Entscheidungsgründe

Die Berufung des Klägers hat keinen Erfolg.

Es kann dahinstehen, ob der beschrittene Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 VwGO eröffnet ist. Das wäre dann der Fall, wenn es sich bei den streitgegenständlichen Maßnahmen um präventive Aufgaben der Gefahrenabwehr einschließlich der Straftatenverhütung (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 3 NdsSOG in der im Zeitpunkt der hier streitgegenständlichen Maßnahmen geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 19. Januar 2005, Nds. GVBl. S. 9, zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 16. Dezember 2014, GVBl. S. 436) handeln würde. Das könnte im Hinblick auf die Doppelfunktion der Polizei als Gefahrenabwehrbehörde und als Organ der Strafrechtspflege hier zweifelhaft sein, weil eine Observation wie die streitgegenständliche grundsätzlich sowohl zum Zwecke der Gefahrenabwehr als auch zum Zwecke der Strafverfolgung durchgeführt werden kann, und sowohl das Polizeirecht als auch die Strafprozessordnung entsprechende Befugnisnormen bereithalten. Hier kommt eine Zuordnung der streitgegenständlichen Maßnahme zum Bereich der Strafrechtspflege, für die gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten eröffnet wäre, insbesondere deshalb in Betracht, weil im Nachgang Ermittlungsverfahren gegen die bei der Observation wahrgenommenen Personen, u.a. gegen den Kläger, eingeleitet worden sind (vgl. zu diesem Kriterium Senatsbeschl. v. 8.11.2013 - 11 OB 263/13 - juris Rn. 4). Die Frage braucht an dieser Stelle indessen nicht geklärt zu werden, weil sich die Rechtswegfrage im vorliegenden Berufungsverfahren nicht mehr stellt. Denn nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 17 a Abs. 5 GVG prüft das Rechtsmittelgericht nicht (mehr), ob der beschrittene Rechtsweg zulässig ist. Eine ungeschriebene Ausnahme hiervon ist nur anerkannt, wenn ein Beteiligter erstinstanzlich die Zulässigkeit des Rechtsweges gerügt und das Verwaltungsgericht hierüber gleichwohl nicht durch Beschluss entschieden hatte (vgl. NdsOVG, Urt. v. 13.11.2019 - 12 LC 79/19 - juris Rn. 23; SächsOVG, Beschl. v. 23.12.2021 - 6 A 680/19 - juris Rn. 10). Ein solcher Sachverhalt liegt hier nicht vor. Die Zulässigkeit des Rechtswegs ist erstinstanzlich von keinem der Beteiligten gerügt worden.

Die Berufung ist nach der Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig, aber unbegründet. Die Klage des Klägers ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).

I. Das in der vorliegenden prozessualen Situation, in der sich die streitgegenständlichen Maßnahmen erledigt haben, erforderliche qualifizierte Feststellungsinteresse ist gegeben. Bei der streitgegenständlichen Observation und der daraus folgenden Datenerhebung handelt es sich um eine polizeiliche Maßnahme, die sich typischerweise kurzfristig erledigt bzw. deren unmittelbare rechtseingreifende Wirkung nach Beendigung der Observation weggefallen ist. Insofern ist es zur Verwirklichung des grundgesetzlich geschützten Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz geboten, die streitgegenständliche Observation einer gerichtlichen Prüfung zugänglich zu machen, ohne dass es (zusätzlich) darauf ankommt, ob der durch die Observation bewirkte Eingriff in das Recht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG) als besonders schwerwiegend zu bewerten ist (s. dazu Senatsbeschl. v. 17.12.2018 - 11 LA 66/18 - juris Rn. 8; Senatsurt. v. 28.2.2019 - 11 LB 665/18 -).

II. Die zulässige Klage ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass der Kläger keinen Anspruch auf die gerichtliche Feststellung hat, dass die Observation des Gebäudes des I. am 26. Juli 2015 und die daraus folgende Datenerhebung rechtswidrig gewesen ist. Denn diese Maßnahmen waren rechtmäßig. Soweit die Polizeidirektion A-Stadt das I. observiert und dort Daten erhoben hat, konnte sie diese Maßnahme auf § 31 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 i.V.m. § 30 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 und Satz 3 NdsSOG i.d.F. der Bekanntmachung vom 19. Januar 2005, Nds. GVBl. S. 9, zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 16. Dezember 2014, GVBl. S. 436, (im Folgenden NdsSOG a.F.) bzw. auf § 163 Abs. 1 StPO, § 100 h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 bzw. Abs. 3 StPO stützen (dazu 1.). Ob auch die Observation des Gebäudes als solche (ohne Erhebung personenbezogener Daten) einer eigenen Ermächtigungsgrundlage bedurfte, kann dahinstehen; eine solche ergibt sich jedenfalls aus § 11 NdsSOG a.F. (2.). Für das Anfertigen von Lichtbildern stand der Polizeidirektion A-Stadt ebenfalls eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage zur Seite, so dass auch diese Maßnahme nicht zu beanstanden war (dazu 3.).

1. Die Maßnahme, die der Kläger in seinem Antrag als "Observation und daraus folgende Datenerhebung" zusammenfasst, lässt sich detailliert wie folgt beschreiben: Die Polizeidirektion A-Stadt hat den Eingangsbereich des I. am 26. Juli 2015 durch zwei Beamte des Staatsschutzes aus einem gegenüberliegenden Gebäude und damit verdeckt beobachtet mit dem Ziel festzustellen, ob die mutmaßlichen Veranstaltungen PKK-naher kurdischer Organisationen tatsächlich stattfanden und welche Personen sich im Zusammenhang mit den mutmaßlich dort stattfindenden Veranstaltungen PKK-naher Gruppen und Personen dort aufhielten. In dieser Maßnahme liegt zwar ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, soweit Daten erhoben wurden (dazu a)). Dieser Eingriff ist aber gerechtfertigt (dazu b)).

a) Die beschriebene Maßnahme greift in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein.

Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist Bestandteil des allgemeinen Persönlichkeitsrechts gemäß Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG. Das Grundrecht gewährleistet in dieser Ausprägung die Befugnis des einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen (grundlegend: BVerfG, Urt. v. 15.12.1983 - 1 BvR 209/83 u.a. - juris Rn. 145 ff. u. Rn. 149).

Das Bundesverfassungsgericht hat dieses Grundrecht aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht insbesondere vor dem Hintergrund "moderner" Informationsverarbeitungstechnologien abgeleitet, und die Relevanz dieses Schutzes damit begründet, dass, wer nicht mit hinreichender Sicherheit überschauen könne, welche ihn betreffende Informationen in bestimmten Bereichen seiner sozialen Umwelt bekannt seien, und wer das Wissen möglicher Kommunikationspartner nicht einigermaßen abzuschätzen vermöge, in seiner Freiheit wesentlich gehemmt werden könne, aus eigener Selbstbestimmung zu planen oder zu entscheiden (BVerfG, Urt. v. 15.12.1983 - 1 BvR 209/83 - juris Rn. 148). Obwohl das Bundesverfassungsgericht das Recht auf informationelle Selbstbestimmung zunächst im Blick auf neuartige Gefahren der Datenverarbeitung entwickelt hat, geht sein Schutz über die automatisierte Datenverarbeitung hinaus und erfasst folglich generell die staatliche Erhebung und Verarbeitung personenbezogener, auch manuell registrierter Daten (Di Fabio, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: Mai 2023, Art. 2 Abs. 1 Rn. 176). Der Schutzumfang des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung beschränkt sich nicht auf Informationen, die bereits ihrer Art nach sensibel sind und schon deshalb grundrechtlich geschützt werden. Auch der Umgang mit personenbezogenen Daten, die für sich genommen nur geringen Informationsgehalt haben, kann, je nach seinem Ziel und den bestehenden Verarbeitungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten, grundrechtserhebliche Auswirkungen auf die Privatheit und Verhaltensfreiheit des Betroffenen haben (BVerfG, Beschl. v. 18.12.2018 - 1 BvR 142/15 - juris Rn. 38). Der Eingriffsqualität steht auch nicht entgegen, dass lediglich Daten über Verhaltensweisen im öffentlichen Raum erhoben werden, da das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, wie ausgeführt, auch den informationellen Schutzinteressen des Einzelnen, der sich in die Öffentlichkeit begibt, Rechnung trägt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.2.2007 - 1 BvR 2368/06 - juris Rn. 39; Senatsurt. v. 6.10.2020 - 11 LC 149/16 - juris Rn. 33).

Ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung liegt insbesondere in der Erhebung personenbezogener Daten. Personenbezogene Daten sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 des Niedersächsischen Datenschutzgesetzes in der hier maßgeblichen Fassung vom 29. Januar 2002 (Nds. GVBl. S. 22, zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes v. 12. Dezember 2012, Nds. GVBl. S. 589 - NDSG a.F.) alle Informationen, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person beziehen, wozu auch die Information gehört, welche identifizierte oder identifizierbare Person sich zu welcher Zeit an einem bestimmten Ort aufgehalten hat. Unter einer Datenerhebung ist das Beschaffen von personenbezogenen Daten Betroffener zu verstehen, wobei das Beschaffen eine zielgerichtete Aktivität zur Erlangung der Informationen voraussetzt, durch welche die verantwortliche Stelle willentlich Kenntnis von den Daten erhält oder die Verfügungsmöglichkeit über sie begründet. Nicht gezielte Wahrnehmungen greifen hingegen nach allgemeiner Auffassung nicht in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ein und bedürfen deshalb keiner Rechtsgrundlage. Daher ist auch für die normale "Streife" keine Befugnisnorm erforderlich. Die Schwelle zum Eingriff ist überschritten, wenn die Maßnahme darauf zielt, bewusst bestimmte Informationen aufzunehmen, also bewusst beobachtende oder observierende Tätigkeiten in Rede stehen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.4.2006 - 1 BvR 518/02 - juris Rn. 70; dass., Beschl. v. 23.2.2007 - 1 BvR 2368/06 - juris Rn. 37; dass., Beschl. v. 18.12.2018 - 1 BvR 142/15 juris Rn. 43; BVerwG, Urt. v. 25.1.2012 - 6 C 9/11 - juris Rn. 23; OVG NW, Beschl. v. 23.11.2010 - 5 A 2288/09 - juris Rn. 6 f.; VG Göttingen, Urt. v. 4.10.2021 - 1 A 295/18 - juris Rn. 23; Kamp/Ebeling, in: Möstl/Kugelmann, BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: 15.7.2023, § 16 a Rn. 41). Wird ein größerer Datenbestand erfasst mit dem Ziel einer Verkleinerung der Treffermenge ist maßgeblich, ob sich bei einer Gesamtbetrachtung mit Blick auf den durch den Überwachungs- und Verwendungszweck bestimmten Zusammenhang das behördliche Interesse an den betroffenen Daten derart verdichtet hat, dass ein Betroffensein in einer einen Grundrechtseingriff auslösenden Qualität zu bejahen ist (vgl. BVerfG, Beschl v. 18.8.2018 - 1 BvR 142/15 - juris Rn. 43).

Davon ausgehend sind im Rahmen der Beobachtung am 26. Juli 2015 persönliche Daten erhoben und ist damit in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingegriffen worden.

Die streitgegenständliche Maßnahme beschränkte sich nicht auf die Beobachtung der Örtlichkeit des I., mit der bei isolierter Betrachtung eine Erhebung personenbezogener Daten nicht verbunden war. Vielmehr sollte die Beobachtung der Örtlichkeit, wie ausgeführt, dazu dienen festzustellen, ob die mutmaßliche Veranstaltung PKK-naher kurdischer Organisationen tatsächlich zu den vermuteten Zeiten stattfand und welche Personen sich im Zusammenhang mit der mutmaßlich stattfindenden Veranstaltung dort aufhielten. Ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung lag deshalb jedenfalls bezüglich derjenigen Personen vor, deren Namen die Polizisten nach ihren Angaben in der Zeugenbefragung beim Verwaltungsgericht notierten, weil diese Personen ihnen als Straftäter bekannt gewesen seien. Denn auf diese Personen bezog sich primär das polizeiliche Informationsinteresse.

Ein Eingriff lag darüber hinaus auch im Hinblick auf den Kläger vor.

Dies gilt allerdings nicht im Hinblick auf die Beobachtung des I. insgesamt, die an drei verschiedenen Terminen durchgeführt wurde und nur hinsichtlich des 26. Juli 2015 streitbefangen ist. Der Kläger hat nach den Angaben der die Beobachtung durchführenden Beamten, an deren Glaubhaftigkeit der Senat keinen Anlass zu zweifeln hat, ursprünglich nicht im Fokus der Beobachtung gestanden. Dafür, dass der Kläger, wie er befürchtet, im Beobachtungszeitraum außerhalb der Zeit, in dem die streitgegenständlichen Lichtbildaufnahmen gefertigt worden sind, von den Polizeibeamten wahrgenommen worden wäre, etwa weil er sich vor dem I. aufgehalten oder bewegt hat, um beispielsweise seine Arbeit anzutreten, gibt es bereits keinen greifbaren Anhaltspunkt. Selbst wenn der Kläger von den Polizeibeamten auch außerhalb der Zeit, in der die streitgegenständlichen Lichtbildaufnahmen gefertigt worden sind, wahrgenommen worden sein sollte, wäre nicht von einem Eingriff in sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung auszugehen. Es deutet nichts darauf hin, dass es außerhalb des Zeitraums, in dem die streitgegenständlichen Lichtbildaufnahmen gefertigt worden sind, zu einer gezielten Erhebung von personenbezogenen Daten des Klägers gekommen sein könnte. Aus Sicht der die Beobachtung durchführenden Beamten bestand seinerzeit kein Zusammenhang des Klägers mit dem Beobachtungszweck und damit kein verdichtetes behördliches Interesse an den betreffenden Daten des Klägers.

Die Maßnahme entfaltete jedoch dann auch gegenüber dem Kläger Eingriffswirkung, als die Beamten den Kläger am 26. Juli 2015 im Gespräch mit mutmaßlichen PKK-Unterstützern wahrnahmen. In diesem Moment wurde der Beobachtungszweck betroffen, so dass sich das behördliche Interesse an dem wahrgenommenen Datum nunmehr auch auf den Kläger erstreckte und die ursprünglich allenfalls gelegentlich der Beobachtung erfolgte Wahrnehmung des Klägers in eine Datenerhebung umschlug (vgl. zum "Kippen" zufälliger Wahrnehmungen in eine Datenerhebung VG Göttingen, Urt. v. 4.10.2021 - 1 A 295/18 - juris Rn. 23).

b) Der auch bei dem Kläger am 26. Juli 2023 gegebene Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist jedoch gerechtfertigt. Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung wird nicht schrankenlos gewährleistet. Beschränkungen bedürfen einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, die dem verfassungsrechtlichen Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen muss (BVerfG, Urt. v. 15.12.1983 - 1 BvR 209/83 - juris Rn. 150 f.; BVerwG, Urt. v. 25.1.2012 - 6 C 9/11 - juris Rn. 27; Senatsurt. v. 6.10.2020 - 11 LC 149/16 - juris Rn. 35).

Eine solche verfassungsmäßige gesetzliche Grundlage lag hier in Gestalt der datenschutzrechtlichen Generalklausel gemäß § 31 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 i.V.m. § 30 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 und Satz 3 NdsSOG a.F., vor. Nach diesen Vorschriften durfte die Polizei, wenn dies zur Verhütung von Straftaten erforderlich war, über § 31 Abs. 1 NdsSOG a.F. hinaus Daten erheben u.a. über Personen, bei denen Tatsachen die Annahme rechtfertigten, dass sie künftig Straftaten begehen würden sowie von Kontakt- und Begleitpersonen. Die Polizei durfte diese Daten gemäß § 30 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4, Satz 3 NdsSOG verdeckt erheben, wenn anderenfalls die Aufgabenerfüllung erheblich gefährdet worden wäre.

Diese datenschutzrechtliche Generalklausel durfte für die streitgegenständliche Maßnahme als Rechtsgrundlage herangezogen werden. Die Maßnahme kann nicht auf speziellere Ermächtigungsgrundlagen gestützt werden (aa)). Der Heranziehung der datenschutzrechtlichen Generalklausel stand auch nicht der Grundsatz der Normenbestimmtheit und der Normenklarheit entgegen (bb)). Schließlich lagen die Voraussetzungen der Rechtsgrundlage vor (cc)). Sofern der streitgegenständlichen Maßnahme entgegen der impliziten Annahme des Verwaltungsgerichts der gefahrenabwehrrechtliche Charakter abzusprechen gewesen sein sollte, wäre die Maßnahme auch als repressive Maßnahme auf Grundlage der Generalermittlungsklausel des § 163 Abs. 1 StPO, deren Voraussetzungen ebenfalls zu bejahen wären, zulässig (dd)).

aa) Für die streitgegenständliche Maßnahme war eine speziellere Norm nicht einschlägig. Insbesondere wurde § 31 Abs. 2 NdsSOG a.F. nicht durch die Regelung zur längerfristigen Observation nach § 34 Abs. 1 NdsSOG a.F. verdrängt. Nach dieser Vorschrift war eine planmäßig angelegte verdeckte Personenbeobachtung, die innerhalb einer Woche insgesamt länger als 24 Stunden oder über den Zeitraum von einer Woche hinaus durchgeführt werden soll oder die über diese Zeiträume hinaus tatsächlich weitergeführt wird (längerfristige Observation), nur unter bestimmten, im Vergleich zu § 31 Abs. 2 NdsSOG a.F. engeren Voraussetzungen zulässig. § 34 Abs. 1 NdsSOG a.F. hinderte hier schon deshalb nicht den Rückgriff auf § 31 Abs. 2 NdsSOG a.F., weil Gegenstand der Beobachtung nicht eine - konkrete - Person, sondern ein Objekt war. Die Polizei hat nicht beobachtet, an welchen Orten sich eine bestimmte Person aufhielt, sondern vielmehr, welche Personen an einem bestimmten Ort verkehren. Die Ermächtigungsgrundlagen der §§ 34, 35 NPOG (wie vormals §§ 34, 35 NdsSOG a.F.) sind aber personen- und nicht ortsbezogen (OLG Braunschweig, Beschl. v. 12.6.2020 - 3 W 88/20 - juris Rn. 15; vgl. Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012, E Rn. 278). Zwar kann eine Beobachtung, die stationär an einer bestimmten Örtlichkeit stattfindet, in eine personenbezogene Observation umschlagen, wenn sich eine Person ständig an diesem Ort aufhält (s. etwa im Fall des VG Cottbus, Beschl. v. 13.3.2008 - 3 L 59/08 - juris Rn. 6). Dafür bestanden hier aber keinerlei Anhaltspunkte. Die Maßnahme zielte ersichtlich allein darauf ab, die konkrete Örtlichkeit des I. zu beobachten, um festzustellen, wer sich dort zu den Zeiten der nach begründeter Annahme der Polizeidirektion A-Stadt anberaumten Veranstaltungen aufhielt. Auch soweit sich Personen, wie der Kläger, regelmäßig beim I. einfanden, lag eine personenbezogene Beobachtung nicht vor, weil auch hinsichtlich dieser Personen eine Datenerhebung nur insoweit erfolgte, als diese Personen im Zusammenhang mit dem mutmaßlichen Treffen PKK-naher Gruppen oder Organisationen gezielt wahrgenommen wurden. Hingegen wurde das I. nicht mit dem Ziel beobachtet, Daten über dort Beschäftigte oder regelmäßige Besucher zu erheben. Vor diesem Hintergrund muss sich die streitgegenständliche Maßnahme unabhängig davon nicht an § 34 Abs. 1 NdsSOG a.F. messen lassen, ob die Maßnahme die über die Dauer der Maßnahme konturierte Eingriffsschwelle des § 34 Abs. 1 NdsSOG a.F. erreichte. Soweit es nur um die hier zu prüfende Datenerhebung durch Beobachtung geht, wurde § 31 Abs. 2 NdsSOG a.F. auch nicht durch die Befugnisnormen in § 32 NdsSOG verdrängt; denn diese regeln nur die Datenerhebung durch den Einsatz technischer Mittel (zur Zulässigkeit der Anfertigung von Lichtbildern s. aber unten unter II.3.).

bb) Der Heranziehung der datenschutzrechtlichen Generalklausel als Rechtsgrundlage stand auch nicht das Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit entgegen.

Dieser Grundsatz richtet sich zunächst an den Gesetzgeber, der die wesentlichen Entscheidungen über die Zulässigkeit und die Reichweite eines Grundrechtseingriffs selbst treffen muss. Er hat den Anlass, den Zweck und die Grenzen des Eingriffs bereichsspezifisch, präzise und klar festzulegen (BVerfG, Beschl. v. 27.2.2007 - 1 BvR 2368/06 - juris Rn. 46 ff.; Senatsurt. v. 6.10.2020 - 11 LC 149/16 - juris Rn. 42). Für Ermächtigungen zu Überwachungsmaßnahmen einschließlich Observationen verlangt das Bestimmtheitsgebot zwar nicht, dass die konkrete Maßnahme für den Betroffenen vorhersehbar ist, wohl aber, dass die betroffene Person grundsätzlich erkennen kann, bei welchen Anlässen und unter welchen Voraussetzungen ein Verhalten mit dem Risiko der Überwachung oder Beobachtung verbunden ist. Die Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit einer Norm sind abhängig von der Art und Schwere des mit ihr verbundenen Grundrechtseingriffs (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.2.2007 - 1 BvR 2368/06 - juris Rn. 47; Senatsurt. v. 6.10.2020 - 11 LC 149/16 - juris Rn. 42). Je tiefer eine Maßnahme in die grundrechtlich geschützte Sphäre der Bürger eingreifen kann und je breiter ihre Wirkung ist, umso präziser sind ihre Tatbestandsvoraussetzungen zu fassen. An die Bestimmtheit und Normenklarheit von Ermächtigungen zur heimlichen Erhebung und Verarbeitung von Daten sind grundsätzlich besonders strenge Anforderungen zu stellen. Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass ein effektiver Schutz gegenüber staatlicher Datenerhebung und -verarbeitung nur auf Grundlage eines ausreichend spezifischen gesetzlichen Normprogramms möglich ist. Heimliche Überwachungsmaßnahmen gelangen den Betroffenen kaum zur Kenntnis und können daher von ihnen auch nur selten angegriffen werden. Der Gehalt der gesetzlichen Regelung kann so nur eingeschränkt im Wechselspiel von Anwendungspraxis und gerichtlicher Kontrolle konkretisiert werden, was der Gesetzgeber durch die hinreichende Bestimmtheit der jeweiligen Normen auffangen muss. Im Einzelnen unterscheiden sich hierbei die Anforderungen wiederum maßgeblich nach dem Gewicht des Eingriffs und sind insoweit mit den jeweiligen materiellen Anforderungen der Verhältnismäßigkeit eng verbunden (BVerfG, Urt. v. 26.4.2022 - 1 BvR 1619/17 - juris Rn. 273, m.w.N.). Welchem Ziel die Maßnahme dient, etwa der Gefahrenabwehr oder der Gefahrenverhütung, ist für die Beurteilung ihrer Schwere für den Betroffenen ohne Belang. Allerdings findet der Gesetzgeber je nach der zu erfüllenden Aufgabe zur Rechtfertigung der Eingriffsvoraussetzungen und zu ihrer Umsetzung unterschiedliche Möglichkeiten vor. Die Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes richten sich auch nach diesen Regelungsmöglichkeiten (BVerfG, Beschl. v. 23.2.2007 - 1 BvR 2368/06 - juris Rn. 47). Für Maßnahmen, die der Strafverfolgung dienen und damit repressiven Charakter haben, kommt es auf das Gewicht der verfolgten Straftaten an, die der Gesetzgeber insoweit in - jeweils näher bestimmte - erhebliche, schwere und besonders schwere Straftaten eingeteilt hat. Für Maßnahmen, die der Gefahrenabwehr dienen und damit präventiven Charakter haben, kommt es unmittelbar auf das Gewicht der zu schützenden Rechtsgüter an (BVerfG, Urt. v. 20.4.2016 - 1 BvR 966/09 - juris Rn. 107 f.).

Die Anforderungen der Normenbestimmtheit und Normenklarheit hat indes nicht nur der Gesetzgeber zu beachten, der die Voraussetzungen eines Grundrechtseingriffs abstrakt-generell festlegt. Für den Träger öffentlicher Verwaltung und die sie kontrollierenden Gerichte sind diese Anforderungen insofern relevant, als ein staatlicher Eingriff nicht auf eine Rechtsgrundlage gestützt werden darf, die dem Bestimmtheitsgebot im Hinblick auf den in Rede stehenden Eingriff nicht entspricht (BVerfG, Beschl. v. 23.2.2007 - 1 BvR 2368/06 - juris Rn. 48). Besondere Bedeutung erlangt diese Vorgabe, sofern eine Maßnahme auf allgemeiner gehaltene, generalklauselartige Regelungen gestützt werden soll, bei denen der Gesetzgeber die tatbestandlichen Eingriffsvoraussetzungen eher weit gefasst hat. Maßnahmen mit größerer Eingriffsintensität, für die der Gesetzgeber selbst speziellere Regelungen und engere Eingriffsvoraussetzungen geschaffen hat, dürfen schon nach dem Grundsatz des lex specialis derogat legi generali - auch wenn die weiten Vorgaben der generalklauselartigen Regelung erfüllt sind - nicht auf die allgemeinere Regelung gestützt werden (dazu vgl. schon oben unter aa)). Die speziellere Norm entfaltet insofern also eine Sperrwirkung. Aufgrund der verfassungsrechtlichen Gebote der Normenbestimmtheit und Normenklarheit gilt die Sperrwirkung aber nicht nur hinsichtlich der speziell geregelten, sondern auch für solche Maßnahmen, die zwar nicht selbst gesetzlich geregelt sind, die in ihrer Grundrechtsrelevanz den gesetzlich geregelten Maßnahmen aber vergleichbar sind. Solche Maßnahmen sind also nicht etwa ungeachtet ihrer Eingriffsschwere unbeschränkt auf Grundlage der generalklauselartigen Regelung zulässig, sondern generell unzulässig, wenn es an einer speziellen Eingriffsermächtigung fehlt (vgl. im Zusammenhang mit der Generalermittlungsklausel nach der StPO Erb, in: Löwe-Rosenberg, StPO, 27. Aufl. 2018, § 161 Rn. 5).

Die streitgegenständliche Maßnahme konnte nach diesen Vorgaben auf § 31 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 i.V.m. § 30 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 und Satz 3 NdsSOG a.F. gestützt werden. Die Maßnahme wies nur eine geringe Eingriffsintensität auf (dazu (1)) und war in ihrer Eingriffswirkung insbesondere nicht spezieller geregelten Maßnahmen vergleichbar (dazu (2)). Im Hinblick auf die gegebene Eingriffswirkung enthielt die herangezogene datenschutzrechtliche Generalklausel hinreichend bestimmte Eingriffsvoraussetzungen (dazu (3)).

(1) Die streitgegenständliche Maßnahme stellte eine Maßnahme mit eher geringer Eingriffsintensität dar. Zur Rechtfertigung des Eingriffs konnte darum die datenschutzrechtliche Generalklausel gemäß § 31 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 i. V. m. § 30 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 NdsSOG a.F. herangezogen werden.

Die möglichen Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung sind mannigfaltig. So sind etwa bezüglich der Informationserhebung exemplarisch zwangsweise Befragungen oder sonstige zielgerichtete Ermittlungsmaßnahmen wie etwa staatliche Maßnahmen zur Identitätsfeststellung (z.B. bei Polizeikontrollen, insbesondere im Rahmen sog. Schleierfahndungen zur vorbeugenden Verbrechensbekämpfung), Zeugenbefragungen, Ausforschung beschlagnahmter Unterlagen, Observationen, der Einsatz von V-Leuten oder gar eine staatliche Videoüberwachung als staatliche Eingriffe in das allgemeine Persönlichkeitsrecht zu bewerten (Di Fabio, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: Mai 2023, Art. 2 Abs. 1 Rn. 176). So mannigfaltig die Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung sein können, so sehr können sie sich auch in ihrer Eingriffsintensität unterscheiden. Dies gilt namentlich für Eingriffe durch Observationen. Die Eingriffsqualität reicht von eher geringeren bis mittleren Eingriffen, wie dem Erstellen einzelner Fotos oder der zeitlich begrenzten schlichten Beobachtung im öffentlichen Raum, bis zu schweren Eingriffen wie der dauerhaften Beobachtung oder dem langfristig-dauerhaften heimlichen Aufzeichnen von Wort und Bild einer Person in privateren Sphären. Insbesondere wenn diese Maßnahmen gebündelt durchgeführt werden und dabei unter Nutzung technischer Mittel darauf zielen, möglichst alle Äußerungen und Bewegungen zu erfassen und bildlich wie akustisch festzuhalten, können sie tief in die Privatsphäre eindringen und ein besonders schweres Eingriffsgewicht erlangen (BVerfG, Urt. v. 26.4.2022 - 1 BvR 1619/17 - juris Rn. 357).

Die Eingriffsintensität wird von verschiedenen Faktoren bestimmt. Von maßgebender Bedeutung für das Gewicht des Grundrechtseingriffs ist, wie weitgehend die Persönlichkeit erfasst werden kann, ob besonders private Informationen erlangt werden können oder ob berechtigte Vertraulichkeitserwartungen überwunden werden (BVerfG, Urt. v. 26.4.2022 - 1 BvR 1619/17 - juris Rn. 191; BVerfG, Urt. v. 11.3.2008 - 1 BvR 2074/05 - juris Rn. 77, m.w.N.). Heimlichen Überwachungsmaßnahmen, die tief in die Privatsphäre eingreifen, hat das Bundesverfassungsgericht eine hohe Eingriffsintensität attestiert (BVerfG, Urt. v. 20.4.2016 - 1 BvR 966/09 - juris Rn. 104). Die Eingriffsintensität nimmt mit der Dauer der Maßnahme zu (BVerfG, Urt. v. 20.4.2016 - 1 BvR 966/09 - juris Rn. 171; BVerfG, Urt. v. 26.4.2022 - 1 BvR 1619/17 - juris Rn. 191; vgl. BayVGH, Beschl. v. 12.1.2023 - 10 C 22.113 - juris Rn. 7). Ferner ist bedeutsam, ob der Betroffene einen ihm zurechenbaren Anlass, etwa durch eine Rechtsverletzung, für die Erhebung geschaffen hat oder ob sie anlasslos erfolgt und damit praktisch jeden treffen kann. Informationserhebungen gegenüber Personen, die den Eingriff durch ihr Verhalten nicht veranlasst haben, sind grundsätzlich von höherer Eingriffsintensität als anlassbezogene (BVerfG, Urt. v. 11.3.2008 - 1 BvR 2074/05 - juris Rn. 78, m.w.N.). Werden Personen, die keinen Erhebungsanlass gegeben haben, in großer Zahl in den Wirkungsbereich einer Maßnahme einbezogen, können von ihr auch allgemeine Einschüchterungseffekte ausgehen, die zu Beeinträchtigungen bei der Ausübung von Grundrechten führen können. Die Unbefangenheit des Verhaltens wird insbesondere gefährdet, wenn die Streubreite von Ermittlungsmaßnahmen dazu beiträgt, dass Risiken des Missbrauchs und ein Gefühl des Überwachtwerdens entstehen (BVerfG, Urt. v. 11.3.2008 - 1 BvR 2074/05 - juris Rn. 78). Auch die Heimlichkeit einer in Grundrechte eingreifenden staatlichen Ermittlungsmaßnahme führt grundsätzlich zur Erhöhung des Gewichts der Freiheitsbeeinträchtigung. Dem Betroffenen wird durch die Heimlichkeit des Eingriffs vorheriger Rechtsschutz faktisch verwehrt und nachträglicher Rechtsschutz kann zumindest erschwert werden. Er kann also nicht selbst darauf hinwirken, die Eingriffsintensität durch erfolgreichen Rechtsschutz zu verringern, etwa für die Zukunft zu beseitigen. Die Heimlichkeit staatlicher Informationseingriffe betrifft darüber hinaus die Gesellschaft insgesamt (BVerfG, Urt. v. 11.3.2008 - 1 BvR 2074/05 - juris Rn. 79, m.w.N.). Allerdings gilt bei Observationen die Aussage, dass sich die Eingriffsintensität aufgrund der Heimlichkeit erhöht, nicht ohne weiteres. Denn offene Observationen sind aufgrund ihrer abschreckenden Wirkung geeignet, eine Verhaltensänderung zu bewirken, was zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Handlungsfreiheit führen kann. Die Belastung des Bürgers liegt also bei verdeckt und offen durchgeführten Observationen in unterschiedlichen Bereichen, so dass hier nicht automatisch von einer erhöhten Eingriffsintensität verdeckter Observationen ausgegangen werden kann (Waechter, Polizei- und Ordnungsrecht, 1. Aufl. 2000, X. Rn. 526; vgl. zu offener Observation BVerfG, Beschl. v. 8.11.2012 - 1 BvR 22/12 - juris Rn. 25; OVG Saarland, Urt. v. 6.9.2013 - 3 A 13/13 - juris Rn. 47). Die Intensität des Eingriffs für den Grundrechtsträger wird schließlich davon beeinflusst, welche über die Informationserhebung hinausgehenden Nachteile ihm aufgrund der Maßnahme drohen oder von ihm nicht ohne Grund befürchtet werden. Die Schwere des Eingriffs nimmt mit der Möglichkeit der Nutzung der Daten für Folgeeingriffe in Grundrechte der Betroffenen zu sowie mit der Möglichkeit der Verknüpfung mit anderen Daten, die wiederum andere Folgemaßnahmen auslösen können (BVerfG, Urt. v. 11.3.2008 - 1 BvR 2074/05 - juris Rn. 80, m.w.N.).

Nach diesen Vorgaben kam dem vorliegend zur gerichtlichen Überprüfung gestellten Eingriff eine nur geringe Eingriffsintensität zu. Dafür sprechen die folgenden Gesichtspunkte:

Ein tiefgehender Eingriff in die Privat- oder gar in die Intimsphäre des Klägers wurde durch die streitgegenständliche Maßnahme nicht bewirkt. Die Observation beschränkte sich auf den öffentlichen Raum und knüpfte allein an eine Örtlichkeit an, die keinen erkennbaren Bezug zur Privat- oder gar Intimsphäre der von der Beobachtung betroffenen Personen hatte. Zudem erstreckte sich die Beobachtung nur auf einen öffentlich zugänglichen und einsehbaren Bereich, nämlich den Straßenbereich vor dem I., nicht aber auf dessen Innenräume.

Eine nur geringe Eingriffsintensität ist auch deshalb anzunehmen, weil die Maßnahme keine Streubreite aufwies. Sie war in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und persönlicher Hinsicht anlassbezogen. In sachlicher Hinsicht war sie anlassbezogen, weil sie unmittelbar an den zu eruierenden Sachverhalt (Veranstaltungen PKK-naher Kurden) anknüpfte. Einen solchen Bezug hatte sie auch in zeitlicher und räumlicher Hinsicht. Die Beobachtung fand nur am Ort der Veranstaltung, die Anlass für die Observation gegeben hat, und zudem auch nur im zeitlichen Zusammenhang mit dieser statt. Schließlich zielte die Beobachtung nach den Angaben der beobachtenden Polizeibeamten nur auf solche Personen, die ihnen bereits bekannt waren, bzw. auf Personen wie den Kläger, dessen Daten nur im Zusammenhang mit dem Beobachtungszweck erhoben wurden. Unbeteiligte Dritte ohne konkreten Bezug zum Beobachtungszweck wurden nicht tangiert.

Die Maßnahme war nur von begrenzter Dauer. Auch wenn die Örtlichkeit insgesamt drei Mal beobachtet worden ist, resultierte daraus keine längerfristige Beobachtung einer einzelnen Person. Vielmehr lag im Hinblick auf die durch die Beobachtung ins Visier geratenen einzelnen Personen jeweils nur eine kurzfristige Beobachtung vor, die zudem auch nicht planmäßig angelegt war und nicht sein konnte, weil die Polizeibeamten ex ante nicht wissen konnten, ob am beobachteten Ort die Veranstaltung PKK-naher Organisationen oder Gruppen überhaupt stattfinden und welche Personen im Einzelnen bei den Veranstaltungen erscheinen würden.

Der Maßnahme war nicht deshalb ein höheres Eingriffsgewicht im Hinblick auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung zu attestieren, weil die Datenerhebung an einer bestimmten Örtlichkeit erfolgte; in relevanter Weise eingriffserhöhend wirkt sich insoweit insbesondere nicht aus, dass mit dem I. ein Ort beobachtet wurde, der von bestimmten Menschen, so insbesondere auch von dem dort beruflich beschäftigten Kläger, regelmäßig aufgesucht wurde.

Im Hinblick auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung wurde - soweit überhaupt ein Eingriff anzunehmen ist (vgl. dazu bereits oben unter II.1.a)) - durch den Ort der Beobachtung nur ein zusätzliches Datum erhoben, nämlich die Örtlichkeit und der Zeitpunkt, an dem sich die festgestellte Person dort aufhielt. Dieses zusätzliche Datum ist aber, weil das I. ein öffentliches Veranstaltungszentrum ist, nicht von besonderer Schutzwürdigkeit. Insbesondere weist es keinen Bezug zur Privat- oder Geheimsphäre oder gar zur Intimsphäre auf. Das gilt auch, soweit das I. für die dort angestellten Personen wie den Kläger der Ort ihrer Berufsausübung ist. Wie bereits ausgeführt, gibt es bereits keinen Anhaltspunkt dafür, dass angestellte Personen wie der Kläger außerhalb der Zeit, in dem die streitgegenständlichen Lichtbildaufnahmen gefertigt worden sind, von den Polizeibeamten allgemein im Zusammenhang mit ihrer Berufsausübung im I. wahrgenommen worden wären. Ungeachtet dessen wäre auch das insoweit zusätzliche gewonnene Datum, dass sich eine bestimmte Person an ihren Arbeitsplatz begibt bzw. diesen verlässt, nur dem Öffentlichkeitsbereich zuzuordnen, der ohnehin von der Umwelt nicht abgeschirmt werden kann (vgl. Di Fabio, in: Dürig/Herzog/Scholz, 101. EL Mai 2023, GG Art. 2 Abs. 1 Rn. 160).

Insofern folgt aus dem Umstand, dass mit dem I. ein Ort beobachtet wurde, den der Kläger als dort beschäftigter Arbeitnehmer regelmäßig aufsuchte, allenfalls, dass es wahrscheinlicher war, dass er in den Fokus der Ermittler geraten würde und diese seine Daten erheben würden. Dies führt aber nicht dazu, dass der konkret am 26. Juli 2015 bei dem Kläger erfolgten Datenerhebung ein größeres Eingriffsgewicht beizumessen wäre. Denn die Datenerhebung wird nicht dadurch intensiver, dass der Eintritt dieses Ereignisses wahrscheinlicher war.

Der konkrete Ortsbezug der Beobachtung führte auch nicht deshalb zu einer erhöhten Eingriffswirkung, weil hierdurch außer in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung noch in andere Grundrechtspositionen des Klägers eingegriffen worden wäre. Insbesondere liegt in der Observation des I. und der daraus folgenden Datenerhebung auch bezüglich solcher Personen, die das I. - z.B. wie der Kläger - aufgrund ihrer beruflichen Tätigkeit regelmäßig aufsuchten, kein Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (oder gar der Berufsfreiheit). Zwar kommt ein Eingriff in diese Grundrechte trotz Fehlens einer gezielten Beeinträchtigung in Betracht, wenn die staatliche Maßnahme einschüchternd oder abschreckend wirken kann bzw. geeignet ist, die freie Willensbildung und die Entschließungsfreiheit der Personen zu beeinflussen, sich in der grundrechtlich geschützten Weise zu betätigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.10.2017 - 6 C 46/16 - juris Rn. 32 im Hinblick auf einen faktischen Eingriff in die Versammlungsfreiheit; s. dazu auch Albrecht/Seidl, in: BeckOK PolR Nds, 29. Aufl. 2023, NPOG § 32 Rn. 6). Ein solcher faktischer Eingriff war hier indes nicht gegeben. Wie der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung zutreffend ausgeführt hat, geht von einer - wie hier - verdeckt ausgeführten Observation regelmäßig kein Einschüchterungseffekt aus, der die Betroffenen in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit einschränken würde. Ein solcher Einschüchterungseffekt oder auch nur eine verhaltenssteuernde Wirkung ist auch nicht deshalb anzunehmen, weil der Kläger oder andere Beschäftigte des I. aufgrund der zwischenzeitlich bekannt gewordenen Observation davon ausgehen müssten, ihr Arbeitsplatz werde regelmäßig überwacht. Denn dafür gibt es keine Anhaltspunkte. Die im Verlauf eines Jahres an drei Terminen und anlassbezogene durchgeführte "manuelle", d.h. mit bloßem Auge durchgeführte, Observation vermag einen solchen, einen Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit auslösenden Einschüchterungseffekt nicht auszulösen. Folglich braucht anlässlich des vorliegenden Falles auch nicht entschieden zu werden, ab wann die Beobachtung eines bestimmten Ortes eine über die Datenerhebung bei gezielt wahrgenommenen Personen hinausgehende Eingriffswirkung entfalten kann.

Soweit aufgrund der Observation ein Ermittlungsverfahren gegen den Kläger eingeleitet wurde, führt dies zur Überzeugung des Senats nicht zu einer relevanten Intensivierung der Eingriffsqualität. Denn die Einleitung des Ermittlungsverfahrens beruhte nicht darauf, dass durch die Informationserhebung selbst weitere Schlüsse über das Verhalten des Klägers gezogen oder darauf, dass die gewonnenen Informationen gesammelt oder mit weiteren Informationen verknüpft worden wären (vgl. dazu BVerfG, Urt. v. 11.3.2008 - 1 BvR 2074/05 - juris Rn. 80 ff. m.w.N.), sondern beruhte allein auf den bei der ihrerseits schon anlassbezogenen Observation selbst gewonnenen Erkenntnissen. Aufgrund der "manuellen", d.h. mit bloßem Auge durch anwesende Beamte durchgeführten, Datenerhebung bestehen auch keine relevanten Möglichkeiten, diese Daten weiter zu verarbeiten und mit anderen Informationen zu verknüpfen.

Insofern verblieb als eingriffsintensivierender Umstand im Wesentlichen allein, dass die Observation verdeckt durchgeführt wurde.

(2) Dem Eingriff kam auch nicht ein vergleichbares Gewicht zu wie den in §§ 32 ff. NdsSOG a.F. spezieller geregelten Formen der Datenerhebung; ein Rückgriff auf die datenschutzrechtliche Generalklausel war aufgrund der Sperrwirkung dieser spezielleren Befugnisse nicht ausgeschlossen.

Insbesondere erreichte der Eingriff nicht die Schwere einer längerfristigen personenbezogenen Observation, die darum in verfassungsrechtlich gebotener Weise eine spezialgesetzliche Regelung in § 34 NdsSOG a.F. mit weitergehenden Eingriffsvoraussetzungen erfahren hatte. Eine längerfristige Observation i.S.d. § 34 NdsSOG a.F. war die planmäßig angelegte verdeckte Personenbeobachtung, die innerhalb einer Woche insgesamt länger als 24 Stunden oder über den Zeitraum von einer Woche hinaus durchgeführt werden sollte oder die über diese Zeiträume hinaus tatsächlich weitergeführt wurde. Mit der Durchführung einer solchen längerfristigen Observation geht regelmäßig ein tiefgreifender Grundrechtseingriff einher; in erster Linie betroffen ist das grundrechtlich gewährleistete Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Denn weil eine bestimmte Person über einen längeren Zeitraum beobachtet wird, kann durch eine solche Observation ein Bewegungsprofil erstellt werden; insbesondere wenn eine solche Observation darauf zielt, möglichst alle Äußerungen und Bewegungen zu erfassen und bildlich wie akustisch festzuhalten, kann sie tief in die Privatsphäre eindringen und ein besonders schweres Eingriffsgewicht erlangen (BVerfG, Urt. v. 20.4.2016 - 1 BvR 966/09 - juris Rn. 151; dass., Urt. v. 26.4.2022 - 1 BvR 1619/17 - juris Rn. 356 ff.; Wellhausen, in: BeckOK PolR Nds, 29. Aufl. 2023, NPOG § 34 Rn. 4).

Ein solches Gewicht kam der streitgegenständlichen Maßnahme indes schon deshalb nicht zu, weil sie nicht gegen bestimmte Personen gerichtet war. Soweit es zu einer Datenerhebung bei einer konkreten Person kam, erfolgte diese nur punktuell zu dem konkreten Zeitpunkt ihres Erscheinens vor dem I. und insofern - unabhängig davon, wie lange die Beobachtung des I. andauerte - in jedem Fall kurzfristig.

Die streitgegenständliche Maßnahme war in ihrer Eingriffsintensität auch mit dem in § 32 Abs. 1 bzw. 3 Satz 1 NdsSOG a.F. normierten Eingriff nicht zu vergleichen. Diese Vorschrift weist zwar insofern eine gewisse Parallelität zu der streitgegenständlichen Maßnahme auf, als sie die Datenerhebung ausgehend von bestimmten Örtlichkeiten regelte, nämlich die Beobachtung öffentlicher Straßen und Plätze sowie anderer öffentlich zugänglicher Orte; sie erfasste aber nur die offene Beobachtung mittels Bildübertragung. Der Beobachtung mittels Bildübertragung kommt aber eine erheblich schwerwiegendere Eingriffsintensität zu. Die besondere Eingriffsschwere wird bei einer solchen Maßnahme durch den Einsatz technischer Mittel in Gestalt der Bildübertragung bewirkt. Aufgrund der bestehenden technischen Möglichkeiten wie insbesondere von Zoomfunktionen sowie Dreh- und Schwenktechniken ermöglicht eine solche Bildübertragung gegenüber dem bloßen menschlichen Auge eine weit großflächigere und intensivere Beobachtung, die darüber hinaus zu jeder Tages- und Nachtzeit stattfindet und damit jedenfalls potenziell eine "Rund-um-die-Uhr-Überwachung" zulässt (VG Hannover, Urt. v. 9.6.2016 - 10 A 4629/11 - juris Rn. 36); die Beobachtung erfolgt damit auch mit großer Streubreite. Sie beeinträchtigt alle Personen, die den betroffenen Raum betreten. Das Gewicht dieser Maßnahme wird zudem dadurch erhöht, dass infolge der Aufzeichnung das gewonnene Bildmaterial in vielfältiger Weise ausgewertet, bearbeitet und mit anderen Informationen verknüpft werden kann (Senatsurt. v. 6.10.2020 - 11 LC 149/16 - juris Rn. 34). Davon unterscheidet sich die vorliegend zur Überprüfung gestellte Maßnahme maßgeblich, bei der zwei Beamte mit bloßem Auge bestimmte Personen in einem Zusammenhang mit einem konkreten Ereignis, nämlich den mutmaßlichen Veranstaltungen PKK-naher Personen oder Gruppierungen, an einem bestimmten, öffentlich zugänglichen Ort beobachteten.

(3) Mit der datenschutzrechtlichen Generalklausel gemäß § 31 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 i.V.m. § 30 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 NdsSOG a.F. lag eine Rechtsgrundlage vor, die im Hinblick auf den hier in Rede stehenden Eingriff grundsätzlich dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit entsprach und deshalb zur Rechtfertigung des streitgegenständlichen Eingriffs herangezogen werden durfte, soweit er zur Verhütung von Straftaten erfolgt sein sollte.

Nach § 31 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 NdsSOG a.F. durfte die Polizei Daten über Personen, bei denen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie künftig Straftaten begehen werden, sowie über Kontakt- oder Begleitpersonen erheben, soweit dies zur Verhütung von Straftaten erforderlich ist. Nach § 30 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 NdsSOG a.F. war eine verdeckte Datenerhebung ausnahmsweise zulässig, wenn andernfalls - also bei einer offenen Datenerhebung - die Aufgabenerfüllung erheblich gefährdet wäre.

Die genannten Vorschriften waren im Hinblick auf den hier in Rede stehenden Eingriff hinreichend bestimmt und entsprachen dem Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit. Es handelte sich um bereichsspezifische Ermächtigungsnormen, die speziell den durch die Erhebung personenbezogener Daten bewirkten Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung abdeckten.

Die durch die Vorschrift normierten Eingriffsvoraussetzungen waren im Hinblick auf den bewirkten Grundrechtseingriff hinreichend hoch. Eine voraussetzungslose Datenerhebung ließ die Vorschrift nicht zu. So wurde die Reichweite der Befugnisnorm des § 31 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 NdsSOG a.F. dadurch beschränkt, dass die Datenerhebung im Ausgangspunkt nur bei solchen Personen zulässig war, bei denen Tatsachen die Annahme rechtfertigten, dass sie künftig Straftaten begehen würden, sowie bei deren Kontakt- oder Begleitpersonen. Mit der Voraussetzung, dass "Tatsachen die Annahme rechtfertigen" müssen, wurde verdeutlicht, dass die vorzunehmende Prognoseentscheidung nicht auf der Grundlage von reinen Vermutungen oder subjektiven Einschätzungen getroffen werden durfte (vgl. Senatsurt. v. 26.4.2018 - 11 LC 288/16 - juris Rn. 32; Senatsbeschl. v. 7.5.2015 - 11 LA 188/14 - juris Rn. 9, m.w.N.; VGH BW, Urt. v. 18.5.2017 - 1 S 160/17 - juris Rn. 37). Damit wurde eine im Hinblick auf den gegebenen, eher geringfügigen Eingriff hinreichend hohe Eingriffsschwelle normiert.

Soweit § 30 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 NdsSOG a.F. die verdeckte Datenerhebung erlaubte, wurde die hierdurch bewirkte erhöhte Eingriffsqualität an die besondere Eingriffsvoraussetzung geknüpft, dass andernfalls die Aufgabenerfüllung "erheblich gefährdet" würde. Dies führte im Zusammenspiel mit dem gesetzlich vorgegebenen Grundsatz der offenen Datenerhebung in § 30 Abs. 2 Satz 1 NdsSOG a.F. dazu, dass die verdeckte Datenerhebung die begründungspflichtige Ausnahme blieb. Soweit das Gesetz in § 30 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 NdsSOG a.F. davon absah, die verdeckte Datenerhebung nur im Hinblick auf entsprechend wichtige Rechtsgüter zuzulassen, ist das nicht zu beanstanden. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht wiederholt entschieden, dass heimliche Überwachungsmaßnahmen, die tief in das Privatleben hineinreichen, nur zum Schutz "besonders gewichtiger Rechtsgüter" zulässig sind und insofern die Zulässigkeit einer heimlichen Datenerhebung in eine Relation zu dem Gewicht der zu schützenden Rechtsgüter gesetzt. Diese Verbindung wurde durch § 30 NdsSOG a.F. aber nicht missachtet, sondern vielmehr dadurch hergestellt, dass erst die Befugnisnormen der § 31 ff. NdsSOG a.F., die Anforderungen bezüglich der zu schützenden Rechtsgüter enthielten, die Eingriffe erlaubten, und § 30 NdsSOG a.F. sich somit als "vor die Klammer" gezogene, die Modalitäten der Datenerhebung regelnde Norm jeweils auf diese Befugnisnormen bezog. Die Aussagen des Bundesverfassungsgerichts zur verdeckten Datenerhebung, die regelmäßig im Zusammenhang mit speziellen Befugnissen stehen, können darum auf eine Norm wie § 30 Abs. 2 NPOG bzw. § 30 Abs. 2 NdsSOG a.F. nur schwer übertragen werden (Waechter, in: BeckOK PolR Nds, 29. Aufl. 2023, NPOG § 30 Rn. 62).

Der Heranziehung einer weiter ausdifferenzierten Regelung bedurfte es zur Rechtfertigung der streitgegenständlichen Maßnahme nicht. Art und Gewicht des durch die Datenerhebung bewirkten Grundrechtseingriffs hatte der Gesetzgeber bei der Bestimmung der Eingriffsschwellen hinreichend berücksichtigt. Insbesondere griff die Maßnahme auch in weitere Grundrechte wie insbesondere das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis gemäß Art. 10 Abs. 1 GG nicht ein (vgl. dazu BVerfG, Urt. v. 27.7.2005 - 1 BvR 668/04 - juris Rn. 117 ff.; vgl. auch Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012, E Rn. 288 Fn. 37) oder verfolgte keine anderen, durch die Rechtsgrundlage nicht erfassten Nebenzwecke (wie beispielsweise im Fall der offenen Observation - Abschreckung -, vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 8.11.2012 - 1 BvR 22/12 - juris Rn. 25). Soweit die Maßnahme spezifische Eingriffswirkung entfaltete, nämlich hinsichtlich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, wurde dies durch die Ermächtigung abgedeckt, die ausdrücklich eine Datenerhebung und damit diesen spezifischen Eingriff erlaubte. Auch der die Eingriffswirkung verstärkende Faktor der Heimlichkeit wurde abgedeckt, sofern die einen verdeckten Eingriff zulassenden Vorgaben des § 30 Abs. 2 NdsSOG a.F. beachtet wurden. Ein weitergehendes Regelungsbedürfnis oder ein Bedürfnis, die Eingriffsschwelle an strengere Voraussetzungen zu binden, war nicht ersichtlich. Mit § 30 Abs. 2 Satz 4 NdsSOG a.F., dem zufolge die Polizei keine Mittel einsetzen oder Methoden anwenden durfte, die nach Art oder Schwere des Eingriffs den besonderen Mitteln und Methoden vergleichbar waren, hatte der Landesgesetzgeber die der Generalklausel vorbehaltenen Eingriffsmöglichkeiten von vornherein auf leichtere Grundrechtseingriffe beschränkt. Angesichts der mannigfaltigen Möglichkeiten der Datenerhebung ist der Gesetzgeber jedenfalls bei nicht schwerwiegenden Eingriffen wie dem vorliegend in Rede stehenden nicht gehalten, für alle möglichen Formen der Datenerhebung eine spezielle Ermächtigungsgrundlage zu schaffen. Es genügt jedenfalls, dass er bezüglich der Datenerhebung eine allgemeine Norm geschaffen hatte und insoweit nicht auf die allgemeine, bereichsunspezifische Generalklausel des § 11 NdsSOG a.F. (jetzt: § 11 NPOG) zurückgegriffen werden musste.

Die Einschätzung, dass die streitgegenständliche Observation auf Grundlage der datenschutzrechtlichen Generalklausel gerechtfertigt sein kann, wird implizit durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bestätigt. Dieses hat lediglich bezweifelt, dass die datenschutzrechtliche Generalklausel als Rechtsgrundlage für eine längerfristige (offene) Observation herangezogen werden könne, und weiter ausgeführt, auch die (allgemeine) polizeiliche Generalklausel - im entschiedenen Fall §§ 1, 3 PolG BW - vermöge eine solche Maßnahme nicht zu tragen. Vielmehr bedürfe eine längerfristige Observation aufgrund ihrer weitreichenden Folgen möglicherweise einer ausdrücklichen Ermächtigungsgrundlage (BVerfG, Beschl. v. 8.11.2012 - 1 BvR 22/12 - juris Rn. 25; vgl. OVG Saarland, Urt. v. 6.9.2013 - 3 A 13/13 - juris Rn. 39 ff., 47). Hier geht es aber eben nicht um eine längerfristige Observation mit weitreichenden Folgen für die observierte Person, sondern um punktuelle, jeweils auf wenige Stunden und mit großem zeitlichen Abstand zueinander durchgeführte Beobachtungen einer Örtlichkeit, ohne dass ein besonders geschützter Bereich betroffen worden wäre. Auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Befugnissen der Strafverfolgungsbehörden spricht dafür, dass es einer spezielleren Rechtsgrundlage als der hier herangezogenen datenschutzrechtlichen Generalklausel nicht bedarf. So hat es in seinem Beschluss vom 2. Juli 2009 (- 2 BvR 1691/07 - juris Rn. 50) ausgeführt, kurzfristige Beobachtungen seien bereits auf Grundlage der Generalermittlungsklausel in § 161, § 163 StPO ohne weitere Einschränkungen zulässig.

cc) Die streitgegenständliche Maßnahme erfüllte die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage der §§ 31 Abs. 2 i.V.m. § 30 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 NdsSOG a.F., sofern sie zum Zwecke der Verhütung von Straftaten i.S.d. § 31 Abs. 2 NdsSOG a.F. erfolgt ist.

Die Polizeidirektion A-Stadt war, sofern sie zum Zwecke der Verhütung von Straftaten tätig wurde, zu der hier streitgegenständlichen Datenerhebung befugt. Bezüglich der Personen, bei denen die Polizei Daten erhoben hat, lagen Tatsachen vor, die die Annahme rechtfertigten, dass sie künftig Straftaten begehen würden (§ 31 Abs. 2 Nr. 1 NdsSOG a.F.), bzw. es handelte sich um Kontaktpersonen solcher Personen (§ 31 Abs. 2 Nr. 2 NdsSOG a.F.). Auch die Datenerhebung beim Kläger war darum rechtmäßig.

(1) Soweit § 31 Abs. 2 Nr. 1 NdsSOG a.F. - wie nunmehr in § 31 Abs. 2 Nr. 1 sowie in 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Satz 3 NPOG - forderte, dass "Tatsachen die Annahme rechtfertigen", wird dadurch, wie bereits ausgeführt, verdeutlicht, dass die vorzunehmende Prognoseentscheidung nicht auf der Grundlage von reinen Vermutungen oder subjektiven Einschätzungen getroffen werden darf (vgl. Senatsurt. v. 26.4.2018 - 11 LC 288/16 - juris Rn. 32; Senatsbeschl. v. 7.5.2015 - 11 LA 188/14 - juris Rn. 9, m.w.N.; VGH BW, Urt. v. 18.5.2017 - 1 S 160/17 - juris Rn. 37). Auch allgemeine Erfahrungssätze reichen nicht aus. Es müssen vielmehr nachprüfbare, dem Beweis zugängliche Geschehnisse vorliegen, aus denen mit der erforderlichen Sicherheit auf die bevorstehende Begehung von Straftaten - bzw. bei § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NPOG auch einer nicht geringfügigen Ordnungswidrigkeit - geschlossen werden kann (vgl. Senatsurt. v. 26.4.2018 - 11 LC 288/16 - juris Rn. 32; Senatsbeschl. v. 7.5.2015 - 11 LA 188/14 - juris Rn. 9, m.w.N.; HessVGH, Beschl. vom 1.2.2017 - 8 A 2105/14.Z - juris Rn. 29 ff., m.w.N.). Die Anknüpfungstatsachen für die Gefahrenprognose müssen dabei nach Zeit, Ort und Inhalt so konkret gefasst sein, dass sie einer entsprechenden Überprüfung im gerichtlichen Verfahren zugänglich sind (Senatsurt. v. 6.10.2020 - 11 LC 149/16 - juris Rn. 52; OVG NW, Beschl. v. 16.4.2014 - 19 B 59/14 - juris Rn. 5; Albrecht/Seidl, in: BeckOK PolR Nds, 29. Aufl. 2023, NPOG § 32 Rn. 58, 59).

Der Senat geht mit dem Verwaltungsgericht davon aus, dass derartige Anhaltspunkte vorlagen und die Observation des I. und die daraus resultierende Datenerhebung am 26. Juli 2015 somit durchgeführt werden durften.

Die vom Verwaltungsgericht in der mündlichen Verhandlung vom 1. Oktober 2020 als Zeugen vernommenen Polizeibeamten KHK K. und POK N. haben angegeben, sie hätten aufgrund der von ihnen durchgeführten Beobachtung von Konten in sozialen Netzwerken Hinweise darauf erhalten, dass (auch) am 26. Juli 2015 im I. eine Veranstaltung PKK-naher Personen stattfinden würde. Die Einladungen zu dieser Veranstaltung (wie auch zu anderen Veranstaltungen) seien über zahlreiche Konten in sozialen Netzwerken verbreitet worden, die keinen real existierenden Personen zugeordnet werden hätten können und die im Rahmen der allgemeinen Ermittlungstätigkeit regelmäßig beobachtet worden seien.

Für die Prognose, dass es am 26. Juli 2015 zu Straftaten beim I. in Gestalt von Verstößen gegen das Vereinsgesetz kommen würde, lag eine hinreichende Tatsachengrundlage vor. Die Datenerhebung erfolgte nicht aufgrund reiner Vermutungen oder subjektiver Einschätzungen. Vielmehr durfte der Beklagte auf der Grundlage der Erkenntnisse über die in den sozialen Netzwerken verbreiteten Einladungen, die in den in dem beigezogenen Verwaltungsvorgang enthaltenen Vermerken und Berichten dargestellt sind und die die vom Verwaltungsgericht als Zeugen vernommenen Polizeibeamten KHK K. und POK N. nochmals bestätigten, aus der maßgeblichen Sicht ex ante hinreichend begründet annehmen, dass es am 26. Juli 2015 zu (weiteren) Verstößen gegen das Vereinsgesetz kommen würde. Auch die Datenerhebung beim Kläger war vor diesem Hintergrund gemäß § 31 Abs. 2 Nr. 2 NdsSOG zulässig, denn wie die vorliegenden Lichtbildaufnahmen belegen, die den Kläger u.a. im Gespräch mit einem namentlich bezeichneten Kurden zeigen, der nach den Angaben im Observationsbericht im Zusammenhang mit Delikten mit PKK-Problematik mehrfach zu Freiheitsstrafen wegen Bewährung verurteilt worden ist (s. Beiakte 001 Bl. 37 und 32 f.), war der Kläger jedenfalls Kontaktperson einer den observierenden Beamten als Person aus dem PKK-Umfeld bekannten Person.

Soweit der Kläger bestreitet, dass die Polizeidirektion A-Stadt über Informationen zu den Veranstaltungen verfügt habe, dringt er damit nicht durch. Zwar haben die beim Einsatz beteiligten Polizeibeamten - anders als dies nach Mitteilung des Beklagten offenbar mittlerweile gehandhabt wird - keine Aufzeichnungen zu den von ihnen erfassten Einladungen aus den sozialen Netzwerken angefertigt. Aus der fehlenden Dokumentation der Einladungen folgt aber nicht, dass davon ausgegangen werden müsste, dass es im Zeitpunkt der Durchführung der Observation keine solchen Einladung gegeben hätte und deshalb auch keine Tatsachen vorgelegen hätten, die die Annahme rechtfertigen würden, dass künftig im Zusammenhang mit diesen Treffen Straftaten begangen würden.

Der Umstand, dass es die Einladungen in sozialen Netzwerken zu der stattfindenden Veranstaltung PKK-naher Personen bzw. Gruppen gegeben hat, ist eine dem Beweis zugängliche Tatsache. Entgegen der Auffassung des Klägers muss der Beweis nicht zwingend aufgrund entsprechender Ausdrucke in den von der Polizei zu diesem Vorgang geführten Akten geführt werden, sondern diese Tatsache ist in gleicher Weise dem Zeugenbeweis zugänglich.

Nach der gemäß § 108 Abs. 1 VwGO auf der Grundlage des Gesamtergebnisses des Verfahrens gewonnenen Überzeugung des Senats ist der Beweis, dass es konkrete Hinweise in sozialen Netzwerken für die anberaumte Veranstaltung am 26. Juli 2015 gegeben hat, hier aufgrund der in dem beigezogenen Verwaltungsvorgang enthaltenen Vermerke und Berichte und des vom Verwaltungsgericht erhobenen Zeugenbeweises erbracht.

Insbesondere der Aussage der vom Verwaltungsgericht vernommenen Beamten misst der Senat eine hohe Beweiskraft bei, auch wenn, wie der Kläger beanstandet, diese Zeugenaussagen erst Jahre nach Durchführung der Observation eingeholt wurden. Dies gilt zum einen deshalb, weil die vernommenen Beamten sich im Umfeld PKK-naher Gruppen und Organisationen aufgrund ihrer polizeilichen Tätigkeit in diesem Bereich auskannten. Zu berücksichtigen ist insoweit auch, dass ausweislich des Einstiegsvermerks (Beiakte 001 Bl. 6) das I. schon wiederholt im Zusammenhang mit Veranstaltungen PKK-naher Gruppen aufgefallen war. So wurde zum Beispiel schon am 8. März 2015 ein Kader-/Schulungstreffen durchgeführt, bei dem der aktive, zwischenzeitlich inhaftierte Sektorleiter Nord festgestellt worden sei. Zudem wurde im Vorfeld einer Demonstration im Juni 2014 im Innenhof des I. eine Wandbemalung festgestellt, die ein verbotenes Symbol der PKK zeigte. Der Wahrheitsgehalt der Aussagen der Beamten zu den vorhandenen Einladungen in sozialen Netzwerken wird schließlich durch die nachfolgenden Geschehnisse bestätigt. Ausweislich des bei der Observation angefertigten Fotomaterials haben sich am 26. Juli 2015 tatsächlich Personen aus dem Umfeld PKK-naher Gruppen beim I. versammelt. Soweit der Kläger bestreitet, es habe eine Versammlung oder Ansammlung PKK-naher Personen gegeben, setzt er sich mit diesem Fotomaterial nicht auseinander, ebensowenig damit, dass die Polizeidirektion A-Stadt ausweislich des Observationsberichts bei den Observationen zahlreiche Personen mit PKK-Bezug vor dem I. festgestellt hat. Den Beamten vor Ort war es dabei sogar ohne Zuhilfenahme weiterer Unterlagen möglich, die sich vor dem I. einfindenden Personen zu erkennen und namentlich zu bezeichnen. Daraus lässt sich ableiten, dass ihnen die beobachteten Personen schon zuvor bekannt waren. Es ist auch ohne weiteres plausibel, dass die Beamten die genannten Personen aufgrund ihrer Tätigkeit im polizeilichen Staatsschutz, in deren Rahmen sie insbesondere mit den Aktivitäten der Arbeiterpartei Kurdistans befasst waren, kannten. Dass die Observation nur "zufällig" genau an dem Tag stattfand, an dem sich vor dem I. Personen aus dem Umfeld PKK-naher Gruppen versammelten, hält der Senat für fernliegend.

Der Kläger hat die Aussagen der Zeugen nicht substantiiert in Frage gestellt. Er hat insoweit lediglich behauptet, die Aussagen der Zeugen seien "unsubstantiiert", ohne sich mit dem Umstand zu befassen, dass beide Zeugen nach glaubhaften Angaben seit Jahren mit der Aufklärung von Verstößen gegen das Vereinsgesetz im Zusammenhang mit den Aktivitäten PKK-naher Gruppen und Organisationen betraut waren. Ebenso äußert sich der Kläger nicht dazu, weshalb er zu der Einschätzung kommt, dass die Aussagen der Zeugen, sie hätten entsprechende Einladungen zu den Veranstaltungen in sozialen Netzwerken gesichtet, zweifelhaft sein sollen, wenn sich zu den in den Einladungen genannten Zeiten tatsächlich Personen aus dem PKK-nahen Umfeld vor dem I. einfanden.

Aufgrund der eindeutigen und vom Kläger nicht substantiiert angezweifelten Aussagen der von dem Verwaltungsgericht vernommenen Zeugen sowie der weiteren festgestellten Zusammenhänge zwischen dem I. und der PKK-Szene hat der Senat eine nochmalige Vernehmung der Zeugen in der Berufungsinstanz nicht für erforderlich gehalten. Eine in der Vorinstanz durchgeführte Beweisaufnahme braucht vom Rechtsmittelgericht grundsätzlich nicht wiederholt zu werden. Namentlich für den Zeugenbeweis folgt aus § 98 VwGO i.V.m. § 398 Abs. 1 ZPO, wonach die erneute Zeugenvernehmung im Ermessen des Gerichts steht, dass ein bereits in der ersten Instanz gehörter Zeuge nicht stets in der Berufungsinstanz erneut zu vernehmen ist. Das Berufungsgericht darf seine Entscheidung vielmehr grundsätzlich ohne erneute Vernehmung auf das Ergebnis der erstinstanzlichen Beweisaufnahme stützen. Zur erneuten Beweisaufnahme verpflichtet ist das Berufungsgericht dagegen, wenn es an der Richtigkeit und Vollständigkeit der entscheidungserheblichen Feststellungen der Vorinstanz zweifelt, insbesondere wenn es die Glaubwürdigkeit eines Zeugen abweichend vom Erstrichter beurteilen will (vgl. BVerfG, Beschl. v. 22.11.2004 - 1 BvR 1935/03 - juris Rn. 11; BVerwG, Beschl. v. 7.9.2011 - 9 B 61/11 - juris Rn. 6). Das ist hier nicht der Fall. Vielmehr wertet der Senat die Zeugenaussagen wie schon das Verwaltungsgericht; auch der Kläger hat gegen die Beweiswürdigung keine substantiierten Einwendungen erhoben und namentlich die Glaubwürdigkeit der Beamten nicht angezweifelt.

Aus dem von dem Kläger hierzu angeführten Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden (Urt. v. 28.12.2016 - 6 K 332/16.WI -) folgt insoweit nichts anderes. Das Verwaltungsgericht Wiesbaden hat lediglich im Zusammenhang damit, dass die Beklagte in dem dortigen Verfahren angab, überhaupt keinen Verwaltungsvorgang zu führen, Ausführungen zur Bedeutung der Aktenführung für das Erfordernis einer funktionierenden Verwaltung gemacht. Welchen Inhalt die zu führenden Akten haben müssen und welche Vorgänge im Einzelnen dokumentiert sein müssen, ergibt sich daraus aber nicht. Insbesondere folgt aus der Entscheidung nicht, dass bestimmte Vorgänge wegen unzureichender Aktenführung der Nachweisführung etwa durch den Zeugenbeweis entzogen wären.

(2) Die streitgegenständliche Maßnahme war auch verhältnismäßig.

Die Polizei hat bei der Datenerhebung das erforderliche Maß nicht überschritten. Der Senat ist wie das Verwaltungsgericht mangels anderweitiger Anhaltspunkte davon überzeugt, dass sich die Datenerhebung ausschließlich auf Personen bezog, bei denen Tatsachen die Annahme rechtfertigten, dass sie künftig Straftaten begehen würden, sowie auf Kontakt- oder Begleitpersonen. Nicht von der Datenerhebung erfasst waren damit insbesondere unbeteiligte Dritte sowie solche Personen, die ohne Zusammenhang mit den mutmaßlichen Veranstaltungen bzw. ihren Teilnehmern das I. aufsuchten. Insofern ist auch davon auszugehen, dass der Kläger, selbst wenn er sich auch an den anderen Beobachtungsterminen zu seinem Arbeitsplatz begeben haben sollte, nicht Adressat der Datenerhebung geworden ist. Nach ihren glaubhaften Angaben und dem gesamten Inhalt der Akten haben die vor Ort eingesetzten Beamten vielmehr lediglich die Anwesenheit von Personen erfasst, die ihnen als Straftäter bekannt gewesen seien, und keine weiteren Feststellungen zur Identität anderer Personen getroffen. Der Kläger, der namentlich bekannt gewesen sei, sei nicht als Unterstützer der Arbeiterpartei Kurdistans betrachtet und auf den Lichtbildern erfasst worden, sondern lediglich als Kontaktperson. Überdies zweifelt der Senat nicht an, dass die Beobachtung nur während der Zeiten der mutmaßlichen Veranstaltungen stattfand und es keine Dauerbeobachtung des I. gegeben hat.

(3) Die Informationserhebung war sodann gemäß § 30 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 NdsSOG a.F. verdeckt zulässig, weil die polizeiliche Aufgabenerfüllung bei offener Erhebung erheblich gefährdet worden wäre. Eine erhebliche Gefährdung der Aufgabenerfüllung ist nach den Ausführungsbestimmungen zum Niedersächsischen Gefahrenabwehrgesetz (zu § 30 - Grundsätze der Datenerhebung -) schon dann anzunehmen, wenn bei einer offenen Datenerhebung die gefahrenabwehrende Maßnahme mit großer Wahrscheinlichkeit nicht zum Erfolg führen würde. Das war hier der Fall, weil die Maßnahme dazu diente, Strukturerkenntnisse über Gruppierungen zu gewinnen, die im Verdacht stehen, Ersatzorganisationen einer verbotenen Vereinigung zu sein, und zu erwarten war, dass die betroffenen Personen das Treffen bei einer offenen Datenerhebung abgebrochen und zu anderer Zeit an anderem Ort veranstaltet hätten. Weil die streitgegenständliche Observation und die daraus resultierende Datenerhebung wie gezeigt keinen tiefgreifenden Grundrechtseingriff darstellten, ist die Entscheidung der Polizeidirektion A-Stadt, die Datenerhebung verdeckt durchzuführen, auch auf Rechtsfolgenseite im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens nicht zu beanstanden (vgl. dazu Waechter, in: BeckOK PolR Nds, 29. Aufl. 2023, NPOG § 30 Rn. 88 ff., 91).

(4) Die Erhebung ist im Rahmen der polizeilichen Befugnisse, nämlich zur Verhütung von Straftaten im Sinne von § 1 Satz 3 i.V.m. § 31 Abs. 2 NdsSOG a.F. erfolgt. Die "Verhütung von Straftaten" umfasst sowohl die Vorbeugung als auch die Aufklärung von Umständen zukünftiger Delikte (Weiner, in: BeckOK PolR Nds, 29. Aufl. 2023, NPOG § 1 Rn. 17). Hier ging es zwar nicht darum, einen mutmaßlichen, konkret am 26. Juli 2015 stattfindenden Verstoß gegen das Vereinsgesetz abzuwenden, mithin handelte die Polizei nicht unmittelbar zu Gefahrenabwehr. Ihr Handeln zielte aber darauf, Strukturerkenntnisse über PKK-nahe Gruppierungen zu gewinnen, um die Polizei in die Lage zu versetzen, künftige Delikte in diesem Bereich aufklären zu können.

dd) Sofern man der Maßnahme angesichts der später eingeleiteten Ermittlungsverfahren durch die Staatsanwaltschaft einen eher repressiven Charakter zusprechen wollen würde (vgl. Senatsbeschl. v. 8.11.2013 - 11 OB 263/13 - juris Rn. 4; BVerwG, Urt. v. 3.12.1974 - 1 C 11/73 - juris Rn. 2), führte dies ebenfalls nicht zur Rechtswidrigkeit der Maßnahme. Denn dann wäre die Datenerhebung im Rahmen der kurzfristigen Observation des I. auf Grundlage der Generalermittlungsklausel in § 163 Abs. 1 StPO ohne weitere Einschränkungen zulässig.

Gemäß § 163 Abs. 1 Satz 1 StPO haben die Behörden und Beamten des Polizeidienstes Straftaten zu erforschen und alle keinen Aufschub gestattenden Anordnungen zu treffen, um die Verdunkelung der Sache zu verhüten. Nach Satz 2 sind sie zu diesem Zweck insbesondere befugt, "Ermittlungen jeder Art" vorzunehmen, soweit nicht andere gesetzliche Vorschriften ihre Befugnisse besonders regeln. Als sog. Ermittlungsgeneralklausel ermächtigt § 163 Abs. 1 Satz 1 StPO die Staatsanwaltschaft zu Ermittlungen jeder Art, wozu auch mit einem Grundrechtseingriff verbundene Ermittlungshandlungen zählen, die weniger intensiv sind und die deshalb nicht von einer speziellen Eingriffsermächtigung erfasst werden (von Häfen, in: BeckOK StPO, Stand: 1.10.2023, § 163 Rn. 10; Sackreuther, in: in: BeckOK StPO, Stand: 1.10.2023, § 161 Rn. 11).

Bereits oben wurde ausgeführt, dass die hier streitgegenständliche Datenerhebung im Rahmen einer Observation des I. eine Maßnahme von geringerer Eingriffsintensität ist. Diese Maßnahme ist auch nicht von anderen spezielleren strafverfolgungsrechtlichen Befugnisnormen erfasst, so dass der Rückgriff auf die Generalklausel zulässig ist. Insbesondere ist § 163 f StPO nicht als speziellere Regelung einschlägig. Diese Vorschrift regelt eine sog. längerfristige Observation. Die streitgegenständliche Maßnahme ist indes keine längerfristige Observation. Eine längerfristige Observation ist nach der in § 163 f Abs. 1 Satz 1 StPO enthaltenen Legaldefinition eine planmäßig angelegte Beobachtung des Beschuldigten, die durchgehend länger als 24 Stunden dauern oder an mehr als zwei Tagen stattfinden soll. Um eine solche handelt es sich hier schon deshalb nicht, weil sich die Beobachtung nicht auf eine bestimmte Person - den Beschuldigten - bezog, sondern auf eine Örtlichkeit, und lediglich im Rahmen der Beobachtung dieser Örtlichkeit personenbezogene Daten von möglicherweise einer Strafttat verdächtigen Personen erhoben wurden. Mangels Personenbezogenheit der Observation fehlt es auch an einem Anknüpfungspunkt, um bestimmen zu können, ob eine Längerfristigkeit im Sinne der Vorschrift gegeben ist. Denn die Eingriffsschwelle bestimmt sich allein anhand der Dauer des Eingriffs gegenüber einer bestimmten Person; dies lässt sich nicht auf die Dauer der Beobachtung einer Örtlichkeit übertragen.

Die streitgegenständliche Maßnahme wäre, sofern sie auf die Erforschung eines Straftatverdachts gerichtet sein sollte, ohne weiteres von § 163 Abs. 1 StPO gedeckt. Der für Ermittlungsmaßnahmen auf Grundlage des § 163 Abs. 1 StPO erforderliche Anfangsverdacht einer Straftat war gegeben. Denn aufgrund der von der Polizei durchgeführten Beobachtung von Konten in sozialen Netzwerken gab es - wie ausgeführt - Hinweise darauf, dass am 26. Juli 2015 im I. eine Veranstaltung PKK-naher Personen stattfinden würde.

Die streitgegenständliche Beobachtung war auch eine zulässige Ermittlungsmaßnahme. § 163 Abs. 1 Satz 2 StPO ermächtigt die Polizei grundsätzlich zu Ermittlungen "jeder Art". Solange mit der Ermittlungsmaßnahme keine intensiven Grundrechtseingriffe verbunden sind, darf sie auf § 163 Abs. 1 StPO gestützt werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie der Kommentarliteratur sollen deshalb namentlich kurzfristige Observationen auf Grundlage von §§ 161, 163 StPO ohne weiteres zulässig sein (BVerfG, Beschl. v. 2.7.2009 - 2 BvR 1691/07 - juris Rn. 50; Sackreuther, in: BeckOK StPO, 48. Aufl. 2023, StPO § 161 Rn. 11; Hilger, NStZ 2000, 561 (564)). Dass die Eingriffsintensität der vorliegenden Maßnahme gegenüber einer kurzfristigen unmittelbar personenbezogenen Beobachtung deshalb in relevanter Weise erhöht sein sollte, weil eine Örtlichkeit beobachtet und erst daraus eine Beobachtung einzelner vor Ort anwesender Personen und eine Datenerhebung bei diesen Personen resultierte, ist nicht ersichtlich. Denn der relevante Grundrechtseingriff ist in beiden Fällen primär in der Datenerhebung zu sehen, die sich in beiden Fällen nicht unterscheidet. Vielmehr ist sie im Fall der ortsbezogenen Beobachtung geringer, weil jeweils nur ein Aufenthaltsort bekannt und mit der Identität einer konkreten Person verknüpft wird. Insofern ist es folgerichtig, dass das Gesetz auch im Rahmen des § 163 f StPO (wie auch das Polizeirecht) zur Abgrenzung zwischen einer eingriffsintensiven längerfristigen Observation und einer weniger eingriffsintensiven kurzfristigen Beobachtung allein auf die Dauer der personenbezogenen Observation abstellt.

2. Ob und inwieweit für die objektbezogene Observation des I. als solche eine gesonderte Ermächtigungsgrundlage erforderlich war bzw. ob die Beobachtung des Orts nicht bereits von der Befugnisnorm zur Erhebung personenbezogener Daten, die ja zwangsläufig an einem bestimmten Ort erfolgen muss, gedeckt war, kann anlässlich des vorliegenden Falls dahinstehen. Denn aufgrund des oben Gesagten konnte die Beobachtung der Örtlichkeit ohne weiteres auf § 11 NdsSOG a.F. gestützt werden (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 3 NSOG a.F.). Nach dieser Vorschrift konnte u.a. die Polizei die notwendigen Maßnahmen ergreifen, um eine Gefahr abzuwehren, soweit nicht spezielle Befugnisnormen die Befugnisse besonders regelten.

Die nach dieser Vorschrift erforderliche Gefahr war gegeben. Eine konkrete Gefahr war nach der Legaldefinition in § 2 Nr. 1 NdsSOG a.F., die der nunmehr in § 2 Nr. 1 NPOG enthaltenen Definition entspricht, eine Sachlage, bei der im einzelnen Fall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung eintreten wird. Der damit erforderlichen Gefahrenprognose ist das Tatsachenwissen zu Grunde zu legen, das der Polizeibehörde zum Zeitpunkt ihres Einschreitens bekannt war. Anhand dieses Tatsachenwissens muss aus Sicht eines objektiven, besonnenen Amtswalters das Vorliegen einer Gefahr bejaht werden können (Senatsurteil v. 22.9.2005 - 11 LC 51/04 - juris Rn. 36).

Eine solche Sachlage lag hier vor. Die Polizei durfte aus den bereits dargelegten Gründen davon ausgehen, dass am 26. Juli 2015 im I. zum Zeitpunkt der durchgeführten Beobachtung Verstöße gegen das Vereinsgesetz begangen werden würden und somit eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit, zu der insbesondere die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung gehört, bestand.

Insofern war die Polizeidirektion befugt, die "notwendigen Maßnahmen" zu ergreifen, wozu angesichts des damit (wenn überhaupt) verbundenen nur geringfügigen Rechtseingriffs auch die Observation des I. als mutmaßlichem Ort, an dem es nach der nicht zu beanstandenden Gefahrenprognose zu den Verstößen kommen sollte, zählte. Dass die Polizeidirektion durch die Observation die Gefahr nicht abgewehrt hat und nicht abwehren konnte, führt nicht dazu, dass die Maßnahme unzulässig gewesen wäre. Denn auch die von der Polizeidirektion mit der Beobachtung wahrgenommene Aufgabe der Straftatenverhütung (dazu s. schon oben unter 1.b) cc) (4)) zählte gemäß § 1 Abs. 1 Satz 3 NdsSOG a.F. zur Aufgabe der Gefahrenabwehr.

Im Übrigen geht der Senat - wie ebenfalls bereits dargelegt - nicht davon aus, dass allein durch die Beobachtung des I. in Rechte des Klägers eingegriffen worden ist und es insofern einer Befugnisnorm bedurfte, sondern nimmt an, dass diese Maßnahme, wie auch vom Verwaltungsgericht vertreten, schlicht auf die polizeiliche Aufgabennorm gestützt werden durfte.

3. Auch das Anfertigen von Lichtbildern ist schließlich durch eine Rechtsgrundlage gedeckt. Allerdings handelt es sich insoweit ersichtlich nicht um eine präventivpolizeiliche Maßnahme, so dass die Maßnahme nicht auf eine gefahrenabwehrrechtliche, sondern nur auf eine strafprozessuale Rechtsgrundlage gestützt werden konnte.

Der Überprüfung der Maßnahmen aufgrund strafprozessualer Vorschriften steht dabei nicht entgegen, dass hierfür eine Rechtswegzuständigkeit der Verwaltungsgerichte gemäß § 40 VwGO nicht gegeben ist. Denn das angerufene Verwaltungsgericht entscheidet den Rechtsstreit nach § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG unter allen in Betracht kommenden rechtlichen Gesichtspunkten. Die dadurch angeordnete umfassende Prüfung erstreckt sich somit auch auf rechtliche Gesichtspunkte, für die an sich ein anderer Rechtsweg gegeben wäre (NdsOVG, Beschl. v. 8.11.2013 - 11 OB 263/13 - juris Rn. 8).

Die Polizei hat eine Doppelfunktion. Sie kann zur Gefahrenabwehr, wozu auch Gefahrenabwehrvorsorge und die Aufgabe künftige Straften zu verhüten gehören (vgl. § 1 Abs. 1 NPOG), nach den Polizeigesetzen oder als Justizbehörde auf dem Gebiet der Strafrechtspflege, insbesondere zur Ermittlung von Straftaten und der Verfolgung von Straftätern tätig werden (vgl. VGH BW, Urt. v. 16.5.1988 - 1 S 1826/87 - NVwZ-RR 1989, 412 (413)). Die Zuordnung der polizeilichen Maßnahmen zu einem der Aufgabengebiete der Polizei erfolgt nach dem Grund oder Ziel des polizeilichen Einschreitens und gegebenenfalls nach dessen Schwerpunkt. Danach ist zu bestimmen, ob die streitbefangenen Maßnahmen der Gefahrenabwehr oder der Strafverfolgung dienten. Maßgeblich für diese Beurteilung ist, wie sich der konkrete Sachverhalt einem verständigen Bürger in der Lage des Betroffenen bei natürlicher Betrachtungsweise darstellt. Dabei muss der Sachverhalt grundsätzlich einheitlich betrachtet werden, es sei denn, einzelne Teile des Geschehensablaufs sind objektiv abtrennbar (Senatsbeschl. v. 8.11.2013 - 11 OB 263/13 - juris Rn. 4; BayVGH, Beschl. v. 29.9.2022 - 10 C 22.556 - juris Rn. 8; SächsOVG, Beschl. v. 23.12.2021 - 6 A 680/19 - juris Rn. 12; BVerwG, Urt. v. 3.12.1974 - 1 C 11/73 - juris Rn. 24; BayVGH, Beschl. v. 5.11.2009 - 10 C 09.2122 - juris Rn. 12; OVG Hamburg, Beschl. v. 7.8.2018 - 4 So 24/18 - juris Rn. 19).

Das Anfertigen von Lichtbildern im Rahmen der Observation des I. verfolgte ersichtlich eine repressive Zielrichtung. Der repressive Charakter der Maßnahme zeigt sich in dem Vermerk des KHK K. vom 8. April 2016. Dort heißt es:

"Nachdem sich der Verdacht von Verstößen gemäß § 20 Abs. 1 Nr. 4 VereinsG erhärtet hatte, wurden aus Gründen der Strafverfolgung zur Beweissicherung Lichtbildaufnahmen der erkannten Personen bzw. der Antreffsituation gefertigt und den eingeleiteten Ermittlungsverfahren beigefügt."

(Hervorhebung durch den Senat)

Diese Ausführungen zeigen, dass aus Sicht des handelnden Beamten jedenfalls das Anfertigen von Fotografien eindeutig eine Maßnahme der Strafverfolgung gewesen ist, denn er schreibt selbst, dass die Fotografien aus Gründen der Strafverfolgung und zur Beweissicherung angefertigt worden seien. Auch aus der maßgeblichen Sicht eines verständigen Bürgers lassen sich relevante präventive Elemente dieser Maßnahme nicht erkennen.

Der Einordnung als repressive Maßnahme steht nicht entgegen, dass die Observation des I. und die Datenerhebung als solche wohl als präventivpolizeiliche Maßnahme durchgeführt wurde. Zwar gilt grundsätzlich das Gebot, den Sachverhalt einheitlich zu betrachten. Sofern sich einzelne Elemente des Geschehensablaufs aber objektiv abtrennen lassen, wie dies bei der Anfertigung von Lichtbildaufnahmen der Fall ist, die ausweislich des schon zitierten Vermerks vom 8. April 2016 auf einem neuen Willensentschluss der observierenden Beamten beruhte, können verschiedene Maßnahmenteile auch unterschiedliche Zielrichtungen haben.

Handelt es sich somit bei dem Anfertigen der Lichtbilder um eine repressive und nicht um eine präventive Maßnahme, kommt als Rechtsgrundlage nur eine Vorschrift aus der Strafprozessordnung in Betracht

Das Anfertigen von Lichtbildern konnte auf § 100 h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 bzw. Abs. 3 StPO gestützt werden. Gemäß § 100 h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO dürfen auch ohne Wissen der Betroffenen außerhalb von Wohnungen Bildaufnahmen hergestellt werden, wenn die Erforschung des Sachverhalts oder die Ermittlung des Aufenthaltsortes eines Beschuldigten auf andere Weise weniger erfolgversprechend oder erschwert wäre. Nach § 100 h Abs. 2 Satz 1 StPO dürfen sich die Maßnahmen grundsätzlich nur gegen einen Beschuldigten richten. Nach Satz 2 sind Maßnahmen gegen andere Personen nur zulässig, wenn die Erforschung des Sachverhalts oder die Ermittlung des Aufenthaltsortes eines Beschuldigten auf andere Weise erheblich weniger erfolgversprechend oder wesentlich erschwert wäre. Im Übrigen dürfen Maßnahmen auch durchgeführt werden, wenn Dritte unvermeidbar mitbetroffen werden.

Nach diesen Vorgaben war das Anfertigen der Lichtbilder von vornherein nicht zu beanstanden, soweit Aufnahmen von solchen Personen angefertigt wurden, gegen die die Polizei ermittelte. Ein die Maßnahme rechtfertigender Verdacht lag angesichts der Angaben der die Beobachtung durchführenden Beamten, insbesondere angesichts des Hinweises auf das Treffen PKK-naher Gruppen oder Personen, vor. Auch der Kläger durfte jedenfalls aufgrund des § 100 h Abs. 3 StPO als unvermeidbar betroffener Dritter fotografiert werden. Denn er befand sich im Zeitpunkt der Aufnahmen im Gespräch mit verdächtigen Personen und wurde insofern zulässigerweise unvermeidbar miterfasst. Hingegen ist der Kläger nicht allein und zielgerichtet abgelichtet worden. Insofern kann dahinstehen, ob auch der (nach den Angaben der Polizeibeamten erst später von der Staatsanwaltschaft) gegen den Kläger gefasste Tatverdacht ein Anfertigen von Bildaufnahmen des Klägers schon nach § 100 h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO gerechtfertigt hätte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.