Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung der Beklagten gegen das der Klage (Im Wesentlichen) stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts hat Erfolg. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat die Klägerin keinen Anspruch auf Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 19. Juni 2019 über die Ablehnung der von ihr beantragten Dürrehilfe und auf die Gewährung der beantragten Beihilfe. Denn die Beklagte hat die Dürrehilfe gegenüber der Klägerin rechtsfehlerfrei mit der Begründung ablehnt, die anzurechnenden gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünfte überstiegen 35% ihrer Gesamteinkünfte.

Rechtsgrundlage für die von der Klägerin begehrte Bewilligung einer Dürrehilfe für das Antragsjahr 2018 ist der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) i.V.m. den im Folgenden dargestellten Richtlinien, Erlassen und Vereinbarungen des Bundes und des Landes Niedersachsen.

Das Land Niedersachsen gewährt unter Beteiligung des Bundes Dürrehilfen für das Antragsjahr 2018 nach Maßgabe der vom Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft erlassenen nationalen Rahmenrichtlinie zur Gewährung staatlicher Zuwendungen zur Bewältigung von Schäden in der Land- und Forstwirtschaft verursacht durch Naturkatastrophen oder widrige Witterungsverhältnisse vom 26. August 2015 - Rahmenrichtlinie - (BAnz AT 31.8.2015 B4 im Folgenden: RRL) und der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Beteiligung des Bundes an Hilfsprogrammen der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind vom 8. Oktober 2018 bzw. vom 18. April 2019 (VV). Die Rahmenrichtlinie findet auf die Verwaltungsvereinbarung vollumfänglich Anwendung, es sei denn, dass die Vereinbarung strengere Bestimmungen enthält (Nr. 2 Abs. 1 VV). Nach der Rahmenrichtlinie und der Verwaltungsvereinbarung besteht kein Rechtsanspruch auf die Zuwendung in Form der Dürrehilfe (Nr. 1.2 Satz 1 RRL, Nr. 2 Abs. 2 Satz 2 VV). Vielmehr entscheidet die jeweilige Bewilligungsstelle nach Antragstellung aufgrund pflichtgemäßen Ermessens und nach Maßgabe der Rahmenrichtlinie und der Verwaltungsvereinbarung unter dem Vorbehalt der Verfügbarkeit entsprechender Haushaltsmittel (Nr. 1.2 Sätze 2 und 3 Rahmenrichtlinie, Nr. 2 Abs. 2 Satz 3 VV).

Die Klägerin hat daher lediglich einen Anspruch auf eine einzelfallbezogene Ermessensentscheidung der Beklagten über ihren Antrag auf Gewährung einer Dürrehilfe (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 13). Eine solche ist von der Beklagten mit dem angegriffenen Bescheid auch erfolgt, ohne dass sie dabei die Grenzen einer rechtmäßigen Ermessensausübung überschritten hätte (§ 1 NVwVfG i.V.m. § 40 VwVfG, § 114 VwGO). Die Ablehnung der Dürrehilfe aufgrund der Verwaltungsvereinbarung sowie der sie konkretisierenden Erlasse des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (im Folgenden: ML) steht in Einklang mit dem allgemeinen Gleichheitssatz, insbesondere hat die Beklagte die gesetzlichen Grenzen eingehalten, die Art. 3 Abs. 1 GG ihrer Ermessensausübung zieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 14).

Regelungen wie die Rahmenrichtlinie und die Verwaltungsvereinbarung sowie die diesbezüglichen Erlasse des ML begründen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als bloße ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften, anders als Gesetze und Rechtsverordnungen, nicht schon durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte und damit verbundene Ansprüche der Zuwendungsbewerber auf Gewährung der Zuwendung (vgl. BVerwG, Urteile vom 14.3.2018 - 10 C 1.17 -, juris Rn. 15, vom 23.4.2003 - 3 C 25.02 -, juris Rn. 14 und vom 17.1.1996 - 11 C 5.95 -, juris Rn. 21, jeweils m.w.N.; Senatsurteil vom 3.2.2021 - 10 LC 149/20 -, juris Rn. 24; Senatsbeschluss vom 16.9.2020 - 10 LA 167/19 -; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 19.5.2015 - 8 LB 92/14 -, juris Rn. 27). Die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften unterliegen auch keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen (BVerwG, Urteil vom 16.6.2015 - 10 C 15.14 -, juris Rn. 24, sowie Urteil vom 17.1.1996 - 11 C 5.95 -, juris Rn. 21). Die Gerichte haben solche Verwaltungsvorschriften vielmehr als Willenserklärung der obersten Fachbehörde des Landes unter Berücksichtigung des wirklichen Willens des Erklärenden und der von der obersten Fachbehörde gebilligten tatsächlichen Handhabung durch die Bewilligungsbehörden des Landes auszulegen und anzuwenden (vgl. BVerwG, Urteil vom 2.7.1995 - 2 C 19.94 -, juris Rn. 18; Senatsurteil vom 21.02.2006 - 10 LB 45/03 -, juris Rn. 31; Bayerischer VGH, Beschluss vom 17.11.2010 - 4 ZB 10.1689 -, juris Rn. 19 f.). Eine über die den Verwaltungsvorschriften zunächst nur innewohnende verwaltungsinterne Bindung hinausgehende anspruchsbegründende Außenwirkung wird nur durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) vermittelt (BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 - 10 C 1.17 -, juris Rn. 15), dies zudem nur in der Ausprägung, die die Verwaltungsvorschriften durch die ständige Verwaltungspraxis gefunden haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.01.1996 – 11 C 5.95 –, juris Rn. 21). Maßgeblich ist mithin, wie die zu ihrer Anwendung berufene Behörde die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger, vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligter oder jedenfalls geduldeter Praxis gehandhabt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 2.7.1995 - 2 C 19.94 -, juris Rn. 18; Senatsurteil vom 3.2.2021 - 10 LC 149/20 -, juris Rn. 24; Senatsbeschluss vom 16.9.2020 - 10 LA 167/19 -; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 19.5.2015 - 8 LB 92/14 -, juris Rn. 27). Eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift stellt dabei ein Indiz für das Vorhandensein einer entsprechenden Verwaltungspraxis einer Behörde dar und führt, sofern keine abweichende und gebilligte Praxis vorhanden ist, in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG zu einer Selbstbindung des Ermessens (vgl. Senatsbeschluss vom 27.3.2014 - 10 LB 94/12 -, juris Rn. 39).

Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet dem Subventionsgeber nicht nur ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm zu erstellen, sondern überdies begründet er zugunsten jedes Zuwendungsbewerbers einen Anspruch darauf, entsprechend dem aufgestellten Verteilungsprogramm behandelt zu werden (BVerwG, Urteil vom 8.4.1997 – 3 C 6.95 –, juris Rn. 20; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 27.5.2020 – 2 LC 21/17 –, juris Rn. 27).

Sowohl die ermessenslenkenden Vorgaben des Landes Niedersachsen durch das ML als Zuwendungsgeber (dazu 1.) als auch die konkrete Entscheidung der Beklagten (dazu 2.) wahren den Gleichbehandlungsgrundsatz und begründen keine nach § 114 Satz 1 VwGO zu berücksichtigenden Ermessenfehler der Beklagten.

1. Die von der Beklagten im Rahmen ihrer Ermessensausübung zu beachtenden Verwaltungsvorschriften verstoßen nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot.

Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 17.6.2020 – 1 BvR 1134/15 –, juris Rn. 9; vgl. auch Senatsurteil vom 21.8.2018 – 10 KN 10/18 –, juris Rn. 76 m.w.N.). Er gilt sowohl für Belastungen als auch für Begünstigungen. Verboten ist auch ein gleichheitswidriger Ausschluss, bei dem eine Begünstigung dem einen Personenkreis gewährt, dem anderen aber vorenthalten wird (BVerfG, Beschluss vom 21.6.2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris Rn. 63 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 16). Der Gleichheitssatz ist jedoch nicht bei jeder Differenzierung verletzt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.03.1994 – 1 BvL 8/85 –, juris Rn. 54). Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (BVerfG, Urteil vom 17.12.2014 – 1 BvL 21/12 –, juris Rn. 121). Dabei ist es grundsätzlich Sache des Normgebers, zu entscheiden, welche Merkmale er bei dem Vergleich von Lebenssachverhalten als maßgebend ansieht, um sie im Recht gleich oder verschieden zu behandeln (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14.07.2011 – 1 BvR 932/10 –, juris Rn. 33).

Art. 3 Abs. 1 GG verbietet dem Normgeber aber einerseits, Sachverhalte ungleich zu behandeln, wenn sich die Differenzierung sachbereichsbezogen nicht auf einen vernünftigen oder sonst einleuchtenden Grund zurückführen lässt, und andererseits, Art und Ausmaß tatsächlicher Unterschiede sachwidrig außer Acht zu lassen (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14.7.2011 – 1 BvR 932/10 –, juris Rn. 33). Damit ist der Gleichheitssatz etwa dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können (BVerfG, Beschluss vom 21.6.2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris Rn. 64; BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 17).

Danach ist der Normgeber bei der Entscheidung darüber, welche Personen oder Unternehmen durch finanzielle Zuwendungen des Staates gefördert werden sollen, weitgehend frei (BVerfG, Urteil vom 20.4.2004 – 1 BvR 905/00 –, juris Rn. 61; BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 18; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 17.12.2014 – 1 BvL 21/12 –, juris Rn. 125). Zwar darf der Staat seine Leistungen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten, nicht "willkürlich" verteilen: Subventionen müssen sich gemeinwohlbezogen rechtfertigen lassen, sollen sie vor dem Gleichheitssatz Bestand haben. Sachbezogene Gesichtspunkte stehen jedoch dem Normgeber in sehr weitem Umfang zur Verfügung; solange die Regelung sich auf eine der Lebenserfahrung nicht geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebensverhältnisse stützt, insbesondere der Kreis der von der Maßnahme Begünstigten sachgerecht abgegrenzt ist, kann sie verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden (BVerfG, Urteil vom 20.4.2004 – 1 BvR 905/00 –, juris Rn. 61; BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 18 m.w.N.; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 17.12.2014 – 1 BvL 21/12 –, juris Rn. 125). Diese Grundsätze gelten auch für Förderrichtlinien (BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 18 m.w.N.) und sonstige ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften.

Nach Nr. 1.1 der Rahmenrichtlinie werden die Zuwendungen zum (Teil-)Ausgleich von Schäden land- und forstwirtschaftlicher Unternehmen gewährt, die unmittelbar durch Naturkatastrophen verursacht wurden. Nach Nr. 2 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Nr. 5.1 Satz 1 VV werden aufgrund der Verwaltungsvereinbarung Billigkeitsleistungen zum Teilausgleich von Schäden landwirtschaftlicher Unternehmen gewährt, die unmittelbar durch die Dürre entstanden sind, womit nach Nr. 2 Abs. 1 Satz 1 VV die Dürre im Jahr 2018 gemeint ist.

Gemäß Nr. 4.1 VV können bestimmte in der Existenz gefährdete Unternehmen gefördert werden. Eine Existenzgefährdung liegt nach Nr. 4.2 Abs. 1 Satz 1 VV vor, wenn nach Inanspruchnahme anderer Fördermittel die Weiterbewirtschaftung bis zum nächsten Wirtschaftsjahr nicht gewährleistet ist. Dies ist in der Regel der Fall, wenn der gemäß Nr. 5.1 und 5.2 errechnete Schaden größer ist als der durchschnittliche Cash-Flow III im vorangegangenen Dreijahreszeitraum (Nr. 4.2 Abs. 1 Satz 2 VV). Zur Ermittlung des Cash-Flow III verwenden die Länder das Berechnungsschema der Tabelle 4 der Anlage (Nr. 4.2 Abs. 2 VV). Das Unternehmen muss seine Existenzgefährdung aufgrund der Dürre anhand geeigneter Unterlagen darlegen (Nr. 4.2 Abs. 3 VV). Absatz 4 der Nr. 4.2 VV lautet:

„Eine Existenzgefährdung gilt als ausgeschlossen, wenn

- die Kapitalbeteiligung der öffentlichen Hand an dem Unternehmen mehr als 25 Prozent beträgt,

- es sich um ein Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne der Definition gemäß Randnummer 35 Ziff. 15 des Agrarrahmens handelt, es sei denn die Schwierigkeiten sind auf die Dürre 2018 zurückzuführen,

- bei juristischen Personen, Einzelunternehmen und Personengesellschaften die Summe der Einkünfte aus gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Betriebszweigen mehr als 35 Prozent der gesamten Einkünfte aus 2018 betragen. Verbundene Unternehmen im Sinne von Art. 3 Abs. 3 des Anhanges I VO (EU) Nr. 702/2014 sind als Einheit zu betrachten. Die Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft sowie gewerbliche Einkünfte, die nur aufgrund der Rechtsform nicht land- und forstwirtschaftliche Einkünfte sind (Gewerblichkeit aufgrund der Rechtsform), sind ohne Berücksichtigung der Auswirkungen der Dürre zu kalkulieren. Sind die Einkünfte aus 2018 vorläufig nicht feststellbar, können die Einkünfte aus dem Jahr, aus dem Informationen dazu verfügbar sind, zugrunde gelegt werden.“

Damit hat sich der Zuwendungsgeber dazu entschlossen, zum einen bestimmte defizitär wirtschaftende Betriebe (vgl. Rn. 35 Ziffer 15 Rahmenregelung der Europäischen Union für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor und in ländlichen Gebieten 2014 - 2020 - Agrarrahmen - ABl. EU 2014/C 204/1) und zum anderen Betriebe, denen zum teilweisen Ausgleich der dürrebedingten Mindereinnahmen grundsätzlich andere Mittel, so der öffentlichen Hand oder gewerblicher Betriebszweige, zur Verfügung stehen, von der Dürrehilfe auszunehmen.

Weiter konkretisiert werden die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften durch verschiedene Erlasse des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (ML). Die Beklagte hat unter anderem den Durchführungserlass des ML zur Gewährung von Billigkeitsleistungen zur Bewältigung von Dürreschäden 2018 in landwirtschaftlichen Unternehmen aus Niedersachen und Bremen vom 1. November 2018 sowie das zugehörige Merkblatt vom 12. November 2018 vorgelegt. Aus Nr. 2 g) des Merkblattes ergibt sich, dass die Einkünfte aus Gewerbebetrieben nicht mehr als 35% der gesamten Einkünfte ausmachen dürfen. Einkünfte aus gewerblicher Tierhaltung zählen mit zu den Gewerbeeinkünften. Bei natürlichen Personen erfolgt die Berechnung des Anteils der gewerblichen Einkünfte an den Gesamteinkünften aufgrund der Einkommensteuerbescheide 2014 bis 2016. Bei juristischen Personen ist eine Erklärung des Steuerberaters erforderlich, dass die gewerblichen Einkünfte nicht mehr als 35% betragen. Nachdem zunächst mit E-Mail vom 23. November 2018 angekündigt worden war, dass der Anteil der gewerblichen Einkünfte erst ab einem Gesamteinkommen von 70.000 EUR betrachtet werden solle, wurde die Beurteilung entsprechender Sachverhalte mit Erlass vom 14. Dezember 2018 ausgesetzt. Mit dem weiteren Erlass vom 29. Mai 2019 wurde dann festgelegt, dass die Obergrenze des gewerblichen Anteils am Einkommen (35%) auch bei geringem Gesamteinkommen gelte.

Eine auch im vorliegenden Fall erhebliche Abweichung dieser Erlasse von der VV besteht insofern, als es nach dem Merkblatt auf die Einkünfte aus den Jahren 2014 bis 2016 ankommt, während nach der VV die Einkünfte aus 2018 bzw. aus einem anderen Jahr maßgeblich sein sollen. Weichen die Erlasse des Ministeriums von der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern ab, so kann der Antragsteller hieraus jedoch keine subjektiven Rechte herleiten. Denn die Verwaltungsvereinbarung hat keine unmittelbare Außenwirkung und wirkt insbesondere nicht unmittelbar auf das Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und der Beklagten. Etwaige Abweichungen von der Verwaltungsvereinbarung seitens der Beklagten wirken sich lediglich im Verhältnis zwischen Bund und Land aus. Denn die Verwaltungsvereinbarung haben der Bund und die Länder geschlossen, um die finanzielle Beteiligung des Bundes an dem Dürrehilfsprogramm zu regeln. Subventionsgeber ist hier aber allein das Land Niedersachsen, welches die Zuwendung in eigener Zuständigkeit unter finanzieller Beteiligung des Bundes gewährt (vgl. Vorbemerkung Abs. 3 der Rahmenrichtlinie und Nr. 1 VV). Dass sich der Bund über die VV an der Dürrehilfe beteiligt, macht diese nicht zu einer Zuwendung des Bundes. Soweit jedoch die Erlasse des ML nicht von der Verwaltungsvereinbarung abweichen, ist davon auszugehen, dass auch diese das Ermessen der Beklagten im Land Niedersachsen lenken soll. Dementsprechend bestimmt Nr. 1.2 a) des Erlasses des ML vom 1. November 2018 ausdrücklich, dass die Billigkeitsleistung zur Bewältigung der Dürreschäden 2018 auch nach Maßgabe der Verwaltungsvereinbarung gewährt wird (Senatsurteil vom 3.2.2021 – 10 LC 150/20 –, juris Rn. 29). Dass das ML in seinem Merkblatt vom 12. November 2018 hinsichtlich des Zeitraums 2014 bis 2016 von der VV abgewichen ist, die die Berücksichtigung der Einkünfte aus 2018 vorsieht (vgl. Nr. 4.2. Abs. 4 3. Spiegelstrich VV), begründet nach dem oben Gesagten keine subjektiven Rechte der Klägerin, da das Land alleiniger Zuwendungsgeber ist und damit für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung die Erlasse des Landes maßgeblich sind. Hinzu kommt, dass die VV sich einem solchen Vorgehen ausdrücklich öffnet. Denn gemäß Nr. 4.2. Abs. 4 3. Spiegelstrich VV können die Einkünfte aus dem Jahr, aus dem Informationen dazu zuletzt verfügbar sind, zugrunde gelegt werden, wenn die Einkünfte aus 2018 vorläufig nicht feststellbar sind. Das Land hat sich in dieser Hinsicht für ein einheitliches Vorgehen entschieden, indem der Zeitraum 2014 bis 2016 in den Blick genommen wird. Der Senat betrachtet es auch als sachgerecht, hier einen Dreijahreszeitraum anstelle eines einzelnen Jahres, in dem das Einkommen naturgemäß großen Schwankungen unterlegen haben könnte, heranzuziehen (Senatsurteil vom 3.2.2021 – 10 LC 150/20 –, juris Rn. 38).

Die Entscheidung des Zuwendungsgebers, solchen landwirtschaftlichen Betrieben keine Dürrehilfe zu gewähren, die unabhängig von der Höhe ihrer Gesamteinkünfte mehr als 35% ihrer Gesamteinkünfte durch gewerbliche nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten erzielen, beruht auf sachlichen Gesichtspunkten und ist nicht willkürlich. Dies gilt zum einen für die Nichtförderung von Betrieben, die mehr als 35% ihrer Gesamteinkünfte durch gewerbliche nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten erwirtschaften (dazu a)) und zum anderen auch für die dabei nicht vorgenommene Differenzierung zwischen Betrieben mit hohen und Betrieben mit niedrigen landwirtschaftlichen Einkünften (dazu b)).

a) Bei der Entscheidung des Zuwendungsgebers, solchen Betrieben keine Dürrehilfe zu gewähren, die mehr als 35% ihrer Einkünfte mit gewerblichen nicht landwirtschaftlichen Tätigkeiten erzielen, liegt bereits deshalb kein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) vor, weil es sich bei Betrieben mit erheblichen gewerblichen nicht landwirtschaftlichen Einkünften und solchen mit keinen oder nur geringen gewerblichen nicht landwirtschaftlichen Einkünften um nicht wesentlich gleiche Sacherhalte handelt. Nur in diesem Fall wäre nach Art. 3 Abs. 1 GG eine Gleichbehandlung geboten (Senatsurteil vom 21.8.2018 – 10 KN 10/18 –, juris Rn. 76). Es ist grundsätzlich Sache des Normgebers, zu entscheiden, welche Merkmale er beim Vergleich von Lebenssachverhalten als maßgebend ansieht, um sie im Recht gleich oder verschieden zu behandeln (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14.7.2011 – 1 BvR 932/10 –, juris Rn. 33), die Auswahl muss allerdings sachgerecht erfolgen (Senatsurteil vom 21.8.2018 – 10 KN 10/18 –, juris Rn. 76; vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.3.1994 – 1 BvL 8/85 –, juris Rn. 54). Eine Einstufung als verschiedene Sachverhalte erscheint hier bereits deshalb sachlich gerechtfertigt, weil Betriebe mit höheren gewerblichen Einkünften grundsätzlich eher dazu in der Lage sind, einer Existenzgefährdung durch dürrebedingte landwirtschaftliche Mindereinnahmen zu begegnen. Jedenfalls beruht damit eine Ungleichbehandlung von landwirtschaftlichen Betrieben mit keinen bzw. prozentual niedrigen gewerblichen landwirtschaftlichen Einkünften und Betrieben mit prozentual hohen gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünften auf sachlichen Erwägungen und ist insbesondere nicht willkürlich.

Unter Berücksichtigung dieser sachlichen Hintergründe der 35%-Grenze ergibt sich auch nichts Anderes daraus, dass der Zuwendungsgeber insoweit pauschal auf eine Grenze der Förderfähigkeit in Höhe von 35% gewerblicher nichtlandwirtschaftlicher Einkünfte abstellt. Die Beklagte hat insoweit ausgeführt, dass der pauschalierende Ausschluss dieser Betriebe für eine verwaltungsökonomisch handhabbare Umsetzung sinnvoll und geboten sei. Die Vereinfachung der Verwaltungsstätigkeit vermag vorliegend die durch die starre Grenze geschaffene Pauschalierung zu rechtfertigen (vgl. dazu etwa BVerfG Nichtannahmebeschluss vom 7.4.2015 – 1 BvR 1432/10 –, juris Rn. 14, sowie Beschluss vom 12.10.2010 – 1 BvL 12/07 –, juris Rn. 74; BVerwG, Urteil vom 25.1.2018 – 5 C 18.16 –, juris Rn. 34), zumal die vom Bund in einem begrenzten Umfang (vgl. Nr. 1 VV) zur Verfügung gestellten Mittel bereits bis zum 31. August 2019 ausgezahlt werden sollten (Nr. 11.6 VV) und der Beklagten damit für die 4.600 Anträge nur ein kurzer Zeitraum zur Verfügung stehen würde und gestanden hat. Das Ziel der zügigen Abwicklung eines Verwaltungsverfahrens (vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 19.4.1996 – 8 C 3.95 –, juris Rn. 22, sowie vom 23.5.1989 – 7 C 9.87 –, juris Rn. 7) stellt hier eine sachliche Erwägung dar. Denn die aufgrund der Dürre in ihrer Existenz gefährdeten Betriebe bedurften schneller Hilfe. Gerade in den Fällen, in denen es – wie hier – um eine schnelle Hilfe geht, bietet der Zweck der Leistung eine zusätzliche Rechtfertigung dafür, das Verwaltungsverfahren so einfach wie möglich zu gestalten (BVerwG, Urteil vom 23.5.1989 – 7 C 9.87 –, juris Rn. 7). Bei der Ordnung von Massenerscheinungen dürfen Gesetzgeber und Verwaltung zugunsten eines praktikablen Verwaltungsverfahrens in weitem Umfang typisieren und generalisieren, auch wenn dies zu Lasten der Einzelfallgerechtigkeit geht, insbesondere wenn es sich um die Gewährung einer Leistung handelt, auf die weder ein verfassungsrechtlicher noch ein einfachgesetzlicher Anspruch besteht (BVerwG, Urteil vom 23.5.1989 – 7 C 9.87 –, juris Rn. 7 m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 19.4.1996 – 8 C 3.95 –, juris Rn. 22).

Dies führt zwar in Einzelfällen, wie auch im Fall der Klägerin, dazu, dass bei Dürreschäden, die die gewerblichen Einkünfte eines Betriebes in Höhe von mehr als 35% der Gesamteinkünfte übersteigen, die gewerblichen Einkünfte nicht zur Deckung des Dürreschadens ausreichen und dennoch keine Billigkeitsleistung gewährt wird. Jedoch ist dies als Folge der vom Zuwendungsgeber aus sachlichen Erwägungen vorgenommenen Pauschalierung hinzunehmen (vgl. dazu auch BVerfG, Urteil vom 19.12.2017 – 1 BvL 3/14 –, juris Rn. 187 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 23.5.1989 – 7 C 9.87 –, juris Rn. 7). In erster Linie obliegt die Risikovorsorge zur Bewältigung von Schäden durch widrige Witterungsverhältnisse den Unternehmen und staatliche Zuwendungen sollen das Krisenmanagement lediglich unterstützen (vgl. Vorbemerkung zu Rahmenrichtlinie). Ohne Pauschalierungen wie der 35%-Grenze hätte es bei dem Vorhandensein von gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Betriebszweigen einer weitaus komplizierteren Regelung der Feststellung der Existenzgefährdung bedurft, die der einfachen und zügigen Abwicklung der Dürrehilfeverfahren entgegengestanden hätte. So hätte auch nicht allein die Einführung eines Sockelbetrages der Gesamteinkünfte für die Anwendung der 35%-Grenze in allen Fällen dazu geführt, dass die gewerblichen Einkünfte tatsächlich die dürrebedingten Mindereinnahmen in einer eine Existenzgefährdung abwendenden Weise kompensieren können. Denn etwa auch bei landwirtschaftlichen Betrieben mit hohen Gesamteinkünften (bspw. 100.000 EUR) und gewerblichen Einkünften oberhalb der 35% Grenze (bspw. 40.000 EUR) könnten dürrebedingte Schäden vorliegen, die die gewerblichen Einkünfte übersteigen. Erforderlich für die exakte Feststellung einer Existenzgefährdung wäre letztlich eine Einzelfallbetrachtung der wirtschaftlichen Situation des jeweiligen Betriebes gewesen, die mit einem erheblichen Mehraufwand verbunden gewesen wäre. Hiervon hat der Zuwendungsgeber allerdings, wie auch an weiteren Stellen der Verwaltungsvereinbarung, in sachlich gerechtfertigter Weise zugunsten einer einfacheren und damit zügigeren Abwicklung der Dürrehilfen durch eine Pauschalierung abgesehen.

b) Auch die bei der Festlegung der 35%-Grenze von der Klägerin gerügte nicht vorgenommene Differenzierung des Zuwendungsgebers zwischen Betrieben mit hohen und Betrieben mit niedrigen landwirtschaftlichen Einkünften verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz.

Unabhängig davon, ob die Höhe der landwirtschaftlichen Einnahmen eines landwirtschaftlichen Betriebs überhaupt zu für Art. 3 Abs. 1 GG relevanten wesentlich verschiedenen Sachverhalten führt, ist eine über die 35%-Grenze hinausgehende weitere Differenzierung und unterschiedliche Behandlung der Betriebe je nach der Höhe der landwirtschaftlichen Einkünfte, die der Zuwendungsgeber durchaus hätte vorsehen können, unter Berücksichtigung des allgemeinen Gleichheitssatzes nicht zwingend geboten. Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht schon dann verletzt, wenn der Normgeber Differenzierungen, die er vornehmen darf, nicht vornimmt (BVerfG, Beschluss vom 23.3.1994 – 1 BvL 8/85 –, juris Rn. 54; Senatsurteil vom 8.8.2018 – 10 KN 3/18 –, juris Rn. 40 m.w.N.). Maßgeblich ist vielmehr, ob für die gleiche Behandlung verschiedener Sachverhalte - bezogen auf den in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart - ein vernünftiger, einleuchtender Grund fehlt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4.2.2009 – 1 BvL 8/05 –, juris Rn. 55, sowie Beschluss vom 23.03.1994 – 1 BvL 8/85 –, juris Rn. 54; Senatsurteil vom 8.8.2018 – 10 KN 3/18 –, juris Rn. 40).

Für die vom Zuwendungsgeber nicht weiter vorgenommene Differenzierung hinsichtlich der Höhe der landwirtschaftlichen Einkünfte der Betriebe besteht bereits aufgrund der von der Beklagten angeführten Notwendigkeit der vereinfachten Handhabbarkeit des Verwaltungsverfahrens ein sachlicher Grund, so dass eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG ausscheidet. Bereits deshalb kommt es nicht - wie die Klägerin meint - bei landwirtschaftlichen Betrieben mit geringen Gesamteinkünften zu einer willkürlichen Versagung der Dürrebeihilfe. Soweit es zu dem von der Klägerin angeführten Ausschluss von Betrieben mit geringen Gesamteinkünften kommt, beruht dieser nicht auf Willkür, sondern auf einer sachlichen und nachvollziehbaren Erwägung des Zuwendungsgebers.

Auch die vom Verwaltungsgericht hinsichtlich der Anwendung der 35%-Grenze geforderte unterschiedliche Behandlung von Betrieben, die mit ihrer landwirtschaftlichen Tätigkeit Verluste gemacht (bspw. -60.000 EUR) und nur geringe gewerbliche Einkünfte erzielt hätten (bspw. 2.000 EUR) und solchen, bei denen positive landwirtschaftliche Einkünfte (bspw. 60.000 EUR) und nur geringe gewerbliche Einkünfte (bspw. 2.000 EUR) vorliegen würden, ist nach dem allgemeinen Gleichheitssatz nicht zwingend geboten. Vielmehr konnte der Zuwendungsgeber auch hier aufgrund seiner sachlichen Erwägungen pauschalieren, zumal auch hier letztlich wiederum zur exakten Feststellung einer Existenzgefährdung die gesamte finanzielle Situation des Betriebs im Einzelfall hätte betrachtet werden müssen und die landwirtschaftlichen Verluste nicht in jedem Fall auch eine dürrebedingte Existenzgefährdung zur Folge haben müssten, sondern auch auf ganz andere Ursachen zurückführbar sein könnten. Deshalb könnten auch in diesen Konstellationen die gewerblichen Einkünfte möglicherweise zur Kompensation der gerade dürrebedingten Mindereinnahmen ausreichen. Nicht vorgesehen ist die Dürrehilfe aber zum Ausgleich nicht dürrebedingter landwirtschaftlicher Verluste.

2. Die konkrete Entscheidung der Beklagten, der Klägerin wegen der Höhe der gewerblichen Einkünfte von mehr als 35% der Gesamteinkünfte im Zeitraum 2014 bis 2016 keine Dürrehilfe zu gewähren, hält sich im Rahmen der ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften und der Verwaltungspraxis der Beklagten, ohne dabei den Gleichheitssatz zu verletzen.

Die Überprüfung der Anwendung von Richtlinien - wie der hier streitgegenständlichen Verwaltungsvorschriften - durch die Verwaltungsgerichte hat sich an den Maßstäben zu orientieren, die in § 114 VwGO für die Fälle gesetzt sind, in denen die Behörden durch Rechtsvorschriften des materiellen Rechts ermächtigt worden sind, nach ihrem Ermessen zu handeln (BVerwG, Urteil vom 26.4.1979 – 3 C 111.79 –, juris Rn. 25; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 17.5.2018 – 3 LB 5/15 –, juris Rn. 34; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 13, 28). Gemäß § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist, soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln. Die Vorschrift legt damit den begrenzten gerichtlichen Prüfungsumfang bei Ermessensentscheidungen fest (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.5.2016 – 10 C 8.15 –, juris Rn. 13). Dementsprechend ist den Gerichten verwehrt, eigenes Ermessen an die Stelle des behördlichen Ermessens zu setzen (BVerwG, Urteil vom 27.5.2010 – 5 C 8.09 –, juris Rn. 25). Damit ist die behördliche Entscheidung auch nur anhand derjenigen Erwägungen überprüfen, die die Behörde tatsächlich angestellt hat, wozu in Einklang mit § 114 Satz 2 VwGO auch nachgeschobene Erwägungen zählen (BVerwG, Urteil vom 11.5.2016 – 10 C 8.15 –, juris Rn. 13 m.w.N.).

Ein nach § 114 Satz 1 VwGO beachtlicher Ermessensfehler liegt hier nicht vor. Ein solcher ist entgegen der in der Berufungserwiderung mitgeteilten Auffassung der Klägerin insbesondere nicht darin zu sehen, dass die Beklagte ihren Antrag hinsichtlich der 35%-Grenze mit allen anderen Anträgen auf Dürrehilfe gleichbehandelt hat.

Die Beklagte hat ausgeführt, dass sie im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung über die Gewährung einer Dürrehilfe entsprechend ihrer ständigen Verwaltungspraxis solchen Antragstellern, deren gewerbliche nichtlandwirtschaftliche Einkünfte 35% oder mehr der Gesamteinkünfte ausmachen, keine Dürrehilfe gewährt. Diese Verwaltungspraxis der Beklagten steht insoweit auch mit der Verwaltungsvereinbarung, als ihr Ermessen lenkende Verwaltungsvorschrift, in Einklang, wonach eine Existenzgefährdung bei Antragstellern, deren Einkünfte aus gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Betriebszweigen mehr als 35% der gesamten Einkünfte betragen, als ausgeschlossen gilt (Nr. 4.2 Abs. 4 Spiegelstrich 3 VV) und eine Förderung durch eine Dürrehilfe daher nach Nr. 4.2 Abs. 1 Satz VV nicht möglich ist. Der sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergebende Anspruch der Klägerin, entsprechend dem aufgestellten Verteilungsprogramm und der darauf beruhenden ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten behandelt zu werden, hat die Beklagte daher bei der Ablehnung ihres Antrags auf Dürrehilfe ermessenfehlerfrei erfüllt. Sie hat die Klägerin nicht anders behandelt als andere Zuwendungsbewerber und war hierzu auch nicht rechtlich verpflichtet. Insbesondere war die dabei durch die Beklagte vorgenommene pauschale Anwendung der 35%-Grenze - wie oben bereits ausgeführt - nicht willkürlich, sondern beruhte auf sachlichen Erwägungen zur gerade bei Massenverfahren erforderlichen Verwaltungspraktikabilität, auch wenn diese Pauschalierung nicht in allen Fällen zu einem befriedigenden Ergebnis führt. Die Beklagte hat mit ihrer Entscheidung jedenfalls die Grenzen des ihr zustehenden, unter Beachtung der ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften und des allgemeinen Gleichheitssatzes auszufüllenden, weiten Ermessensspielraums nicht verletzt.

Ein Ermessensfehler ergibt sich hier auch nicht daraus, dass die Gewährung einer Dürrehilfe auch bei einem Anteil der gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünfte von mehr als 35% an den Gesamteinkünften grundsätzlich rechtsfehlerfrei möglich wäre. Denn eine solche Entscheidung der Beklagten würde hier ohne Billigung des Urhebers von der ermessenslenkenden Verwaltungsvorschrift abweichen. Auf eine solche, gerade gleichheitswidrige Behandlung kann ein Antragsteller nach Art. 3 Abs. 1 GG jedoch keinen Anspruch haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.4.2003 – 3 C 25.02 –, juris Rn. 17). Der Beklagten stand diesbezüglich ein weitergehender Ermessensspielraum aufgrund der strikten Vorgaben durch die Erlasse des ML zur 35%-Grenze, anders als etwa bei der Frage der Zumutbarkeit der Verwertung von Privatvermögen (Nr. 5.4 Satz 1 VV), nicht zu.

Nr. 4.2 Abs. 4 Spiegelstrich 3 VV, in der Ausprägung, die die Regelung durch die Erlasse des ML gefunden hat, lässt ein Abweichen in Einzelfällen auch nicht zu. Das ML hat mit Erlass vom 29. Mai 2019 gerade für den Fall der Klägerin mit geringem landwirtschaftlichen Einkommen ausdrücklich und eindeutig das Ermessen der Beklagten dahingehend lenkend vorgegeben, dass die 35%-Grenze „auch bei geringerem Gesamteinkommen“ gelte. Das ML hat damit klargestellt, dass ein geringes Gesamteinkommen nicht dazu führen könne, dass die 35%-Grenze nicht zu beachten wäre. Auch im Merkblatt vom 12. November 2018 heißt es: „Die Einkünfte aus Gewerbebetrieben dürfen nicht mehr als 35 % der gesamten Einkünfte ausmachen.“ Eine der Interpretation der Verwaltungsvorschrift durch den Zuwendungsgeber entgegenstehende eigenständige Auslegung - wie vom Verwaltungsgericht vorgenommen - ist den Gerichten in diesem Fall verwehrt (vgl. BVerwG, Urteile vom 16.6.2015 – 10 C 15.14 –, juris Rn. 24, sowie vom 17.1.1996 – 11 C 5.95 –, juris Rn. 21). Dies gilt ebenfalls, wenn sich die im Einklang mit dem Gleichheitssatz stehende ständige Verwaltungspraxis der bewilligenden Behörde im Rahmen der Vorgaben einer ermessenslenkenden Verwaltungsvorschrift, wie sie die bewilligende Behörde versteht, hält. Auch dann ist es den Gerichten verwehrt, ihre eigenständige Auslegung an die Stelle der Behörde zu setzen. Nr. 4.2 Abs. 4 Spiegelstrich 3 VV kann daher nicht entgegen dem Willen des Zuwendungsgebers und der damit übereinstimmenden Verwaltungspraxis der Beklagten - wie das Verwaltungsgericht und nunmehr auch die Klägerin meinen - lediglich als widerlegbare Vermutung verstanden werden. Überdies vermag die Auslegung der Nr. 4.2 Abs. 4 Spiegelstrich 3 durch das Verwaltungsgericht auch in der Sache nicht zu überzeugen. Bereits die Formulierung „gilt“ spricht für eine (nicht widerlegbare) Fiktion (vgl. bspw. Bacher in BeckOK ZPO, Stand: 1.12.2020, § 292 Rn. 5; Prütting in MüKo ZPO, 6. Auflage 2020, § 292 Rn. 9; BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 10.6.2020 – 2 BvR 297/20 –, juris Rn. 17; § 42a VwVfG) bzw. dafür, dass der Ausschluss von der Dürrehilfe (jedenfalls im Sinne einer unwiderlegbaren Vermutung) unabhängig vom tatsächlichen Vorliegen einer Existenzgefährdung zum Tragen kommen soll. Der Verweis des Verwaltungsgerichts auf § 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG verfängt insoweit bereits deshalb nicht, weil die Ausnahme von der Wirkung dieser Regelung durch das Gesetz selbst (§ 42 Abs. 2 Satz 3 VwVfG) vorgegeben ist. Soweit das Verwaltungsgericht als Argument für die von ihm vorgenommen Auslegung anführt, dass es bei einem anderen Ergebnis zu willkürlichen Folgen kommen würde und die Auslegung ermessensfehlerhaft wäre, sind dies keine Fragen der Auslegung, sondern der Rechtmäßigkeit der Vorgaben des ML in Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG.

Es ist nach dem Vorstehenden auch nicht zu beanstanden, dass die Beklagte für die Einhaltung der 35%-Grenze auf die Buchabschlüsse 2014/2015, 2015/2016 und 2016/2017 abgestellt hat. Denn aus der Zusammenschau der VV sowie des Merkblattes und der Erlasse des ML und der Verwaltungspraxis der Beklagten ergibt sich, dass eine Existenzgefährdung und damit eine Dürrehilfe ausgeschlossen sind, wenn die gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünfte des antragstellenden Unternehmens bzw. der antragstellenden Person 35% der Gesamteinkünfte der Jahre 2014 bis 2016 überschreiten. Die Abweichung von Nr. 4.2 Abs. 4 3. Spiegelstrich VV begründet wie bereits ausgeführt keine subjektiven Rechte der Klägerin und ist im Übrigen aus sachlichen Gründen gerechtfertigt.

Die Beklagte hat auch nicht rechtsfehlerhaft die von dem Komplementär der Klägerin Heinz-Wilhelm E. durch seine Photovoltaikanlage generierten gewerblichen Einkünfte als Einkünfte der Klägerin behandelt und im Rahmen der Anwendung der 35%-Grenze berücksichtigt. Die Klägerin ist als Kommanditgesellschaft, auf die gemäß § 161 Abs. 2 des Handelsgesetzbuchs (HGB) die Vorschriften für die offene Handelsgesellschaft (OHG) und damit auch die Vorschriften über die Gesellschaft nach dem BGB (§ 105 Abs. 3 HGB) Anwendung finden, eine Personengesellschaft und keine juristische Person (vgl. Gummert in Münchener Handbuch des Gesellschaftsrechts, Band 2, § 1 KG Rn. 16; Köhler/Bornkamm/Feddersen, UWG, 39. Auflage 2021, § 2 GeschGehG Rn. 96). Die Kommanditgesellschaft unterliegt gemäß § 1 des Einkommensteuergesetzes (EStG) als solche nicht der Einkommenssteuer und gemäß § 1 Abs. 1 des Körperschaftsteuergesetzes (KStG) auch nicht der Körperschaftssteuer, die von ihr erzielten Einkünfte sind den Gesellschaftern zuzurechnen und von diesen zu versteuern (vgl. Inhester/Herrmann in Münchener Handbuch des Gesellschaftsrechts, Band 2, § 26 KG Rn. 2). Außerdem ist sie als Personengesellschaft mit ihren Mitgliedern identisch und haften jedenfalls die Komplementäre - wie hier Heinz-Wilhelm E., dessen gewerbliche Einkünfte angerechnet worden sind - uneingeschränkt persönlich für die Gesellschaftsverbindlichkeiten. Folgerichtig ist die Berechnung des Anteils der gewerblichen Einkünfte an den Gesamteinkünften gemäß Nr. 2 g) 2. Absatz 1. Satz des Merkblatts vom 12. November 2018 auf der Grundlage der Einkommenssteuerbescheide der Gesellschafter der Klägerin erfolgt. Dass die Klägerin „als solche“ über keinen gewerblichen Betriebszweig verfügt, ist damit für die Ermittlung ihrer Einkünfte ohne Belang. Dieses Vorgehen entspricht nach dem unbestrittenen Vortrag der Beklagten in der mündlichen Verhandlung auch ihrer ständigen Verwaltungspraxis, nach der sowohl bei der Bestimmung der Einkünfte als auch der Berechnung der Prosperitätsgrenze auf die hinter der Personengesellschaft stehenden natürlichen Personen abgestellt wird. Dieses Vorgehen, das konform mit der maßgeblichen Erlasslage (vgl. Merkblatt vom 12. November 2018 zu den Fragen „Wer kann Leistungen erhalten“ (Nr. 2 g) und der Einkommensprosperität (Nr. 5 c)) ist, ist nicht willkürlich, sondern auch im Übrigen sachgerecht, da es Missbrauchsmöglichkeiten durch gesellschaftliche Gestaltungen verhindert.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.