Gründe

I.

Der Antragsteller begehrt die vorläufige Außervollzugsetzung der Regelung einer infektionsschutzrechtlichen Verordnung, wonach private Zusammenkünfte nur mit höchstens fünf Personen zulässig sind.

Der Antragsteller lebt mit seiner Ehefrau und drei Kindern, die älter als 14 Jahre sind, in einem gemeinsamen Haushalt in einer niedersächsischen Gemeinde.

Am 30. Oktober 2020 erließ das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung, handelnd durch die Ministerin, die (8.) Niedersächsische Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung des Corona-Virus SARS-CoV-2 (Niedersächsische Corona-Verordnung, Nds. GVBl. 2020, 368), die unter anderem folgende Regelungen enthielt (Anm.: Hervorhebungen im Folgenden durch den Senat):

"§ 2
Kontaktbeschränkungen, Abstandsgebot
(1) 1Jede Person darf sich in der Öffentlichkeit außerhalb der eigenen Wohnung nur mit Angehörigen im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 1 des Strafgesetzbuchs (StGB) und Personen, die dem eigenen oder einem weiteren Hausstand angehören, insgesamt aber mit nicht mehr als zehn Personen aufhalten, wobei Kinder unter 12 Jahren nicht einzurechnen sind. …

§ 6
Regelungen für private Zusammenkünfte und Feiern
(1) Private Zusammenkünfte und Feiern, die
1. in der eigenen Wohnung oder anderen eigenen geschlossen Räumlichkeiten,
2. auf eigenen oder privat zur Verfügung gestellten Flächen unter freiem Himmel wie zum Beispiel in zur eigenen Wohnung gehörenden Gärten oder Höfen oder
3. in der Öffentlichkeit, auch in außerhalb der eigenen Wohnung zur Verfügung gestellten Räumlichkeiten,
stattfinden, sind nur mit Angehörigen im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 1 StGB, mit Personen aus nicht mehr als zwei Hausständen sowie mit Kindern bis zu einem Alter von zwölf Jahren, insgesamt aber mit nicht mehr als zehn Personen zulässig."

Diese Regelungen wurden in der Folge mehrfach geändert und erhielten folgende Fassungen durch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung und der Niedersächsischen Quarantäne-Verordnung vom 27. November 2020 (Nds. GVBl. S. 408):

§ 2
Kontaktbeschränkungen, Abstandsgebot
(1) 1Jede Person darf sich in der Öffentlichkeit außerhalb der eigenen Wohnung nur mit Personen, die dem eigenen oder einem weiteren Hausstand angehören, insgesamt aber mit nicht mehr als fünf Personen aufhalten, wobei Kinder unter 14 Jahren nicht einzurechnen sind und für Angehörige im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 1 des Strafgesetzbuchs (StGB) die Hausstandszugehörigkeit nicht maßgeblich ist. …

§ 6
Regelungen für private Zusammenkünfte und Feiern
(1) Private Zusammenkünfte und Feiern, die
1. in der eigenen Wohnung oder anderen eigenen geschlossen Räumlichkeiten,
2. auf eigenen oder privat zur Verfügung gestellten Flächen unter freiem Himmel wie zum Beispiel in zur eigenen Wohnung gehörenden Gärten oder Höfen oder
3. in der Öffentlichkeit, auch in außerhalb der eigenen Wohnung zur Verfügung gestellten Räumlichkeiten,
stattfinden, sind nur mit Angehörigen im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 1 StGB sowie mit Personen, die dem eigenen oder einem weiteren Hausstand angehören, höchstens aber mit insgesamt nicht mehr als fünf Personen zulässig, wobei Kinder unter 14 Jahren nicht einzurechnen sind.",

durch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 15. Dezember 2020 (Nds. GVBl. S. 488):

§ 6
Regelungen für private Zusammenkünfte und Feiern
(1) Private Zusammenkünfte und Feiern, die
1. in der eigenen Wohnung oder anderen eigenen geschlossen Räumlichkeiten,
2. auf eigenen oder privat zur Verfügung gestellten Flächen unter freiem Himmel wie zum Beispiel in zur eigenen Wohnung gehörenden Gärten oder Höfen oder
3. in der Öffentlichkeit, auch in außerhalb der eigenen Wohnung zur Verfügung gestellten Räumlichkeiten,
stattfinden, sind nur mit Angehörigen im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 1 StGB sowie mit Personen, die dem eigenen oder einem weiteren Hausstand angehören, höchstens aber mit insgesamt nicht mehr als fünf Personen zulässig, wobei Kinder bis einschließlich 14 Jahren nicht einzurechnen sind.",

durch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung und der Niedersächsischen Quarantäne-Verordnung vom 8. Januar 2021 (Nds. GVBl. S. 3):

"§ 2
Kontaktbeschränkungen, Abstandsgebot
(1) 1Jede Person darf sich in der Öffentlichkeit außerhalb der eigenen Wohnung nur allein oder mit Personen, die dem eigenen Hausstand angehören, und höchstens einer weiteren Person oder als Einzelperson mit mehreren Personen aus einem gemeinsamen Hausstand aufhalten. 2Begleitpersonen oder Betreuungskräfte, die erforderlich sind, um Menschen mit einer wesentlichen Behinderung oder Pflegebedürftigkeit eine Teilhabe am Leben in der Gesellschaft zu ermöglichen, werden nicht eingerechnet. 3Eine weitere Person ist zulässig, soweit diese Dritte im Sinne des § 1684 Abs. 4 Satz 3 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) ist. …

§ 6
Regelungen für private Zusammenkünfte und Feiern
(1) 1Private Zusammenkünfte und Feiern, die
1. in der eigenen Wohnung oder anderen eigenen geschlossen Räumlichkeiten,
2. auf eigenen oder privat zur Verfügung gestellten Flächen unter freiem Himmel wie zum Beispiel in zur eigenen Wohnung gehörenden Gärten oder Höfen oder
3. in der Öffentlichkeit, auch in außerhalb der eigenen Wohnung zur Verfügung gestellten Räumlichkeiten,
stattfinden, sind nur mit Personen des eigenen Hausstands und höchstens einer weiteren Person oder als Einzelperson mit mehreren Personen aus einem gemeinsamen Hausstand zulässig. 2Begleitpersonen oder Betreuungskräfte, die erforderlich sind, um Menschen mit einer wesentlichen Behinderung oder Pflegebedürftigkeit eine Teilhabe am Leben in der Gesellschaft zu ermöglichen, werden nicht eingerechnet. 3Eine weitere Person ist zulässig, soweit diese Dritte im Sinne des § 1684 Abs. 4 Satz 3 BGB ist. …",

durch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 22. Januar 2021 (Nds. GVBl. S. 26):

"§ 2
Kontaktbeschränkungen, Abstandsgebot
(1) 1Jede Person darf sich in der Öffentlichkeit außerhalb der eigenen Wohnung nur allein oder mit Personen, die dem eigenen Hausstand angehören, und höchstens einer weiteren Person oder als Einzelperson mit mehreren Personen aus einem gemeinsamen Hausstand sowie jeweils mit zugehörigen Kindern bis einschließlich drei Jahren aufhalten. 2Begleitpersonen oder Betreuungskräfte, die erforderlich sind, um Menschen mit einer wesentlichen Behinderung oder Pflegebedürftigkeit eine Teilhabe am Leben in der Gesellschaft zu ermöglichen, werden nicht eingerechnet. 3Eine weitere Person ist zulässig, soweit diese Dritte im Sinne des § 1684 Abs. 4 Satz 3 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) ist. …

§ 6

Regelungen für private Zusammenkünfte und Feiern
(1) 1Private Zusammenkünfte und Feiern, die
1. in der eigenen Wohnung oder anderen eigenen geschlossen Räumlichkeiten,
2. auf eigenen oder privat zur Verfügung gestellten Flächen unter freiem Himmel wie zum Beispiel in zur eigenen Wohnung gehörenden Gärten oder Höfen oder
3. in der Öffentlichkeit, auch in außerhalb der eigenen Wohnung zur Verfügung gestellten Räumlichkeiten,
stattfinden, sind nur mit Personen des eigenen Hausstands und höchstens einer weiteren Person oder als Einzelperson mit mehreren Personen aus einem gemeinsamen Hausstand sowie jeweils mit zugehörigen Kindern bis einschließlich drei Jahren zulässig. 2Begleitpersonen oder Betreuungskräfte, die erforderlich sind, um Menschen mit einer wesentlichen Behinderung oder Pflegebedürftigkeit eine Teilhabe am Leben in der Gesellschaft zu ermöglichen, werden nicht eingerechnet. 3Eine weitere Person ist zulässig, soweit diese Dritte im Sinne des § 1684 Abs. 4 Satz 3 BGB ist. …",

und durch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung und der Niedersächsischen Quarantäne-Verordnung vom 12. Februar 2021 (Nds. GVBl. S. 55):

"§ 2
Kontaktbeschränkungen, Abstandsgebot
(1) 1Jede Person darf sich in der Öffentlichkeit außerhalb der eigenen Wohnung nur allein oder mit Personen, die dem eigenen Hausstand angehören, und höchstens einer weiteren Person oder als Einzelperson mit mehreren Personen aus einem gemeinsamen Hausstand sowie jeweils mit zugehörigen Kindern bis einschließlich sechs Jahren aufhalten. 2Begleitpersonen oder Betreuungskräfte, die erforderlich sind, um Menschen mit einer wesentlichen Behinderung oder Pflegebedürftigkeit eine Teilhabe am Leben in der Gesellschaft zu ermöglichen, werden nicht eingerechnet. 3Eine weitere Person ist zulässig, soweit diese Dritte im Sinne des § 1684 Abs. 4 Satz 3 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) ist. …

Nach weiteren Änderungen durch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung und der Niedersächsischen Quarantäne-Verordnung vom 6. März 2021 (Nds. GVBl. S. 93), die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 7. März 2021 (Nds. GVBl. S. 110) und die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 12. März 2021 (Nds. GVBl. S. 120) enthält die Niedersächsische Corona-Verordnung derzeit auch folgende Regelungen:

"§ 2
Kontaktbeschränkungen, Abstandsgebot
(1) 1Eine Zusammenkunft von Personen ist mit höchstens fünf Personen zulässig, die insgesamt höchstens zwei Haushalten angehören dürfen, wobei Kinder dieser Personen bis zu einem Alter von einschließlich 14 Jahren nicht einzurechnen sind und nicht zusammenlebende Paare als ein Haushalt gelten. 2Begleitpersonen oder Betreuungskräfte, die erforderlich sind, um Menschen mit einer wesentlichen Behinderung oder Pflegebedürftigkeit eine Teilhabe am Leben in der Gesellschaft zu ermöglichen, werden nicht eingerechnet. 3Eine weitere Person ist zulässig, soweit diese Dritte im Sinne des § 1684 Abs. 4 Satz 3 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) ist. 4Abweichend von Satz 1 dürfen die Landkreise und kreisfreien Städte, jeweils im Einvernehmen mit dem Landesgesundheitsamt, durch öffentlich bekannt zu gebende Allgemeinverfügung für ihr jeweiliges Gebiet Zusammenkünfte von höchstens zehn Personen zulassen, die insgesamt höchstens drei Haushalten angehören dürfen, wobei Kinder dieser Personen bis zu einem Alter von einschließlich 14 Jahren nicht einzurechnen sind und nicht zusammenlebende Paare als ein Haushalt gelten; die Sätze 2 und 3 sind anzuwenden. 5Die Zusammenkünfte nach Satz 4 dürfen nur zugelassen werden, wenn für die betreffende Kommune die Zahl der Neuinfizierten im Verhältnis zur Bevölkerung nicht mehr als 35 Fälle je 100 000 Einwohnerinnen und Einwohner kumulativ in den letzten sieben Tagen beträgt; das für Gesundheit zuständige Ministerium gibt auf der Internetseite https://www.niedersachsen.de/Coronavirus/aktuelle_lage_in_niedersachsen/ bekannt, in welchen Landkreisen und kreisfreien Städten die nach Halbsatz 1 geregelte Zahl der Neuinfizierten erreicht ist. 6An einer Zusammenkunft, die nach Satz 4 zugelassen ist, dürfen Personen, die ihren Wohnsitz oder ihren ständigen Aufenthalt in einer anderen Kommune haben, nur dann teilnehmen, wenn auch in dieser Kommune die Zusammenkünfte entsprechend Satz 4 zugelassen sind oder die Zusammenkunft nach Satz 1 zulässig wäre. …8Eine Zusammenkunft, die weder nach den Sätzen 1 bis 6 zulässig noch eine Versammlung im Sinne des § 2 NVersG ist, ist verboten.

§ 18a
Hochinzidenzkommunen
(1) 1Hochinzidenzkommunen sind die Landkreise und kreisfreien Städte, für deren Gebiet am 8. März 2021 die Zahl der Neuinfizierten im Verhältnis zur Bevölkerung mehr als 100 Fälle je 100 000 Einwohnerinnen und Einwohner kumulativ in den letzten sieben Tagen beträgt. 2Hochinzidenzkommunen sind auch die Landkreise und kreisfreien Städte, die die örtlich zuständigen Behörden nach Absatz 2 durch öffentlich bekannt zu gebende Allgemeinverfügung zu Hochinzidenzkommunen erklärt haben.
(2) Beträgt an drei aufeinanderfolgenden Tagen (Dreitagesabschnitt) in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt die Zahl der Neuinfizierten im Verhältnis zur Bevölkerung mehr als 100 Fälle je 100 000 Einwohnerinnen und Einwohner kumulativ in den letzten sieben Tagen und ist diese Überschreitung nach Einschätzung der örtlich zuständigen Behörden von Dauer, so erklären die örtlich zuständigen Behörden den betreffenden Landkreis oder die betreffende kreisfreie Stadt mit Wirkung ab dem zweiten Werktag nach dem Dreitagesabschnitt zur Hochinzidenzkommune.
(3) In den Hochinzidenzkommunen nach den Absätzen 1 und 2 sind
1. anstelle des § 2 Abs. 1 der § 2 Abs. 1 und der § 6 der Niedersächsischen Corona-Verordnung in der am 6. März 2021 geltenden Fassung, …
anzuwenden. …

§ 20
Inkrafttreten, Außerkrafttreten
(1) Diese Verordnung tritt am 2. November 2020 in Kraft und mit Ablauf des 28. März 2021 außer Kraft."

Am 15. März 2021 hat der Antragsteller einen Normenkontrollantrag (13 KN 131/21) und einen darauf bezogenen Normenkontrolleilantrag (13 MN 132/21) gestellt, mit denen er sich gegen die Beschränkung privater Zusammenkünfte auf höchstens fünf Personen durch § 2 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung wendet. Die Verordnungsregelung mache es ihm bei Nichtanwendung der Bestimmungen für Hochinzidenzkommunen unmöglich, familiäre Kontakte zu seiner vor Ort, aber in einem anderen Haushalt lebenden Mutter zu pflegen. Jedenfalls müssten für solche Kontakte einzelne Angehörige seines Haushalts diesen verlassen. Eine solche Verordnungsregelung verletze die Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit und des Schutzes der Familie. Es fehle bereits an einer tauglichen Rechtsgrundlage für die Verordnung. Jedenfalls sei die Beschränkung privater Zusammenkünfte auf höchstens fünf Personen unangemessen. Eine Beschränkung auf zwei Haushalte sei zur Erreichung infektionsschutzrechtlicher Ziele ausreichend, zumal der Verordnungsgeber zahlreiche andere Ausnahmen von der starren Personenobergrenze zulasse, etwa für Kinder unter 14 Jahren, für Begleitpersonen, für Betreuungspersonen oder für Dritte im Sinne des § 1684 Abs. 4 Satz 3 des Bürgerlichen Gesetzbuchs.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

§ 2 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung des Corona-Virus SARS-CoV-2 (Niedersächsische Corona-Verordnung) vom 30. Oktober 2020 (Nds. GVBl. S. 368), zuletzt geändert durch Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 12. März 2021 (Nds. GVBl. S. 120), im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO vorläufig außer Vollzug zu setzen, soweit danach eine Zusammenkunft nur mit höchstens fünf Personen zulässig ist.

Der Antragsgegner verteidigt die angefochtene Verordnungsregelung und beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte verwiesen.

II.

Der zulässige (1.) Antrag ist begründet (2.) und führt zur vorläufigen Außervollzugsetzung des § 2 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung des Corona-Virus SARS-CoV-2 (Niedersächsische Corona-Verordnung) vom 30. Oktober 2020 (Nds. GVBl. S. 368), zuletzt geändert durch Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 12. März 2021 (Nds. GVBl. S. 120), soweit danach eine Zusammenkunft nur mit höchstens fünf Personen zulässig ist, mit allgemeinverbindlicher Wirkung (3.).

Diese Entscheidung, die nicht den prozessrechtlichen Vorgaben des § 47 Abs. 5 VwGO unterliegt (vgl. Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rn. 607; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 110 ff.), trifft der Senat ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 12.6.2009 - 1 MN 172/08 -, juris Rn. 4 m.w.N.) und gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 NJG ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richterinnen und Richter.

1. Der Antrag ist zulässig.

a. Der Normenkontrolleilantrag ist nach § 47 Abs. 6 in Verbindung mit Abs. 1 Nr. 2 VwGO und § 75 NJG statthaft. Die Niedersächsische Corona-Verordnung ist eine im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 75 NJG (vgl. zu den insoweit bestehenden Anforderungen: Senatsbeschl. v. 31.1.2019 - 13 KN 510/18 -, NdsRpfl. 2019, 130 f. - juris Rn. 16 ff.).

b. Der Antragsteller ist als Adressat der angefochtenen Verordnungsregelung antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, da er jedenfalls geltend machen kann, in eigenen Rechten in absehbarer Zeit verletzt zu werden (vgl. zu den insoweit bestehenden Anforderungen: Senatsbeschl. v. 25.8.2020 - 13 MN 319/20 -, juris Rn. 23 m.w.N.). Für den durchaus möglichen Fall, dass die besonderen Bestimmungen für Hochinzidenzkommunen nach § 18a Abs. 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung für ihn nicht mehr vorrangig anzuwenden sind, untersagt ihm § 2 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung, in seinem Haushalt gemeinsam mit seiner Ehefrau und seinen Kindern sowie seiner Mutter zusammenzukommen. Dies lässt es möglich erscheinen, dass der Antragsteller zum einen in seinen Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 und 6 Abs. 1 GG verletzt ist. Darüber hinaus ist zum anderen auch eine Verletzung des Antragstellers in seinem dem allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG korrespondierenden Grundrecht nicht ausgeschlossen.

c. Der Antrag ist zutreffend gegen das Land Niedersachsen als normerlassende Körperschaft im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO gerichtet. Das Land Niedersachsen wird durch das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung vertreten (vgl. Nr. II. des Gemeinsamen Runderlasses der Staatskanzlei und sämtlicher Ministerien, Vertretung des Landes Niedersachsen, v. 12.7.2012 (Nds. MBl. S. 578), zuletzt geändert am 15.9.2017 (Nds. MBl. S. 1288), in Verbindung mit Nr. 4.22 des Beschlusses der Landesregierung, Geschäftsverteilung der Niedersächsischen Landesregierung, v. 17.7.2012 (Nds. MBl. S. 610), zuletzt geändert am 18.11.2019 (Nds. MBl. S. 1618)).

d. Der Antrag ist auch zulässigerweise auf eine teilweise Außervollzugsetzung des § 2 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung, soweit danach eine Zusammenkunft nur mit höchstens fünf Personen zulässig ist, gerichtet. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat angeschlossen hat (vgl. Senatsurt. v. 14.11.2018 - 13 KN 249/16 -, juris Rn. 83), kommt die Erklärung einer bloßen Teilunwirksamkeit in Betracht, wenn der übrige Verordnungsinhalt mit der nichtigen Bestimmung in keinem untrennbaren Regelungszusammenhang steht, also auch ohne diesen Teil noch eine mit höherrangigem Recht vereinbare sinnvolle Restregelung bildet, und wenn anzunehmen ist, dass der Verordnungsgeber im Zweifel auch eine Verordnung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (BVerwG, Beschl. v. 6.11.2007 - BVerwG 4 BN 44.07 -, juris Rn. 3; vgl. auch Bayerischer VGH, Urt. v. 13.2.2008 - 22 N 06.484 -, juris Rn. 35; Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 85 jeweils m.w.N.). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. § 2 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung bestimmt eine Ausnahme von dem grundsätzlichen Verbot privater Zusammenkünfte nach § 2 Abs. 1 Satz 8 der Niedersächsischen Corona-Verordnung. Von diesem grundsätzlichen Verbot sind ausgenommen Zusammenkünfte "von Personen …, die insgesamt höchstens zwei Haushalten angehören", aber "mit höchstens fünf Personen". Die letztgenannte Obergrenze von fünf Personen steht in keinem untrennbaren Regelungszusammenhang mit der zuvor genannten Ausnahme für Personen aus zwei Haushalten. Die Ausnahme für Zusammenkünfte von Personen aus höchstens zwei Haushalten bleibt vielmehr eine sinnvolle Restregelung, für die auch angenommen werden kann, dass der Verordnungsgeber im Zweifel eine Regelung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte.

2. Der Antrag ist auch begründet.

Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht in Normenkontrollverfahren auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten eines Normenkontrollantrages im Hauptsacheverfahren, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag voraussichtlich Erfolg haben wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden. Gegenüberzustellen sind im Rahmen der sog. "Doppelhypothese" die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Gründe müssen die gegenläufigen Interessen deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.4.2019 - BVerwG 4 VR 3.19 -, juris Rn. 4 (zur Normenkontrolle eines Bebauungsplans); OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 22.10.2019 - 6 B 11533/19 -, juris Rn. 5 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung über die Freigabe eines verkaufsoffenen Sonntags); Sächsisches OVG, Beschl. v. 10.7.2019 - 4 B 170/19 -, juris Rn. 20 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung zur Bildung und Arbeit des Integrationsbeirats); Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 11.5.2018 - 12 MN 40/18 -, juris Rn. 24 ff. (zur Normenkontrolle gegen die Ausschlusswirkung im Flächennutzungsplan) jeweils m.w.N.).

Unter Anwendung dieser Grundsätze hat der Antrag auf vorläufige Außervollzugsetzung des § 2 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung, soweit danach eine Zusammenkunft nur mit höchstens fünf Personen zulässig ist, Erfolg. Der in der Hauptsache gestellte Normenkontrollantrag des Antragstellers wäre voraussichtlich begründet (a.). Zudem überwiegen die gewichtigen Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und der Allgemeinheit die für den weiteren Vollzug der Verordnung bis zu einer Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren sprechenden Gründe (b.).

a. Der vom Antragsteller in der Hauptsache gestellte Normenkontrollantrag (13 KN 131/21) hat voraussichtlich Erfolg. Nach der derzeit nur gebotenen summarischen Prüfung spricht Überwiegendes dafür, dass § 2 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung, soweit danach eine Zusammenkunft nur mit höchstens fünf Personen zulässig ist, rechtswidrig ist und für unwirksam zu erklären sein wird.

Dabei geht der Senat unter Zugrundelegung seiner bisherigen Rechtsprechung weiterhin davon aus, dass die Niedersächsische Corona-Verordnung auf einer tauglichen Rechtsgrundlage beruht, formell rechtmäßig ist und hinsichtlich deren materieller Rechtmäßigkeit im Hinblick auf das "Ob" eines staatlichen Handelns keine durchgreifenden Bedenken bestehen (vgl. mit eingehender Begründung und weiteren Nachweisen etwa den Senatsbeschl. v. 18.2.2021 - 13 MN 52/21 -, juris Rn. 34 ff. und v. 30.11.2020 - 13 MN 519/20 -, juris Rn. 26 ff.).

Die in § 2 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung für private Zusammenkünfte bestimmte (grundsätzliche; vgl. zu Ausnahmen § 2 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz sowie Sätze 2 ff. der Niedersächsischen Corona-Verordnung) Obergrenze von fünf Personen ist aber keine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG.

§ 28 Abs. 1 IfSG liegt die Erwägung zugrunde, dass sich die Bandbreite der Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht im Vorfeld bestimmen lässt. Der Gesetzgeber hat § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG daher als Generalklausel ausgestaltet (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012 - BVerwG 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205, 213 - juris Rn. 26 unter Hinweis auf den Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Seuchengesetzes, BT-Drs. 8/2468, S. 27 f.). Der Begriff der "Schutzmaßnahmen" ist folglich umfassend und eröffnet der Infektionsschutzbehörde ein möglichst breites Spektrum geeigneter Maßnahmen (vgl. Senatsbeschl. v. 26.5.2020 - 13 MN 182/20 -, juris Rn. 37; OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 2.4.2020 - 3 MB 8/20 -, juris Rn. 35). Dies können ihrer Art nach auch Kontaktbeschränkungen und Beschränkungen der Teilnehmerzahl privater Zusammenkünfte sein (vgl. Senatsbeschl. v. 18.1.2021 - 13 MN 11/21 -, juris Rn. 28 (zu §§ 2 Abs. 1 und 6 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung v. 30.10.2020 i.d.F. v. 8.1.2021); v. 23.12.2020 - 13 MN 506/20 -, juris Rn. 54 ff. (zu §§ 2 Abs. 1 und 6 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung v. 30.10.2020 i.d.F. v. 18.12.2020); v. 23.12.2020 - 13 MN 569/20 -, juris Rn. 14 ff. (zu § 2 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung v. 30.10.2020 i.d.F. v. 18.12.2020); v. 18.11.2020 - 13 MN 448/20 -, juris Rn. 66 ff. (zu § 6 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung v. 30.10.2020)), wie es nunmehr auch in § 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG klargestellt ist.

Der weite Kreis möglicher Schutzmaßnahmen wird durch § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG aber dahin begrenzt, dass die Schutzmaßnahme im konkreten Einzelfall "notwendig" sein muss. Der Staat darf mithin nicht alle Maßnahmen und auch nicht solche Maßnahmen anordnen, die von Einzelnen in Wahrnehmung ihrer Verantwortung gegenüber sich selbst und Dritten bloß als nützlich angesehen werden. Vielmehr dürfen staatliche Behörden nur solche Maßnahmen verbindlich anordnen, die zur Erreichung infektionsschutzrechtlich legitimer Ziele objektiv notwendig sind (vgl. Senatsbeschl. v. 26.5.2020 - 13 MN 182/20 -, juris Rn. 38). Diese Notwendigkeit ist während der Dauer einer angeordneten Maßnahme von der zuständigen Behörde fortlaufend zu überprüfen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.4.2020 - 1 BvQ 31/20 -, juris Rn. 16).

Die danach erforderliche objektive Notwendigkeit ist bei summarischer Prüfung für die in § 2 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung für private Zusammenkünfte bestimmte Obergrenze von fünf Personen nicht gegeben.

(1) Zweifelsohne verfolgt der Verordnungsgeber weiterhin die legitimen Ziele (vgl. hierzu Senatsbeschl. v. 6.11.2020 - 13 MN 411/20 -, juris Rn. 43), im Interesse des Schutzes von Leben und Gesundheit eines und einer jeden die Bevölkerung vor der Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen, die Verbreitung der Krankheit COVID-19 zu verhindern und eine Überlastung des Gesundheitssystems infolge eines ungebremsten Anstiegs der Zahl von Ansteckungen, Krankheits- und Todesfällen zu vermeiden. Zur Vorbeugung einer akuten nationalen Gesundheitsnotlage sollen die Kontakte in der Bevölkerung drastisch reduziert werden, um das Infektionsgeschehen insgesamt zu verlangsamen und die Zahl der Neuinfektionen wieder in durch den öffentlichen Gesundheitsdienst nachverfolgbare Größenordnungen zu senken (vgl. hierzu auch die Angaben in der Begründung der Niedersächsischen Corona-Verordnung und ihrer Änderungsverordnungen, Nds. GVBl. 2020, 411 ff., 457, 491 f. und 2021, 6 ff., 28 f., 58, 101 ff., 110 ff. und 120). Diese Zielrichtung wahrt die besonderen Anforderungen des § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG (vgl. Senatsbeschl. v. 23.12.2020 - 13 MN 506/20 -, juris Rn. 61).

Ob darüber hinaus für die Gesamtheit der in der Niedersächsischen Corona-Verordnung angeordneten Schutzmaßnahmen die konkrete Erreichung einer 7-Tage-Inzidenz (Zahl der Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen) von 50 oder gar 35 legitim ist, erscheint zweifelhaft (vgl. Senatsbeschl. v. 20.1.2021 - 13 MN 10/21 -, juris Rn. 20 ff. (zur 50er Inzidenz) und v. 15.2.2021 - 13 MN 44/21 -, juris Rn. 25 ff. (zur 35er Inzidenz)), bedarf in diesem Verfahren aber keiner abschließenden Entscheidung. Denn abgesehen davon, dass derzeit eine landesweite Erreichung dieser Inzidenzen in Niedersachsen (Stand: 19.3.2021: 90,2; vgl. www.niedersachsen.de/Coronavirus/aktuelle_lage_in_niedersachsen/) nicht absehbar ist, ist die hier streitgegenständliche Untersagung nach den Verordnungsbestimmungen mit keiner dieser Inzidenzen unmittelbar verknüpft, sondern unter Berücksichtigung auch aller weiteren für das Infektionsgeschehen relevanten Umstände angeordnet worden.

(2) Im Hinblick auf die verfolgten legitimen Ziele dürfte auch die Eignung der streitgegenständlichen Kontaktbeschränkungen in § 2 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung noch gegeben sein.

Angesichts der hohen Infektiosität und der Übertragungswege steht für den Senat außer Zweifel, dass Beschränkungen von Zusammenkünften und Ansammlungen mehrerer Personen - vor allem in geschlossenen Räumen - geeignet sind, die Verbreitung von SARS-CoV-2 zu verhindern (vgl. Senatsbeschl. v. 18.11.2020 - 13 MN 448/20 -, juris Rn. 81; v. 11.6.2020 - 13 MN 192/20 -, juris Rn. 52).

Die Geeignetheit der Kontaktbeschränkungen in § 2 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung wird auch nicht dadurch grundlegend in Frage gestellt, dass durch mehrere zeitlich voneinander getrennte Kontakte die verordnete Höchstzahl an gleichzeitigen Kontakten überschritten werden kann (vgl. hierzu Senatsbeschl. v. 18.1.2021 - 13 MN 11/21 -, juris Rn. 36 f.).

Mit Blick auf die Eignung ist aber zu berücksichtigen, dass eine Verhaltenssteuerung durch Regeln, die das Verhalten im privaten Raum betreffen, im freiheitlichen Rechtsstaat des Grundgesetzes zuvörderst von der freiwilligen Befolgung durch die Rechtsunterworfenen abhängt und allenfalls punktuell durch staatlichen Vollzug oder Pönalisierung erreicht wird. Anders gewendet: Einer Verschärfung von Regeln für den privaten Raum, die in weiten Teilen der Bevölkerung als nicht mehr hinnehmbar empfunden, die nicht freiwillig befolgt und die durch staatliche Behörden auch nicht effektiv durchgesetzt werden kann, dürfte die erforderliche Eignung fehlen.

(3) Zweifelhaft ist aber, ob der Antragsgegner unter Berücksichtigung des ihm zukommenden Einschätzungsspielraums die streitgegenständlichen Kontaktbeschränkungen in § 2 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung für erforderlich halten darf.

(a) Im Hinblick auf das tätigkeitsbezogene Infektionsgeschehen stellt der private Haushalt, soweit ermittelbar, zwar das Setting dar, in welchem die meisten Ausbruchsgeschehen stattfinden (vgl. Senatsbeschl. v. 23.12.2020 - 13 MN 569/20 -, juris Rn. 24; Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 v. 9.3.2021, S. 12, veröffentlicht unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Maerz_2021/2021-03-09-de.pdf?__blob=publicationFile; RKI, Infektionsumfeld von COVID-19-Ausbrüchen in Deutschland, in: Epidemiologisches Bulletin v. 17.9.2020, S. 3 ff., veröffentlicht unter: https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/38_20.pdf?__blob=publicationFile).

Auch die (grundsätzliche; vgl. zu Ausnahmen § 2 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz sowie Sätze 2 ff. der Niedersächsischen Corona-Verordnung) Beschränkung auf Personen aus zwei Haushalten und die Bestimmung einer Obergrenze von Personen, die Personen eines anderen Haushalts treffen dürfen, als solche erscheint bei summarischer Prüfung noch vom Einschätzungsspielraum des Verordnungsgebers umfasst (vgl. Senatsbeschl. v. 18.1.2021 - 13 MN 11/21 -, juris Rn. 41 (zur Festsetzung der Höchstzahl auf grundsätzlich nur noch eine hausstandsfremde Person); v. 23.12.2020 - 13 MN 506/20 -, juris Rn. 71 (zur Absenkung der Personenhöchstzahl von 10 auf 5 Personen)). Andere Hygiene- und Schutzmaßnahmen im privaten Raum, etwa eine Maskenpflicht oder ein Abstandsgebot, erscheinen zwar milder, aber (schon mangels Kontrollmöglichkeiten) nicht nachweislich gleich effektiv (vgl. Senatsbeschl. v. 18.1.2021 - 13 MN 11/21 -, juris Rn. 42).

Der Verordnungsgeber hat für den Senat aber nicht ansatzweise nachvollziehbar aufgezeigt, welche sachlichen Gründe die (Wieder-)Einführung einer Obergrenze von fünf Personen für private Zusammenkünfte durch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung und der Niedersächsischen Quarantäne-Verordnung vom 6. März 2021 (Nds. GVBl. S. 93) erforderten. Die vorausgegangenen Verordnungsregelungen betreffend Kontaktbeschränkungen für private Zusammenkünfte seit der Änderung durch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung und der Niedersächsischen Quarantäne-Verordnung vom 8. Januar 2021 (Nds. GVBl. S. 3) sahen eine solche Obergrenze für private Zusammenkünfte nicht mehr vor. Sie gestatteten stets mindestens, dass alle Angehörigen eines Haushalts mit einer weiteren haushaltsfremden Person zusammenkommen dürfen. Die nun eingeführte Obergrenze schließt dies indes aus, wenn in einem Haushalt bereits fünf Personen gemeinsam leben, von denen keine jünger als 15 Jahre ist. Ein sachlicher Grund für diese Verschärfung wird in der Begründung der Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung und der Niedersächsischen Quarantäne-Verordnung vom 6. März 2021 (Nds. GVBl. S. 101 ff.) nicht genannt. Vielmehr erstrebt der Verordnungsgeber eine Erweiterung der Möglichkeiten zu privaten Zusammenkünften (Nds. GVBl. S. 102) und eine "maßvolle … Lockerung" (Nds. GVBl. S. 103), die er durch die Zulassung der Zusammenkünfte mehrerer Personen aus zwei Haushalten auch vornimmt. Im Widerspruch hierzu steht jedoch die Verschärfung für die genannten Fallkonstellationen, die nach Darstellung des Antragsgegners (Schriftsatz v. 19.3.2021, S. 17) mehr als 9% aller Haushalte betrifft und die damit nach Einschätzung des Senats auch unter Berücksichtigung der Notwendigkeit einer pauschalierenden Regelung nicht zu vernachlässigen sind. Einen nachvollziehbaren sachlichen Grund für diese Verschärfung hat der Antragsgegner auch im gerichtlichen Verfahren nicht aufgezeigt (vgl. hierzu den Schriftsatz des Antragsgegners v. 19.3.2021, insbesondere S. 17 ff.). Sie ist für den Senat unter Berücksichtigung der Entwicklung des Infektionsgeschehens im Land Niedersachsen seit dem 8. Januar 2021 auch nicht offensichtlich.

(b) Ebenso ist bei summarischer Prüfung nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass mildere, in ihrer Wirkung aber ähnlich effektive Mittel im Hinblick auf das gebietsbezogene Infektionsgeschehen ergriffen werden können.

Dabei stellt der Senat nicht in Abrede, dass der Verordnungsgeber die Erforderlichkeit der hier zu beurteilenden Verordnungsregelung - anders als etwa bei den zuvor angeordneten Beherbergungsverboten (vgl. Senatsbeschl. v. 15.10.2020 - 13 MN 371/20 -, juris Rn. 59) und Sperrzeiten im Gastronomiebereich (vgl. Senatsbeschl. v. 29.10.2020 - 13 MN 393/20 -, juris Rn. 57) - nicht nur anhand der 7-Tage-Inzidenz, also der Zahl der Neuinfizierten im Verhältnis zur Bevölkerung je 100.000 Einwohnerinnen und Einwohner kumulativ in den letzten sieben Tagen, beurteilt, sondern, wie in dem von der Niedersächsischen Landesregierung erstellten "Handlungskonzept zur Bekämpfung des Infektionsgeschehens in der COVID 19 Pandemie" (veröffentlicht unter: www.stk.niedersachsen.de/startseite/presseinformationen/vorsorgliches-handlungskonzept-zur-bekampfung-eines-gegebenenfalls-weiter-ansteigenden-infektionsgeschehens-in-der-covid-19-pandemie-193263.html, Stand: 5.10.2020) und dem von der Niedersächsischen Landesregierung entworfenen "Stufenplan 2.0" (veröffentlicht unter: www.niedersachsen.de/Coronavirus/stufenplan-fur-niedersachsen-196849.html, Stand: 18.2.2021) vorgesehen, auch alle anderen für das Infektionsgeschehen relevanten Umstände in seine Bewertung einbezogen hat (vgl. zu dieser Verpflichtung zuletzt: Senatsbeschl. v. 29.10.2020 - 13 MN 393/20 -, juris Rn. 57).

Etwas Anderes gilt auch nicht für die besonderen Regelungen betreffend "Hochinzidenzkommunen" in § 18a Abs. 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung und "Niedriginzidenzkommunen" in § 2 Abs. 1 Satz 4 ff. der Niedersächsischen Corona-Verordnung. Denn auch insoweit ist die bloße 7-Tage-Inzidenz ersichtlich nicht das Maß aller Dinge. Vielmehr gilt die ausnahmsweise Verschärfung gemäß § 18a Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 der Niedersächsischen Corona-Verordnung erst dann, wenn an drei aufeinanderfolgenden Tagen (Dreitagesabschnitt) in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt die Zahl der Neuinfizierten im Verhältnis zur Bevölkerung mehr als 100 Fälle je 100.000 Einwohnerinnen und Einwohner kumulativ in den letzten sieben Tagen beträgt, diese Überschreitung nach Einschätzung der örtlich zuständigen Behörden von Dauer ist und die örtlich zuständigen Behörden den betreffenden Landkreis oder die betreffende kreisfreie Stadt mit Wirkung ab dem zweiten Werktag nach dem Dreitagesabschnitt zur Hochinzidenzkommune erklären. Im Rahmen der danach gebotenen Einschätzung und auch der Erklärung zur Hochinzidenzkommune sind neben der schlichten Inzidenz auch alle anderen für das Infektionsgeschehen relevanten Umstände zu berücksichtigen (vgl. Senatsbeschl. v. 11.3.2021 - 13 MN 70/21 -, juris Rn. 54). Gleiches gilt für die Zulassung von Ausnahmen in den "Niedriginzidenzkommunen" nach § 2 Abs. 1 Satz 4 ff. der Niedersächsischen Corona-Verordnung.

Zweifelhaft erscheint aber, ob der Antragsgegner die nun bereits seit mehreren Monaten verordneten Beschränkungen für Kontakte und Zusammenkünfte im privaten Raum auch weiterhin für erforderlich erachten darf. Auch wenn insoweit eine abschließende Sachaufklärung im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes von Amts wegen nicht geboten ist und daher eine abschließende Bewertung dieser Frage derzeit nicht erfolgen kann, erscheint es bei summarischer Prüfung nicht schlechthin abwegig, dass dem Verordnungsgeber mildere, zur Erreichung der verfolgten legitimen Ziele aber durchaus ähnlich effektive Mittel im Hinblick auf das gesamte gebietsbezogene Infektionsgeschehen zur Verfügung stehen könnten.

Dies betrifft in erster Linie Maßnahmen, die ein noch aktiveres Handeln staatlicher Stellen bei der Pandemiebekämpfung erfordern, etwa

- die Intensivierung der Erforschung von Infektionsumfeldern, um die Zielgenauigkeit von Schutzmaßnahmen zu erhöhen,

- die Effektivierung der Kontaktnachverfolgung, sowohl durch Stärkung des öffentlichen Gesundheitsdienstes als auch durch Verbesserung technischer Instrumente (vgl. hierzu bereits den Senatsbeschl. v. 20.1.2021 - 13 MN 10/21 -, juris Rn. 37),

- die Erarbeitung und auch praktische Umsetzung einer landesweiten Teststrategie (vgl. hierzu die immer noch vagen Angaben unter www.niedersachsen.de/Coronavirus/Testung/hinweise-zur-testung-auf-corona-198156.html, Stand: 10.3.2021: "Die so ergänzte nationale Teststrategie soll bis Anfang April schrittweise umgesetzt werden. … Die niedersächsische Teststrategie wird aktuell überarbeitet und mit allen beteiligten Akteurinnen und Akteuren abgestimmt. Aktuell werden intensive Gespräche mit den zuständigen Kammern und Verbänden geführt. Erste Vereinbarungen wurden unterzeichnet."),

- die Optimierung der Impfkampagne im Land Niedersachsen (vgl. die Angaben des RKI unter https://impfdashboard.de/, an das Land Niedersachsen gelieferte Impfdosen: 1.194.600 (Stand: 9.3.2021); im Land Niedersachsen verabreichte Impfdosen: 946.830 (Stand: 19.3.2021)).

(4) Die danach bestehenden Zweifel an der Erforderlichkeit setzen sich bei der Beurteilung der Angemessenheit der in § 2 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung für private Zusammenkünfte bestimmten Obergrenze von fünf Personen fort, die der Senat bei summarischer Prüfung für nicht gegeben erachtet.

Kontaktbeschränkungen greifen in den Schutz der Familie nach Art. 6 Abs. 1 GG und in die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG ein (vgl. Senatsbeschl. v. 18.1.2021 - 13 MN 11/21 -, juris Rn. 45; v. 23.12.2020 - 13 MN 569/20 -, juris Rn. 30). Die hier zu beurteilende Verordnungsregelung beschränkt private Zusammenkünfte auf "höchstens fünf Personen …, die insgesamt höchstens zwei Haushalten angehören dürfen". Ausgenommen von dieser Beschränkung sind lediglich "Kinder … bis zu einem Alter von einschließlich 14 Jahren" (§ 2 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz der Niedersächsischen Corona-Verordnung), "Begleitpersonen oder Betreuungskräfte, die erforderlich sind, um Menschen mit einer wesentlichen Behinderung oder Pflegebedürftigkeit eine Teilhabe am Leben in der Gesellschaft zu ermöglichen" (§ 2 Abs. 1 Satz 2 der Niedersächsischen Corona-Verordnung) und "eine weitere Person, soweit diese Dritte im Sinne des § 1684 Abs. 4 Satz 3 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) ist" (§ 2 Abs. 1 Satz 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung). In "Niedriginzidenzkommunen" können zudem Ausnahmen von den Beschränkungen zugelassen werden.

Die so verstandene Kontaktbeschränkung des § 2 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung ist unangemessen und daher rechtswidrig. Sie stellt unter Berücksichtigung des aktuellen Infektionsgeschehens keinen angemessenen Ausgleich zwischen den Grundrechten der Betroffenen und den legitimen Zielen des Verordnungsgebers dar. Sie verletzt den Schutz der Familie nach Art. 6 Abs. 1 GG und die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG.

Der Senat hat den Antragsgegner bereits mehrfach darauf hingewiesen, dass Kontaktbeschränkungen im öffentlichen und privaten Raum unangemessen sind, wenn sie

- den von ihr Betroffenen die Teilhabe am sozialen Leben in der Gemeinschaft vollständig unmöglich machen oder unzumutbar erschweren (vgl. Senatsbeschl. v. 18.1.2021 - 13 MN 11/21 -, juris Rn. 47 ff., und zur notwendigen Existenz des Menschen als Person in sozialen Bezügen: BVerfG, Urt. v. 18.7.2012 - 1 BvL 10/10 u.a. -, juris Rn. 64; Urt. v. 9.2.2010 - 1 BvL 1/09 u.a. -, BVerfGE 125, 175, 223 - juris Rn. 135; Beschl. v. 14.9.1989 - 2 BvR 1062/87 -, BVerfGE 80, 367, 374 - juris Rn. 16 jeweils m.w.N.) oder

- tatsächlich bestehende familiäre Strukturen nicht angemessen berücksichtigen (vgl. zu diesem Erfordernis: Senatsbeschl. v. 23.12.2020 - 13 MN 506/20 -, juris Rn. 73 f.; v. 18.11.2020 - 13 MN 448/20 -, juris Rn. 103).

Der Verordnungsgeber hat diese Spannungsfelder auch durchaus erkannt (vgl. die Begründung der Änderungsverordnung v. 8.1.2021, Nds. GVBl. S. 6 f.) und für einzelne Fallgestaltungen durch die Sonderregelungen in § 2 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz sowie Sätze 2 ff. der Niedersächsischen Corona-Verordnung gelöst.

Für die in der streitgegenständlichen Verordnungsregelung für private Zusammenkünfte bestimmte Obergrenze von fünf Personen gilt dies indes nicht.

Sie berücksichtigt zum einen überhaupt nicht solche Haushalte, in denen von vorneherein mehr als fünf Personen leben, von denen keine jünger als 15 Jahre ist. Dies dürfte insbesondere Familien mit mehr als drei Kindern, von denen keines jünger als 15 Jahre ist, oder Mehrgenerationenhaushalte betreffen. Der Senat sieht keinen Anlass mehr, die Verordnungsregelung einschränkend dahin auszulegen, dass diese als Zusammenkunft "nur das Zusammentreffen von Personen umfasst, die nicht bereits einen Hausstand bilden" (so noch Senatsbeschl. v. 23.12.2020 - 13 MN 569/20 -, juris Rn. 32 zu § 6 der Niedersächsischen Corona-Verordnung in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung und der Niedersächsischen Quarantäne-Verordnung v. 18.12.2021, Nds. GVBl. S. 561). Denn der Verordnungsgeber hat auch auf diese Auslegung reagiert und ab der Fassung der §§ 2 und 6 durch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung und der Niedersächsischen Quarantäne-Verordnung vom 8. Januar 2021 (Nds. GVBl. S. 3) auf die Vorgabe einer fixen Obergrenze für Zusammenkünfte von Personen, die einem Hausstand angehören, mit anderen hausstandsfremden Personen vollständig verzichtet. Wenn er nach den Änderungen durch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung und der Niedersächsischen Quarantäne-Verordnung vom 6. März 2021 (Nds. GVBl. S. 93) nunmehr für Zusammenkünfte von Personen, die einem Hausstand angehören, mit anderen hausstandsfremden Personen wieder eine fixe Obergrenze einführt, kann nicht mehr davon ausgegangen werden, dass diese Obergrenze von vornherein nicht für die in einem Haushalt lebenden Personen gelten soll (vgl. dahingehend auch die Angaben des Antragsgegners unter https://www.niedersachsen.de/Coronavirus/antworten_auf_haufig_gestellte_fragen_faq/antworten-auf-haufig-gestellte-fragen-faq-186686.html#1Kontakt: "Ab sofort sind Zusammenkünfte von zwei Haushalten bis zu einer maximale Personenzahl von 5 Personen wieder zulässig." und "Wir sind zu fünft zuhause, alle Kinder sind über 14 Jahre – dürfen wir jetzt etwa niemand mehr empfangen? Naja, tatsächlich haben Sie damit die maximale Höchstzahl bereits erreicht. Sie sollten sich daher am besten gut absprechen, denn es gibt sicher viele Zeiten, wo nicht alle Haushaltsangehörige zuhause sind. Dann steht dem Besuch eines weiteren Haushalts nichts entgegen und Sie können dennoch die Höchstzahl von fünf Personen einhalten.", Stand: 17.3.2021).

Unabhängig davon schließt die Verordnungsregelung diejenigen Haushalte, in denen mindestens fünf Personen leben, von denen keine jünger als 15 Jahre ist, von solchen sozialen und familiären Kontakten von vorneherein aus, die von allen in diesem Haushalt lebenden Personen gemeinsam mit auch nur einer haushaltsfremden Person gepflegt werden sollen. Haushalten, in denen mindestens fünf Personen leben, von denen keine jünger als 15 Jahre ist, ist eine Zusammenkunft mit einer weiteren haushaltsfremden Person von vorneherein untersagt. Dies ist auch unter Berücksichtigung des aktuellen Infektionsgeschehens im Land Niedersachsen unangemessen und berücksichtigt tatsächlich bestehende familiäre und soziale Strukturen nicht mehr angemessen. Es ist - entgegen der Annahme des Antragsgegners (Schriftsatz v. 19.3.2021, S. 25) - lebensfremd und mit infektiologischen Erwägungen nicht sachangemessen zu rechtfertigen, Haushalte, in denen mindestens fünf Personen leben, von denen keine jünger als 15 Jahre ist, darauf zu verweisen, dass einzelne haushaltsangehörige Personen den Haushalt verlassen müssen, um die Zusammenkunft mit einer weiteren haushaltsfremden Person zu ermöglichen. Ein solches Ansinnen widerspricht auch der Gefahrenbewertung des Verordnungsgebers, wie sie in der Regelung für "Hochinzidenzkommunen" in § 18a Abs. 3 Nr. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung Niederschlag gefunden hat. Danach gilt in "Hochinzidenzkommunen"§ 2 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung in der am 6. März 2021 geltenden Fassung der Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung und der Niedersächsischen Quarantäne-Verordnung vom 12. Februar 2021 (Nds. GVBl. S. 55) fort. In Landkreisen und kreisfreien Städten, in denen angesichts einer höheren Zahl infizierter Personen ein höheres Infektionsrisiko besteht, ist es danach ohne eine fixe Obergrenze (Sic !) gestattet, sich jedenfalls "mit Personen, die dem eigenen Hausstand angehören, und höchstens einer weiteren Person" zu treffen.

b. Gewichtige Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und der Allgemeinheit überwiegen auch die für den weiteren Vollzug der Verordnung bis zu einer Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren sprechenden Gründe.

Dabei erlangen die erörterten Erfolgsaussichten des in der Hauptsache gestellten oder zu stellenden Normenkontrollantrags eine umso größere Bedeutung für die Entscheidung im Normenkontrolleilverfahren, je kürzer die Geltungsdauer der in der Hauptsache angegriffenen Normen befristet und je geringer damit die Wahrscheinlichkeit ist, dass eine Entscheidung über den Normenkontrollantrag in der Hauptsache noch vor dem Außerkrafttreten der Normen ergehen kann. Das muss insbesondere dann gelten, wenn die angegriffene Norm erhebliche Grundrechtseingriffe bewirkt, sodass sich das Normenkontrolleilverfahren (ausnahmsweise) als zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG geboten erweist (vgl. Senatsbeschl. v. 11.5.2020 - 13 MN 143/20 -, juris Rn. 36; Bayerischer VGH, Beschl. v. 30.3.2020 - 20 NE 20.632 -, juris Rn. 31).

Schon hiernach wiegt das Interesse des Antragstellers an der einstweiligen Außervollzugsetzung schwer. Auch ist Rechtsschutz in der Hauptsache ersichtlich nicht rechtzeitig zu erlangen, so dass sich die Grundrechtsverletzung des Antragstellers perpetuieren würde. Hinzu kommen die dargestellten (siehe oben II.2.a.(4)) offensichtlichen Auswirkungen für andere konkret betroffene Normadressaten und für die Allgemeinheit.

Den so beschriebenen und gewichteten Aussetzungsinteressen stehen keine derart schwerwiegenden öffentlichen Interessen gegenüber, dass eine Außervollzugsetzung der voraussichtlich rechtswidrigen Regelung im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes unterbleiben müsste. Der Senat sieht keine belastbaren Anhaltspunkte dafür, dass die in § 2 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung für private Zusammenkünfte bestimmte Obergrenze von fünf Personen ein wesentlicher Baustein in der Strategie der Pandemiebekämpfung des Antragsgegners oder des bundesweit vereinbarten Gesamtkonzepts ist (vgl. das Protokoll der Konferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und -chefs der Länder v. 3.3.2021, dort Nr. 4, veröffentlicht unter: https://www.niedersachsen.de/download/165924/Bund-Laender-Beschluss_vom_03.03.2021.pdf). Dagegen spricht schon die abweichende Regelung für "Hochinzidenzkommunen" in § 18a Abs. 3 Nr. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung, die gerade keine fixe Obergrenze bestimmt. Zudem bleibt die Kernregelung des § 2 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung unberührt, wonach nur "eine Zusammenkunft von Personen … zulässig (ist), die insgesamt höchstens zwei Haushalten angehören dürfen". Schließlich ist der Antragsgegner durch die vorläufige Außervollzugsetzung des § 2 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung, soweit danach eine Zusammenkunft nur mit höchstens fünf Personen zulässig ist, nicht gehindert, eine neue, sich auf das Erforderliche und Angemessene beschränkende Verordnungsregelung zu erlassen, die beispielsweise nicht eine fixe Obergrenze für alle zusammenkommenden Personen, sondern nur für die hinzutretenden haushaltsfremden Personen vorsieht.

3. Die vorläufige Außervollzugsetzung wirkt nicht nur zugunsten des Antragstellers in diesem Verfahren; sie ist allgemeinverbindlich (vgl. Senatsbeschl. v. 28.8.2020 - 13 MN 307/20 -, juris Rn. 36; Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rn. 611). Der Antragsgegner hat die hierauf bezogene Entscheidungsformel in entsprechender Anwendung des § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGOunverzüglich im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt zu veröffentlichen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.