeweiligen Kontrollen in Höhe von jeweils (unreduziert) 235,00 € für die Kontrolle nach § 7 LegRegG und die Kontrolle als Erzeugerbetrieb nach Art. 24 VO (EG) 589/2008 und 275 € für die Kontrolle als Packstelle nach Art. 24 VO (EG) 589/2008) unterschreiten die dargelegten durchschnittlichen Kosten des Beklagten i.H.v. 640,01 € deutlich.

Es ist entgegen der Auffassung der Klägerin grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass der Beklagte bei seiner Gebührenkalkulation nicht nur Kosten der Kontrolle selbst oder die im Dezernat Marktüberwachung unmittelbar entstehenden Kosten einbezogen hat, sondern auch die „Allgemeinkosten“. Denn die zuständigen Behörden sollen in die Lage versetzt werden, ihre angefallenen Kosten durch Gebühren zu decken (Prinzip der Kostendeckung), so dass ihnen ein wirksames Instrument zur Finanzierung der Überwachungstätigkeit zu Seite steht und die gebotene Durchführung nicht durch fehlendes Personal oder unzureichende Sachmittel gefährdet wird. Dieser auch für Futtermittel- oder Fleischhygienekontrollen geltende Grundsatz (vgl. BVerwG, Urteil v. 26. April 2012 - 3 C 20/11 -, juris Rn. 18 ff. ; VG Oldenburg, Urteil v. 27. September 2016 - 7 A 1341/16 -, juris Rn. 46; VG Oldenburg, Urteil v. 8. September 2015 - 7 A 2567/14) ist auch auf Routinekontrollen nach der VO (EG) Nr. 589/2008 oder dem LegRegG anwendbar, da die Behörden andernfalls nicht in der Lage wären, ihren auch hier bestehenden gesetzlichen Kontrollauftrag nach Art. 24 Abs. 1 VO (EG) Nr. 589/2008 und § 7 Abs. 1 - 4 LegRegG zu erfüllen. Eingeschränkt wird die Geltendmachung der Kosten nur dadurch, dass die Häufigkeit und der Umfang der amtlichen Kontrolle und damit auch der hierfür anfallende personelle und sachliche Aufwand nicht über das Maß hinausgehen darf, das für die ordnungsgemäße Durchführung der Kontrollaufgabe notwendig ist (BVerwG, Urteil v. 26. April 2012, a. a. O., Rn. 32; VG Oldenburg, Urteil v. 8. September 2015 - 7 A 2567/14 -, juris Rn. 82).

Nach diesen Maßstäben ist nicht ersichtlich, dass der von dem Beklagten veranschlagte personelle und sachliche Aufwand über das Maß hinausgeht, das für die ordnungsgemäße Durchführung der Kontrollaufgabe notwendig ist. Der Beklagte hat dargelegt, dass die bei der Kalkulation einberechneten Allgemeinkosten zwingend im Rahmen der Aufgabenwahrnehmung anfallen.

Unabhängig vom Vorstehenden und die Entscheidung selbstständig tragend hat der Beklagte zur Überzeugung des Gerichts dargelegt, dass die im Dezernat Marktüberwachung entstehenden Kontrollen auch ohne Berücksichtigung der Allgemeinkosten einen durchschnittlichen bezifferbaren Verwaltungsaufwand verursachen, der jedenfalls nicht in beachtlicher Weise geringer ist als die vorgesehenen Gebühren. Denn in dem vom Beklagten in Anlage 2 des Schriftsatzes vom 16. Januar 2017 (Bl. 140 d.A.) dargestellten Verwaltungsaufwand sind die Allgemeinkosten nach seinen Angaben nicht mit eingeflossen. Allein der Verwaltungsaufwand, der von den einzelnen Mitarbeitern im Dezernat Marktüberwachung (Eier) bei Berücksichtigung eines maßgeblichen Stundensatzes i.H.v. 74,55 € durch die tatsächlich geleistete Arbeitszeit verursacht wird, ergibt einen durchschnittlichen Verwaltungsaufwand i.H.v. 236,08 € bei - wie hier - gemeinsamer Durchführung der Kontrollen nach Art. 24 EU (EG) 589/2008 und nach § 7 LegRegG als Erzeugerbetrieb (472,15 € : 2) bzw. 528,06 € für die Kontrolle als Packstelle, der über den in den Kostentarifen vorgesehenen (unreduzierten) Gebühren i.H.v. 235 € bzw. 275 € liegt. Dabei hat der Beklagte auch berücksichtigt, dass sich aufgrund von Synergieeffekten im Fall einer kombinierten Kontrolle als Erzeugerbetrieb reduzierte Personal- und Sachkosten mit der Folge verhältnismäßig geringerer Kosten ergeben, so dass sich Nachteile für die Klägerin dadurch nicht einstellen. Betreffend die zeitliche Kalkulation der „reinen“ Kontrollzeiten vor Ort hat der Beklagte seine Ausführungen im Erörterungstermin nachvollziehbar ergänzt. Danach sei bei dem durchschnittlich angegebenen Zeitaufwand von 60, 90 bzw. 150 Minuten berücksichtigt worden, dass zwar einige Kontrollen weniger Zeit in Anspruch nähmen, andere sich jedoch über mehrere Tage hinzögen. Letztlich werden weitere Synergieeffekte darüber hinaus dadurch berücksichtigt, dass  - wie hier erfolgt - nach der Anmerkung 2 zu Nummer XIII.1.2.3 bei gleichzeitiger Kontrolle als Erzeugerbetrieb und Packstelle nach Art. 24 VO (EG) 589/2008 eine Gebührenermäßigung um 10 % vorzunehmen ist.

Die hier in Rede stehenden Gebührentarife sind schließlich auch nicht deshalb rechtswidrig, weil die Kalkulation der Klägerin erst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren bekannt gemacht worden ist. Es ist landesabgabenrechtlich nicht geboten, die Kalkulation einer Gebühr in der nämlichen Weise wie die Gebühr selbst bekannt zu machen. Es genügt, wenn die Kalkulation, die der Gebühr zugrunde liegt, im gerichtlichen Verfahren erläutert wird (VG Oldenburg, Urteil v. 8. September 2015 - 7 A 2567/14 -, juris Rn. 86). Dass das Gericht die Grenzen des Amtsermittlungsgrundsatz verletzt haben soll, ist vor diesem Hintergrund ebenfalls nicht ersichtlich.

3. Fehl geht auch der Einwand der Klägerin, die hier maßgeblichen Gebührenregelungen verstießen gegen das Bestimmtheitsgebot, weil sie eine jährliche Gesamtgebührenbelastung nicht vorhersehen bzw. abschätzen könne.

Der Bestimmtheitsgrundsatz verlangt eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt (OVG Lüneburg, Urteil v. 14. Dezember 2011 - 13 LC 114/08 -, juris Rn. 46 m.w.N.). Der Gebührenschuldner muss schon anhand der normativen Festlegung die Gebührenlast im Wesentlichen abschätzen können. Das Bestimmtheitsgebot verlangt von dem jeweiligen Normgeber, die Rechtsvorschrift so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist.

Diesen Anforderungen genügen die Gebührenregelungen des Kostentarifs Nr. XIII.1.1.5 und XIII.1.2.3 der Anlage zu § 1 GOVV. Es begründet zur Überzeugung des Gerichts jedenfalls keinen Rechtsverstoß, dass hinsichtlich der Gebühren beispielsweise nicht eine jährliche Obergrenze festgesetzt ist. Denn das Bestimmtheitsgebot bezieht sich nur darauf, welche Gebührenhöhe für eine einzelne planmäßige Routinekontrolle zu erwarten ist (OVG Lüneburg, Urteil v. 27. September 2017 – 13 LC 218/16 - unter B.III.1.b.). Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang gleichsam rügt, die Häufigkeit der Kontrollen bzw. eine Obergrenze in Gestalt einer maximalen Anzahl zulässiger Kontrollen müsse festgeschrieben sein, so verkennt sie, dass dies nicht eine Frage der abstrakten Bestimmtheit des Gebührentatbestandes, sondern der Rechtmäßigkeit einer Kontrolle im Einzelfall ist. Sollte die Rechtmäßigkeit einer einzelnen Kontrolle im Hinblick auf die turnusmäßige bzw. zeitliche Fälligkeit in Frage stehen, so wäre der Beklagte gehalten, etwaige Zweifel mittels Offenlegung seiner Verwaltungspraxis zu entkräften. Die zutreffende Häufigkeit bzw. die Frage des „wann“ einer einzelnen Kontrolle ist mithin ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal eines Gebührentatbestandes (vgl. OVG Lüneburg, Urteil v. 27. September 2017 – 13 LC 218/16 - unter B.III.1.a.). Auch normative Mindestvorgaben hinsichtlich der Häufigkeit der Kontrollen (vgl. für Schlachtstättenkontrollen OVG Münster, Urteil v. 14. Februar 2017 - 9 A 2655/13 -, juris), sind vor diesem Hintergrund nicht zu fordern.

Unabhängig vom Vorstehenden hat der Verordnungsgeber zu Gunsten der Bestimmtheit eine konkrete Gesamtgebühr für die einzelne Kontrolle festgelegt (im Fall der Klägerin 235 € bzw. 275 €) und davon abgesehen, verschiedene Einzelgebühren beispielsweise pro Probeentnahme o.Ä. oder einen Gebührenrahmen vorzusehen. Im Übrigen basiert die Bestimmung der Häufigkeit der Kontrollen auf einer von dem Beklagten vorgenommenen Risikoanalyse, die im Hinblick auf die feststehenden Vorgaben in Art. 24 Abs. 4 VO (EG) 589/2008 (u.a. Ergebnisse vorangegangener Kontrollen, Menge der erzeugten Eier, wesentliche Veränderungen in der Art des Betriebes im Vergleich zu den Vorjahren etc.) die Zahl der Kontrollen – spätestens nach dem ersten Kontrolljahr - abschätzbar macht. Zudem hat der Beklagte im Erörterungstermin am 20. Oktober 2017 ausgeführt, dass der Betrieb der Klägerin in Risikostufe 2 eingeordnet sei, in der ein Betrieb lediglich zweimal in drei Jahren kontrolliert wird. Solange es keine Beanstandungen gebe, werde ein Betrieb auch nicht in die Risikostufe 1, in der es zweimal jährlich Kontrollen zu Kontrollen komme, eingeordnet. Im Übrigen sind die die Risikoanalyse bestimmenden Faktoren der Klägerin naturgemäß nicht nur bekannt, sondern auch von ihr beeinflussbar.

Darüber hinaus würde eine nähere Bestimmung der Häufigkeit der Kontrollen den Handlungsspielraum der Untersuchungsbehörde unangemessen einschränken und ihr die Möglichkeit nehmen, im Einzelfall - insbesondere bei geänderten Risikofaktoren - zu reagieren. Den variablen und das Ergebnis der Risikoanalyse bestimmenden Faktoren wie etwa Betriebsgröße oder Anzahl in der Vergangenheit aufgetretener Verdachtsfälle sind Veränderungen immanent. Zudem wäre die Bestimmung einer Obergrenze losgelöst von der Betriebsgröße und zurückliegender Verdachtsfälle als Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte auch unter dem Gesichtspunkt der zulässigen typisierenden Betrachtung im Gebührenrecht nicht zu rechtfertigen. Unter anderem würden größere Betriebe in unzulässiger Weise gegenüber kleineren Betrieben bevorzugt (vgl. bereits VG Oldenburg, Urteile v. 8. September 2015 - 7 A 2983/14 und 7 A 2567/14).

Schließlich verhilft der Klägerin ihr Einwand, die Gebührentatbestände müssten erkennen lassen, inwieweit sie mit ihrem vorhandenen Eigenkontrollsystem die Häufigkeit der Kontrollen reduzieren könne, nicht zum Erfolg. Art. 24 Abs. 4 VO (EG) 589/2008 nennt die Faktoren, die die Kontrollbehörde bei der Risikoanalyse zwingend zu berücksichtigen hat. Das Vorhandensein von Eigenkontrollsystemen ist danach kein bestimmender Faktor für die Häufigkeit von Kontrollen, sondern kann von den Behörden lediglich ergänzend berücksichtigt werden. Ein Eigenkontrollsystem ist im Hinblick auf die Unabhängigkeit und erhöhte Richtigkeitsgewähr der staatlichen Kontrollen nicht gleich effektiv und mit Unsicherheiten verbunden. Aus gleichen Gründen spielen die von der Klägerin selbst durchgeführten zahlreichen Maßnahmen zur Qualitätssicherung auch für die Feststellung, dass die Klägerin die Kosten veranlasst hat, keine Rolle (vgl. dazu auch VG Lüneburg, Urteil v. 6. Juni 2016 - 6 A 121/15 -, juris Rn. 47).

4. Auch die in den hier einschlägigen Kostentarifen vorgenommene Gebührenstaffelung ist mit Art. 3 GG vereinbar. Die Staffelung mit festen Gebührensätzen nach Legehennenplätzen für die Kontrolle als Erzeugerbetrieb bzw. nach jährlich sortierten Eiern für die Kontrolle als Packstelle begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Der Grundsatz der Abgabengerechtigkeit verlangt, dass eine Gebührenstaffelung nur nach Gesichtspunkten erfolgen darf, die eine Differenzierung sachlich rechtfertigen (VGH Kassel, Urteil v. 17. Dezember 2013 - 5 A 1635/12 -, juris Rn. 35; VG Oldenburg, Urteil v. 27. September 2016 - 7 A 1341/16). ). Durchbrechungen des Gleichheitssatzes durch Typisierungen und Pauschalierungen können - insbesondere (wie hier) bei der Regelung von Massenerscheinungen - durch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung gerechtfertigt seien, so lange die durch jede Typisierung entstehende Ungerechtigkeit noch in einem angemessenen Verhältnis zu den Vorteilen der Typisierung steht (vgl. zum Ganzen auch BVerwG, Urteil v. 19. Januar 2000 - 11 C 8.99 -, juris, m. w. N.).

Bei der Gebührenerhebung wird zunächst in nicht zu beanstandender Art und Weise nach der Betriebsart (Erzeugerbetrieb, Packstelle etc.) differenziert. Der Beklagte hat dargelegt, dass sich die darüber hinaus vorgesehene Gebührenstaffelung nach der Zahl der Legehennenplätze bzw. nach jährlich sortierten Eiern in der Packstelle in erster Linie an dem von dem Betrieb ausgehenden Risiko der Unternehmen orientiere. Dabei ist es nachvollziehbar, dass die Auswirkungen auf den Markt im Fall eines Pflichtverstoßes bei größeren Betrieben aufgrund höherer Durchlaufzahlen größer sind. Die Pauschalen tragen zudem sachlich gerechtfertigt der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Unternehmen sowie den spezifischen Bedingungen und den damit verbundenen tatsächlichen Kontrollaufwendungen Rechnung und Kleinbetriebe werden gegenüber Großbetrieben entlastet.

B.

Zur Überzeugung des Gerichts wurden am 30. März 2015 im Betrieb der Klägerin in H. allerdings nicht drei verschiedene Kontrollen dergestalt durchgeführt, dass dies eine Abrechnung nach dem Kostentarif Nr. XIII.1.1.5.5 für eine Kontrolle nach § 7 LegRegG neben der Berechnung der Kostentarife mit den Nummern XIII.1.2.3.1.5 (Kontrolle nach Art. 24 VO (EG) 589/2011 als Erzeuger) und XIII.1.2.3.2.2.4 (Kontrolle nach Art. 24 VO (EG) 589/2011 als Packstelle) rechtfertigen würde.

Anhand der zur Akte gereichten Kontrollberichte bzw. deren Anlagen sowie der Aussage der im Erörterungstermin vernommenen Zeugin B., die am 30. März 2015 mit der Kontrolle im Betrieb der Klägerin beauftragt war, konnte sich die Kammer allerdings die Überzeugung bilden, dass entgegen der Auffassung der Klägerin eine Kontrolle als Packstelle sowie eine Kontrolle als Erzeugerbetrieb jeweils nach Art. 24 VO (EG) 589/2011 an diesem Tag tatsächlich durchgeführt worden ist.

Unschädlich ist zunächst, dass auf den Kontrollberichten als Kontrollursache „Risikoanalyse“ und nicht „Routinekontrolle“ o.Ä. angegeben wurde. Hintergrund war nach den Angaben des Beklagten, dass für die Kontrollen während der ersten vier Monate des Jahres die Ergebnisse der Risikoanalyse aufgrund der Erfahrungen der Vorjahre antizipiert worden seien. Dies ist im Hinblick auf Art. 24 Abs. 4 VO (EG) 589/2008 rechtlich nicht zu beanstanden, da danach die Ergebnisse vorausgegangener Prüfungen ein zentrales Element der für die Häufigkeit der Kontrollen maßgeblichen Risikoanalyse sind. Dafür, dass sich zentrale Faktoren für die Risikoanalyse zum damaligen Zeitpunkt geändert hätten sollten, wurde nichts vorgetragen und ist auch sonst nichts ersichtlich.

Die Zeugin B. hat, wie sich hinlänglich aus dem Kontrollbericht (PS-NI2020150013, vgl. Bl. 2 BA A) vom 30. März 2015 ergibt, eine Kontrolle einer Packstelle nach Art. 24 EU (EG) 589/2008 durchgeführt. Nach Art. 5 Abs. 1 VO (EG) 589/2008 müssen die Packstellen u.a. die dort genannten Bedingungen erfüllen. Dazu gehört gem. Art. 5 Abs. 2 der Verordnung insbesondere das Bereithalten von geeigneten Räumlichkeiten und technischen Apparaturen. Zudem sind gem. Art. 7 ff. der VO (EG) 589/2011 auch von der Packstelle zahlreiche Kennzeichnungspflichten zu erfüllen. Aus den weiteren Kontrollberichten über die Prüfung der Packstelle (vgl. Bl. 86 - 87 d.A.) geht eindeutig hervor, dass eine Kontrolle auf Vorhandensein derartiger Geräte (z.B. Durchleuchtungslampe, Luftkammermesser, Sortierungsanlage etc.) sowie insbesondere auf das Vorhandensein der vorgeschriebenen Angaben auf den Verpackungen tatsächlich durchgeführt worden ist.

Daneben lässt sich anhand der Kontrollberichte (Bl. 8 BA A, Bl. 89-90 d.A.) feststellen, dass auch eine Kontrolle nach Art. 24 VO (EG) 589/2011 als Erzeugerbetrieb stattgefunden hat. Danach wurden insbesondere das vom Erzeuger nach Art. 20 der VO (EG) 589/2011 zu führende Register und die dort im Einzelnen anzugebenden Angaben überprüft. Dass sich die Zeugin B. überwiegend oder ausschließlich in den Räumlichkeiten der Packstelle aufgehalten hat, steht dem nicht entgegen und ist auf die besonderen örtlichen Gegebenheiten der sog. „Farmpackstelle“ zurückzuführen. Ausweislich des Kontrollberichts wurden u.a. Stalllisten, Vermarktungslisten und Unterlagen über Hennenzukäufe geprüft. Die Zeugin hat darüber hinaus bekundet, dass sie die im Register des Betriebs geführten Angaben, wozu neben Angaben zur Haltungsart, zum Tag des Aufstallens, zur täglichen Eiererzeugung und zum Warenfluss insbesondere auch die Anzahl der Legehennen gehört, auch auf ihre inhaltliche Richtigkeit überprüft hat. Daneben wurden u.a. die Einhaltung der Aufbewahrungsfrist (vgl. Art. 24 VO (EG) 589/2011) und Einzelheiten zur Lieferung kontrolliert. Es ist auch nachvollziehbar, dass die Prüferin die Angaben unter Nr. 3 und 4 des Kontrollberichts (Bl. 90 d.A., „Kennzeichnung der Transportverpackungen“ etc.) hier nicht mehr gesondert geprüft hat, da es sich bei dem Betrieb der Klägerin um eine Farmpackstelle handelt, bei der die wesentlichen Kennzeichnungen auf den Produkten und Verpackungen in der direkt angegliederten Packstelle vorgenommen werden. Nur am Rande sei an dieser Stelle angemerkt, dass sich die Pflichten der VO (EG) 589/2011 nicht nur an die Packstellen, sondern - anders als die Klägerin meint - auch an die Erzeuger richten (vgl. zb. Einhaltung der Qualitätsmerkmale nach Art. 2, Kennzeichnung der Eier, vgl. Art. 7 Abs. 1 S. 1 mit der Ausnahme nach Art. 7 Abs.1 S. 2., Führung der Register nach Art. 20) und deshalb auch der Erzeugerbetrieb und nicht nur die Packstelle auf die Einhaltung der Verpflichtungen kontrolliert werden muss.

Weiter geht das Gericht bei Zugrundelegung der Angaben des Beklagten davon aus, dass die Kontrollen als Erzeugerbetrieb nach den unterschiedlichen Rechtsgrundlagen (einerseits Art. 24 EU (EG) 589/2008 sowie andererseits § 7 LegRegG) zur Erzielung von Synergieeffekten nicht nur gemeinsam und kombiniert durchgeführt werden, sondern auch auf einem Prüfbericht zusammengefasst werden (vgl. den Prüfbericht auf Bl. 89-90 d.A.). Der Einwand der Klägerin, in dem Verfahren mit Az. 7 A 2887/15 sei für den dortigen Kontrollbericht der gleiche Kontrollberichtsvordruck verwendet, jedoch nur eine Gebühr nach dem Kostentarif für die Kontrolle einer Packstelle gem. Art. 24 VO (EG) 589/2008 berechnet worden, geht fehl. Denn dort geht aus dem Kontrollblatt und den zugehörigen Anlagen - anders als im vorliegenden Fall - hervor, dass sich die dort vermerkte Kontrolle lediglich auf die Packstelle der Klägerin bezogen hat.

Allerdings ist die erkennende Kammer auch nach Vernehmung der Zeugin B. nicht hinreichend überzeugt, dass eine Kontrolle als Erzeugerbetrieb nach § 7 LegRegG stattgefunden hat, die die Abrechnung einer weiteren Gebühr i.H.v. 235 € nach dem Kostentarif Nr. XIII.1.1.5.5 gerechtfertigt hätte. Dem Grunde nach kann sich eine Kontrolle nach § 7 LegRegG insbesondere auf die Richtigkeit der nach § 3 LegRegG im behördlichen Register gespeicherten Daten und etwaiger Veränderungen erstrecken. Der Beklagte hat im Erörterungstermin zunächst ausgeführt, dass sich lediglich die Angaben im Kontrollbericht (Bl. 89 d.A.) unter Nr. 1 und 1.2 auf die Kontrolle als Erzeuger nach § 7 LegRegG beziehen würden. Unter Nr. 1 des Berichts finden sich lediglich Angaben zum Namen des Erzeugerbetriebs, der Registernummer und der Anzahl der am Standort befindlichen Ställe. Unter Nr. 1.2 des Berichts ist als Haltungsart „Boden“ angekreuzt und aus Nr.1.2.1 geht hervor, dass die Haltungsangaben nicht in Augenschein genommen worden sind. Die unter Nr. 1 angegebene Prüfung sei nicht aufwendig gewesen, da lediglich ein Stall und eine Registernummer vorhanden gewesen seien. Die Zeugin B. hat bekundet, dass sich die Prüfung nach § 7 LegRegG zunächst darauf bezogen hat, ob die in dem behördlichen nach dem Legehennenbetriebsregistergesetz zu führenden Register angegebene Hennenanzahl mit den tatsächlichen Gegebenheiten übereinstimmt. Dies habe sie anhand der Stalllisten überprüft, in dem sie die Zahlen mehrerer Stalllisten addiert habe. Eine Inaugenscheinnahme sei nicht erforderlich gewesen. Anhand der Zahl der Hennen habe sie die Haltungsart prüfen können. Daneben hat die Zeugin B. bestätigt, dass sie die Angaben unter Nr. 1 des Kontrollberichts (Name des Betriebs, Registernummer und Zahl der Ställe) geprüft habe, dies jedoch aufgrund der örtlichen Gegebenheiten nicht aufwendig gewesen sei.

Bei Berücksichtigung dieser Prüfungsinhalte beschränkte sich die Prüfung nach § 7 LegRegG im Wesentlichen darauf, ob die tatsächliche Hennenzahl im Betrieb mit den Angaben im Register des Beklagten übereinstimmt. Der Inhalt dieser Prüfung verliert maßgeblich an Gewicht, wenn man berücksichtigt, dass die tatsächliche Hennenzahl für den inhaltlichen Abgleich bereits - wie dargelegt - im Rahmen der Prüfung als Erzeugerbetrieb nach Art. 24 VO (EG) 589/2011 ermittelt worden ist. Der Unterschied der Prüfung nach § 7 LegRegG dürfte sich darin erschöpfen, dass die Angaben mit dem behördlichen (und nicht betrieblichen i.S.d. Art. 20 der VO (EG) 589/2011) Register abgeglichen werden.

Bei alledem soll nicht in Abrede gestellt werden, dass der inhaltliche und zeitliche Umfang der Kontrollen im Einzelfall stark voneinander abweichen kann und dies bei der Bemessung der Gebührenhöhen abstrakt in nicht zu beanstandender Weise berücksichtigt worden ist. So hat der Beklagte unter anderem ausgeführt, dass sich einige Kontrollen aufgrund von Beanstandungen über mehrere Tage erstrecken können, so dass der Gebührentatbestand auf der anderen Seite auch Kontrollen abbildet, die nur einen geringen Umfang haben. Auch verkennt die Kammer nicht, dass in dem eben dargelegten Umfang eine Prüfung stattgefunden hat, die inhaltlich dem Bereich des Legehennenbetriebsregistergesetzes zuzuordnen ist. Diese Umstände ändern aber nichts daran, dass für die einzelne Kontrolle ein gewisser Mindestinhalt zu fordern ist, der nicht nur den Schluss zulässt, es habe tatsächlich eine Kontrolle im Sinne des Gebührentatbestandes stattgefunden, sondern es auch rechtfertigt, eine weitere Gebühr i.H.v. 235 € abzurechnen. Diese jede Gebührenerhebung voraussetzende Erheblichkeitsschwelle wird im Hinblick auf den hier vorliegenden geringen Prüfungsinhalt der Kontrolle nach § 7 LegRegG zur Überzeugung der Kammer nicht überschritten.

C.

Die Erhebung der weiteren Gebühren für die An- und Abfahrt zum Betrieb der Klägerin ist rechtlich nicht zu beanstanden. Rechtsgrundlage für die geltend gemachten „Reisekosten“ in Gestalt des Zeitaufwandes für An- und Abfahrten ist § 3 Abs. 2 GOVV und für die weitere Reisekostenpauschale i.H.v. 60 € die Anmerkung zu Kostentarif-Nr. XIII.1.2.3 i.V.m. Kostentarif-Nr. XIII.1.2.3.1.5.

Die Berechnung einer zusätzlichen Gebühr entsprechend dem Änderungsbescheid vom 20. Oktober 2017 i.H.v. 43,50 € für den zusätzlichen Zeitaufwand für die An- und Abfahrt nach § 3 Abs. 2 GOVV steht im Einklang mit der rückwirkend geänderten Fassung der GOVV. Zwar spricht einiges dafür, dass die ursprünglich im Zeitpunkt des Erlasses des Kostenbescheides geltende Fassung des § 3 Abs. 2 GOVV unwirksam gewesen ist (vgl. VG Hannover, Urteil v. 22. September 2016 - 15 A 610/15 -, juris; VG Lüneburg, Urt. v. 23. März 2017 - 6 A 174/15). Diese Fassung ist indes durch die „Verordnung zur Änderung der Gebührenordnung für die Verwaltung im Bereich des Verbraucherschutzes und des Veterinärwesens“ vom 4. August 2017 (Nds. GVBl. S. 252) rückwirkend zum 3. Dezember 2014 (Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung) geändert worden, die eine Neuregelung der Gebühren gem. § 3 Abs. 2 GOVV für den Zeitaufwand für An- und Abfahrten enthält. Mit der Neufassung sollte der möglichen Unwirksamkeit der alten Regelung aufgrund eines Verstoßes gegen den Bestimmtheitsgrundsatz begegnet werden. Hinsichtlich der Wirksamkeit der nunmehrigen Fassung  - mit Ausnahme des § 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV im Fall einer mehreren Amtshandlungen oder Leistungen dienenden Fahrt und der Verteilung der Kosten auf mehrere Kostenschuldner - und auch der Rechtmäßigkeit der angeordneten Rückwirkung bestehen keine Bedenken (zum Ganzen OVG Lüneburg, Urteil v. 27. September 2017 - 13 LC 146/16 - unter B.III.1.d.). Die aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Gebote der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes sind nicht verletzt, da die Klägerin hat zu keinem Zeitpunkt eine gesicherte Rechtsposition erlangt hat, die ein Vertrauen darauf begründet hätte, sie werde nicht oder nur zu einer geringeren Gebühr herangezogen oder eine rückwirkende Änderung der Gebührenordnung bzw. deren Anmerkung sei für die Zukunft ausgeschlossen. Ein Vertrauen darauf, für in Anspruch genommene kostenpflichtige Amtshandlungen deswegen, weil die früheren Rechtsgrundlagen vorrangigem Recht bzw. dem Bestimmtheitsgrundsatz nicht entsprochen haben mögen, keine Gebühren entrichten zu müssen, ist nicht schutzwürdig (vgl. BVerwG, Urteil v. 18. Oktober 2001 - 3 C 1/01 -, juris Rn. 40 f. m.w.N.). Hinzu kommt, dass dem Vertrauensschutz vorliegend durch das ausdrückliche Schlechterstellungsverbot in § 8 Abs. 2 GOVV n.F. (vgl. Art. 1 Nr. 2 b der Änderungsverordnung) Rechnung getragen wird, wonach sich eine höhere Gebühr als die bereits festgesetzte nicht ergeben kann.

Nach § 3 Abs. 2 GOVV n.F. erhöht sich die Gebühr für den Zeitaufwand für An- und Abfahrten entsprechend der Regelung nach § 1 Abs. 4 Satz 5 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen - AllGO - in der zum Zeitpunkt der Kontrolle am 30. März 2015 maßgeblichen Fassung, die sie durch die Änderungsverordnung vom 18. März 2015 (Nds. GVBL S. 38) erhalten hat, höchstens jedoch um 72,00 EUR. Nach § 1 Abs. 4 Satz 5 AllGO ist je angefangene Viertelstunde ein Betrag zu berechnen, der sich der Höhe nach der Laufbahngruppe der jeweils tätigen Bediensteten richtet. Die mit der Kontrolle beauftragte Prüferin unterfällt dem § 1 Abs. 4 S. 5 Nr. 3 b) AllGO, da sie in die Entgeltgruppe 10 eingruppiert ist, womit sie eine mit den dort genannten Beamten der Laufbahngruppe 2, die zu den in § 15 Abs. 3 NBesG a.F. genannten Personen gehören, vergleichbare Arbeitnehmerin ist. Danach waren pro angefangener Viertelstunde 14,50 € zu berechnen. Die Fahrtzeit betrug vorliegend 40 Minuten (vgl. Bl. 108 BA A), so dass für drei angefangene Viertelstunden entsprechend dem Änderungsbescheid vom 20. Oktober 2017 eine zusätzliche Gebühr i.H.v. 43,50 € berechnet werden konnte.

Die Erhebung der Reisekostenpauschale i.H.v. 60 € findet ihre Rechtsgrundlage in der Anmerkung zu Nummer XIII.1.2.3, wonach der Zuschlag in dieser Höhe für Kontrollen nach dem Kostentarif Nr. XIII.1.2.3.1.5 berechnet werden kann. Der Beklagte hat die Reisekosten dadurch entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht „doppelt“ abgerechnet. Denn die Pauschale i.H.v. 60 € erfasst ausweislich des Wortlauts der Anmerkung - wie auch in den sonstigen Fällen, in denen die GOVV die Reisekostenpauschale i.H.v. 60 € vorsieht - lediglich die Abgeltung von Kilometer- und Tagegeld, nicht hingegen die Arbeitszeiten der mit den Kontrollen beauftragten Prüfer, die von § 3 Abs. 2 GOVV erfasst werden. In den Fällen, in denen es an einer solchen besonderen Anordnung der Gebührenpflicht fehlt, könnte der Beklagte derartige Kosten als Auslagen gem. § 13 NVwKostG geltend machen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO und bezüglich des für erledigt erklärten Teils auf § 161 Abs. 2 VwGO und berücksichtigt verhältnismäßig das teilweise Obsiegen der Beteiligten. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Berufung war mit Blick auf § 124a Abs. 1 S.1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen, zumal die hier maßgeblichen Rechtsfragen für eine Vielzahl von Parallelverfahren bedeutsam sind.