Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung der Klägerin hat teilweise Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen den Bescheid des Beklagten vom 27. Februar 2015 zu Unrecht vollständig abgewiesen. Der Bescheid ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang rechtswidrig. Im Übrigen ist der Bescheid rechtmäßig, jedenfalls verletzt er die Klägerin nicht derart in ihren Rechten, dass sie dessen Aufhebung beanspruchen könnte (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, § 1 Abs. 1 NVwVfG in Verbindung mit § 46 VwVfG).

A. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides ist die Sach- und Rechtslage in dem Zeitpunkt, in dem die planmäßige Routinekontrolle einschließlich ihrer behördlichen Nachbereitung beendet ist.

Zwar ist bei Anfechtungsklagen grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage abzustellen, die im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheides gilt (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.8.2005 - BVerwG 6 C 15.04 -, BVerwGE 124, 110, 113; Urt. v. 28.7.1989  - BVerwG 7 C 39.87 -, BVerwGE 82, 260, 261; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 15.6.2010 - 8 LB 115/09 -, juris Rn. 27 ff. jeweils m.w.N.). Das materielle Recht kann aber ausnahmsweise etwas Abweichendes regeln (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.6.2006  - BVerwG 6 C 19.06 -, BVerwGE 126, 149, 151 m.w.N.). Eine solche abweichende Regelung trifft § 6 NVwKostG. Danach entsteht eine Gebührenschuld mit Beendigung der Amtshandlung oder mit der Rücknahme des Antrages (Abs. 1) und eine Verpflichtung zur Erstattung der Auslagen mit der Aufwendung des zu erstattenden Betrages (Abs. 2). Diese Regelungen sollen sicherstellen, dass die mit der Vornahme von Amtshandlungen verbundenen Kosten für den Kostenschuldner vorhersehbar sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.10.2016 - BVerwG 7 C 6.15 -, NVwZ 2017, 485). Hiernach ist bei der Anfechtung von Bescheiden über die Heranziehung zu Kosten (Gebühren und Auslagen) maßgeblich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Entstehens der Kostenschuld abzustellen (vgl. Sächsisches OVG, Urt. v. 20.1.2014 - 3 A 623/12 -, juris Rn. 44; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 14.10.1988 - 14 S 1771/87 -, juris). Für die hier streitrelevante planmäßige Routinekontrolle im Rahmen der Lebensmittelüberwachung ist dies der Zeitpunkt, in dem die Kontrolle einschließlich ihrer behördlichen Nachbereitung beendet ist.

B. Der Bescheid des Beklagten vom 27. Februar 2015 findet eine Rechtsgrundlage in §§ 1 Nr. 1 Buchst. a, 2, 3 Abs. 2 und Nr. VI.2.4.2.3. der Anlage zu § 1 der Gebührenordnung für die Verwaltung im Bereich des Verbraucherschutzes und des Veterinärwesens - GOVV - vom 29. November 2014 (Nds. GVBl. S. 318), in der zuletzt durch Verordnung vom 4. August 2017 (Nds. GVBl. S. 252) rückwirkend auf den 3. Dezember 2014 geänderten Fassung, sowie § 13 NVwKostG, in der hier maßgeblichen zuletzt durch Gesetz vom 31. Oktober 2013 (Nds. GVBl. S. 254) geänderten Fassung.

§§ 1 Nr. 1 Buchst. a, 2, 3 Abs. 2 Satz 1 und 2 sowie Nr. VI.2.4.2.3. der Anlage zu § 1 GOVV - Anlage GOVV - bieten entgegen der Auffassung der Klägerin eine wirksame Rechtsgrundlage für die Erhebung von Gebühren einschließlich Zuschlägen für An- und Abfahrten für planmäßige Routinekontrollen im Rahmen der Lebensmittelüberwachung. Nur die in § 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV getroffene Regelung zur Ermittlung des Zeitaufwands der An- und Abfahrten zu Kontrollen bei mehreren Kostenschuldnern nach billigem Ermessen ist rechtswidrig und daher unwirksam.

I. Ermächtigungsgrundlage für die streitgegenständlichen Regelungen der GOVV sind die §§ 3 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3, Abs. 5 Satz 2, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG.

Hiernach sind die zuständigen Ministerien ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Finanzministerium für bestimmte Verwaltungsbereiche besondere Gebührenordnungen zu erlassen, soweit eine Regelung in der Allgemeinen Gebührenordnung nicht erfolgt ist (§ 3 Abs. 5 Satz 2 NVwKostG). In der Gebührenordnung sind die einzelnen Amtshandlungen, für die Gebühren erhoben werden sollen, und die Höhe der Gebühren zu bestimmen (§ 3 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG). Gebühren werden nur für Amtshandlungen in Angelegenheiten der Landesverwaltung und im übertragenen Wirkungskreis der Gebietskörperschaften und anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts erhoben, wenn die Beteiligten zu der Amtshandlung Anlass gegeben haben (§ 1 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG). Enthält ein Rechtsakt der Europäischen Gemeinschaft Vorschriften zu Gebühren, so sind die Gebühren in den Gebührenordnungen nach Maßgabe dieses Rechtsaktes und, soweit dieser es zulässt, ergänzend nach dem Maß des Verwaltungsaufwandes oder nach dem Wert des Gegenstandes der Amtshandlung festzusetzen (§ 3 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 2 NVwKostG). Für Aufwendungen, die im Zusammenhang mit einer Amtshandlung dem Grunde oder der Höhe nach nicht regelmäßig entstehen, können in den Gebührenordnungen Bestimmungen über Auslagen und deren Erhebung getroffen werden. Die Gebührenordnungen können insbesondere vorsehen, dass bestimmte Auslagen mit der Gebühr abgegolten oder neben der Gebühr zu erstatten sind; aus Gründen der Vereinfachung können pauschalierte Auslagensätze bestimmt werden (§ 3 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 NVwKostG). Gebührenschuldner ist derjenige, der zu der Amtshandlung Anlass gegeben hat (§ 5 Abs. 1 NVwKostG).

1. Auf dieser Grundlage kann für die Amtshandlung der Durchführung planmäßiger Routinekontrollen in einem Lebensmittelunternehmen von dem Lebensmittelunternehmer als Gebührenschuldner dem Grunde nach eine Gebühr erhoben werden. Der Lebensmittelunternehmer gibt mit dem Betrieb des Lebensmittelunternehmens einen hinreichenden Anlass im Sinne der §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen.

Im Sinne der genannten Vorschriften des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes gibt schon derjenige zu einer Amtshandlung Anlass, der einen Tatbestand setzt, der die Behörde zur Vornahme der Amtshandlung veranlasst (vgl. grundlegend Niedersächsisches OVG, Urt. v. 20.2.1984 - 6 OVG A 76/83 -, OVGE 37, 464, 466; Urt. v. 22.4.1970 - IV OVG A 151/69 -, OVGE 26, 446, 447 f.). Der niedersächsische Landesgesetzgeber hat sich bewusst für diesen weiten Zurechnungszusammenhang zwischen dem Verhalten eines Betroffenen und der gebührenpflichtigen Amtshandlung entschieden (vgl. Entwurf eines Gesetzes über die Erhebung von Gebühren und Auslagen in der Verwaltung, LT-Drs. 4/222, S. 8) und nicht gefordert, dass die Amtshandlung von dem Betroffenen willentlich herbeigeführt worden ist (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 22.5.2002 - 11 LA 100/02 -, NVwZ-RR 2002, 834; Beschl. v. 13.7.2000 - 11 L 312/00 -, juris Rn. 13). Einen hinreichenden Anlass gibt danach auch derjenige, der eine bloße Ursache für die Amtstätigkeit setzt (vgl. Entwurf eines Gesetzes über die Erhebung von Gebühren und Auslagen in der Verwaltung, LT-Drs. 4/222, S. 11; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 27.8.1980 - 9 A 114/78 -, GewArch 1981, 346), der objektiv einen Tatbestand verwirklicht, an den das Gesetz für Aufsichts- oder Ordnungsbehörden eine Ermächtigung für ein Einschreiten knüpft (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 26.11.2012 - 8 LA 3/12 -, juris Rn. 18; Urt. v. 20.2.1984, a.a.O., S. 466), oder derjenige, in dessen Pflichtenkreis die Amtshandlung erfolgt (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 13.7.2000, a.a.O., Rn. 14; VG Hannover, Urt. v. 22.9.2016 - 15 A 610/15 -, juris Rn. 17).

Nach diesem Maßstab gibt ein Lebensmittelunternehmer mit dem Betrieb eines Lebensmittelunternehmens einen hinreichenden Anlass für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen.

Zum einen verwirklicht der Lebensmittelunternehmer mit dem Betrieb eines Lebensmittelunternehmens willentlich einen Tatbestand, an den gesetzlich die Pflicht der zuständigen Behörden zur Durchführung planmäßiger Routinekontrollen geknüpft ist (vgl. Schrader/Warncke, Kostenerhebung in der Lebensmittelüberwachung, in: LMuR 2014, 82, 86 m.w.N.). Nach Art. 17 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31 v. 1.2.2002, S. 1), zuletzt geändert durch Verordnung (EU) Nr. 652/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 (ABl. L 189 v. 27.6.2014, S. 1), - Lebensmittel-Basis-VO - überwachen und überprüfen die zuständigen Behörden des Mitgliedstaates auch, dass die Anforderungen des Lebensmittelrechts von den Lebensmittelunternehmern in allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen eingehalten werden. Hierzu betreiben sie auch ein System amtlicher Kontrollen. Diese amtlichen Kontrollen erfolgen nach Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (ABl. L 165 v. 30.4.2004, S. 1), zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2017/212 der Kommission vom 7. Februar 2017 (ABl. L 33 v. 8.2.2017, S. 27), - Lebensmittel-Kontroll-VO - regelmäßig, auf Risikobasis, mit angemessener Häufigkeit und grundsätzlich ohne Vorankündigung auf jeder Stufe der Produktion, der Verarbeitung und des Vertriebs von Lebensmitteln. Amtliche Kontrollen in diesem Sinne sind nach Art. 2 Nr. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO Kontrollen in jeder Form und damit unter Berücksichtigung der Erwägungsgründe 12 und 13 der Lebensmittel-Kontroll-VO auch Routinekontrollen, die abhängig von der jeweiligen Risikolage mit einer planmäßigen Häufigkeit erfolgen (sog. planmäßige Routinekontrollen). Diese unionsrechtlich begründeten, die im Bundesgebiet zuständigen Behörden unmittelbar bindenden Verpflichtungen zur Durchführung planmäßiger Routinekontrollen in jedem Lebensmittelunternehmen dokumentiert § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB, wonach sich die zuständigen Behörden durch regelmäßige Überprüfungen auch davon zu überzeugen haben, dass die unmittelbar geltenden Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft und der Europäischen Union eingehalten werden (vgl. zum Regelungsgehalt des § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB: Behrs Kommentar zum Lebensmittelrecht, LFGB, § 39 Rn. 22 ff. (Stand: November 2013); Meyer/Streinz, LFGB, 2. Aufl., § 39 Rn. 5 f.).

Zum anderen erfolgt die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen im Pflichtenkreis des Lebensmittelunternehmers. Art. 1 Abs. 4 Lebensmittel-Kontroll-VO stellt klar, dass die Durchführung der amtlichen Kontrollen unbeschadet der primären Verantwortung der Lebensmittelunternehmer für die Gewährleistung der Lebensmittelsicherheit erfolgt. Art. 17 Abs. 1 Lebensmittel-Basis-VO erlegt den Lebensmittelunternehmen die Verantwortung für alle Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen in den ihrer Kontrolle unterstehenden Lebensmittelunternehmen dafür auf, dass die Lebensmittel die Anforderungen des Lebensmittelrechts erfüllen. Die Lebensmittelunternehmen tragen danach die primäre Verantwortung für die Lebensmittelsicherheit (vgl. Erwägungs-grund 30 der Lebensmittel-Basis-VO; Behrs Kommentar zum Lebensmittelrecht, VO (EG) Nr. 178/2002, Art. 17 Rn. 315 (Stand: Februar 2017); Grube, Zum Maßstab der Verantwortlichkeit und der Sorgfaltspflichten des Lebensmittelhandels, in: ZLR 2013, 415; Hofmann, Öffentlich-rechtlich statuierte Produktbeobachtungspflichten als Mittel der Sicherheitsgewährleistung im Produkt-, Stoff- und Technikrecht, 2014, S. 262 ff.; Meyer/Streinz, LFGB, a.a.O., BasisVO Art. 17 Rn. 1 und 4; Schliesky, Kosten und Gebühren. Wer zahlt für die neue Sicherheit ?, in: ZLR 2004, 283, 286 f. m.w.N.). Ausdruck dieser Verantwortung ist die Pflicht zur Selbstkontrolle. Die Lebensmittelunternehmer sind am besten in der Lage, ein sicheres System der Lebensmittellieferung zu entwickeln und dafür zu sorgen, dass die von ihnen gelieferten Lebensmittel sicher sind (vgl. Erwägungsgrund 30 der Lebensmittel-Basis-VO). Demgegenüber tragen die staatlichen Behörden nach Art. 17 Abs. 2 Lebensmittel-Basis-VO lediglich eine Kontroll- und Gewährleistungsverantwortung (vgl. Schliesky, a.a.O., S. 287: "Kontrolle der Kontrolle"). Mittels der planmäßigen Routinekontrollen überwachen und überprüfen die staatlichen Behörden, ob die Lebensmittelunternehmer die ihnen obliegenden lebensmittelrechtlichen Pflichten in allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen einhalten.

2. Diese Auslegung und Anwendung von §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG ist mit höherrangigem Recht, Unionsrecht (a.) und Bundesrecht (b.), vereinbar.

a. Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen steht dem Grunde nach im Einklang mit sekundärem ((1)) und auch primärem ((2)) Unionsrecht.

(1) Die Lebensmittel-Basis-VO und auch die Lebensmittel-Kontroll-VO stehen der Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen auf der Grundlage nationalen Rechts nicht entgegen.

Nach Art. 17 Abs. 2 UAbs. 3 Lebensmittel-Basis-VO muss das beschriebene System risikobasierter amtlicher Kontrollen wirksam sein. Dies erfordert nach dem Erwägungsgrund 32 der Lebensmittel-Kontroll-VO, dass für die Durchführung amtlicher Kontrollen ausreichende Finanzmittel bereitgestellt werden. Nach Art. 26 Lebensmittel-Kontroll-VO sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass angemessene finanzielle Mittel für die amtlichen Kontrollen verfügbar sind, und zwar aus beliebigen Mitteln, die sie für angemessen halten, einschließlich einer allgemeinen Besteuerung oder der Einführung von Gebühren oder Kostenbeiträgen, damit die erforderlichen personellen und sonstigen Mittel bereitgestellt werden können (vgl. EuGH, Urt. v. 23.12.2015 - C-58/15 -, juris Rn. 31). Nach Art. 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO können die Mitgliedstaaten Gebühren oder Kostenbeiträge zur Deckung der Kosten erheben, die durch die amtlichen Kontrollen entstehen. Amtliche Kontrollen in diesem Sinne sind nach Art. 2 Nr. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO Kontrollen in jeder Form und damit unter Berücksichtigung der Erwägungsgründe 12 und 13 der Lebensmittel-Kontroll-VO auch planmäßige Routinekontrollen. Das sekundäre Unionsrecht sieht danach die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen in einem Lebensmittelunternehmen von dem Lebensmittelunternehmer dem Grunde nach ausdrücklich vor (vgl. Lühmann, Neue kommunale Gebührenregelungen im Bereich der Lebensmittelkontrollen?, in: ZLR 2006, 601, 611; Schrader/Warncke, a.a.O., S. 83; Wiemers, Die Neuordnung der europäischen Lebensmittelüberwachung - Vom Sinn und Unsinn eines Ansinnens der EU, in: GewArch 2014, 287, 288).

Art. 27 Abs. 2 Lebensmittel-Kontroll-VO gebietet keine abweichende Betrachtung. Hiernach sorgen die Mitgliedstaaten bezüglich der in Anhang IV Abschnitt A und Anhang V Abschnitt A Lebensmittel-Kontroll-VO genannten Tätigkeiten dafür, dass eine Gebühr erhoben wird. Diese an die Mitgliedstaaten gerichtete Verpflichtung, Mindestgebühren für Tätigkeiten im Zusammenhang mit der amtlichen Kontrolle von Gemeinschaftsbetrieben (Anhang IV Abschnitt A Lebensmittel-Kontroll-VO) und für Tätigkeiten im Zusammenhang mit der amtlichen Kontrolle von Waren und lebenden Tieren, die in die Gemeinschaft eingeführt werden (Anhang V Abschnitt A Lebensmittel-Kontroll-VO), zu erheben (vgl. hierzu EuGH, Urt. v. 7.7.2011 - C-523/09 -, juris Rn. 16 ff.; BVerwG, Beschl. v. 20.7.2015 - BVerwG 3 B 51.14 -, juris Rn. 5; Senatsurt. v. 20.11.2014 - 13 LB 54/12 -, juris Rn. 86 f.), besteht im Regelungsbereich der Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV nicht. Die Verpflichtung zur Erhebung von Mindestgebühren nach Art. 27 Abs. 2 Lebensmittel-Kontroll-VO schließt die Möglichkeit zur Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen nach Art. 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO weder aus noch schränkt sie diese ein.

Auch aus Art. 28 Lebensmittel-Kontroll-VO ergibt sich nichts Gegenteiliges. Führt die Feststellung eines Verstoßes zu amtlichen Kontrollen, die über die normale Kontrolltätigkeit der zuständigen Behörde hinausgehen, so stellt die zuständige Behörde nach Satz 1 dieser Bestimmung den für den Verstoß verantwortlichen Unternehmern die aufgrund der zusätzlichen amtlichen Kontrollen entstehenden Kosten in Rechnung; sie kann diese Kosten auch dem Unternehmer in Rechnung stellen, der die betreffenden Erzeugnisse zum Zeitpunkt der zusätzlichen amtlichen Kontrollen besitzt oder verwahrt. Tätigkeiten, die über die normalen Kontrolltätigkeiten hinausgehen, sind nach Art. 28 Satz 3 Lebensmittel-Kontroll-VO beispielsweise die Entnahme und Analyse von Proben sowie andere Kontrollen, die erforderlich sind, um das Ausmaß eines Problems festzustellen und nachzuprüfen, ob Abhilfemaßnahmen getroffen wurden, oder um Verstöße zu ermitteln und/oder nachzuweisen. Art. 28 Lebensmittel-Kontroll-VO eröffnet danach ausdrücklich die - in diesem Verfahren nicht streitrelevante - Möglichkeit, die Lebensmittelunternehmer zu den Kosten einer zusätzlichen amtlichen Kontrolle heranzuziehen, die aufgrund der Feststellung eines Verstoßes gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften erfolgt und über die normale Kontrolltätigkeit im Rahmen der planmäßigen Routinekontrollen hinausgeht (vgl. Art. 28 Satz 2 Lebensmittel-Kontroll-VO). Dies bedingt aber weder eine Einschränkung noch einen Ausschluss der nach Art. 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO eröffneten Möglichkeit, für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen Gebühren zu erheben. Für ein dahingehendes Verständnis des Art. 28 Lebensmittel-Kontroll-VO bestehen angesichts der in Erwägungsgrund 32 der Lebensmittel-Kontroll-VO formulierten Zielsetzung, der durch Art. 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO umfassend bereit gestellten Finanzierungsinstrumente und der Systematik der Art. 26 ff. Lebensmittel-Kontroll-VO (Art. 26: Grundsätze; Art. 27: Finanzierung amtlicher Routinekontrollen; Art. 28, 29: Heranziehung zu Kosten zusätzlicher amtlicher Kontrollen) keine Anhaltspunkte.

Darüber hinaus enthält Art. 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO eine - die in den Mitgliedstaaten zuständigen Behörden (vgl. hierzu EuGH, Urt. v. 9.9.1999 - C-374/97 -, juris Rn. 34 ff.) - unmittelbar zur Gebührenerhebung berechtigende und damit zugleich den nationalen Bestimmungen vorrangige Rechtsgrundlage nicht. Art. 26, 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO stellen den Mitgliedstaaten lediglich frei, die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen durch eine allgemeine Besteuerung oder durch die Einführung von Gebühren oder Kostenbeiträgen zu finanzieren, und eröffnen so im Anwendungsbereich des Unionsrechts mitgliedstaatliche Gestaltungsspielräume (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.4.2012 - BVerwG 3 C 20.11 -, NVwZ 2012, 1467, 1468; Schrader/Warncke, a.a.O., S. 84; weitergehend: Lühmann, a.a.O., S. 606).

(2) Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen steht dem Grunde nach auch mit der Warenverkehrsfreiheit des Art. 34 AEUV im Einklang.

Der Eröffnung des Schutzbereichs dieser Grundfreiheit steht nicht schon entgegen, dass auf der Ebene des Unionsrechts eine vollständig harmonisierte Regelung geschaffen worden ist, so dass die nationale Maßnahme allein an dem entsprechenden Sekundärrecht, nicht aber an der Grundfreiheit zu messen ist (vgl. hierzu EuGH, Urt. v. 17.4.2007 - C 470/03 -, juris Rn. 50 m.w.N.). Denn die unionsrechtliche Harmonisierung der Gebühren für amtliche Kontrollen in der Lebensmittelüberwachung beschränkt sich auf die Kriterien für die Bestimmung der Höhe dieser Gebühren und die Festlegung von Mindestgebühren für die in Anhang IV Abschnitt A und Anhang V Abschnitt A Lebensmittel-Kontroll-VO genannten Tätigkeiten (vgl. EuGH, Urt. v. 17.3.2016 - C-112/15 -, juris Rn. 31; BVerwG, Beschl. v. 20.7.2015, a.a.O., Rn. 5), erstreckt sich aber nicht auf die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen dem Grunde nach (siehe oben I.2.a.(1)).

Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen verstößt aber nicht gegen die Warenverkehrsfreiheit des Art. 34 AEUV.

Soweit sich die gebührenpflichtigen planmäßigen Routinekontrollen auf die Einhaltung lebensmittelrechtlicher Vorschriften im Rahmen des (grenzüberschreitenden) V e r t r i e b s von Lebensmitteln beschränken, stellt die Gebührenerhebung schon keine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen im Sinne des Art. 34 AEUV dar, die geeignet ist, den Handel innerhalb der Union unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern (vgl. EuGH, Urt. v. 26.4.2012 - C-456/10 -, juris Rn. 32 - ANETT; Urt. v. 11.7.1974 - 8/74 -, juris Rn. 5 - Dassonville). Insoweit betrifft die Gebührenerhebung nicht das Lebensmittel als Produkt, sondern allenfalls Modalitäten des Verkaufs von Lebensmitteln, und zwar derart, dass sie für alle im Inland tätigen Wirtschaftsteilnehmer gilt und den Absatz der inländischen Erzeugnisse und der Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten rechtlich wie tatsächlich in der gleichen Weise berührt. In rechtlicher Hinsicht ist dies offensichtlich; die Bestimmungen der GOVV sind ohne Differenzierung auf alle Wirtschaftsteilnehmer anzuwenden. Dass sich die Gebührenerhebung in tatsächlicher Hinsicht auf in anderen Mitgliedstaaten ansässige Wirtschaftsteilnehmer stärker auswirken könnte als auf inländische Unternehmen (vgl. hierzu EuGH, Urt. v. 11.12.2003 - C-322/01 -, juris Rn. 71 ff. - Deutscher Apothekerverband/N.V. u.a.), vermag der Senat nicht zu erkennen. Daher sind die nationalen Bestimmungen von vorneherein nicht geeignet, den Marktzugang für die Erzeugnisse der in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Wirtschaftsteilnehmer zu versperren oder stärker zu behindern, als dies für inländische Erzeugnisse geschieht (vgl. EuGH, Urt. v. 24.11.1993 - C-267/91 u.a. -, juris Rn. 16 f. - Keck).

Im Übrigen, also soweit sich die gebührenpflichtigen planmäßigen Routinekontrollen auf die Einhaltung lebensmittelrechtlicher Vorschriften im Rahmen der (grenzüberschreitenden) P r o d u k t i o n und V e r a r b e i t u n g von Lebensmitteln beziehen, ist eine hiermit verbundene etwaige Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit jedenfalls nach Art. 36 AEUV zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung gerechtfertigt. Der freie Verkehr mit sicheren und bekömmlichen Lebensmitteln ist ein wichtiger Aspekt des Binnenmarktes und trägt wesentlich zur Gesundheit und zum Wohlergehen der Bürger und zu ihren sozialen und wirtschaftlichen Interessen bei (Erwägungsgrund 1 der Lebensmittel-Basis-VO). Zum Schutz der menschlichen Gesundheit und für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes ist es notwendig, Maßnahmen zu treffen, die gewährleisten, dass nicht sichere Lebensmittel nicht in den Verkehr gelangen und dass Systeme vorhanden sind, mit deren Hilfe Probleme der Lebensmittelsicherheit erkannt werden können und hierauf reagiert werden kann (Erwägungsgrund 10 der Lebensmittel-Basis-VO). Eines dieser Systeme sind die risikobasierten planmäßigen Routinekontrollen. Zur Finanzierung und damit Gewährleistung dieser Routinekontrollen ist die Erhebung von Gebühren ersichtlich geeignet und unter Berücksichtigung der Primärverantwortung des Lebensmittelunternehmers für die Lebensmittelsicherheit nach Art. 17 Abs. 1 Lebensmittel-Basis-VO (siehe oben I.1.) auch nicht unverhältnismäßig (siehe hierzu im Einzelnen unter I.2.b.(1)(c)(bb)).

b. Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen steht dem Grunde nach auch im Einklang mit Bundesverfassungsrecht ((1)) und einfachem Bundesrecht ((2)).

(1) Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen dem Grunde nach ist einer Überprüfung anhand des Bundesverfassungsrechts nicht deshalb entzogen, weil die Erhebung von Gebühren für amtliche Kontrollen in der Lebensmittelüberwachung durch Art. 26 ff. Lebensmittel-Kontroll-VO unionsrechtlich determiniert ist. Die unionsrechtliche Harmonisierung beschränkt sich auf die Kriterien für die Bestimmung der Höhe der Gebühren und die Festlegung von Mindestgebühren für die in Anhang IV Abschnitt A und Anhang V Abschnitt A Lebensmittel-Kontroll-VO genannten Tätigkeiten, erstreckt sich aber nicht auf die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen dem Grunde nach (siehe oben I.2.a.(1)). Der damit eröffnete Gestaltungsspielraum für nationale Bestimmungen ist grundgesetzkonform auszufüllen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.7.2011 - 1 BvR 1916/09 -, BVerfGE 129, 78, 90 f.; Urt. v. 18.7.2005 - 2 BvR 2236/04 -, BVerfGE 113, 273, 300 ff.); die von der Umsetzung Betroffenen können sich auch auf die Grundrechte des Grundgesetzes berufen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 2.3.2010 - 1 BvR 256/08 -, juris Rn. 182; Beschl. v. 11.3.2008 - 1 BvR 256/08 -, BVerfGE 121, 1, 15).

(a) Die vorgenommene Auslegung der §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG und die sich danach ergebende Zulässigkeit der Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen dem Grunde nach steht nicht im Widerspruch zu einem bundesverfassungsrechtlichen Gebührenbegriff.

Ein eigenständiger vollständiger bundesverfassungsrechtlicher Gebührenbegriff existiert bereits nicht (so ausdrücklich BVerfG, Beschl. v. 25.6.2014 - 1 BvR 668/10 -, BVerfGE 137, 1, 18; BVerwG, Urt. v. 3.3.1994 - BVerwG 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188, 200 jeweils m.w.N.). Die verfassungsrechtlich notwendige Unterscheidung von der Steuer bedingt lediglich Merkmale, welche die Gebühr als Vorzugslast ausweisen. Gebühren sind danach öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (vgl. BVerfG, Beschl. v. 25.6.2014, a.a.O., S. 18; Beschl. v. 18.5.2004 - 2 BvR 2374/99 -, BVerfGE 110, 370, 388; BVerwG, Urt. v. 3.3.1994, a.a.O., S. 200 jeweils m.w.N. zur ständigen Rechtsprechung).

Bundesverfassungsrechtlich werden danach an die Erhebung von Gebühren keine weitergehenden Anforderungen gestellt, als sie sich aus den landesrechtlichen Bestimmungen in §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG ergeben. Denn eine gebührenpflichtige Amtshandlung ist dem Betroffenen auch dann individuell zurechenbar im Sinne des bundesverfassungsrechtlichen Gebührenbegriffs, wenn sie an eine besondere, aus der Sache selbst ableitbare Verantwortlichkeit des Betroffenen anknüpft (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.10.1994 - 1 BvL 19/90 -, BVerfGE 91, 207, 223) oder im Pflichtenkreis des Betroffenen erfolgt (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2015 - BVerwG 3 C 3.15 -, BVerwGE 153, 321, 328; Urt. v. 22.8.2012 - BVerwG 6 C 25.11 -, juris Rn. 32; Urt. v. 1.9.2009 - BVerwG 6 C 30.08 -, NVwZ-RR 2010, 146, 147; Urt. v. 22.10.1992 - BVerwG 3 C 2.90 -, BVerwGE 91, 109, 111). Diese Voraussetzungen sind unter Berücksichtigung der primären Verantwortung der Lebensmittelunternehmer für die Gewährleistung der Lebensmittelsicherheit nach Art. 17 Abs. 1 Lebensmittel-Basis-VO ohne Weiteres erfüllt (siehe im Einzelnen oben I.1.).

Darüber hinaus wird auch bundesverfassungsrechtlich nicht vorausgesetzt, dass die gebührenpflichtige Amtshandlung allein oder auch nur überwiegend im Interesse der Gebührenpflichtigen erfolgt. Jede staatliche Handlungsweise muss einen Bezug zum öffentlichen Wohl haben. Dass eine gebührenpflichtige Amtshandlung in diesem Sinne auch oder gar vorwiegend öffentliche Interessen verfolgt, ist daher kein Hindernis für eine Gebührenerhebung (so ausdrücklich BVerfG, Beschl. v. 8.5.2008 - 1 BvR 645/08 -, juris Rn. 19; BVerwG, Urt. v. 25.8.1999 - BVerwG 8 C 12.98 -, BVerwGE 109, 272, 276 f.; Urt. v. 3.3.1994, a.a.O., S. 200 f. jeweils m.w.N.).

(b) Auch das Prinzip des Steuerstaates und der daraus folgende grundsätzliche Vorrang der Steuerfinanzierung des Staates nach den Art. 105 ff. GG steht der Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen nicht entgegen.

Der grundgesetzlichen Finanzverfassung liegt zwar die Vorstellung zugrunde, dass die Finanzierung der staatlichen Aufgaben in Bund und Ländern einschließlich der Gemeinden in erster Linie aus dem Ertrag der in Art. 105 ff. GG geregelten Einnahmequellen erfolgt (sog. Prinzip des Steuerstaates; vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.11.1995 - 2 BvR 413/88 u.a. -, BVerfGE 93, 319, 342; Birk/Eckhoff, Staatsfinanzierung durch Gebühren und Steuern - Vorteile und Nachteile aus juristischer Perspektive, in: Sacksofsky/Wieland, Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, 2000, S. 54 ff.; v. Mangoldt/Klein/Stark, GG, 5. Aufl., Art. 105 Rn. 2 jeweils m.w.N.). Dies schließt die Erhebung nicht-steuerlicher Abgaben verschiedener Art aber ersichtlich nicht aus. Insbesondere begegnet die Erhebung der herkömmlichen nicht-steuerlichen Abgaben, der Gebühren und Beiträge, mit Blick auf das Prinzip des Steuerstaates keinen Bedenken (vgl. BVerfG, Beschl. v. 25.6.2014, a.a.O., S. 17 f.; Beschl. v. 24.1.1995 - 1 BvL 18/93 u.a. -, BVerfGE 92, 91, 113 [BVerfG 24.01.1995 - 1 BvL 18/93]; Beschl. v. 31.5.1990 - 2 BvL 12/88 -, BVerfGE 82, 159, 181). Die Erhebung dieser sogenannten Vorzugslasten ist vielmehr durch ihre Ausgleichsfunktion grundsätzlich legitimiert (vgl. BVerfG, Beschl. v. 6.11.2012 - 2 BvL 51/06 u.a. -, BVerfGE 132, 334, 349; Beschl. v. 18.5.2004, a.a.O., S. 388; Beschl. v. 17.7.2003 - 2 BvL 1/01 u.a. -, BVerfGE 108, 186, 216; Beschl. v. 7.11.1995, a.a.O.; Germelmann, Präzisierungen in der Sonderabgaben-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: GewArch 2009, 476, 477 jeweils m.w.N.). In der individuellen Zurechenbarkeit der auszugleichenden Vorzüge liegt die Rechtfertigung dafür, dass die Amtshandlung nicht aus allgemeinen Steuermitteln, sondern ganz oder teilweise zu Lasten des Gebührenschuldners durch die Vorzugslast finanziert wird. Dabei verfügt der Gebührengesetzgeber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen will (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.9.2001 - BVerwG 6 C 13.00 -, BVerwGE 115, 125, 128 f.; Urt. v. 25.8.1999, a.a.O., S. 275 f.). Anhaltspunkte dafür, dass dieser Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum bei der Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen überschritten sein könnte, bestehen für den Senat nicht. Sie ergeben sich jedenfalls nicht daraus, dass bis zum erstmaligen Inkrafttreten der Bestimmungen in Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV am 3. Dezember 2014 (Nds. GVBl. S. 318) die Kosten für planmäßige Routinekontrollen aus Steuermitteln finanziert worden sind. Denn der Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum umfasst die Freiheit des niedersächsischen Landesgesetzgebers, eine einmal getroffene Entscheidung für eine Finanzierungsform zu revidieren und zu einer anderen zulässigen Finanzierungsform zu wechseln. Dies gilt für die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen umso mehr, als das mit dem Inkrafttreten der Art. 26 ff. Lebensmittel-Kontroll-VO im Mai 2004, dem Gesetzesbeschluss des Deutschen Bundestages zum Gesetz zur Neuordnung des Lebensmittel- und des Futtermittelrechts im November 2004 (BR-Drs. 922/04) und dem damit zu erwartenden Außerkrafttreten des 46a LMBG a.F. (siehe unten I.2.b.(2)(b)) sowie dem durch Lebensmittelskandale gesteigerten öffentlichen Interesse an einer effektiven Lebensmittelüberwachung (vgl. nur Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit v. 12.1.2000, (KOM (1999) 719 endg.; Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über amtliche Futter- und Lebensmittelkontrollen (ABl. C 234 v. 30.9.2003, S. 25); Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 814/2000 v. 8.5.2003, KOM(2003) 235 endg.; Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Neuorganisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes und der Lebensmittelsicherheit, BT-Drs. 14/8747;Begründung des Entwurfs der GOVV, Stand: 28.10.2014, Blatt 553 ff. der Beiakte 4 im Verfahren 13 LC 118/17) sogar nachvollziehbare sachliche Gründe dafür gegeben waren, die Form der Finanzierung der planmäßigen Routinekontrollen zu überdenken und auch zu ändern.

(c) Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen dem Grunde nach verletzt Grundrechte der gebührenpflichtigen Lebensmittelunternehmer nicht.

(aa) Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen als solche tangiert das nach Art. 14 GG geschützte Eigentum nicht.

Das Eigentumsgrundrecht schützt nicht gegen die Auferlegung von Geldleistungspflichten, weil diese nicht mittels eines bestimmten Eigentumsobjekts zu erfüllen sind, sondern aus dem fluktuierenden Vermögen, das kein Eigentum im Sinne von Art. 14 Abs. 1 GG ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 8.4.1997 - 1 BvR 48/94 -, BVerfGE 95, 267, 300; Beschl. v. 12.10.1994, a.a.O., S. 220; BVerwG, Urt. v. 27.10.2010 - BVerwG 6 C 12.09 -, NJW 2011, 946, 952). Ein Eigentumsschutz kann insoweit auch nicht über die Rechtsfigur des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs vermittelt werden. Denn der Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs reicht nicht weiter als der Schutz, den seine wirtschaftliche Grundlage genießt, und erfasst nur den konkreten Bestand an Rechten und Gütern, nicht aber das Vermögen als solches (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.12.2016 - 1 BvR 2821/11 u.a. -, juris Rn. 240 m.w.N.).

(bb) Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen als solche verletzt auch die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG nicht.

Es fehlt bereits an einem Eingriff in die grundrechtlich geschützte Berufsfreiheit. Öffentliche Abgaben greifen nur dann in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ein, wenn sie in engem Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz erkennen lassen (vgl. Beschl. v. 24.11.2009 - 2 BvR 1387/04 -, BVerfGE 124, 348, 363; Urt. v. 6.7.2005 - 2 BvR 2335/95 u.a. -, BVerfGE 113, 128, 145; Urt. v. 7.5.1998 - 2 BvR 1876/91 u.a. -, BVerfGE 98, 83, 97 [BVerfG 07.05.1998 - 2 BvR 1083/92]; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 18.6.2015 - 8 LB 191/13 -, juris Rn. 52 m.w.N.). Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen steht zwar in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs eines Lebensmittelunternehmers; die planmäßige Routinekontrolle erfolgt allein wegen des Betriebs eines Lebensmittelunternehmens. Die Erhebung der Gebühr erfolgt danach zwar berufsbezogen; ihr fehlt bei der gebotenen objektiven Betrachtung aber die kumulativ erforderliche berufsregelnde Tendenz. Sie ist dem Grunde nach weder geeignet noch dazu bestimmt, auf die Berufswahl oder die Berufsausübung Einfluss zu nehmen. Die Gebühr wird zur Kostendeckung erhoben (vgl. Art. 26, 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO; Begründung des Entwurfs der GOVV, Stand: 28.10.2014, Blatt 553 ff. der Beiakte 4 im Verfahren 13 LC 118/17). Für den Senat besteht kein Anhalt, dass der Verordnungsgeber mit der Erhebung der Gebühr den Entschluss zur Wahl oder zur Art und Weise der Ausübung des Berufs eines Lebensmittelunternehmers motivierend steuern wollte oder dass die Gebühr eine solche berufsregelnde Wirkung objektiv entfalten könnte.

Selbst wenn die Gebührenerhebung aber eine objektiv berufsregelnde Tendenz entfalten sollte, bewirkt sie allein einen Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, der verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist. Beschränkungen der Berufsausübungsfreiheit sind schon dann mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, wenn sie vernünftigen Zwecken des Gemeinwohls im Sinne des Grundgesetzes dienen und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 11.2.1992 - 1 BvR 1531/90 -, BVerfGE 85, 248, 259 m.w.N. zur ständigen Rechtsprechung). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung ist es notwendig, Maßnahmen zu treffen, die gewährleisten, dass nicht sichere Lebensmittel nicht in den Verkehr gelangen und dass Systeme vorhanden sind, mit deren Hilfe Probleme der Lebensmittelsicherheit erkannt werden können und hierauf reagiert werden kann (Erwägungsgrund 10 der Lebensmittel-Basis-VO). Eines dieser Systeme sind die risikobasierten planmäßigen Routinekontrollen. Die Erhebung von Gebühren dient der Finanzierung des Systems amtlicher Kontrollen und damit auch der Gewährleistung der Gesundheit der Bevölkerung (vgl. Begründung des Entwurfs der GOVV, Stand: 28.10.2014, Blatt 553 ff. der Beiakte 4 im Verfahren 13 LC 118/17), einem auch mit Blick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG überragend wichtigen Gemeinwohlbelang (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008 - 1 BvR 3262/07 u.a. -, BVerfGE 121, 317, 350 m.w.N.). Zu dieser Finanzierung ist die Erhebung von Gebühren ersichtlich geeignet und unter Berücksichtigung der Primärverantwortung des Lebensmittelunternehmers für die Lebensmittelsicherheit nach Art. 17 Abs. 1 Lebensmittel-Basis-VO (siehe oben I.1.) auch nicht unverhältnismäßig (siehe hierzu im Einzelnen unter I.2.b.(1)(c)(cc)).

(cc) Der danach allein verbleibende Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG in deren Ausprägung als wirtschaftliche Betätigungsfreiheit (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.7.2012 - 1 BvR 2983/10 -, NVwZ 2012, 1535, 1536; Beschl. v. 12.10.1994, a.a.O., S. 221 jeweils m.w.N.) ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Die landesrechtlichen Bestimmungen zur Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen sind Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 Halbsatz 2 GG. Die Erhebung der Gebühr ist mit den Voraussetzungen vereinbar, die sich für nichtsteuerliche Abgaben aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung des Grundgesetzes ergeben (siehe im Einzelnen oben I.2.b.(1)(a) und (b)). Die Erhebung der Gebühr als solche beschränkt auch die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit der Lebensmittelunternehmer nicht unverhältnismäßig.

Das mit der Gebührenerhebung verfolgte Ziel, die Lebensmittelunternehmer zu den Kosten für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen heranzuziehen, ist legitim. Die Lebensmittelunternehmer geben mit dem Betrieb eines Lebensmittelunternehmens hinreichenden Anlass für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen. Die Durchführung dieser Kontrollen erfolgt im Pflichtenkreis der Lebensmittelunternehmer. Sie tragen die Primärverantwortung für die Gewährleistung der Lebensmittelsicherheit (siehe im Einzelnen oben I.1.). Zur Erreichung des Ziels ist die Gebührenerhebung auch ersichtlich geeignet. Der Senat hegt auch keinen Zweifel an der Erforderlichkeit und Angemessenheit der Gebührenerhebung dem Grunde nach.

An einer Erforderlichkeit der Gebührenerhebung mangelt es entgegen der Annahme der Klägerin nicht deshalb, weil sie ein Eigenkontrollsystem vorhält. Mit dem Eigenkontrollsystem erfüllt die Klägerin ihre Pflicht zur Selbstkontrolle, die sich aus ihrer Primärverantwortung als Lebensmittelunternehmer für die Gewährleistung der Lebensmittelsicherheit ergibt (siehe im Einzelnen oben I.1.). Diese Eigenkontrolle der Lebensmittelunternehmer stellt die Erforderlichkeit der amtlichen Kontrollen im Bereich der Lebensmittelüberwachung nicht infrage. Denn mit den amtlichen Kontrollen nehmen die staatlichen Behörden lediglich eine Kontroll- und Gewährleistungsverantwortung wahr (sog. "Kontrolle der Kontrolle"; siehe oben I.1.). In diesem unionsrechtlich durch Art. 17 Lebensmittel-Basis-VO geprägten Kontrollsystem sind sowohl die Eigenkontrollen der Lebensmittelunternehmer als auch die amtlichen Kontrollen der staatlichen Behörden zwingend vorgesehen und zur Gewährleistung der Lebensmittelsicherheit auch erforderlich.

An einer Erforderlichkeit der Gebührenerhebung mangelt es auch nicht deshalb, weil es ein gleich geeignetes, aber milderes Mittel zur Finanzierung der planmäßigen Routinekontrollen gibt. Die Klägerin weist insoweit unzutreffend auf die Möglichkeit einer Steuerfinanzierung hin. Denn an der Erforderlichkeit fehlt es nur, wenn das Ziel der staatlichen Maßnahme durch ein anderes, gleich wirksames Mittel erreicht werden kann, mit dem das betreffende Grundrecht nicht oder weniger fühlbar eingeschränkt wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.7.2017 - 1 BvR 2222/12 u.a. -, juris Rn. 105 m.w.N.). Die mit einer Steuerfinanzierung verbundene Belastung der Allgemeinheit führt aber nicht zu einer gebotenen Belastungsminderung, sondern zu einer Belastungsverlagerung. Das mildere Mittel muss zur Zielerreichung gleich geeignet sein, es darf aber Dritte und auch die Allgemeinheit nicht stärker belasten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.7.2005 - 2 BvF 2/01 -, BVerfGE 113, 167, 259 m.w.N.).

(d) Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen verletzt dem Grunde nach auch den allgemeinen Gleichheitssatz nicht.

Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.2.2012 - 1 BvL 14/07 -, BVerfGE 130, 240, 252; Beschl. v. 15.7.1998 - 1 BvR 1554/89 u.a. -, BVerfGE 98, 365, 385). Es sind nicht jegliche Differenzierungen verwehrt, allerdings bedürfen sie der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.7.2012 - 1 BvL 16/11 -, BVerfGE 132, 179, 188; Beschl. v. 21.6.2011 - 1 BvR 2035/07, BVerfGE 129, 49, 69; Beschl. v. 21.7.2010 - 1 BvR 611/07 u.a. -, BVerfGE 126, 400, 416).

Hiernach ist zum einen die Heranziehung der Lebensmittelunternehmer zu Gebühren und damit spiegelbildlich die Verschonung der öffentlichen Haushalte und der Gesamtheit der steuerpflichtigen Bürgerinnen und Bürger sachlich gerechtfertigt. Entschließt sich der Normgeber, eine Gebührenquelle zu erschließen und dadurch eine bestimmte Personengruppe zu belasten, so ist der allgemeine Gleichheitssatz schon dann nicht verletzt, wenn der Normgeber für seine Entscheidung tragfähige Gründe besitzt (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.3.1994, a.a.O., S. 202 m.w.N.). Das ist hier der Fall. Die Heranziehung der Lebensmittelunternehmer zu Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen erfolgt, weil diese mit dem Betrieb eines Lebensmittelunternehmens einen ihnen individuell zurechenbaren Anlass für die Kontrollen gesetzt haben und die Kontrollen in ihrem Pflichtenkreis erfolgen (siehe im Einzelnen oben I.1.). Diese Umstände heben die Lebensunternehmer wesentlich und klar abgrenzbar aus der Allgemeinheit hervor und rechtfertigen es, dass maßgeblich sie durch die Erhebung einer Sonderlast zur Finanzierung herangezogen werden. Hierin liegt auch der signifikante Unterschied zu den von der Klägerin als angeblich vergleichbar ins Feld geführten allgemeinen Verkehrskontrollen, die nicht planmäßig alle, sondern nur zufällig einzelne Verkehrsteilnehmer betreffen und bei denen deshalb eine Heranziehung dieser einzelnen Verkehrsteilnehmer zu Gebühren nicht erfolgt.

Zum anderen ist eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung auch nicht darin zu sehen, dass andere Länder die Lebensmittelunternehmer nicht mit entsprechenden Gebühren belasten. Voraussetzung für eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG ist, dass die Vergleichsfälle der gleichen Stelle zuzurechnen sind. Daran fehlt es, wenn die beiden Sachverhalte von zwei verschiedenen Trägern öffentlicher Gewalt gestaltet werden; der Gleichheitssatz bindet jeden Träger öffentlicher Gewalt allein in dessen Zuständigkeitsbereich (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.5.1987 - 2 BvR 1226/83 -, BVerfGE 76, 1, 73; Beschl. v. 21.12.1966 - 1 BvR 33/64 u.a. -, BVerfGE 21, 54, 68). Ein Land verletzt daher den Gleichheitssatz nicht deshalb, weil ein anderes Land den gleichen Sachverhalt anders behandelt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.5.2008, a.a.O., Rn. 22; Beschl. v. 7.11.1995, a.a.O., S. 351; Beschl. v. 18.7.1979 - 2 BvR 488/76 -, BVerfGE 52, 42, 57 f.). Eine abweichende Betrachtung ist hier auch nicht deshalb geboten, weil die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen unionsrechtlich determiniert ist. Denn Art. 26, 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO stellen den Mitgliedstaaten ausdrücklich frei, die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen durch eine allgemeine Besteuerung oder durch die Einführung von Gebühren oder Kostenbeiträgen zu finanzieren (siehe im Einzelnen oben I.2.a.(1)). Mit dem so eröffneten Gestaltungsspielraum nimmt es auch das Unionsrecht hin, dass auf verschiedenen Verantwortungsebenen unterschiedliche Modelle zur Finanzierung der planmäßigen Routinekontrollen entstehen.

(2) Auch einfaches Bundesrecht steht der vorgenommenen Auslegung der §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG und der sich danach ergebenden Zulässigkeit der Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen dem Grunde nach nicht entgegen.

(a) Die Bestimmungen des Gesetzes über Gebühren und Auslagen des Bundes - Bundesgebührengesetz (BGebG) - vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154), zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. März 2017 (BGBl. I S. 417), beeinflussen die vorgenommene Auslegung der landesrechtlichen Bestimmungen in §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG von vorneherein nicht und stehen auch ihrer Anwendung nicht entgegen. Denn der Anwendungsbereich des Bundesgebührengesetzes ist gemäß § 2 Abs. 1 BGebG auf die Erhebung von Gebühren und Auslagen öffentlich-rechtlicher Verwaltungstätigkeit der Behörden des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts beschränkt. Diese Beschränkung wurde vom Bundesgesetzgeber bewusst vorgenommen, um die mit der Föderalismusreform (Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v. 28.8.2006, BGBl. I. S. 2034) erstrebte Entflechtung von Zuständigkeiten und die damit einhergehende Stärkung der Eigenständigkeit von Bund und Ländern (vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes, BT-Drs. 16/813, S. 23) zu erreichen (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes, BT-Drs. 17/10422, S. 79; Schrader/Warncke, a.a.O., S. 84). Die Regelung von Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen der Behörden der Länder, der Kommunen und Kommunalverbände sowie der sonstigen der Aufsicht eines Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts ist vom Bundesgesetzgeber den Ländern und Kommunen überlassen worden (so ausdrücklich Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes, BT-Drs. 17/10422, S. 91). Dem widerspräche es, die Bestimmungen des Bundesgebührengesetzes außerhalb seines hier nicht eröffneten Anwendungsbereiches zur (einschränkenden) Auslegung landesrechtlicher Vorschriften heranzuziehen. Eine hiermit etwa verbundene Herausbildung unterschiedlicher Gebührenbegriffe in der Bundesverwaltung und in den Länderverwaltungen ist angesichts der in Art. 30, 84 Abs. 1 GG enthaltenen Kompetenzabgrenzungen nicht zu beanstanden (vgl. hierzu BVerfG, Urt. v. 15.7.2003 - 2 BvF 6/98 -, BVerfGE 108, 169, 182; BVerwG, Urt. v. 26.6.2014 - BVerwG 3 CN 1.13 -, BVerwGE 150, 129, 134 f. jeweils m.w.N.).

Im Übrigen teilt der Senat die Einschätzung der Klägerin, dass nach den Bestimmungen des Bundesgebührengesetzes die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen ausgeschlossen sei, auch in der Sache nicht. Nach §§ 1, 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 Nrn. 3 und 4, 6 Abs. 1 BGebG können für eine Überwachungsmaßnahme von demjenigen Gebühren erhoben werden, der die Überwachungsmaßnahme veranlasst hat oder in dessen Pflichtenkreis sie erfolgt ist. Dies entspricht den Voraussetzungen für eine Gebührenerhebung nach §§ 3 Abs. 1, Abs. 3, 1 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG (siehe oben I.1.). Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen ist - entgegen der Auffassung der Klägerin - auch nicht nach § 3 Abs. 2 Nr. 4 Halbsatz 2 BGebG ausgeschlossen. Hiernach kann für Stichprobenkontrollen eine Gebühr nur erhoben werden, soweit diese nach anderen Gesetzen des Bundes oder Rechtsakten der Europäischen Union besonders angeordnet sind und von dem Gegenstand der Kontrolle eine erhebliche Gefahr ausgeht. Diese Regelung kommt für die im Rahmen der Lebensmittelüberwachung durchgeführten planmäßigen Routinekontrollen nicht zum Tragen. Denn bei diesen handelt es sich schon nicht um Stichprobenkontrollen. Die Routinekontrollen im Rahmen der Lebensmittelüberwachung erfolgen nach Art. 3 Lebensmittel-Kontroll-VO regelmäßig, auf Risikobasis, mit angemessener Häufigkeit auf jeder Stufe der Produktion, der Verarbeitung und des Vertriebs von Lebensmitteln (siehe hierzu oben I.2.a.(1)). Die planmäßige Kontrolle erfasst danach nicht nur stichprobenartig einzelne Lebensmittelunternehmen, sondern, wenn auch mit unterschiedlicher risikoabhängiger Häufigkeit, jedes Lebensmittelunternehmen. Selbst wenn man in den planmäßigen Routinekontrollen aber Stichprobenkontrollen im Sinne des § 3 Abs. 2 Nr. 4 Halbsatz 2 BGebG sehen wollte, dürften die besonderen Voraussetzungen dieser Bestimmung für eine Gebührenerhebung vorliegen. Denn die Durchführung der planmäßigen Routinekontrollen ist in Art. 3 Lebensmittel-Kontroll-VO besonders angeordnet, und von dem Kontrollgegenstand, dem Lebensmittelunternehmen, geht für die Lebensmittelsicherheit und damit Gesundheit der Menschen potentiell eine erhebliche Gefahr aus.

(b) Auch die Bestimmungen des Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuches - Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches (LFGB) - in der Fassung vom 3. Juni 2013 (BGBl. I S. 1426), zuletzt geändert durch Gesetz vom 30. Juni 2017 (BGBl. I S. 2147), sowie des vorausgegangenen Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes (LMBG) stehen der vorgenommenen Auslegung und Anwendung von §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG nicht entgegen.

Nach § 46a Abs. 1 LMBG wurden für Amtshandlungen im Rahmen der Lebensmittelüberwachung, die in die Zuständigkeit der Länder fallen, die über die allgemeinen Überwachungsmaßnahmen hinausgehen und die zur Durchführung von Rechtsakten der Organe der Europäischen Gemeinschaft oder der Europäischen Union erforderlich sind, kostendeckende Gebühren und Auslagen erhoben. Diese Bestimmung ist, hierauf weist die Klägerin zutreffend hin, in der Rechtsprechung auch des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts dahin ausgelegt worden, dass Gebühren für allgemeine Überwachungsmaßnahmen (auch auf landesrechtlicher Grundlage) nicht erhoben werden dürfen (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 22.5.2002, a.a.O., S. 834; Beschl. v. 13.7.2000, a.a.O., Rn. 9; Bayerischer VGH, Urt. v. 26.5.2000 - 25 B 96.1735 -, juris Rn. 13 ff.). § 46a LMBG wurde indes aufgrund der Art. 1 und 5 des Gesetzes zur Neuordnung des Lebensmittel- und des Futtermittelrechts vom 1. September 2005 (BGBl. I. S. 2618) mit Wirkung vom 7. September 2005 durch die Bestimmungen des LFGB abgelöst (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des Lebensmittel- und des Futtermittelrechts, BT-Drs. 15/3657, S. 56) und vermag daher keine Rechtswirkungen mehr zu entfalten.

Entgegen der Annahme der Klägerin ist der Regelungsinhalt des § 46a Abs. 1 LMBG a.F. auch nicht in die Bestimmungen des nachfolgenden Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches übernommen worden. Der Bundesgesetzgeber hat sich vielmehr darauf beschränkt, in § 63 Abs. 1 LFGB eine Rechtsgrundlage für die Erhebung von Gebühren und Auslagen durch das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit für Aufgaben nach § 68 LFGB und in § 63 Abs. 2 LFGB eine Ermächtigungsgrundlage zum Erlass einer hierauf bezogenen Gebührenverordnung zu schaffen. Weitergehende Bestimmungen zur Erhebung von Verwaltungsgebühren wurden nicht getroffen. Der Bund hat dies vielmehr zulässigerweise dem Landesgesetzgeber überlassen, so dass nunmehr für die Ausführung des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches nach Art. 30, 84 Abs. 1 GG das Verwaltungskostenrecht der Länder uneingeschränkt zur Anwendung gelangt (so zutreffend auch VG Hannover, Urt. v. 22.9.2016, a.a.O., Rn. 18; VG Braunschweig, Urt. v. 23.8.2016 - 5 A 141/15 -, juris Rn. 43; VG Oldenburg, Urt. v. 27.2.2009 - 7 A 5297/06 -, juris Rn. 22).

3. Die so verstandene Verordnungsermächtigung in §§ 3 Abs. 1, Abs. 3, Abs. 5 Satz 2, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG genügt schließlich den Anforderungen, die Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV an die Bestimmtheit stellt (a.), und verstößt auch nicht gegen den Gesetzesvorbehalt nach Art. 20 Abs. 3 GG und nach Art. 41 NV (b.).

a. Nach Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung durch ein förmliches Gesetz bestimmt werden (vgl. zu den Anforderungen im Einzelnen: Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, Art. 43 Rn. 16 ff. jeweils m.w.N.). Diesen Anforderungen genügen §§ 3 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3, Abs. 5 Satz 2, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG.

§§ 1 Abs. 1, 3 Abs. 1 und Abs. 5 Satz 2 NVwKostG bestimmen, dass durch die Verordnung für Amtshandlungen in Angelegenheiten der Landesverwaltung und im übertragenen Wirkungskreis der Gebietskörperschaften und anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts Gebühren erhoben werden können, wenn die Beteiligten zu der Amtshandlung Anlass gegeben haben, und dass die gebührenpflichtigen Amtshandlungen zu bestimmen sind ("Inhalt" im Sinne des Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV). Nach § 3 Abs. 3 NVwKostG in Verbindung mit Art. 26, 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO dürfen die Gebühren nur zur Deckung der Kosten erhoben werden, die durch die amtlichen Kontrollen nach der Lebensmittel-Kontroll-VO entstehen ("Zweck" im Sinne des Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV). Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG darf zu den Gebühren nur derjenige herangezogen werden, der zu der Amtshandlung Anlass gegeben hat. Die Gebühren sind gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG nach dem Maß des Verwaltungsaufwandes zu bemessen. Sie dürfen gemäß § 3 Abs. 3 NVwKostG in Verbindung mit Art. 27 Abs. 4 Buchst. a Lebensmittel-Kontroll-VO nicht höher sein als die von den zuständigen Behörden getragenen Kosten in Bezug auf die Ausgaben gemäß Anhang VI der Lebensmittel-Kontroll-VO ("Ausmaß" im Sinne des Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV).

Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung sind so hinreichend bestimmt. Denn bei kostenorientierten nichtsteuerlichen Abgaben lässt das Bestimmtheitsgebot eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte genügen, die eine willkürliche Handhabung durch die ermächtigten Behörden ausschließt. Es ist hingegen nicht erforderlich, dass der Gesetzgeber die Abgabehöhe im Einzelnen oder durch Angabe eines Rahmens zahlenmäßig festlegt. Es genügt die Festlegung von Bemessungskriterien einschließlich der Festlegung der Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.11.2009, a.a.O., S. 382; Beschl. v. 17.7.2003 - 2 BvL 1/99 -, BVerfGE 108, 186, 235; BVerwG, Urt. v. 21.4.2004 - BVerwG 6 C 20.03 -, BVerwGE 120, 311, 327 jeweils m.w.N.).

Zweifel an der Bestimmtheit bestehen auch nicht im Hinblick auf § 3 Abs. 3 NVwKostG (anders, wenn auch im Ergebnis nicht durchgreifend: VG Hannover, Urt. v. 22.9.2016, a.a.O., Rn. 26). Diese Bestimmung enthält keine pauschale Blankoermächtigung zu einer etwa erforderlichen Umsetzung nicht unmittelbar anwendbaren Unionsrechts durch eine nationale Rechtsverordnung (vgl. zur Unzulässigkeit einer solchen Regelung: BVerfG, Beschl. v. 29.4.2010 - 2 BvR 871/04 u.a. -, juris Rn. 44). Vielmehr bindet § 3 Abs. 3 NVwKostG den Verordnungsgeber lediglich (deklaratorisch) an die Vorgaben des Unionsrechts (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.6.2013 - BVerwG 3 C 7.12 -, juris Rn. 13; Senatsurt. v. 14.12.2011 - 13 LC 114/08 -, juris Rn. 43) und formuliert einen an den Verordnungsgeber gerichteten allgemeinen Prüfauftrag, die aufgrund des Verwaltungskostengesetzes zu erlassenden Gebührenordnungen auf ihre Vereinbarkeit mit Unionsrecht zu untersuchen und hiermit in Übereinstimmung zu bringen (vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes, LT-Drs. 16/2090, S. 5). Darüber hinaus beinhaltet § 3 Abs. 3 NVwKostG eine - hier nicht einschlägige - an die zuständigen Behörden adressierte Ermächtigung, unionsrechtlich verbindlich festgelegte Gebühren im konkreten Einzelfall festzusetzen (vgl. Loeser/Barthel, NVwKostG, § 3 Anm. 10 (Stand: Juli 2010)).

b. Die Erhebung von Gebühren für amtliche Routinekontrollen ist auch nicht - über die Anforderungen des Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV hinausgehend - einem förmlichen Parlamentsgesetz vorbehalten.

Der verfassungsrechtliche Vorbehalt des Gesetzes nach Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 41 NV (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 22.1.2004 - BVerwG 4 A 32.02 -, BVerwGE 120, 87, 98 f.; Hagebölling, Niedersächsische Verfassung, 2. Aufl., Art. 41 Anm. 1 f.) erfordert, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, und darf sie nicht anderen Normgebern überlassen. Wann es danach einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich jedoch nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die Tatsache, dass eine Frage politisch umstritten ist, führt für sich genommen nicht dazu, dass diese als "wesentlich" verstanden werden müsste (vgl. BVerfG, Urt. v. 14.7.1998 - 1 BvR 1640/97 - BVerfGE 98, 218, 251). Erfüllt eine Verordnungsermächtigung die Anforderungen des Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV, so ergeben sich im Allgemeinen keine weitergehenden verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Notwendigkeit eines förmlichen Parlamentsgesetzes. Denn die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Verordnungsermächtigung sind durch Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV in spezifischer Weise konkretisiert. Die Grundrechtsrelevanz der auf der Grundlage einer Rechtsverordnung möglichen behördlichen Maßnahmen und Eingriffe begründet für sich genommen noch keinen spezifischen Vorbehalt zugunsten eines Parlamentsgesetzes. Gesteigerte, über Art. 43 Abs. 1 Satz 2 GG hinausgehende Anforderungen an die Bestimmtheit eines Parlamentsgesetzes, das zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtigt, können sich allenfalls aus einzelnen grundrechtlichen Gewährleistungen ergeben (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.1.2015 - BVerwG 10 C 12.14 -, BVerwGE 151, 200, 206 f.; Urt. v. 17.10.1991 - BVerwG 3 C 45.90 -, BVerwGE 89, 121, 133 f. (jeweils zu Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG)). Die im vorliegenden Fall durch die Gebührenerhebung tangierten Grundrechte der Lebensmittelunternehmer (siehe oben I.2.b.(1)(c)) stellen solche erhöhten Anforderungen ersichtlich nicht.

II. Gegen die formelle Rechtmäßigkeit der streitrelevanten Normen der GOVV ist nichts zu erinnern.

1. Diese Verordnungsbestimmungen, die als Teil besonderer Gebührenordnungen im Sinne des § 3 Abs. 5 Satz 2 NVwKostG aufzufassen sind, wurden dessen Vorgaben gemäß vom zuständigen Niedersächsischen Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz im Einvernehmen mit dem Niedersächsischen Finanzministerium erlassen.

2. Das Verfahren zur Schaffung bzw. Änderung der Verordnungsnormen leidet auch nicht im Hinblick auf Art. 27 Abs. 12 Lebensmittel-Kontroll-VO an einem durchgreifenden Mangel. Nach dieser Vorschrift veröffentlichen die Mitgliedstaaten die Methode für die Berechnung der Gebühren (auch derjenigen im Sinne des Art. 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO) und geben sie der Europäischen Kommission bekannt, die wiederum prüft, ob die Gebühren den Anforderungen der genannten Verordnung entsprechen. Zwar lassen sich dem ministeriellen Verwaltungsvorgang zur Ursprungs- und Änderungsfassung der GOVV (Beiakten 3 bis 5 im Verfahren 13 LC 118/17) keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass die Berechnungsmethode zur Ermittlung der Gebühr mit gesondertem Vorgang der Kommission zur Prüfung mitgeteilt worden wäre. In der obergerichtlichen Rechtsprechung wird auch bezweifelt, ob es für die Erfüllung der Pflicht aus Art. 27 Abs. 12 Lebensmittel-Kontroll-VO ausreichen kann, dass der jeweilige Verordnungstext im Wege der Einrückung in amtliche Verkündungsblätter - hier das Niedersächsische Gesetz- und Verordnungsblatt - veröffentlicht worden ist und die Kommission darauf gestützt die Rechenschritte nachvollziehen kann, weil sich anhand des Normentextes nicht nachvollziehen lasse, ob die Vorgaben des Art. 27 Abs. 4 Lebensmittel-Kontroll-VO eingehalten seien (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 16.11.2011 - 17 A 576/09 -, juris Rn. 44). Jedoch bleibt ein etwaiger Verstoß gegen diese Notifizierungspflicht folgenlos, weil weder in Art. 27 Abs. 12 Lebensmittel-Kontroll-VO noch an anderer Stelle hierauf bezogene Sanktionen vorgesehen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.4.2013 - BVerwG 3 C 1.12 -, NVwZ-RR 2013, 937, 939 f.).

3. Auch hinsichtlich der Form unterliegen die GOVV vom 29. November 2014 und die Änderungsverordnung zur GOVV vom 4. August 2017 keinen Bedenken. Gemäß Art. 43 Abs. 2 Satz 1 NV geben sie ihre unmittelbare Rechtsgrundlage aus dem Niedersächsischen Verwaltungskostengesetz (§§ 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 und Abs. 5 Satz 2, (13 Abs. 2), 14 Abs. 2 NVwKostG) an. Sie sind jeweils nach Unterzeichnung durch den bzw. die zuständigen Minister gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 des Niedersächsischen Gesetzes über Verordnungen und Zuständigkeiten - NVOZustG - vom 22. Oktober 2014 (Nds. GVBl. S. 291) ordnungsgemäß im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet worden (Nds. GVBl. 2014, S. 318 und Nds. GVBl. 2017, S. 252).

III. Die streitrelevanten Normen der GOVV sind - mit Ausnahme des § 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV - auch materiell rechtmäßig.

1. Die Normen verletzen die Lebensmittelunternehmer hinsichtlich Struktur und Höhe - mit Ausnahme des § 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV- nicht in deren wirtschaftlicher Betätigungsfreiheit als Ausfluss der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG).

In der angeordneten Gebührenpflicht nach Grund und Höhe liegt zwar, wie bereits oben unter I.2.b.(1)(c)(cc) ausgeführt, ein Eingriff in den Schutzbereich dieses Freiheitsgrundrechts. Jedoch ist dieser hinsichtlich Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV und § 3 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GOVV verfassungsrechtlich gerechtfertigt, weil diese Normen zur verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1, 2. Alt. GG gehören, nämlich formell und materiell verfassungsgemäß sind. Die Schranken-Schranke aus Art. 20 Abs. 3 GG (Rechtsstaatsprinzip) steht der materiellen Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschriften in keiner ihrer Dimensionen entgegen. Nur hinsichtlich § 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV liegt ein Verstoß gegen Art. 20 Abs. 3 GG vor, weil es dieser Norm an hinreichender Bestimmtheit mangelt.

a. Zunächst ergeben sich unter dem Gesichtspunkt des Vorbehalts des Gesetzes keine Bedenken dagegen, dass die Gebührenregelungen nicht durch den parlamentarischen Gesetzgeber, sondern durch den Verordnungsgeber und damit lediglich als Gesetz im materiellen Sinne erlassen worden sind. Wie bereits oben unter I.3.a. und b. ausgeführt, lässt Art. 43 Abs. 1 Sätze 1 und 2 NV eine derartige Delegation zu. Ein Parlamentsvorbehalt besteht nicht.

Soweit unter diesem Aspekt auch gerügt wird, die Häufigkeit (Frequenz) der planmäßigen Routinekontrollen habe jedenfalls der Verordnungsgeber in der GOVV, also in einem Gesetz im materiellen Sinne, selbst regeln müssen und dies nicht der untergesetzlichen Festlegung durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift über Grundsätze zur Durchführung der amtlichen Überwachung der Einhaltung der Vorschriften des Lebensmittelrechts, des Rechts der tierischen Nebenprodukte, des Weinrechts, des Futtermittelrechts und des Tabakrechts (AVV Rahmen-Überwachung - AVV RÜb -) vom 3. Juni 2008 (GMBl. S. 435), zuletzt geändert durch Verwaltungsvorschrift vom 15. Februar 2017 (BAnz AT v. 17.2.2017, S. B3), überlassen dürfen, von deren gleichmäßiger tatsächlicher Anwendung allenfalls eine Selbstbindung der Verwaltung nach Art. 3 Abs. 1 GG ausgehe, steht dies ersichtlich im Zusammenhang mit dem Postulat, es müsse materiell-gesetzlich eine absolute Obergrenze der Gebühr für einen bestimmten Zeitraum (z.B. ein Jahr) geregelt werden. Ein solches Erfordernis lässt sich aus dem Rechtsstaatsprinzip nicht herleiten. Die Entscheidung, in welcher absoluten Höhe diese Gebühr entsteht, ist nicht derart wesentlich, dass sie durch den Gesetz- oder Verordnungsgeber getroffen werden müsste. Aus demselben Grund war jener auch nicht gehalten, eine Obergrenze der für eine Kontrolle anfallenden Gebühr selbst zu regeln. Die Frage, inwieweit die Höhe einer derartigen Gebühr voraussehbar ist und die im Einzelfall angenommenen Werte ihrer abstrakt festgelegten Bemessungsfaktoren gerichtlich überprüfbar sind, betrifft keinen Aspekt des Vorbehalts des Gesetzes, sondern lediglich einen solchen des Bestimmtheitsgebots (vgl. dazu sogleich III.1.b.).

Die widerstreitende, eine Jahresobergrenze fordernde klägerische Argumentation übersieht, dass die zutreffende Häufigkeit (das "Wann") der Kontrollen ein (ungeschriebenes) Tatbestandsmerkmal des § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB ist und folglich die Rechtmäßigkeit der gebührenpflichtigen Amtshandlung "planmäßige Routinekontrolle an einem bestimmten Tag" beeinflusst. Weil die Rechtmäßigkeit der Amtshandlung wiederum ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal der Gebührenerhebung nach § 1 Nr. 1 Buchst. a) GOVV in Verbindung mit Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV ist (vgl. den einfachgesetzlich in § 11 Abs. 1 NVwKostG zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken), schließt eine mit unzutreffender Häufigkeit vorgenommene Routinekontrolle schon das "Ob" einer Gebührenpflicht für die durchgeführte Routinekontrolle aus. Eine Gebührenerhebung kann daher nur dann rechtmäßig sein, wenn auch die Routinekontrolle nach den Grundsätzen des risikobasierten Ansatzes im Sinne des Art. 3 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO bzw. des Art. 17 Abs. 2 Lebensmittel-Basis-VO und der AVV RÜb - vom Turnus her betrachtet - im Zeitpunkt ihrer Durchführung anstand, also insbesondere nicht etwa verfrüht durchgeführt worden ist. Bereits Art. 3 Abs. 1 Buchst. a) bis c) Lebensmittel-Kontroll-VO - eine auch im Bundesgebiet unmittelbar anwendbare Norm des sekundären Unionsrechts - schreibt die maßgeblichen Determinanten der Kontrollfrequenz von planmäßigen Routinekontrollen im Sinne des § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB (festgestellte Risiken nach Art des Unternehmens und seiner Produkte; bisheriges Verhalten des Lebensmittelunternehmers im Hinblick auf die Einhaltung der Vorschriften; Verlässlichkeit bereits durchgeführter Eigenkontrollen) vor. Die Einstufung der zu kontrollierenden Betriebe der Lebensmittelunternehmen in Risikokategorien und ihrer Produkte in Risikostufen sowie die Bestimmung der Kontrollhäufigkeit (Risikoklasse) von arbeitstäglich bis dreijährlich, vgl. § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 AVV RÜb in Verbindung mit Nr. 5.3.5 der Anlage 1 zur AVV RÜb, erfolgt lediglich in Umsetzung dieser unionsrechtlichen Determinanten im konkreten Einzelfall unter Befolgung der durch die AVV RÜb angestrebten einheitlichen Handhabung (vgl. zu dieser Zielsetzung § 1 Abs. 1 AVV RÜb und Wiemers, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsorganisation durch Europarecht, dargestellt am Beispiel der staatlichen Lebensmittelüberwachung, in: ZLR 2006, 383, 397).

Soweit eine konkret stattfindende Routinekontrolle gemessen an der Einstufung nach der AVV RÜb als "verfrüht" bzw. als "zu häufig wiederkehrend" und damit als Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG zu bewerten wäre, kann dies gegen die Rechtmäßigkeit der Gebühren- und Auslagenerhebung für diese Kontrolle im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen den Kostenbescheid unmittelbar eingewandt werden. Nicht erkennbar ist hingegen für den Senat, dass eine rechtmäßige planmäßige Routinekontrolle im Sinne des § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB ohne eine konkretere außenrechtssatzförmige Regelung der Kontrollfrequenz, als sie Art. 3 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO enthält, völlig ausgeschlossen wäre und die Gebührenregelung aus der GOVV deshalb niemals zur Anwendung gelangen könnte.

Der Senat teilt auch nicht die von der Klägerin geäußerte Befürchtung, die Kontrollfrequenz könne im Interesse der Erzielung von Mehreinnahmen durch die Kommunen als Träger der Veterinär- und Verbraucherschutzämter willkürlich ausgeweitet und damit das Gebührenaufkommen in einem vom Verordnungsgeber nicht gewollten Ausmaß erhöht werden. Bei der AVV RÜb handelt es sich - soweit sie an Länderbehörden adressiert ist - um eine nach Art. 84 Abs. 2 GG mit Zustimmung des Bundesrates erlassene Allgemeine Verwaltungsvorschrift des Bundes, von der nicht einmal der Landesgesetz- oder -verordnungsgeber ohne Weiteres abzuweichen vermöchte (vgl. hierzu Jarass/Pieroth, GG, 14. Aufl., Art. 84 Rn. 24 f.; Maunz/Dürig, GG, Art. 84 Rn. 184 f.; 187 und 189 (Stand: Januar 2011)); erst recht gilt dies für die durch sie gebundenen Kommunen. Im Übrigen ist nicht erkennbar, dass der Beklagte oder ein anderes Veterinär- und Verbraucherschutzamt seine der AVV RÜb entsprechende Verwaltungspraxis nach Schaffung des Gebührentatbestandes aus Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV signifikant extensiviert hätte oder dies beabsichtigte. Eine solche Annahme erscheint bei wirtschaftlicher Betrachtung auch eher fernliegend. Denn die Gebühren und Auslagen für planmäßige Routinekontrollen erweisen sich nicht als kostendeckend, sondern bleiben teilweise hinter dem Maß des durch sie tatsächlich entstehenden Verwaltungsaufwandes zurück (vgl. die Ausführungen des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz v. 18.4.2016, wiedergegeben auf Blatt 73R der Gerichtsakte des Verfahrens 13 LC 146/16). Mit jeder gedachten Erhöhung der Kontrollfrequenz in Abweichung von der AVV RÜb ginge mithin eine Vergrößerung der im Ergebnis von den Kommunen zu tragenden Kosten einher.

b. Die im streitgegenständlichen Kostenbescheid angewendeten Bestimmungen der GOVV sind - mit Ausnahme des § 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV - auch hinreichend bestimmt.

Wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 14. Dezember 2011 (- 13 LC 114/08 -, juris Rn. 46 m.w.N.) ausgeführt hat, fordert das Bestimmtheitsgebot im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts eine dem jeweiligen Sachzusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörde ausschließt. Der Gebührenschuldner muss die Höhe der zu erwartenden Gebührenlast anhand der normativen Festlegungen im Wesentlichen abschätzen können. Geregelt werden müssen daher (objektiv) die gebührenpflichtige Amtshandlung, (subjektiv) der Gebührenschuldner und (modal) - bei Abgaben mit dem unmittelbaren Zweck einer Kostendeckung - der Gebührensatz oder zumindest die Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten (vgl. Senatsurt. v. 20.11.2014, a.a.O., Rn. 78 m.w.N.).

(1) Dies ist hinsichtlich der für die eigentliche Routinekontrolle vorgesehenen Gebühr nach Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV (Kontrollgebühr) gewährleistet.

(a) Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV betrifft - als gebührenpflichtige Amtshandlung - ausweislich ihres Eingangssatzes die "Überwachung nach § 39 LFGB". Aus der Stellung im Abschnitt VI. der Anlage GOVV ("Lebensmittel- und Bedarfsgegenständeüberwachung und Überwachung von Tabakerzeugnissen und kosmetischen Mitteln"), der Zwischenüberschrift "Kontrolle in einem sonstigen Betrieb mit Ausnahme von Futtermittelunternehmen" sowie der Abgrenzung zu Nr. VI.2.4.1. - die sich nur auf nach Art. 31 Abs. 2 Buchst. c) Lebensmittel-Kontroll-VO zugelassene Lebensmittelunternehmen bezieht - und zu Nr. VI.2.7.3. - die im Sinne des Art. 28 f. Lebensmittel-Kontroll-VO störungs- und beanstandungsbezogene Kontrollen sowie Nachkontrollen erfasst - erhellt, dass es sich dabei um planmäßige Routinekontrollen nach § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB handelt, die bei zulassungsfreien (allgemeinen) Lebensmittelunternehmen durchgeführt werden, die damit auch als Gebührenschuldner erkennbar sind.

(b) Auch der Gebührensatz bzw. die für diesen relevanten Bemessungsfaktoren sind ersichtlich.

(aa) Bei kontrollierten ("kleinen") Betrieben mit einem Jahresumsatz von höchstens 125.000 EUR ist gemäß Nr.VI.2.4.2.1. Anlage GOVV die Gebühr "nach Zeitaufwand" zu berechnen, beträgt jedoch höchstens 43 EUR. Handelt es sich um einen "mittleren" Betrieb mit einem Jahresumsatz von mehr als 125.000 EUR bis höchstens 250.000 EUR, so ist die Gebühr gemäß Nr. VI.2.4.2.2. Anlage GOVV gleichermaßen "nach Zeitaufwand" zu ermitteln, beträgt jedoch höchstens 66 EUR. Gemäß Nr. VI.2.4.2.3. Anlage GOVV ist die Gebühr für eine derartige Kontrolle bei Betrieben "im Übrigen", das heißt bei solchen mit Jahresumsätzen oberhalb von 250.000 EUR, wie sich aus der Abgrenzung zu Nrn. VI.2.4.2.1. und VI.2.4.2.2. ergibt, ebenfalls "nach Zeitaufwand" zu berechnen, beträgt jedoch mindestens 25 EUR (je Kontrolle).

An hinreichender Bestimmtheit mangelt es der Regelung aus Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV über eine Umsatzstaffelung nicht wegen der Verwendung des Bezugspunktes "Betrieb" im Gegensatz zu dem Begriff des "Lebensmittelunternehmens" (§ 3 Nr. 6 LFGB i.V.m. Art. 3 Nr. 2 Lebensmittel-Basis-VO). Es leuchtet unmittelbar ein, dass mit dem Begriff "Betrieb" nicht ein gesamtes Unternehmen (Konzern), das ggf. aus Zentrale und Filialen besteht, gemeint sein kann, sondern vielmehr diejenige Einheit mit eigener Risikoeinstufung nach der AVV RÜb und daher mit eigener Kontrollfrequenz, das heißt etwa die einzelne Filiale eines Supermarktes. Das folgt unmittelbar aus der Wahl der gebührenpflichtigen Amtshandlung (planmäßigen Routinekontrolle) selbst. Diesen Zusammenhang stellt Nr. VI.1 des Runderlasses des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 5. März 2015  (- 202-44010/L-7 -, Blatt 102 f. der Beiakte 2 des Verfahrens 13 LC 118/17) lediglich klar.

(bb) Für einen Fall der in Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV genannten Art - eine Gebührenbemessung "nach Zeitaufwand" - bestimmt § 2 Satz 3 GOVV (begrenzend), dass es maßgeblich auf den "erforderlichen Zeitaufwand" ankommt. Als dieser ist gemäß § 2 Satz 4 GOVV diejenige Zeit anzusetzen, die unter regelmäßigen Verhältnissen von einer entsprechend ausgebildeten Fachkraft benötigt wird. Damit regelt die GOVV selbst in spezieller Weise einen Teil der im Gebührenrecht sonst als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal jeder Gebührenerhebung bezeichneten Anforderung, dass die gebührenpflichtige Amtshandlung auch nach dem "Wie" rechtmäßig gewesen sein muss, widrigenfalls hierfür keine Gebühr erhoben werden darf. Es unterliegt keinem Zweifel, dass zur Rechtmäßigkeit der Amtshandlung "planmäßige Routinekontrolle" der turnusmäßig bestimmte Zeitpunkt, die Zahl und Dienstzugehörigkeit der eingesetzten Kontrollpersonen sowie die Dauer der Kontrolle zuzüglich Vor- und Nachbereitungszeit gehören. Während der Zeitpunkt bzw. Turnus aus einer gleichmäßigen Anwendung der AVV RÜb i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG (Selbstbindung der Verwaltung) folgt, ergeben sich die übrigen Parameter aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip insbesondere mit Blick auf die Erforderlichkeit der Amtshandlung.

Die Höhe der Gebühr für die Kontrolltätigkeit des eingesetzten erforderlichen Personals folgt aus § 2 Satz 5 GOVV in Verbindung mit § 1 Abs. 4 Satz 5 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen (Allgemeine Gebührenordnung - AllGO -) vom 5. Juni 1997 (Nds. GVBl. S. 171), in der hier maßgeblichen zuletzt durch Verordnung vom 19. Januar 2015 (Nds. GVBl. S. 8) geänderten Fassung. In der Regel gehören die in der Lebensmittelüberwachung eingesetzten Kontrollpersonen dem mittleren Dienst (Laufbahngruppe 1, ab dem zweiten Einstiegsamt) an. Soweit danach mehrere Personen erforderlich waren, ist eine gesonderte Betrachtung dieser Personen vorgesehen. Je angefangener Viertelstunde - das heißt unter Verzicht auf eine sogenannte "Spitzabrechnung" - fielen (im hier maßgeblichen Zeitpunkt, siehe oben A.) für Beschäftigte des mittleren Dienstes 11,50 EUR an. Damit ist eine ausreichende und vorhersehbare Zuordnung zu - gegebenenfalls mehreren - zur Kontrolle eingesetzten Personen gewährleistet. Die Dauer der eigentlichen Kontrolle sowie die Länge der ansatzfähigen Vor- und Nachbereitungszeit sind ebenso wie die Zahl und die Laufbahnzugehörigkeit des eingesetzten Personals einer gerichtlichen Überprüfung im Hinblick auf ihre Erforderlichkeit zugänglich. Nur in dem im Einzelfall der konkreten Kontrolle erforderlichen Umfang sieht Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV in Verbindung mit § 2 Sätze 3 bis 5 GOVV, § 1 Abs. 4 Satz 5 AllGO eine Gebührenpflicht vor. Soweit die Dauer der Kontrolle und ihrer Vor- und Nachbereitung als zu lang, die Zahl der eingesetzten Kontrollpersonen oder deren Qualifikation bzw. Laufbahnzugehörigkeit als zu hoch anzusehen wäre, müsste die Gebühr (geltungserhaltend reduziert) niedriger ausfallen.

(c) Schließlich macht der Umstand, dass Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV einen Jahreshöchstbetrag nicht vorsieht, diese Gebührenregelungen nicht unbestimmt. Die aus dem Bestimmtheitsgebot abzuleitende rechtsstaatliche Forderung nach hinreichender Vorhersehbarkeit bezieht sich nur darauf, welche Gebührenhöhe für eine - als rechtmäßig zu unterstellende - planmäßige Routinekontrolle zu erwarten ist. Das ist durch die abstrakte Festlegung der Bemessungsfaktoren, deren im Einzelfall behördlicherseits angenommene Werte (Dauer, Zahl und Dienstzugehörigkeit der Kontrollpersonen) gerichtlich überprüfbar sind, geschehen. Das Bestimmtheitsgebot verlangt jedoch nicht, abschätzbar zu machen, welche Gebühr innerhalb eines Jahres oder eines anderen - ebenso willkürlich bestimmten - Zeitraums voraussichtlich anfallen wird. Dieser Betrag hängt im Übrigen, wie dargestellt, von der sich aus dem risikobasierten Ansatz ergebenden Kontrollhäufigkeit ab, die die einzelnen Betriebe in unterschiedlichem Ausmaß - aber für sie anhand der Risikoeinstufung (zumindest dem Turnus nach) vorhersehbar - betrifft.

(2) Hinsichtlich des Fahrtzeitenzuschlags nach § 3 Abs. 2 GOVV (Gebührenzuschlages) kann ausreichende Bestimmtheit jedoch nur teilweise bejaht werden.

(a) Sie ist noch gegeben für die Regelung des § 3 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GOVV, nach welcher sich die Gebühr auch für den für An- und Abfahrten erforderlichen Zeitaufwand je Beschäftigter oder Beschäftigtem erhöht, hierbei § 1 Abs. 4 Satz 5 AllGO entsprechend gilt und der Zuschlag auf eine Höhe von insgesamt 72 EUR begrenzt ist. Diese - in der Abgrenzung zu § 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV - nur auf die gesonderte An- und Abfahrt bezogen auf eine oder mehrere Kontrollen an einem Tag bei demselben Kostenschuldner (hier: Lebensmittelunternehmen) bezogene Vorschrift lässt hinreichend erkennen, wie der Gebührenzuschlag für Fahrtzeiten zu berechnen ist, und zwar auch in den Fällen, in denen die Fahrt von mehreren zu Kontrollzwecken eingesetzten Beschäftigten durchgeführt wurde und/oder mehreren nacheinander vollzogenen Kontrollen in verschiedenen Betrieben desselben Kostenschuldners gedient hat.

(aa) Ist nur eine Kontrollperson eingesetzt worden, ist deren gesamte (summierte) Fahrtzeit - unter Umständen Kontrollen in mehreren Betrieben desselben Kostenschuldners betreffend -, soweit erforderlich gewesen, nach § 3 Abs. 2 Satz 1, 3. Halbsatz GOVV der Regelung des § 1 Abs. 4 Satz 5 AllGO zu unterwerfen, das heißt dass je angefangener Viertelstunde in Abhängigkeit von der Zugehörigkeit zu der betreffenden Laufbahn pauschale Sätze anfallen, beim mittleren Dienst zum hier relevanten Zeitpunkt 11,50 EUR je angefangener Viertelstunde.

(bb) Wie die Formulierung in § 3 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz GOVV "je Beschäftigter oder Beschäftigtem" zeigt, schreibt die Norm bei mehreren eingesetzten Beschäftigten - anders als die Vorläuferregelung in § 3 Abs. 2 Satz 2 GOVV a.F., die eine Summierung der Fahrtzeiten aller Beschäftigten vorsah - nunmehr stattdessen - wie bei der Berechnung der Kontrollgebühr selbst - einen jeweils getrennten Zeitansatz pro Beschäftigtem vor.

(cc) Die Deckelungsregelung aus § 3 Abs. 2 Satz 2 GOVV macht ferner hinreichend deutlich, dass der Gebührenzuschlag für Fahrtzeiten bei nur einem kontrollierten Kostenschuldner unabhängig von der tatsächlichen Fahrtzeit und der tatsächlichen Zahl eingesetzter Kontrollpersonen auf höchstens 72 EUR bemessen wird. Dies gilt nach Lesart des Senats auch, wenn auf einer Fahrt mehrere Betriebe eines Kostenschuldners (Lebensmittelunternehmers) kontrolliert werden.

(b) Nicht mehr hinreichend bestimmt ist hingegen § 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV

Nach dieser Norm wird der "jeweils erforderliche Zeitaufwand" für An- und Abfahrten im Sinne des § 3 Abs. 2 Satz 1 GOVV, wenn die Fahrt Amtshandlungen oder Leistungen bei mehreren Kostenschuldnern dient - das heißt wenn etwa nacheinander planmäßige Routinekontrollen bei Betrieben verschiedener Kostenschuldner auf einer "Tour" (Sammelfahrt) des Kontrollpersonals an einem Tag durchgeführt werden -, "nach billigem Ermessen" ermittelt; je Kostenschuldner beträgt der Gebührenzuschlag in diesen Fällen maximal 72 EUR.

(aa) Dabei handelt es sich um einen vollständig verwaltungsgerichtlich überprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff auf der Tatbestandsseite der Gebührenzuschlagsnorm des § 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV, nicht etwa um eine auf der Rechtsfolge angesiedelte Einräumung von Festsetzungsermessen im Sinne des § 1 Abs. 1 NVwVfG in Verbindung mit § 40 VwVfG.

Ein "billiges Ermessen" der Kosten festsetzenden Behörde erscheint gemessen am niedersächsischen Verwaltungskostenrecht, das hinsichtlich der Gebührenbestandteile im Grundsatz gebundene Entscheidungen vorsieht (nach § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG "werden ... Gebühren und Auslagen erhoben"; gemäß § 1 a.E. GOVV: "sind … Gebühren und Auslagen zu erheben"), als ein "Fremdkörper"; selbst wenn etwa § 11 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG einen (Teil-)Erlass einer entstandenen Kostenschuld aus Billigkeitsgründen nach Ermessen ("kann die Kosten ermäßigen oder von der Erhebung absehen") der Kostenfestsetzungsbehörde ermöglicht. Allerdings ist dem weithin gebundenen niedersächsischen Verwaltungskostenrecht auch auf der Ebene der Entstehung der Kostenschuld ein ausnahmsweise eröffneter Ermessensspielraum nicht schlechthin fremd. So sieht § 9 Abs. 1 NVwKostG bei Rahmengebühren eine Bestimmung der Gebührenhöhe unter Berücksichtigung des Maßes des Verwaltungsaufwandes für die einzelne Amtshandlung (Kostendeckungsprinzip) sowie des Wertes des Gegenstandes der Amtshandlung (Äquivalenzprinzip) vor. Dabei ist der kostenfestsetzenden Behörde bei der Festlegung der konkreten Höhe ein Ermessensspielraum im Sinne der § 40 VwVfG, § 114 Satz 1 VwGO eingeräumt (vgl. Loeser/Barthel, a.a.O., § 9 Anm. 3.1 (Stand: Juli 2005)). Diese Norm ist allerdings vorliegend nicht anwendbar. Denn ein Gebührenrahmen im eigentlichen Sinne (mit Mindest- und Höchstbetrag) ist in der Gebührenzuschlagsregelung aus § 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV ungeachtet der Deckelungsregelung des § 3 Abs. 2 Satz 3, letzter Halbsatz GOVV nicht gezogen. Die Summe der tatsächlichen Fahrtzeiten jedes eingesetzten Beschäftigten oder die (tatsächlich nicht angefallene) Fahrtzeit für eine fiktive gesonderte An- und Abfahrt bezogen auf den kontrollierten Betrieb des Kostenschuldners sind nicht einmal erkennbar als Höchstgrenze ausgestaltet.

Deutlich für die alternative Auslegung des Begriffs "billiges Ermessen" als unbestimmter Rechtsbegriff auf der Tatbestandsseite streitet - ungeachtet der Bezeichnung - demgegenüber die Begründung zu einem - auf eine Reduktion des allgemeinen Zuschlags nach § 3 Abs. 2 Satz 1 GOVV nach "billigem Ermessen" hinauslaufenden - Vorentwurf dieses Teils der Änderungsverordnung zur GOVV vom 4. August 2017 (vgl. Blatt 155R der Beiakte 5 im Verfahren 13 LC 118/17). Sie führt hierzu aus, bei dem "Rechtsausdruck 'billiges Ermessen'" handele es sich um einen "unbestimmten Rechtsbegriff", der "an verschiedenen Stellen im Recht, so in § 315 Abs. 1 BGB, verwendet" werde.

(bb) Die Verwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen ist dem Verordnungsgeber auch mit Blick auf das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot aus Art. 20 Abs. 3 GG nicht schlechthin verwehrt, solange sich durch Anwendung anerkannter Auslegungsmethoden und durch Fallgruppen aus gefestigter Rechtsprechung hinreichend ermitteln lässt, was Inhalt des Begriffs sein soll (vgl. hierzu etwa Niedersächsisches OVG, Urt. v. 10.1.2017 - 4 LC 198/15 -, juris Rn. 87 m.w.N.). Diese Grenze ist hier aber überschritten.

Zum einen lässt die Verwendung des Begriffs "billiges Ermessen" in § 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV nicht erkennen, worauf er sich (der Folge nach) beziehen soll. In Betracht kommt entweder eine Verteilung tatsächlich entstandener Summenfahrtzeiten der jeweiligen Beschäftigten auf mehrere anlässlich der Sammelfahrt kontrollierte Kostenschuldner ("Verteilungsermessen") oder aber eine davon losgelöste (hypothetische) Bestimmung der Fahrtzeit, die dem jeweiligen Kostenschuldner gegenüber anzusetzen ist ("Bestimmungsermessen"). Während Sinn und Zweck sowie das Kostendeckungsprinzip aus § 3 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. NVwKostG eher für die erstere Lesart streiten, legt die Formulierung in § 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV, wonach der "jeweils erforderliche Zeitaufwand" zu "ermitteln" ist, eher Letzteres nahe.

Zum anderen enthält sich die Regelung jeglicher Voraussetzungen für die Verteilung oder Bestimmung, also jeglicher Maßstäbe, an denen sich die Ausübung des "billigen Ermessens" zu orientieren hätte. Es fehlt mithin bei jeder Lesart an einer Regelung diese Entscheidung leitender Kriterien. Eine Vorprägung der "Billigkeit" in diesem Zusammenhang durch jahrelange Rechtsprechung existiert naturgemäß nicht. Auch der im Verordnungsänderungsverfahren geäußerte Verweis auf die Verwendung des Begriffs des "billigen Ermessens" im Zusammenhang mit einseitigen Leistungsbestimmungsrechten eines Vertragsteils aus § 315 Abs. 1 BGB (oder eines Dritten aus § 317 Abs. 1 BGB) erhellt nichts. Bei diesen Normen, die dem Privatrecht entstammen, handelt es sich ersichtlich um Ausnahmevorschriften, die eine Rechtsfolge für die besondere Situation vorsehen, dass sich Schuldner und Gläubiger hinsichtlich des geschuldeten Leistungsumfangs kraft Vereinbarung der Entscheidung einer Seite oder eines (unparteiischen) Dritten unterwerfen; mit ihr und dem Bezug zur "Billigkeit" wird - mit unterschiedlicher Intensität - allenfalls eine äußerste Grenze zulässiger Rechtsausübung umschrieben (vgl. §§ 315 Abs. 3 Satz 1, 319 Abs. 1 Satz 1 BGB), deren Verlauf in erheblichem Maße von den konkret-individuellen Umständen des Einzelfalls abhängt. Im Grundsatz ist dem Bestimmungsberechtigten die Befugnis eingeräumt, in kaum vorhersehbarer Weise zu entscheiden. Diese (relative) Unbestimmtheit kann nur hingenommen werden, weil sich Gläubiger und Schuldner als gleichgeordnete Privatrechtssubjekte kraft ihrer Vertragsfreiheit in Form der inhaltlichen Gestaltungsfreiheit als Ausfluss ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) disponibel-freiwillig dem Spruch einer Seite oder des privaten Dritten unterwerfen und eine Residualbestimmung durch Urteil des Zivilgerichts möglich bleibt (§§ 315 Abs. 3 Satz 2, 319 Abs. 1 Satz 2 BGB).

Eine vergleichbare Situation besteht im öffentlich-rechtlichen Verhältnis von Überwachungsbehörde und Kostenschuldner nicht, das wie in jeder Abgabenangelegenheit durch eine klassische Über-Unterordnung gekennzeichnet ist. Hier ist - zumal bei auf Kostendeckung angelegten Abgaben wie der in Rede stehenden - zu fordern, dass der Gebühren(zuschlags)norm (hier aus § 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV) zumindest ein normativer Verteilungsmaßstab beigegeben wird (für einen vergleichbaren Fall: Senatsurt. v. 20.11.2014, a.a.O., Rn. 79). Dieser muss im vorliegenden Zusammenhang die Kostenschuldner in die Lage versetzen, hinreichend verlässlich abzusehen, nach welchen Kriterien die Verteilung der Fahrtzeit einer Sammelfahrt zu Kontrollen in Betrieben mehrerer Kostenschuldner durch die festsetzende Behörde erfolgen wird. Dies darf nicht der Behörde zur eigenständigen Entscheidung schon über die Maßstäbe überlassen werden.

Diesen Anforderungen wird jedenfalls der Begriff "billiges Ermessen" nicht gerecht. Die vom Verordnungsgeber geäußerte Ansicht, eine abstrakt-generelle Regelung könne nicht getroffen werden (vgl. Blatt 155R der Beiakte 5 im Verfahren 13 LC 118/17), teilt der Senat nicht. Es handelt sich nicht um eine Vielzahl unüberschaubarer, stets von speziellen und komplexen Einzelfallumständen geprägten Situationen, die sich einer allgemeinen Regelbarkeit entzögen. Vielmehr steht lediglich in Rede, wie die Fahrtzeit einer Sammelfahrt zu Kontrollen in Betrieben mehrerer Kostenschuldner (Lebensmittelunternehmer) zu verteilen ist. Es ist zwar Aufgabe des Verordnungsgebers und nicht des Senats, einen derartigen Verteilungsmaßstab vorzugeben. In Betracht kommen hierfür aber durchaus zu abstrahierende, verschiedene Berechnungsmöglichkeiten, auf deren gewollte Bevorzugung sich jedoch Anhaltspunkte weder im Verordnungstext noch in seiner Begründung finden lassen. Möglich wäre etwa die Verteilung der Gesamtfahrzeit jedes Beschäftigten nach der Zahl der während der "Sammelfahrt" kontrollierten Kostenschuldner ("nach Kopfteilen" oder sogar "anteilige Zeit" (wie - unbedenklich zumindest nach nun erfolgter Klarstellung, dass es um die Situation der Kontrolle bei mehreren, das heißt verschiedenen Kostenschuldnern geht - in § 3 Abs. 2 Satz 4 GOVV a.F.), weil diese Formulierung in erster Linie eine Kopfteilung nahelegt). Allerdings bedürfte ein solcher Verteilungsmaßstab aus Kostendeckungsgründen (§ 3 Abs. 2 Sätze 1 und 2, 1. Alt. NVwKostG) des Korrektivs, dass der Zuschlag nicht höher ausfallen darf, als er sich bei direkter Einzel-An- und -Abfahrt des Betriebes bzw. der mehreren Betriebe des jeweiligen Kostenschuldners ergäbe. Alternativ könnten in Anlehnung an den Gedanken des § 13 Abs. 1 Satz 1 BRKG die jeweils einfachen Entfernungen zwischen dem Sitz des Veterinär- und Verbraucherschutzamts und dem kontrollierten Betrieb ermittelt und zueinander ins Verhältnis gesetzt und sodann die Gesamtfahrzeit jedes Beschäftigten dieser Relation entsprechend aufgeteilt werden. Ebenso ist eine fiktive Aufteilung nach gestaffelten Entfernungspauschalen nicht von vorneherein ausgeschlossen.

§ 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV ist nach alledem mangels ausreichender Bestimmtheit unwirksam. Diese Unwirksamkeit beeinflusst die Wirksamkeit der übrigen streitgegenständlichen Regelungen der GOVV nicht.

c. Die verbliebenen Regelungen in Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV in Verbindung mit § 2 Sätze 3 bis 5 GOVV sowie § 3 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GOVV verstoßen nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unter dem Aspekt eines Äquivalenzprinzips oder eines Kostendeckungsgrundsatzes.

Vorauszuschicken ist hierzu, dass das Kostendeckungsprinzip und ähnliche gebührenrechtliche Prinzipien keine Grundsätze mit verfassungsrechtlichem Rang sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.3.1998 - 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332, 345). Maßgeblich ist vielmehr die konkrete einfachrechtliche Ausformung dahingehender Vorgaben, mögen diese auch am Gedanken der Verhältnismäßigkeit (Art. 20 Abs. 3 GG) oder Belastungsgleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG) orientiert sein. Insoweit ist hier allein § 3 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG zu beachten, der für Gebührenordnungen statuiert, dass die Gebühren (entweder) nach dem Maß des Verwaltungsaufwandes (Kostendeckungsprinzip) oder nach dem Wert des Gegenstandes der Amtshandlung (Äquivalenzprinzip) zu bemessen sind. Diese verschiedenen beiden Ansätze sind in Niedersachsen alternativ vorgesehen (vgl. Loeser/ Barthel/ a.a.O., Einführung Anm. 4.5.2.4.5(1) (Stand:  Juli 2005)). Hinzu kommt, dass bei "negativen" Amtshandlungen, wie etwa belastenden Verwaltungsakten, Ablehnungen oder belastenden Realakten, das Äquivalenzprinzip ohnehin (nach der Natur der Sache) nicht anwendbar ist, weil diesen Amtshandlungen kein "negativer Wert" zugeordnet werden kann (vgl. Loeser/Barthel, a.a.O., Einführung Anm. 4.5.2.6.2(2) (Stand: Juli 2005)). Das gilt auch für die hier in Rede stehende gebührenpflichtige Amtshandlung "planmäßige Routinekontrolle", die als belastender Realakt zu qualifizieren ist. Demnach können die Bestimmungen der GOVV nur am Kostendeckungsprinzip gemessen werden, das in § 3 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. NVwKostG jedenfalls als ein "Kostenüberschreitungsverbot" (Kostenüberdeckungsverbot) ausgestaltet ist (vgl. Loeser/Barthel, a.a.O., Einführung Anm. 4.5.2.5(3) (Stand: Juli 2010) und 4.5.2.6(1) (Stand: Juli 2005)). Allerdings ist mit der Novellierung des § 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG durch das Gesetz vom 9. Dezember 2011 (Nds. GVBl. S. 471) - im Gegensatz zur früheren Rechtslage (vgl. hierzu Loeser/Barthel, a.a.O., Einführung Anm. 4.5.2.5(3) (Stand: Juli 2010)) - mit Wirkung vom 16. Dezember 2011 zumindest für den Regelfall bei Gesamtbetrachtung des Aufkommens auch ein abgeschwächtes "Kostendeckungsgebot" eingeführt worden. Den Anforderungen des Kostendeckungsprinzips genügen die in Rede stehenden, eingangs genannten Normen der GOVV.

(1) Soweit beide Regelungen, also sowohl für die Kontrollgebühr als auch für den Fahrtzeitengebührenzuschlag, je Beschäftigtem den getrennten Ansatz von Sätzen für angefangene Viertelstunden aus § 1 Abs. 4 Satz 5 AllGO (dynamische Verweisungen aus § 2 Satz 5 und § 3 Abs. 2 Satz 1, 3. Halbsatz GOVV) in Abhängigkeit von der Laufbahnzugehörigkeit vorsehen, unterliegt dies keinen Bedenken.

Die Höhe der Sätze als solche fußt auf den regelmäßig durch Runderlasse des Niedersächsischen Finanzministeriums fortgeschriebenen "Standardisierten Personalkostensätzen für die Durchführung von Gesetzesfolgenabschätzungen und Wirtschaftlichkeitsberechnungen" in Niedersachsen (vgl. Blatt 75 ff. der Gerichtsakte im Verfahren 13 LC 146/16). Es fehlt danach an Anhaltspunkten, dass die Sätze über den tatsächlich für die Durchführung von Amtshandlung und Fahrten entstandenen Aufwand hinausgehen. Der Verzicht auf eine für die Kostenschuldner genauere und damit günstigere, aber nicht zwingend gebotene minutengenaue sogenannte Spitzabrechnung, der mit dem Satz für "angefangene" Viertelstunden einhergeht, wahrt die Grenzen im Abgabenrecht zulässiger Pauschalierung und Typisierung. Soweit einige Behörden (etwa Landkreis Hameln-Pyrmont im Verfahren 13 LC 245/16 oder Landkreis Nienburg/Weser im Verfahren 13 LC 234/16) eine solche Spitzabrechnung in ihren Kostenbescheiden zugunsten der Kostenschuldner vorgenommen haben, führt dies jedenfalls nicht zu einer Rechtsverletzung der Kostenschuldner.

Dass § 3 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz GOVV mit der Formulierung "je Beschäftigter oder Beschäftigtem" anders als § 3 Abs. 2 Satz 2 GOVV a.F., der eine Summierung der Fahrtzeiten aller eingesetzten Beschäftigten vorsah, nunmehr auch für den Fahrtzeitengebührenzuschlag - wie bereits zuvor die Kontrollgebühr selbst - einen nach Personen getrennten Ansatz bestimmt, entzieht etwaigen Bedenken, die das Verwaltungsgericht Hannover in seinem Urteil vom 22. September 2016 (- 15 A 610/15 -, juris Rn. 43), und dem folgend das Verwaltungsgericht Lüneburg in seinem Urteil vom 23. März 2017 (- 6 A 174/15 -, Umdruck S. 12) im Hinblick auf "unklare" Rechenschritte bei mehreren eingesetzten Beschäftigten gehegt hat, die Grundlage. Unter dem Aspekt der Kostendeckung spricht nichts gegen diese Umstellung.

(2) Dass nach der Neufassung nunmehr nach § 2 Satz 5 und § 3 Abs. 2 Satz 1, 3. Halbsatz GOVV Kontrollzeiten und Fahrtzeiten etwa der eingesetzten Kontrollpersonen des mittleren Dienstes der Höhe nach identischen Gebührensätzen unterworfen werden, begegnet unter dem Aspekt des Kostendeckungsprinzips ebenfalls keinen Bedenken (mehr). Denn unabhängig von der konkreten Tätigkeit (Kontrolle oder Fahrten) entstehen dem Träger des Veterinär- und Verbraucherschutzamtes, bei dem die Kontrollperson beschäftigt ist, identische Personalaufwände. Auch der "Frustrationsgedanke" - in der Zeit der Abwesenheit dieser Kontrollperson wegen einer Kontrolle oder Fahrt kann sie von ihrer Behörde nicht für andere Tätigkeiten eingesetzt werden - streitet für eine derartige Gleichbehandlung. Jedenfalls sind die Ungleichgewichte, die regelmäßig dazu führten, dass Fahrtzeiten wegen des starren Viertelstundensatzes von 18 EUR aus § 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV a.F. sogar mit einem höheren Gebührenanteil als gleichlange Kontrollzeiten anzusetzen waren und die das Verwaltungsgericht Hannover und das Verwaltungsgericht Lüneburg moniert haben, beseitigt worden.

d. Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV sowie § 3 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GOVV wahren schließlich die Anforderungen an den Vertrauensschutz, die das Rückwirkungsverbot stellt.

Artikel 2 Satz 2 der am 11. August 2017 verkündeten Änderungsverordnung zur GOVV vom 4. August 2017 setzte Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV sowie § 3 Abs. 2 GOVV rückwirkend ab dem 3. Dezember 2014 in Kraft, so dass die geänderte Fassung dieser Normen nach § 6 Abs. 1, 1. Alt. NVwKostG auch für die hier streitgegenständliche Gebührenerhebung und die dieser zugrunde liegende planmäßige Routinekontrolle maßgeblich ist.

(1) Dabei handelt es sich nach Ansicht des Senats um einen Fall sogenannter echter oder retroaktiver Rückwirkung (eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen) (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 17.12.2013 - 1 BvL 5/08 -, BVerfGE 135, 1, 14 ff. m.w.N.), weil sie eine nach ihrem zeitlichen Anwendungsbereich abweichende Rechtsfolge für einen in der Vergangenheit - vor der Verkündung der Norm - bereits abgeschlossenen Sachverhalt (beendete Routinekontrolle, für die nach der GOVV a.F. bereits eine Gebühr in bestimmter Höhe entstanden sein sollte, die nun abweichend geregelt wird) setzte. Überlegungen, das Gesamtgeschehen mit Blick auf eine - wegen der Vielzahl der bei den Verwaltungsgerichten erhobenen Anfechtungsklagen gegen derartige Kostenbescheide - angenommene Bestrittenheit der Gültigkeit oder eine unklare oder verworrene Rechtslage als noch nicht abgeschlossen zu betrachten und deshalb bereits begrifflich von einer sog. unechten oder retrospektiven Rückwirkung (einer tatbestandlichen Rückanknüpfung) auszugehen (und nicht erst eine echte Rückwirkung zu rechtfertigen), teilt der Senat nicht. Die mithin vorliegende echte Rückwirkung ist nach im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) wurzelnden Vertrauensschutzgrundsätzen grundsätzlich unzulässig. Ausnahmen bestehen nur entweder (a) bei nicht schutzwürdigem Vertrauen, nämlich wenn der Betroffene mit der Neuregelung rechnen musste, bei bisher unklarer oder verworrener Rechtslage, bei Ersetzung einer unwirksamen Norm durch eine gültige, bei einer nachträglichen Bereinigung eines Gesamtregelungswerkes, oder bei nur unerheblichem durch die Rückwirkung eintretendem Schaden (Bagatellvorbehalt), oder (b) wenn zwingende Gründe des Gemeinwohls diese Rückwirkung erfordern (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.12.2013, a.a.O., S. 21 ff. m.w.N. aus seiner jahrzehntelangen Judikatur).

(2) Hier war es dem Grunde nach zulässig, Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV a.F. und § 3 Abs. 2 Sätze 1 bis 3 GOVV a.F. unmittelbar rückwirkend auf den 3. Dezember 2014 durch wirksame Normen zu ersetzen. Denn die genannten Vorschriften waren aus den Gründen, die das Verwaltungsgericht Hannover in seinem Urteil vom 22. September 2016 (- 15 A 610/15 -, juris Rn. 37 ff.), ausgeführt hat, denen sich das Verwaltungsgericht Lüneburg unter Aufgabe seiner früheren Rechtsprechung im Urteil vom 23. März 2017 (- 6 A 174/15 -, Umdruck S. 10 ff.) angeschlossen hat und die der Senat sich zu Eigen macht, unwirksam. Die Gebührenstaffelung aus Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV a.F. in Verbindung mit den Pauschalen bei kleinen und mittleren Betrieben konnte, wie das Verwaltungsgericht Hannover zu Recht ausgeführt hat, durchaus dazu führen, dass größere Betriebe geringere Kontrollgebühren zu entrichten hatten als mittlere Betriebe, was dem Grundsatz der abgabenrechtlichen Belastungsgleichheit widersprach. Der einfache Fahrtzeitenzuschlag aus § 3 Abs. 2 Satz 1 GOVV a.F. hingegen wies die "Unwucht" auf, dass die Fahrtzeit wegen des erhöhten Viertelstundensatzes von 18 EUR aus § 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV a.F. nahezu immer höher "vergütet" wurde als die eigentliche Kontrollzeit, für die bei Einsatz von Beschäftigten des mittleren Dienstes wegen des Maßstabes aus § 1 Abs. 4 Satz 5 AllGO ein Viertelstundensatz von nur 11,50 EUR galt; hierin lag jedenfalls ein Verstoß gegen das Kostendeckungsprinzip und den Grundsatz der Belastungsgleichheit. Die gegen die Regelung des § 3 Abs. 2 Satz 4 GOVV a.F. im Hinblick auf ihre fragliche Bestimmtheit erhobenen Bedenken können dahinstehen, da die Nachfolgeregelung aus § 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV nach dem oben Ausgeführten ohnehin wegen (erneuter) Unbestimmtheit unwirksam ist und deshalb nicht zusätzlich am Rückwirkungsverbot gemessen werden muss. Die durch Art. 2 Satz 2 der Änderungsverordnung zur GOVV statuierte Rückwirkung des Inkrafttretens auf den 3. Dezember 2014 durfte mithin allein wegen der Ersetzungssituation angeordnet werden (vgl. auch den Gedanken des § 2 Abs. 2 Sätze 2 und 3 NKAG). Die Kostenschuldner (Lebensmittelunternehmer) durften hingegen nicht darauf vertrauen, dass der Verordnungsgeber, der mit dem Inkraftsetzen eines (wenngleich unwirksamen) Gebührentatbestandes für planmäßige Routinekontrollen nach § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB bei zulassungsfreien Lebensmittelunternehmen zum 3. Dezember 2014 zu erkennen gegeben hatte, dass er eine derartige Gebührenpflicht einführen und beibehalten wollte, nunmehr von diesem Vorhaben Abstand nehmen und damit auch vom Erlass einer entsprechenden Änderungsverordnung zur GOVV absehen würde (vgl. zu einem solchen Zusammenhang: BVerfG, Beschl. v. 11.12.2007 - 1 BvR 1792/06 -, juris Rn. 24; BVerwG, Urt. v. 18.10.2001 - BVerwG 3 C 1.01 -, NVwZ 2002, 486, 489; Senatsurt. v. 20.11.2014, a.a.O., Rn. 87).

(3) Dahinstehen kann, ob anlässlich der dem Grunde nach zulässigen Ersetzung auch die Höhe der aufgrund der bisherigen Normen der Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV a.F. sowie § 3 Abs. 2 Sätze 1 bis 3 GOVV a.F. getroffenen Gebührenfestsetzungen überschritten werden dürfte. Der für kommunale Abgaben - nicht für Verwaltungskosten - geltenden Norm des § 2 Abs. 2 Satz 4 NKAG kann zumindest der verfassungsrechtliche Rechtsgedanke entnommen werden, dass aufgrund der rückwirkend in Kraft gesetzten, ersetzenden Teile der Änderungsverordnung zur GOVV die Gesamtheit der Abgabepflichtigen, hier Kostenschuldner, nicht schlechter gestellt werden durfte als nach den ersetzten Verordnungsbestimmungen. Damit ist jedoch die Frage nicht geklärt, ob im Einzelfall eines Kostenschuldners eine höhere Gebührenschuld vorgesehen werden durfte.

Diese Frage muss der Senat nicht abschließend beantworten. Denn für sämtliche noch nicht bestandskräftige Kostenbescheide - und damit auch für den Gegenstand des vorliegenden Verfahrens - kann sich eine größere als die bisherige Gebührenhöhe nicht ergeben. Für die kleinen und mittleren Betriebe im Sinne der Nrn. VI.2.4.2.1. und VI.2.4.2.2. Anlage GOVV bewirkt die Einführung eines Höchstbetrages von 43 bzw. 66 EUR anstelle der bisherigen gleich hohen Pauschalen unter Berücksichtigung der Neufassung der Anmerkung Nr. 1 (Satz 1: abweichend von § 3 Abs. 3 GOVV analog keine Überschreitung der Höchstbeträge durch Fahrtzeitenzuschläge nach § 3 Abs. 2 GOVV und Satz 2: Abgeltung der Reisekostenauslagen, § 13 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt., Abs. 3 Nr. 4 NVwKostG) in fast allen Fällen eine Reduktion des geschuldeten Kostenbetrages; jedenfalls findet keine Steigerung statt. Bei Großbetrieben im Sinne der Nr. VI.2.4.2.3. Anlage GOVV ändert sich die Kontrollgebühr als solche mangels Änderung dieses Gebührentatbestandes nicht. Allerdings kann hier der diese Gebühr erhöhende Fahrtzeitengebührenzuschlag aus § 3 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz GOVV bei mehreren eingesetzten Beschäftigten unter bestimmten Umständen ungeachtet der reduzierenden Angleichung des Viertelstundensatzes aus § 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV a.F. (nunmehr § 3 Abs. 2 Satz 1, 3. Halbsatz GOVV) an § 1 Abs. 4 Satz 5 AllGO wegen der - in Abkehr von der früheren Summierung (§ 3 Abs. 2 Satz 2 GOVV a.F.) vorgesehenen - getrennten Ansetzung angefangener Viertelstunden höher als früher ausfallen. Dieser einzig denkbaren Erhöhungswirkung begegnet die (ab dem 1. September 2017 in Kraft gesetzte, vgl. Art. 2 Satz 1 Änderungsverordnung zur GOVV) Vertrauensschutzregelung des § 8 Abs. 2 GOVV, welche die neu zu berechnende "Gebühr" (gemeint ist die Summe aus der Kontrollgebühr und dem Gebührenzuschlag nach der GOVV) auf die bisher festgesetzte Gebührenhöhe begrenzt. Reisekostenauslagen kommen nach § 13 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 4 NVwKostG bei dieser Betriebsgruppe (Großbetriebe) unverändert hinzu.

2. Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV (einschließlich der Anmerkungen 1. und 2.) und § 3 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GOVV verstoßen auch nicht gegen den aus dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) herzuleitenden Grundsatz der abgabenrechtlichen Belastungsgleichheit. Dieser fordert, dass Wesentliches gleich behandelt wird und Ungleichbehandlungen einer Rechtfertigung durch - auch dem Umfang nach angemessen - sachliche Gründe bedürfen. Die genannten Normen der GOVV werden diesen Anforderungen gerecht.

a. Die Umsatzstaffelung aus Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV bewirkt unter Berücksichtigung weiterer Normen aus ihrem rechtlichen Umfeld zwar eine (abgestufte) Privilegierung kleiner Betriebe (Nr. VI.2.4.2.1.: Jahresumsatz von höchstens 125.000 EUR) und mittlerer Betriebe (Nr. VI.2.4.2.2.: Jahresumsätze von mehr als 125.000 EUR bis höchstens 250.000 EUR) gegenüber Großbetrieben mit einem Jahresumsatz von mehr als 250.000 EUR (Nr. VI.2.4.2.3) und damit eine Ungleichbehandlung jedenfalls im Hinblick auf eine (unterstellt) zeitlich gleich lange Kontrolle ab einer anzusetzenden Dauer (Kontrollzeit zzgl. Vor- und Nachbereitungszeit) von mehr als 30 Minuten (im Verhältnis von kleinen zu Großbetrieben; drei Viertelstundensätze à 11,50 EUR = 34,50 EUR) bzw. mehr als 60 Minuten (im Verhältnis von mittleren zu Großbetrieben; fünf Viertelstundensätze à 11,50 EUR = 57,50 EUR), die von einem Beschäftigten des mittleren Dienstes durchgeführt wird und eine gebührenzuschlagsfähige Fahrtzeit von mindestens 15 Minuten (entspricht 11,50 EUR) verursacht.

Denn für eine Kontrolle in kleinen und mittleren Betrieben dürfen die jeweils vorgesehenen Gebührenhöchstbeträge von 43 bzw. 66 EUR - mit denen auch Reisekostenauslagen gemäß Satz 2 der Anmerkung Nr. 1 zu Nr. VI.2.4. Anlage GOVV nach § 13 Abs. 1 Satz 1, letzter Halbsatz NVwKostG abgegolten sind - abweichend von § 3 Abs. 3 GOVV (analog) auch durch den Gebührenzuschlag für Fahrtzeiten nach § 3 Abs. 2 GOVV nicht überschritten werden; sie verstehen sich daher - für den typischen Fall, dass nur Reisekostenauslagen anfallen - als absolute Kostenobergrenzen für dort durchgeführte Kontrollen. Demgegenüber ist eine derartige Deckelung bei Großbetrieben nicht vorgesehen. Vielmehr setzen sich die festzusetzenden Kosten dort aus der Summe der Kontrollgebühr (im Beispiel 34,50 EUR bzw. 57,50 EUR), des Fahrtzeitenzuschlages (im Beispiel 11,50 EUR) sowie (nicht durch die Gebühr abgegoltenen) Reisekostenauslagen nach § 13 Abs. 3 Nr. 4 NVwKostG zusammen, so dass sich für gleich lange Kontrollen ab einer Dauer von mehr als 30 Minuten bzw. mehr als 60 Minuten Beträge von (mindestens) 46,00 EUR bzw. 69,00 EUR ergeben.

Diese Ungleichbehandlung ist jedoch durch den sachlichen Differenzierungsgrund der Rücksichtnahme auf Unternehmen mit geringem Durchsatz im Sinne des Art. 27 Abs. 5 Buchst. b) Lebensmittel-Kontroll-VO gerechtfertigt. Die genannten - nicht stets kostendeckenden - Beträge von 43 bzw. 66 EUR, die in der Ursprungsfassung von Nrn. VI.2.4.2.1. und VI.2.4.2.2. Anlage GOVV zunächst als Pauschalen geregelt waren und die durch die Änderungsverordnung zur GOVV rückwirkend auf den 3. Dezember 2014 den Charakter von Höchstbeträgen erhalten haben, sind erklärtermaßen mit dieser Zielrichtung einer Schonung von "Kleinstbetrieben" kalkuliert und vorgesehen worden (vgl. Niedersächsisches Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Schreiben v. 18.4.2016, Blatt 73R der Gerichtsakte im Verfahren 13 LC 146/16; Begründung zum Entwurf der GOVV 2014 v. 28.10.2014, Blatt 556 der Beiakte 4 im Verfahren 13 LC 118/17).

b. Die frühere sachlich nicht gerechtfertigte Diskrepanz im Ansatz der eigentlichen "Kontrollzeit" nach § 2 Satz 5 GOVV in Verbindung mit § 1 Abs. 4 Satz 5 AllGO (mit in der Regel 11,50 EUR je angefangener Viertelstunde) und der Bewertung von Fahrtzeiten des Kontrollpersonals im Rahmen des Gebührenzuschlags nach § 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV a.F. mit 18 EUR je angefangener Viertelstunde, die das Verwaltungsgericht Hannover in seinem Urteil vom 22. September 2016 (- 15 A 610/15 -, juris Rn. 42), moniert hat, ist durch den in § 3 Abs. 2 Satz 1, 3. Halbsatz GOVV enthaltenen Verweis auf § 1 Abs. 4 Satz 5 AllGO beseitigt worden.

c. Soweit von Lebensmittelunternehmern des (weithin) stehenden Gewerbes die durch Anmerkung Nr. 2 zu Nr. VI.2.4 -Anlage GOVV statuierte Beschränkung der Gebührenpflicht von planmäßigen Routinekontrollen bei Lebensmittelunternehmen des Reisegewerbes auf solche am Ort der Niederlassung oder gewöhnlichen Aufenthalts des Reisegewerbeunternehmensinhabers moniert wird, liegt ebenfalls kein Gleichheitsverstoß vor. Der Verzicht auf die Gebührenpflicht einer planmäßigen Routinekontrolle, die z.B. an Marktständen durchgeführt wird, wahrt den dem Verordnungsgeber in Abgabenangelegenheiten zukommenden Typisierungs- und Pauschalierungsspielraum, insbesondere für Bagatellfälle.

d. Auch die Rüge, die nur planmäßige Routinekontrollen bei Lebensmittelunternehmen betreffende Regelung der Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV sei anders ausgestaltet als Nr. VIII.3.1.1. Anlage GOVV, die die Gebührenpflicht derartiger Kontrollen bei Futtermittelunternehmen regelt und die durch die Änderungsverordnung zur GOVV lediglich ex nunc mit Wirkung vom 1. September 2017 geändert worden ist, insbesondere erst ab diesem Zeitpunkt eine Umsatzstaffelung erhalten hat, führt nicht zu einem Gleichheitsverstoß. Denn es handelt sich bereits nicht um Wesentlich Gleiches, das grundsätzlich der Gleichbehandlung bedürfte.

3. Schließlich genügen Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV und § 3 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GOVV in materieller Hinsicht den unionsrechtlichen Vorgaben aus Art. 27 Abs. 4 und Abs. 5 der Lebensmittel-Kontroll-VO.

a. Nach Art. 27 Abs. 4 Buchst. a) Lebensmittel-Kontroll-VO dürfen unter anderem die aufgrund von Art. 27 Abs. 1 dieser Verordnung zum Zwecke amtlicher Kontrollen erhobenen Gebühren nicht höher sein als die von den zuständigen Behörden getragenen Kosten in Bezug auf die Ausgaben gemäß Anhang VI zu dieser Verordnung. Nach diesem Anhang sind berücksichtigungsfähig die Löhne und Gehälter des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals (Nr. 1), die (sonstigen) Kosten für dieses Personal einschließlich der Kosten für Anlagen, Hilfsmittel, Ausrüstung und Schulung sowie Reise- und Nebenkosten (Nr. 2) und die Kosten für Probenahme und Laboruntersuchung (Nr. 3).

Diese Vorgabe einer Kostendeckungs(ober)grenze entspricht ersichtlich den Anforderungen, die die landesrechtliche Norm des § 3 Abs. 2 Sätze 1 und 2, 1. Alt. NVwKostG statuiert (Kostenüberschreitungsverbot) und die nach dem oben unter III.1.c.(1) Ausgeführten von den hier relevanten Bestimmungen der GOVV erfüllt werden. Nicht ersichtlich ist, dass das Unionsrecht mit Art. 27 Abs. 4 Buchst. a) Lebensmittel-Kontroll-VO - soweit sich der Mitgliedstaat in Ausübung des ihm belassenen Freiraums aus Art. 27 Abs. 1 dieser Verordnung für die Einführung einer Gebührenfinanzierung entscheidet - ein weitergehendes Kostendeckungsprinzip im Sinne eines starren Kostendeckungsgebotes in der Weise enthielte, dass der durch die planmäßige Routinekontrolle entstandene Verwaltungsaufwand nach Anhang VI die Untergrenze für die Gebührenbemessung darstellte.

b. Auch den unionsrechtlichen Determinanten aus Art. 27 Abs. 5 Lebensmittel-Kontroll-VO ist Genüge getan. Nach dieser Vorschrift berücksichtigen die Mitgliedstaaten bei der Festsetzung der Gebühren a) die Art des betroffenen Unternehmens und die entsprechenden Risikofaktoren; b) die Interessen der Unternehmen mit geringem Durchsatz; c) die traditionellen Methoden der Produktion, der Verarbeitung und des Vertriebs; d) die Erfordernisse von Unternehmen in Regionen in schwieriger geografischer Lage.

(1) Mit dem Bundesverwaltungsgericht (vgl. Urt. v. 26.4.2012, a.a.O., S. 1469) geht der Senat - auch in Ansehung des 32. Erwägungsgrundes zur Lebensmittel-Kontroll-VO, nach welchem die Schaffung "einheitlicher Grundsätze" angestrebt wurde - davon aus, dass eine Berücksichtigung dieser Kriterien aus Art. 27 Abs. 5 Lebensmittel-Kontroll-VO verpflichtend ist und nicht etwa - wie das Verwaltungsgericht Hannover in seinem Urteil vom 22. September 2016 (- 15 A 610/15 -, juris Rn. 34) im Ausgangspunkt angenommen hat - fakultativ. Art. 27 Abs. 6 Lebensmittel-Kontroll-VO führt zu keinem anderen Ergebnis. Diese - hier nicht einschlägige - Norm ermöglicht auf der Rechtsfolgenseite unter bestimmten Voraussetzungen eine Unterschreitung unionsrechtlich vorgesehener Mindestgebührenbeträge im Sinne des Art. 27 Abs. 4 Buchst. b) Lebensmittel-Kontroll-VO, wenn die Mitgliedstaaten (auf der Tatbestandsseite der Norm) die Wirksamkeit von Eigenkontroll- und Rückverfolgbarkeitssystemen, die bisherige Einhaltung der Vorschriften oder die Kriterien nach Art. 27 Abs. 5 Lebensmittel-Kontroll-VO berücksichtigen "wollen". Daraus lässt sich für die hier zu beurteilende Fallkonstellation nicht der Schluss ziehen, den in letztgenannter Vorschrift aufgezählten Kriterien müsste nicht Rechnung getragen werden. Vielmehr will Art. 27 Abs. 6 Lebensmittel-Kontroll-VO lediglich zum Ausdruck bringen, die Berücksichtigung dieser Kriterien könne einen Anlass dafür bieten, von Mindestgebühren nach unten abzuweichen.

(2) Nach Ansicht des Senats lässt sich aus der Formulierung "bei der Festsetzung der Gebühren" (in der englischen Fassung: "in setting the fees") schließen, dass Art. 27 Abs. 5 Lebensmittel-Kontroll-VO genügt wird, wenn den darin genannten Kriterien spätestens bei der Gebührenfestsetzung im inländischen Sinne (durch Bescheid im konkret-individuellen Einzelfall) Rechnung getragen wurde, es jedoch auch ausreicht, wenn eine solche Berücksichtigung bereits auf einer früheren Stufe des zeitlich gestreckten Verwaltungsverfahrens - das heißt bei der abstrakt-generellen Regelung der Häufigkeit der gebührenpflichtigen Amtshandlung (Kontrolle) oder bei der abstrakt-generellen Festlegung der Gebührenpflicht nach Grund, Höhe und Ausnahmen - erfolgt ist. Dies ist hier geschehen bzw. ermöglicht worden.

(a) Die Art und das Risikopotential des Unternehmens fließen, wie oben unter III.1.a. dargestellt, in ausreichender Weise in das Punktsystem nach der AVV RÜb ein, aus welchem sich die individuelle Kontrollfrequenz des Betriebes ergibt. Ein etwa gesunkenes betriebliches Risiko spiegelt sich damit in einer Art. 27 Abs. 5 Buchst. a) Lebensmittel-Kontroll-VO entsprechenden Weise in einer geringeren Häufigkeit der Kontrolltätigkeit wider, woraus eine entsprechende Reduzierung des Gebührenanfalls resultierte (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.7.2015, a.a.O., Rn. 7; OVG Saarland, Urt. v. 23.5.2016 - 2 A 75/15 -, juris Rn. 23), und umgekehrt.

(b) Die Interessen der Unternehmen mit geringem Durchsatz (insbesondere verstanden als geringem Umsatz) sind in ausreichender Weise durch die in Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV vorgesehene Umsatzstaffelung der kontrollierten Betriebe in Verbindung mit den flankierenden Regelungen insbesondere aus der Anmerkung 1. zu Nr. VI.2.4. Anlage GOVV berücksichtigt worden (vgl. im Einzelnen dazu oben B.III.2.a.). Soweit verschiedentlich geltend gemacht wurde, eine Vielzahl von Lebensmittelbetrieben weise bereits Jahresumsätze oberhalb von 500.000 EUR oder 1 Mio. EUR auf, so ändert dies nichts an dem Befund, dass die vom Verordnungsgeber auch der Stufenhöhe nach gewählte und anlässlich der Änderungsverordnung zur GOVV vom 4. August 2017 beibehaltene Umsatzstaffelung nicht offensichtlich ineffektiv ist, um unterschiedliche Belastungswirkungen der Kosten einer vergleichbar langen und aufwendigen Kontrolle auf verschieden große Betriebe und Unternehmen auszugleichen. Dass die Staffelung gemessen an dem Art. 27 Abs. 5 Buchst. b) Lebensmittel-Kontroll-VO zugrunde liegenden Privilegierungszweck kein "Feigenblatt" darstellt, zeigt sich bereits daran, dass nicht nur Fälle der Nr. VI.2.4.2.3. Anlage GOVV (Großbetriebe) vorkommen, sondern auch die Nrn. VI.2.4.2.1. und VI.2.4.2.2. Anlage GOVV (kleine und mittlere Betriebe) einen nennenswerten Anwendungsbereich haben (vgl. hierzu die von den Landkreisen Goslar (Blatt 173 f. der Gerichtsakte im Verfahren 13 LC 219/16) und Celle (Blatt 120 f. der Gerichtsakte im Verfahren 13 LC 118/17) vorgelegten statistischen Daten).

(c) Traditionelle Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsmethoden im Sinne des Art. 27 Abs. 5 Buchst. c) Lebensmittel-Kontroll-VO sind häufig durch das Element der Direktabgabe am Ort der Herstellung gekennzeichnet; dieser Umstand wirkt sich nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 AVV RÜb in Verbindung mit Nr. 5.2 der Anlage 1 zur AVV RÜb bereits bei dem Hauptmerkmal I (Betriebsart) in Form der Einstufung in eine mit einer geringeren Punktzahl versehene Risikokategorie aus, woraus nach Nr. 5.3.5 der Anlage 1 zur AVV RÜb tendenziell eine geringere Kontrollfrequenz und daraus ein geringerer Gebührenanfall resultiert. Soweit darüber hinausgehend wegen spezieller Einzelfallumstände, die der Verordnungsgeber nicht vorhersehen kann und muss, ein Bedürfnis nach einer geringeren Gebührenhöhe bei traditionell arbeitenden Lebensmittelunternehmen auch unter Berücksichtigung ihrer regelmäßig geringeren wirtschaftlichen Kraft auftreten sollte, kann einer solchen besonderen Situation jedenfalls durch (Teil-)Erlass aus Billigkeitsgründen gemäß § 11 Abs. 2 Satz 2, 1. oder 2. Alt. NVwKostG angemessen Rechnung getragen werden. Eine solche Ausnahme sieht damit bereits das "rechtliche - das heißt abstrakt-generelle - Umfeld" der Gebührenregelungen aus der GOVV weiterhin vor.

(d) Schließlich wahren die Gebührenregelungen die Interessen von Unternehmen aus Regionen in schwieriger geografischer Lage im Sinne des Art. 27 Abs. 5 Buchst. d) Lebensmittel-Kontroll-VO. Vernünftigerweise muss eine solche besondere Lage nicht unmittelbar bei der Höhe der Kontrollgebühr nach Nr. VI.2.4.2. Anlage GOVV Berücksichtigung finden, weil der Aufwand für eine planmäßige Routinekontrolle nach § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB als solche als "Vor-Ort-Kontrolle" nicht vom Standort des kontrollierten Betriebs des Lebensmittelunternehmens abhängt. Lediglich der Gebührenzuschlag für Fahrtzeiten nach § 3 Abs. 2 Satz 1 GOVV drohte dann auszuufern, wenn der kontrollierte Betrieb sich in einer sehr großen Entfernung vom Sitz des zumeist in der Kreisstadt beheimateten Veterinär- und Verbraucherschutzamts befindet und/oder der Weg dorthin umständlich oder beschwerlich erscheint. In beiden Fällen besteht die Gefahr, dass die An- und Abfahrten zum Zwecke der Durchführung einer planmäßigen Routinekontrolle eine lange Zeitdauer erfordern, die sich in einem entsprechend erhöhten Gebührenzuschlag ausdrückte.

Dieser Gefahr begegnet zum einen die Deckelungsregelung des § 3 Abs. 2 Satz 2 GOVV, nach welcher dieser Zuschlag im Falle einer Fahrt mit Kontrolle(n) bei einem oder mehreren Betrieben ein und desselben Kostenschuldners unabhängig von der Zahl der eingesetzten Beschäftigten höchstens 72 EUR beträgt (vgl. zu dieser Deutung die obigen Ausführungen unter III.1.b.(2)(a)(cc)). Wird nur ein Beschäftigter eingesetzt und nur ein Betrieb kontrolliert, wirkt sich die Begrenzungsregelung bereits aus, wenn die einfache Strecke zwischen Amt und Betrieb eine Fahrtzeit von mehr als 45 Minuten erfordert. Das erscheint mit Blick auf die räumlichen Zuschnitte der niedersächsischen Landkreise und der Region Hannover als angemessene Grenzziehung.

Zum anderen werden kleine und mittlere Betriebe bereits - sozusagen im Wege eines "Vorab-Schutzes" - vor etwa aus einer schwierigen geografischen Lage resultierenden hohen Fahrtzeitenzuschlägen nach § 3 Abs. 2 Satz 1 GOVV dadurch bewahrt, dass die in Nrn. VI.2.4.2.1. und VI.2.4.2.2. Anlage GOVV vorgesehenen (Kosten-)Höchstbeträge von 43 bzw. 66 EUR je Kontrolle gemäß Satz 1 der Anmerkung Nr. 1 zu Nr. VI.2.4. Anlage GOVV abweichend von § 3 Abs. 3 GOVV (analog) durch den Fahrtzeitenzuschlag nach § 3 Abs. 2 GOVV nicht überschritten werden dürfen. Auf die zusätzliche Deckelung des Fahrtzeitenzuschlags auf 72 EUR durch § 3 Abs. 2 Satz 2 GOVV dürfte es daher bei diesen Gruppen kontrollierter Betriebe regelmäßig nicht ankommen.

C. Dahinstehen lassen kann der Senat, ob der Beklagte die Klägerin vor Erlass des Bescheides vom 27. Februar 2015 gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VwVfG angehört und den Bescheid in einer den Anforderungen des § 1 Abs. 1 NVwVfG in Verbindung mit § 39 Abs. 1 Satz 1 Satz 1 und 2 VwVfG genügenden Weise begründet hat. Denn selbst verneinendenfalls handelt es sich um Verfahrensfehler, die nicht zur Nichtigkeit, sondern nur zur formellen Rechtswidrigkeit führen, und wegen derer die Klägerin eine Aufhebung des Bescheides gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG in Verbindung mit § 46 VwVfG nicht beanspruchen kann. Denn es ist offensichtlich, dass eine mangelnde Anhörung oder unzureichende Begründung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Der insoweit erforderliche Kausalzusammenhang setzt die konkrete Möglichkeit voraus, dass die angegriffene behördliche Entscheidung ohne die Verfahrensfehler anders, also für den Betroffenen günstiger, ausgefallen wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.10.2008 - BVerwG 6 C 38.07 -, NVwZ 2009, 653, 658 m.w.N.). Eine solche konkrete Möglichkeit einer abweichenden Sachentscheidung fehlt hier. Die Erhebung von Gebühren und Auslagen nach §§ 1 Nr. 1 Buchst. a, 2, 3 Abs. 2 und Nr. VI.2.4.2.3. Anlage GOVV sowie § 13 NVwKostG ist eine gebundene Entscheidung (vgl. zur Maßgeblichkeit dieses Aspekts bei Beurteilung der Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern nach § 46 VwVfG: BVerwG, Beschl. v. 20.12.2010 - BVerwG 2 B 39.10 -, juris Rn. 6; Urt. v. 12.12.1986 - BVerwG 8 C 34.84 -, juris Rn. 10). Dass diese Erhebung von Gebühren und Auslagen bei ordnungsgemäßer Anhörung und Begründung im konkreten Fall anders, nämlich für die Klägerin günstiger, hätte ausfallen können, ist nicht ersichtlich. Die Klägerin hat konkrete Umstände, die den Beklagten zu einer anderen, für sie günstigeren Festsetzung von Gebühren und Auslagen veranlasst hätten, nicht benannt. Sie sind auch sonst für den Senat nicht zu erkennen.

D. Der Bescheid des Beklagten vom 27. Februar 2015 ist hinsichtlich der Festsetzung der Gebühr nach Nr. VI.2.4.2.3. Anlage GOVV (I.) und der Auslagen nach § 13 NVwKostG (III.) rechtmäßig, aber hinsichtlich der Festsetzung des Zuschlags für An- und Abfahrten nach § 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV (II.) rechtswidrig.

I. Nach §§ 1 Nr. 1 Buchst. a, 2 GOVV in Verbindung mit Nr. VI.2.4.2.3. Anlage GOVV wird für die im Rahmen der Lebensmittelüberwachung nach § 39 Abs. 1 LFGB vorgenommene planmäßige Routinekontrolle in einem Betrieb mit einem Jahresumsatz von mehr als 250.000 EUR eine Gebühr nach Zeitaufwand, mindestens jedoch in Höhe von 25 EUR, erhoben. Die Gebühr ist gemäß § 2 Sätze 2 und 3 GOVV nach dem für die Amtshandlung (Kontrolle) und die Vor- und Nachbereitung der Amtshandlung erforderlichen Zeitaufwand zu bemessen. Als erforderlicher Zeitaufwand ist nach § 2 Satz 4 GOVV die Zeit anzusetzen, die unter regelmäßigen Verhältnissen von einer entsprechend ausgebildeten Fachkraft benötigt wird. Nach § 2 Satz 5 GOVV in Verbindung mit § 1 Abs. 4 Satz 5 Nr. 2 Buchst. b AllGO sind für eingesetzte Beamtinnen und Beamte der Laufbahngruppe 1 (vormals: des mittleren Dienstes), die nicht in der staatlichen Gewerbeaufsichtsverwaltung tätig sind, sowie für vergleichbare Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer je angefangene Viertelstunde erforderlichen Zeitaufwands 11,50 EUR zu berechnen.

Der Beklagte hat den kontrollierten Betrieb der Klägerin zutreffend dem Gebührentarif nach Nr. VI.2.4.2.3. Anlage GOVV zugeordnet. Die Klägerin hat in der Mitteilung vom 9. Februar 2015 (Blatt 7 der Beiakte 1) den Jahresumsatz des kontrollierten Betriebes mit mehr als 250.000 EUR angegeben.

Auf dieser Grundlage hat der Beklagte im Bescheid vom 27. Februar 2015 zutreffend eine Gebühr in Höhe von 34,50 EUR (= 11,50 je angefangene Viertelstunde x 3 angefangene Viertelstunden) festgesetzt. Die Kontrolle hat nach den Angaben des Beklagten (Schriftsatz v. 11.9.2017, Blatt 249 der Gerichtsakte; Zeiterfassung der Kontrollperson, Blatt 255 der Gerichtsakte) insgesamt 40 Minuten (= 3 angefangene Viertelstunden) gedauert. Nachvollziehbare Anhaltspunkte dafür, dass diese angegebene Kontrolldauer tatsächlich nicht zutrifft oder eine Kontrolle dieser Dauer nicht erforderlich gewesen ist, ergeben sich aus dem klägerischen Vorbringen nicht.

II. Die Festsetzung des Zuschlags für An- und Abfahrten im Bescheid vom 27. Februar 2015 in Höhe von 18,00 EUR ist hingegen rechtswidrig. Dieser Festsetzung fehlt die erforderliche Rechtsgrundlage. Die vom Beklagten angewendete Bestimmung des § 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV, wonach der für die Festsetzung des Zuschlags maßgebliche Zeitaufwand von Fahrten, die Amtshandlungen oder Leistungen bei mehreren Kostenschuldnern dienten, nach billigem Ermessen ermittelt wird, ist rechtswidrig und daher unwirksam (siehe oben B.III.1.b.(2)(b)).

Ein Rückgriff auf die Regelung für Fahrten, die Amtshandlungen oder Leistungen bei nur einem Kostenschuldner dienen, in § 3 Abs. 2 Satz 1 und 2 GOVV ist ausgeschlossen. Zum einen ist der Anwendungsbereich der Bestimmungen vom Verordnungsgeber klar voneinander abgegrenzt: § 3 Abs. 2 Satz 1 und 2 GOVV erfasst Einzelfahrten (zu einem oder mehreren Betrieben desselben Kostenschuldners); § 3 Abs. 2 Satz 3 GOVV Sammelfahrten (zu Betrieben verschiedener Kostenschuldner). Zum anderen bliebe selbst bei einem Rückgriff auf die Regelung für Einzelfahrten offen, wie der mit den Sammelfahrten verbundene tatsächliche Zeitaufwand auf die verschiedenen Kostenschuldner aufzuteilen ist. Ohne diese Aufteilung kann ein konkreter Zeitaufwand, der nach der Systematik des § 3 Abs. 2 GOVV notwendige Voraussetzung für die Ermittlung der Höhe des Zuschlags für An- und Abfahrten ist, nicht verlässlich festgestellt werden. Auch die fiktive Berücksichtigung einer An- und Abfahrtszeit von jeweils mindestens einer angefangenen Viertelstunde ist ausgeschlossen. Sie widerspräche nicht nur in systematischer Hinsicht der vom Verordnungsgeber vorgesehenen Zugrundelegung des tatsächlichen Zeitaufwands. Sie könnte bei den durch eine Sammelfahrt verbundenen Kontrollen zahlreicher Lebensmittelunternehmen verschiedener Kostenschuldner, die in innerstädtischen Lagen nicht völlig fernliegend sein dürfte, auch zu Überkompensationen und damit zu einer Kostenüberdeckung führen.

Die Festsetzung des Zuschlags für An- und Abfahrten findet auch in § 13 NVwKostG keine tragfähige Rechtsgrundlage. Der Zeitaufwand für An- und Abfahrten ist nach dem Willen des Verordnungsgebers dem gebührenfähigen Aufwand zuzuordnen; er soll durch die Erhebung (des Zuschlags zu) der Gebühr abgegolten werden. Dies schließt es gemäß § 13 Abs. 1 NVwKostG aus, diesen Aufwand zum Gegenstand einer Auslagenfestsetzung zu machen.

III. Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 und Abs. 3 Nr. 4 NVwKostG hat der Kostenschuldner auch die zur Vorbereitung und Vornahme der planmäßigen Routinekontrolle notwendigen Auslagen für Dienstreisen der die Kontrolle vornehmenden Beschäftigten des Beklagten zu erstatten. Diese Auslagenerstattung ist hier nicht nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 NVwKostG ausgeschlossen. Denn mit der Gebühr nach Nr. VI.2.4.2.3. Anlage GOVV sind - anders als mit den Gebühren nach Nrn. VI.2.4.2.1. und VI.2.4.2.2. Anlage GOVV (vgl. Satz 2 der Anmerkung Nr. 1 zu Nr. VI.2.4. Anlage GOVV) - Auslagen nicht abgegolten.

Für die Festsetzung von Auslagen für Dienstreisen ist es - entgegen der Auffassung der Klägerin - unerheblich, ob der die Kontrolle vornehmende Beschäftigte des Beklagten ein Privat- oder ein Dienstfahrzeug eingesetzt hat. Denn erstattungsfähige Auslagen im Sinne des § 13 NVwKostG sind alle bei der Vorbereitung oder bei der Vornahme einer Amtshandlung tatsächlich angefallenen und notwendigen Aufwendungen, die nicht über eine Gebühr abgegolten werden (sollen). Unerheblich ist hingegen, ob der Aufwand auf Eigenleistungen der Behörde oder die Inanspruchnahme Dritter zurückzuführen ist (vgl. Loeser/Barthel, a.a.O., § 13 Anm. 2 und 3 (Stand: Juli 2010)). Hiernach sind Kosten für Dienstreisen auslagenerstattungsfähig, da sie weder durch die Gebühr nach VI.2.4.2.3. Anlage GOVV noch durch den Zuschlag für An- und Abfahrten nach § 3 Abs. 2 GOVV abgegolten werden sollen (vgl. die Ermittlung der Zeitaufwandssätze nach § 1 Abs. 4 Satz 5 AllGO, Blatt 75 ff. der Gerichtsakte im Verfahren 13 LC 146/16 und die zugrunde liegenden vom Niedersächsischen Finanzministerium erstellten Tabellen der standardisierten Personalkostensätze für die Durchführung von Gesetzesfolgenabschätzungen und Wirtschaftlichkeitsberechnungen, der Durchschnittssätze für die Veranschlagung der Personalausgaben sowie der Durchschnittssätze für die Berechnung der haushaltswirtschaftlichen Auswirkungen der Altersteilzeit v. 8.6.2015, Nds. MBl. S. 829), die allein nach dem Zeitaufwand der für die Kontrolle eingesetzten Beschäftigten bemessen werden.

Hat der die Kontrolle vornehmende Beschäftigte ein Privatfahrzeug eingesetzt, wurde ihm nach den im hier maßgeblichen Zeitpunkt geltenden Bestimmungen der §§ 84, 120 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 NBG a.F. in Verbindung mit § 5 Abs. 2 BRKG bei Vorliegen eines erheblichen dienstlichen Interesses eine Wegstreckenentschädigung in Höhe von 0,30 EUR je Kilometer zurückgelegter Strecke gewährt.

Hat der die Kontrolle vornehmende Beschäftigte ein behördeneigenes Dienstfahrzeug eingesetzt, ist der hiermit verbundene Aufwand nach Satz 2 des Runderlasses des Niedersächsischen Finanzministeriums, Auslagenerhebung für die Durchführung von Dienstgeschäften mit behördeneigenen Dienstkraftfahrzeugen, vom 11. August 2014 (Nds. MBl. S. 557) in Verbindung mit der Anlage 1 (zu den Nrn. 6.1, 6.2 und 7.6) der vom Niedersächsischen Finanzministerium erlassenen Richtlinie über Dienstkraftfahrzeuge in der Landesverwaltung (Kfz-Richtlinie) vom 11. Mai 2012 (Nds. MBl. S. 398) zu ermitteln und beträgt je gefahrenem Kilometer für Pkw bis 75 kW Motorleistung und Transporter 0,30 EUR, für Pkw über 75 kW bis 110 kW Motorleistung 0,35 EUR und für Pkw über 110 kW Motorleistung 0,46 EUR.

Auslagen in dieser Höhe sind regelmäßig als notwendig im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG anzusehen.

Hiernach ist der im Bescheid vom 27. Februar 2015 erfolgte Ansatz von Auslagen für Reisekosten in Höhe von 4,50 EUR nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat angegeben (Schriftsatz v. 11.9.2017, Blatt 249 der Gerichtsakte; Wegeerfassung der Kontrollperson, Blatt 255 der Gerichtsakte), dass der die Kontrolle vornehmende Beschäftigte seinen Privatwagen genutzt hat, mit diesem eine Strecke von 15 km zurückgelegt hat und ihm hierfür eine Wegestreckenentschädigung in der genannten Höhe gewährt worden ist.

Die nach § 13 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG zu beachtende Grenze der im Einzelfall notwendigen Auslagen ist für den Fall einer Aufteilung von Reisekosten, die durch Sammelfahrten zu mehreren Kostenschuldnern entstanden sind, bei den Reisekosten für eine Einzelfahrt zu ziehen. Anhaltspunkte dafür, dass diese Grenze hier überschritten worden ist, bestehen für den Senat nicht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.