Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet.

Der Antrag erweist sich als zulässig. Er ist statthaft, weil die Verordnung der Antragsgegnerin über die Ausweisung von Wildschon-, Erholungs- und Sportgebieten in der Stadt B. vom 22. November 2010 nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 7 Nds. AG VwGO der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt. Der Antrag erfüllt auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen. Der Antragsteller ist insbesondere antragsbefugt, weil er als in der Stadt B. wohnhafter Hundehalter durch die ganzjährige Anleinpflicht für Hunde nach § 2 dieser Verordnung beschwert ist und daher geltend machen kann, durch die Verordnung oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Denn die Verordnung der Antragsgegnerin vom 22. November 2010 widerspricht höherrangigem Recht, da sie nicht nach Maßgabe der bis zum 31. Oktober 2011 geltenden, die Ersatzbekanntmachung von Karten als Bestandteile von Verordnungen und Satzungen regelnden Vorschriften des § 6 Abs. 7, 3 Satz 2 NGO in der Fassung vom 28. Oktober 2006 i.V.m. § 3 der Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von Rechtsvorschriften kommunaler Körperschaften vom 14. April 2005 - BekVO-Kom - bekannt gemacht worden ist.

Nach § 6 Abs. 3 Satz 1 NGO sind Satzungen öffentlich bekannt zu machen. Nach § 6 Abs. 3 Satz 2 NGO wird das für Inneres zuständige Ministerium ermächtigt, durch Verordnung die Form der öffentlichen Bekanntmachung von Satzungen einschließlich der Ersatzbekanntmachung von Plänen, Karten und sonstigen Anlagen sowie die Form der öffentlichen Auslegung von Satzungen und Satzungsentwürfen zu regeln. Diese Bestimmungen gelten nach § 6 Abs. 7 NGO für Verordnungen der Gemeinde entsprechend.

Von der vorstehenden Verordnungsermächtigung hat das Niedersächsische Innenministerium durch Erlass der BekVO-Kom Gebrauch gemacht. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 BekVO-Kom sind Verordnungen und Satzungen (Rechtsvorschriften) der Gemeinden und Landkreise in einem Verkündungsblatt bekanntzumachen, das in der Hauptsatzung zu bestimmen ist. Diese Vorschrift stellt eine anderweitige gesetzliche Regelung im Sinne des § 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Verkündung, den Zeitpunkt des Inkrafttretens und die Aufhebung von Verordnungen vom 1. April 1996 dar, der die Verkündung von Verordnungen von Gemeinden und Landkreisen im Niedersächsischen Ministerialblatt vorschreibt, soweit nicht durch Gesetz etwas anderes bestimmt ist (Nds. OVG, Urteil vom 13.3.2003 - 8 KN 236/01 -). Sind Pläne, Karten oder Zeichnungen Bestandteile von Rechtsvorschriften, so kann die Bekanntmachung dieser Teile nach § 3 Abs. 1 BekVO-KOM dadurch ersetzt werden, dass sie bei der Gemeinde- oder Landkreisverwaltung während der Dienststunden öffentlich ausgelegt werden und in der Bekanntmachung des textlichen Teils der Rechtsvorschriften auf die Dauer und den Ort der Auslegung hingewiesen wird (Ersatzbekanntmachung). Diesen Maßgaben hat die Antragsgegnerin bei der Bekanntmachung der vom Antragsteller beanstandeten Verordnung nicht entsprochen.

Die Antragsgegnerin hat lediglich den Text der Verordnung nebst der Übersichtskarte im Maßstab 1 : 100.000 im Amtsblatt für den Landkreis B. bekannt gemacht. Eine Bekanntmachung der Karte im Maßstab 1 : 25.000 ist hingegen nicht erfolgt, obwohl § 1 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung der Antragsgegnerin zu entnehmen ist, dass diese Karte Bestandteil der Verordnung ist, da sich (u.a.) aus ihr die "Begrenzungen der zu schützenden Flächen ergeben" und es sich bei ihr insoweit um die "maßgebliche" Karte handelt. Die Bekanntmachung dieser Karte hätte daher nach Maßgabe des § 3 BekVO-Kom ersetzt werden müssen. Dies ist indessen nicht geschehen. Die Karte ist zwar nach den Angaben der Antragsgegnerin seit dem 30. Dezember 2010 in ihrem Fachbereich 32 ausgehängt und dort zu den Öffnungszeiten der Antragsgegnerin für die Bürger einzusehen. In der Bekanntmachung des textlichen Teils der Verordnung ist jedoch nicht auf die Dauer und den Ort der Auslegung bzw. des Aushangs hingewiesen worden. Die Bekanntmachung der Verordnung der Antragsgegnerin genügt daher bereits aus diesem Grunde nicht den Anforderungen an eine Ersatzbekanntmachung nach § 6 Abs. 7, 3 Satz 2 NGO i.V.m. § 3 Abs. 1 BekVO-Kom.

Die Bekanntmachung der Verordnung der Antragsgegnerin verstößt ferner gegen § 6 Abs. 7, 3 Satz 2 NGO i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 1 BekVO-Kom. Danach ist die Ersatzbekanntmachung nur zulässig, wenn der Inhalt der Pläne, Karten oder Zeichnungen im textlichen Teil der Rechtsvorschriften in groben Zügen beschrieben wird. Das Erfordernis der textlichen "Grobbeschreibung" des Inhalts von Karten ist nur dann erfüllt, wenn die Gebietsgrenzen im Verordnungstext selbst grob beschrieben werden und diese Gebietsbeschreibung auch ohne Zuhilfenahme von Karten aus sich heraus verständlich ist. Es genügt daher nicht, wenn zur groben Beschreibung des Gebiets lediglich auf eine im Verkündungsblatt abgedruckte Übersichtskarte verwiesen oder anstelle der textlichen Grobbeschreibung eine Übersichtskarte bekannt gemacht wird. Einer solchen Karte lässt sich der Geltungsbereich der Verordnung zwar ungefähr entnehmen, so dass in der Regel erkennbar ist, wo die Grenzen des unter Schutz gestellten Gebiets in etwa verlaufen. Eine Übersichtskarte ist gleichwohl ein aliud zur ausdrücklich vorgeschriebenen groben Beschreibung des Inhalts der maßgeblichen Karte im Verordnungstext (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 24.8.2001 - 8 KN 41/01 - m.w.N.). Hier fehlt eine solche textliche Beschreibung der durch die Verordnung festgelegten Wildschon-, Erholungs- und Sportgebiete in der Stadt B., da nach § 1 Satz 1 der Verordnung diese zwar "für die Feld- und Forstflächen der Stadt B. " gilt, daraus aber die Gebietsgrenzen sich auch nicht ansatzweise ergeben.

Dieser Verstoß gegen die o. a. Bekanntmachungsvorschriften hat die Unwirksamkeit der gesamten Verordnung zur Folge, so dass nicht mehr entscheidungserheblich ist, ob die Verordnung der Antragsgegnerin materiell-rechtlich mit höherrangigem Recht im Einklang steht. Da aber nicht ausgeschlossen ist, dass die Antragsgegnerin eine inhaltlich gleich lautende Verordnung unter Beachtung der Vorschriften über die Ersatzverkündung, die seit dem 1. November 2011 in § 11 Abs. 6 Satz 1, 4 des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes vom 17. Dezember 2010 im Wesentlichen inhaltsgleich geregelt ist, erlassen wird, weist der Senat zur Klarstellung darauf hin, dass die Verordnung der Antragsgegnerin in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden sein dürfte.

Nach § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG können die Feld- und Forstordnungsbehörden, deren Aufgaben die Gemeinden wahrnehmen (§ 43 Abs. 2 Satz 1 NWaldLG), durch Verordnung bestimmen, dass Hunde in der freien Landschaft auch außerhalb der Zeit vom 1. April bis zum 15. Juli an der Leine zu führen sind zum Schutz der Rückzugsmöglichkeiten des Wildes oder sonstiger wild lebender Tiere vor Beunruhigung durch Festlegung von Schongebieten. Die danach erforderlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Verordnung liegen hier vor. Entgegen der Auffassung des Antragstellers und der von ihm zitierten Kommentarliteratur (Keding / Henning, NWaldLG, § 33 Rn. 2.1) ist für eine Ausweisung von Schongebieten im Sinne des § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG kein besonderes Schutzbedürfnis erforderlich. Nach dieser Kommentarliteratur soll es sich bei Schongebieten um "Geländeflächen in der freien Landschaft (Feld und Wald), wo störende Einflüsse von außen den Bestand der darin lebenden Tierwelt bedrohen," handeln. Die Voraussetzungen für eine Verordnung nach § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG sollen nach dieser Ansicht beispielsweise in der Nähe von Ballungsgebieten oder im Falle des Schutzes von Lebensraum für unter Schutz gestellte Tiere, besonderen Zufluchtsstätten frei lebender Tiere, Naturschutzgebieten, Vogelkolonien und für die Wildhege und Wildforschung besonders bedeutsamen Wildschutzgebieten angenommen werden können (Keding / Henning, NWaldLG, § 33 Rn. 2.1). Für eine solche Auslegung des § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG bieten jedoch weder der Wortlaut der Vorschrift noch die Gesetzesmaterialien und die Gesetzessystematik konkrete Anhaltspunkte.

Nach dem Wortlaut des § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG müssen für eine Verordnung nach dieser Vorschrift lediglich zwei Voraussetzungen erfüllt sein:

Zunächst müssen Wild oder sonstige wild lebende Tiere in den Bereichen der freien Landschaft, in denen die Anleinpflicht für Hunde auch außerhalb der Zeit vom 1. April bis zum 15. Juli bestehen soll, vorhanden sein. Dies ist hier der Fall. Denn nach der im Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin enthaltenen Verwaltungsvorlage vom 11. Oktober 2010 (u.a.) für die Sitzung des Rates der Stadt B. am 22. November 2010 befinden sich in der von der Verordnung der Antragsgegnerin erfassten freien Landschaft verschiedene Wildtier- sowie zahlreiche Vogelarten, darunter auch Kraniche, Reiher, Gänse und Schwäne, die dort (teilweise monatelang) Zwischenstation auf ihrem Vogelzug machen oder in milden Wintern teilweise auch verbleiben. Die Flächen, aus denen wild lebende Tiere sich bereits zurückgezogen haben, wurden danach nicht zum Wildschongebiet erklärt. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Ausführungen in der Verwaltungsvorlage der Antragsgegnerin vom 11. Oktober 2010 unzutreffend sind, zumal sie in Bezug auf das Vorkommen wild lebender Tiere durch die Angaben der im Aufstellungsverfahren beteiligten Stellen gestützt werden. Solche Anhaltspunkte ergeben sich insbesondere auch nicht daraus, dass es sich bei dem hier festgelegten Wildschongebiet nach den Angaben des Antragstellers in großen Bereichen um intensiv landwirtschaftlich bewirtschaftete Flächen handelt. Denn die o. g. Tierarten halten sich (gerade) auch auf solchen Flächen auf.

Weiterhin muss die Verordnung dem Schutz der Rückzugsmöglichkeiten des Wildes oder dem Schutz sonstiger wild lebender Tiere vor Beunruhigung dienen. Auch diese Voraussetzung ist hier erfüllt. Denn wo Wild oder sonstige wild lebende Tiere sich aufhalten, liegt es auf der Hand, dass diese durch frei laufende Hunde, die zudem häufig über einen Jagdinstinkt verfügen, in ihren Rückzugsmöglichkeiten beeinträchtigt bzw. erheblich beunruhigt werden. Hinzu kommt, dass das "Streunen oder Wildern" frei laufender Hunde von den Hundehaltern keineswegs immer wirksam unterbunden wird, wie dies § 33 Abs. 1 Nr. 1 a) NWaldLG fordert, bzw. in bestimmten Situationen wegen des zuweilen schwer kontrollierbaren Jagdinstinkts ihrer Hunde auch nicht immer verhindert werden kann. Außerdem verhalten sich manche Hundehalter diesbezüglich ohnehin gleichgültig, sofern sie nicht durch die Jägerschaft oder die Feld- und Forstordnungsbehörden zu einer verstärkten Aufsicht über ihre Hunde angehalten werden, was angesichts der Vielzahl der Hundehalter nur in verhältnismäßig wenigen Fällen möglich sein dürfte. Zudem hat die Antragsgegnerin in der genannten Verwaltungsvorlage weitere Argumente für den ganzjährigen Leinenzwang genannt und ausgeführt, dass wegen des zunehmenden Verlustes des Lebensraums seltener Vogel- und Tierarten einerseits immer größer werdende Bemühungen notwendig seien, den noch verbleibenden Rückzugsraum für wild lebende Tiere zu erhalten und zu schützen, andererseits in Gebieten, in denen Hunde unangeleint umhergelaufen seien, der Bestand der wild lebenden Tiere sofort zurückgegangen sei, was die Bemühungen zum Schutz der noch verbleibenden Lebensräume für wild lebende Tiere konterkariere. Diese gut nachvollziehbaren Ausführungen der Antragsgegnerin und auch die von ihr aufgelisteten 19 "Vorfälle" mit frei laufenden Hunden in ihrem Zuständigkeitsbereich in der Zeit vom 1. Dezember 1985 bis zum 3. August 2009 (darunter mehrere Vorfälle, in denen Hunde Rehe gerissen hatten) bestätigen, dass frei laufende Hunde die Rückzugsmöglichkeiten von Wild im Gebiet der Antragsgegnerin beeinträchtigen bzw. sonstige wild lebende Tieren beunruhigen, wie dies § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG für den Erlass einer Verordnung nach dieser Vorschrift fordert.

Eine darüber hinausgehende Gefahr etwa für den Bestand des Wildes oder sonstiger wild lebender Tiere ist entgegen der Auffassung des Antragstellers und der von ihm zitierten Kommentarliteratur (Keding/Henning, NWaldLG, § 33 Rn. 2.1) nach dem klaren Wortlaut des § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG nicht erforderlich. Es kommt weder darauf an, dass der Bestand der Tiere auf den geschützten Flächen der freien Landschaft bedroht ist, noch müssen der "Lebensraum für unter Schutz gestellte Tiere" oder "besondere Zufluchtsstätten frei lebender Tiere" betroffen sein. Etwas anderes lässt sich auch nicht aus dem Begriff "Schongebiet" in § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG herleiten. Denn ein Schongebiet ist nach der gesetzlichen Bestimmung lediglich ein Gebiet, in dem die Rückzugsmöglichkeiten des Wildes und sonstige wild lebende Tiere vor Beunruhigung durch den Leinenzwang geschützt werden. Hätte der Gesetzgeber die Ermächtigung zum Erlass der Verordnung von weitergehenden Anforderungen abhängig machen wollen, wäre zu erwarten gewesen, dass er diese Anforderungen konkret normiert hätte, was ohne weiteres möglich gewesen wäre, aber nicht geschehen ist.

Auch die Gesetzesmaterialien (Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom 24.4.2001, LT-Drucks. 14/2431, Seite 81 f.; Beschlussempfehlung des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 1.3.2002, LT-Drucks. 14/3211; Begründung des Schriftlichen Berichts zum Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. 14/3220, Seite 27) bieten keinerlei Anhaltspunkte für eine vom Wortlaut abweichende einschränkende Auslegung der Voraussetzungen für eine Verordnung nach § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG.

Dahingehende Anhaltspunkte ergeben sich schließlich auch nicht aus dem Verhältnis dieser Vorschrift zu § 33 Abs. 1 Nr. 1 b) NWaldLG, wonach Hunde in der Zeit vom 1. April bis zum 15. Juli an der Leine zu führen sind. Denn der Gesetzgeber hat den Feld- und Forstordnungsbehörden, deren Aufgaben nach § 43 Abs. 2 Satz 1 NWaldLG die Gemeinden wahrnehmen, auch außerhalb dieser allgemeinen Brut-, Setz- und Aufzuchtzeit durch die Regelung des § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG die Möglichkeit eingeräumt, den Leinenzwang zum Schutz der Rückzugsmöglichkeiten des Wildes oder sonstiger wild lebender Tiere vor Beunruhigung auf das ganze Jahr auszudehnen, ohne dies an eine darüber hinausgehende besondere Schutzbedürftigkeit der Tiere außerhalb der allgemeinen Brut-, Setz- und Aufzuchtzeit vom 1. April bis zum 15. Juli oder sonstige besondere Voraussetzungen zu knüpfen.

Dies bedeutet allerdings nicht, dass die gesamte freie Landschaft einer Gemeinde uneingeschränkt als Wildschongebiet nach § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG festgelegt werden kann. Denn bei der Entscheidung über den Erlass der Verordnung, die im ortsgesetzgeberischen Ermessen steht, ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten; dabei ist der öffentliche Belang des Schutzes der Rückzugsmöglichkeiten des Wildes und der sonstigen wild lebenden Tiere vor Beunruhigung abzuwägen gegen das Interesse der Hundehalter, ihre Hunde frei laufen zu lassen, um deren natürlichem Bedürfnis nach zumindest gelegentlichem freien Auslauf, also nach ungehinderter Bewegung und Spiel (auch) mit anderen Hunden, dem nicht immer auf privaten Grundstücksflächen ausreichend Rechnung getragen werden kann, nachzukommen. Obwohl nach den Angaben des Antragstellers durch den Beschluss des Rates der Antragsgegnerin vom 22. November 2010 eine Fläche von ca. 70% des Stadtgebiets als Wildschongebiet nach § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG ausgewiesen worden sein soll, spricht aber Vieles dafür, dass der Rat der Antragsgegnerin durch die Festlegung eines Wildschongebiets in diesem Umfang nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen hat. Denn einerseits sind nach der im Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin befindlichen "maßgeblichen Karte" im Maßstab von 1 : 25.000 im Bereich der Antragsgegnerin - über das Stadtgebiet verteilt - zum Teil größere Flächen freier Landschaft vorhanden, die nicht von der Verordnung erfasst sind und auf denen die Hundehalter ihren Hunden daher außerhalb der allgemeinen Brut-, Setz- und Aufzuchtzeit vom 1. April bis zum 15. Juli freien Auslauf gewähren können; dies trifft insbesondere auch für den früheren Wohnort des Antragstellers im Ortsteil D. und seinen jetzigen Wohnort im Nordwesten der Stadt B. zu. Wird andererseits berücksichtigt, dass in der durch die Verordnung der Antragsgegnerin als Wildschongebiet festgelegten freien Landschaft sich zahlreiche Wildtier- und Vogelarten aufhalten, die zum Teil ein besonderes Ruhebedürfnis haben (wie die auf dem Vogelzug im Gebiet der Antragsgegnerin Zwischenstation haltenden Vogelarten), dass es wegen des zunehmenden Verlustes von Lebensraum für Wildtiere und Vögel nach den Angaben der Antragsgegnerin besonderer Bemühungen bedarf, den noch verbleibenden Rückzugsraum für wild lebende Tiere zu erhalten und zu schützen, und dass es in der Vergangenheit auch schon zu einer größeren Anzahl von "Vorfällen" mit unangeleinten Hunden gekommen ist, ist eine Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes durch die Festlegung von Wildschongebieten, wie sie in der Verordnung der Antragsgegnerin erfolgt ist, nach dem vorliegenden Sach- und Streitstand nicht erkennbar.

Soweit der Leinenzwang in der Verordnung der Antragsgegnerin auch auf Flächen, die dem "Schutz von Erholungssuchenden und Sportlern vor frei umherlaufenden Hunden" dienen, nach § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NWaldLG angeordnet worden ist, hat der Antragsteller keine konkreten Einwendungen erhoben. Insofern sind auch keine Anhaltspunkte ersichtlich, die in materiell-rechtlicher Hinsicht gegen die Verordnung der Antragsgegnerin sprechen könnten.