Oberverwaltungsgericht Niedersachsen
Beschl. v. 21.11.2023, Az.: 1 ME 119/23

Erhaltungssatzung; Ferienwohnen; Ferienwohnung; Nutzungsänderung; Nutzungsuntersagung; Wohnen; Wohnbegriff der BauNVO 1977; Auslegung einer Baugenehmigung hinsichtlich der Zulässigkeit einer Ferienwohnnutzung

Bibliographie

Gericht
OVG Niedersachsen
Datum
21.11.2023
Aktenzeichen
1 ME 119/23
Entscheidungsform
Beschluss
Referenz
WKRS 2023, 44490
Entscheidungsname
[keine Angabe]
ECLI
ECLI:DE:OVGNI:2023:1121.1ME119.23.00

Verfahrensgang

vorgehend
VG Oldenburg - 31.08.2023 - AZ: 4 B 1618/23

Fundstellen

  • BauR 2024, 488-489
  • DVBl 2024, 379-381
  • DÖV 2024, 245
  • IBR 2024, 94
  • KommJur 2024, 88-90
  • NJW-Spezial 2024, 163 "im allgemeinen Wohngebiet zulässig?"
  • NordÖR 2024, 149
  • ZAP 2024, 106

Amtlicher Leitsatz

  1. 1.

    Der Begriff des "Wohnens" umfasste bereits in der BauNVO 1977 nicht die Vermietung von Wohnraum zur vorübergehenden Nutzung durch Feriengäste.

  2. 2.

    Zwar kann das Wohnverständnis einzelner Genehmigungsbehörden in den 1980er Jahren von der damals in Rechtsprechung und Literatur herrschenden Auslegung der BauNVO abgewichen sein. Für die Annahme eines solchen Falls bedarf es aber der Darlegung hinreichend aussagekräftiger Indizien, sei es in der jeweils in Rede stehenden Baugenehmigung, sei es in der damaligen allgemeinen Verwaltungspraxis der Genehmigungsbehörde.

Tenor:

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 4. Kammer - vom 31. August 2023 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 6.000 EUR festgesetzt.

Gründe

I.

Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen eine bauaufsichtliche Verfügung, die ihr die Vermietung einer Wohnung zu Ferienwohnzwecken untersagt.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin einer Zweizimmerwohnung in einem 15-Parteien-Haus im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 30 der Stadt Norderney, der dort ein Allgemeines Wohngebiet festsetzt. Das Haus ist auf der Grundlage einer Baugenehmigung vom 12. Dezember 1983 errichtet, in der das Vorhaben als Wohnanlage mit 15 Wohneinheiten beschrieben wird; weitere Einzelheiten der zulässigen Nutzung regelt die Genehmigung nicht. Tatsächlich wird die Wohnung der Antragstellerin seit längerem als Zweitwohnung selbst genutzt und zu Ferienwohnzwecken vermietet. Die Antragstellerin erwarb die Wohnung im Jahr 2015 und setzte diese Nutzungen fort.

Mit dem streitgegenständlichen Bescheid untersagte der Antragsgegner sowohl die (Selbst-)Nutzung zu Ferienwohnzwecken als auch die Vermietung als Ferienwohnung wegen formeller Baurechtswidrigkeit und ordnete die sofortige Vollziehung seiner Verfügung an. Über den dagegen fristgerecht erhobenen Widerspruch hat er noch nicht entschieden.

Auf entsprechenden Antrag der Antragstellerin hin hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs insoweit wiederhergestellt, als der Bescheid die Selbstnutzung zu Ferienwohnzwecken untersagt. Den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung auch hinsichtlich des Verbots der Vermietung zu Ferienwohnzwecken hat es abgelehnt und zur Begründung ausgeführt, die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei mit dem Hinweis auf die Ordnungsfunktion des Baurechts sowie die gebotene Gleichbehandlung mit rechtstreuen Bürgern ausreichend begründet, und die Nutzungsuntersagung selbst sei rechtmäßig verfügt. Die Baugenehmigung vom 12. Dezember 1983 decke lediglich eine Wohnnutzung ab, von der sich die nicht auf Begründung einer dauerhaften Häuslichkeit angelegte Ferienwohnnutzung unterscheide. Dies sei auch schon bei Erteilung der Baugenehmigung der Fall gewesen; die damals geltende BauNVO 1977 habe bereits zwischen Wohnen und dem in § 10 geregelten Ferienwohnen unterschieden. Der Bebauungsplan Nr. 30, der eben ein allgemeines Wohngebiet festsetze, spreche für eine Beschränkung der Genehmigung auf eine echte Wohnnutzung. Die Größe der genehmigten Wohneinheiten von nur ein bis zwei Zimmern rechtfertige keine andere Sichtweise, da auch Wohnungen dieser Größe als Dauerwohnungen für kleine Haushalte oder als Zweitwohnungen sinnvoll nutzbar seien.

Die Vermietung als Ferienwohnung sei nicht offensichtlich genehmigungsfähig, da die aktuelle Fassung des Bebauungsplans Nr. 30 lediglich zwei Ferienapartments je Wohngebäude zulasse, der Antragsgegner also zunächst alle Nutzungen im Gebäude aufklären müsse. Zudem sehe die Erhaltungssatzung Nr. 8 der Stadt Norderney einen Genehmigungsvorbehalt vor. Die Nutzungsuntersagung sei auch sonst nicht unverhältnismäßig. Vertrauensschutz könne die Antragstellerin nicht beanspruchen. Die langjährige Nutzung als Ferienwohnung begründe diesen ebenso wenig wie eine etwaige Kenntnis des Antragsgegners. Etwaige Schadensersatzansprüche der Antragstellerin gegenüber ihren Mietern führten nicht zur Unverhältnismäßigkeit, da sie für diese aufgrund ihrer ungenehmigten Vermietungstätigkeit selbst verantwortlich sei. Ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung sei aus den vom Antragsgegner genannten Gründen - wie regelmäßig bei der Untersagung einer ungenehmigten Nutzung - gegeben.

II.

Die dagegen gerichtete Beschwerde, auf deren fristgerecht dargelegte Gründe sich die Prüfung des Senats gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt, hat keinen Erfolg.

1.

Ohne Erfolg greift die Antragstellerin die Annahme des Verwaltungsgerichts an, die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO genügenden Weise begründet. Die Antragsgegnerin möchte dem gesetzgeberischen Anliegen, bauliche Nutzungen erst nach Prüfung ihrer Gefahrlosigkeit in einem Genehmigungsverfahren zuzulassen, effektive Geltung verschaffen und dem dieses Anliegen missachtenden Bauherrn keine zeitlichen Vorteile gegenüber dem rechtstreuen Bürger einräumen. Dass dies der Bauaufsichtsbehörde Anlass zur Anordnung der sofortigen Vollziehung gibt, ist in der Rechtsprechung geklärt (vgl. statt vieler der vom Verwaltungsgericht und auch von der Antragstellerin in der Beschwerdebegründung zitierte Senatsbeschluss vom 11.5.2015 - 1 ME 31/15 -, NdsVBl 2015, 304 = juris Rn. 10). Dass dies die Anordnung der sofortigen Vollziehung in einer größeren Anzahl gleichartig gelagerter Fälle rechtfertigt, bedeutet nicht, dass die Begründung nicht jeweils einer Besonderheit des Falls gegenüber der Mehrzahl anderer - nicht für sofort vollziehbar zu erklärender - Verwaltungsakte Rechnung trüge. Der Antragsgegner hat die vorstehenden Erwägungen in einer über das übliche Maß hinausgehenden Ausführlichkeit dargelegt.

2.

Auch die Erwägungen des Verwaltungsgerichts zur Genehmigungslage begegnen nicht den mit der Beschwerde vorgebrachten Bedenken. Im Ansatz zutreffend geht die Antragstellerin davon aus, dass der in der Baugenehmigung und den Bauvorlagen verwendete Begriff des Wohnens vor dem Hintergrund des bei Erteilung der Baugenehmigung 1983 vorherrschenden Wortverständnisses und der damaligen Rechtslage auszulegen ist. Ebenfalls zu Recht meint sie, dass mithin Ausgangspunkt der Auslegung der Wohnbegriff der BauNVO 1977 sein muss. Ihr Argument, in dieser Fassung der BauNVO habe das Wohnen, wie es im Allgemeinen Wohngebiet zulässig sei, noch das Ferienwohnen im Sinne einer Nutzung zum Aufenthalt durch einen wechselnden Personenkreis ohne Begründung einer auf Dauer angelegten Häuslichkeit umfasst, eine Trennung beider Nutzungsarten sei erst mit der Einfügung von § 13a in die BauNVO erfolgt, geht indes fehl. Bereits in einem Beschluss vom 7.9.1984 (- 4 N 3.84 -, NVwZ 1985, 338 = DVBl. 1985, 120 = juris Rn. 24) hat das Bundesverwaltungsgericht zu einem nach der BauNVO 1977 zu beurteilenden Fall ausgeführt:

"Ferienwohnungen im Sinne des § 10 Abs. 4 BauNVO sind, wie die Baunutzungsverordnung zeigt, eine städtebaulich relevante eigenständige Nutzungsart."

Diese Aussage hat das Gericht allgemein und nicht allein zu der Frage getroffen, welche Nutzungen in einem Sondergebiet nach § 10 BauNVO zulässig seien; das ergibt sich schon daraus, dass das Bundesverwaltungsgericht von Ferienwohnungen, nicht von Ferienhäusern spricht. Auch in der Literatur war die Differenzierung zwischen Wohnen und der Vermietung von Ferienwohnungen an einen ständig wechselnden Nutzungskreis bereits vor den 1980er Jahren geläufig (vgl. Fickert/Fieseler, BauNVO, 1. Aufl. 1969, Tz 120: "grundverschieden"; ausführlicher dieselb., 4. Aufl. 1979, § 10 Tz. 23); allgemeiner gefasst war anerkannt, dass Wohngebäude ausschließlich Gebäude zum langfristigen Wohnen waren (vgl. etwa Förster, in: Brügelmann, BBauG, Stand d. Bearb. März 1978, § 3 BauNVO Ziff. 2).

Zwar kann das Wohnverständnis einzelner Genehmigungsbehörden in den 1980er Jahren von der damals in Rechtsprechung und Literatur herrschenden Auslegung der BauNVO abgewichen sein. Für die Annahme eines solchen Falls bedarf es aber der Darlegung hinreichend aussagekräftiger Indizien, sei es in der jeweils in Rede stehenden Baugenehmigung, sei es in der damaligen allgemeinen Verwaltungspraxis der Genehmigungsbehörde. Solche sind mit der Beschwerdebegründung nicht dargelegt worden und im Übrigen auch nicht aus den Akten ersichtlich. Die Wohnungsgröße ist, wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt, ebenso für Zweitwohnungen und Erstwohnsitze kleiner Haushalte geeignet wie für Ferienwohnungen. Die Begründung des Bebauungsplans Nr. 30 ist entgegen dem Beschwerdevorbringen kein Indiz dafür, dass die Bandbreite der in der Baugenehmigung verwendeten Begriffe des Wohnhauses bzw. der Wohneinheiten eine Nutzung durch einen wechselnden Personenkreis zu Ferienwohnzwecken eingeschlossen haben könnte. Die von der Antragstellerin zitierten Belegstellen, die den Gebietscharakter als eine Mischung aus Wohnen und Gästebeherbergung beschreiben, entstammen der Begründung der 6. Änderung des Bebauungsplans aus dem Jahr 2014 (dort S. 2/3). Über den Wohnbegriff, der in den 1980er Jahren im Kreisgebiet des Antragsgegners vorherrschte, sagt das nichts aus. Die ursprüngliche Planbegründung (GA Bl. 86) enthält keine Anhaltspunkte für eine Intention, im Plangebiet Ferienwohnungen zu schaffen; die Rede ist, soweit die Art der erwarteten Nutzung überhaupt angesprochen wird, ausschließlich vom Anliegen, den Bau von Altenwohnungen zu ermöglichen. Auch die konkrete Nutzung des - einheitlich genehmigten - Gebäudes, in dem die Wohnung der Antragstellerin liegt, ist insoweit kein aussagekräftiges Indiz. Die Antragstellerin macht selbst geltend, dass ihre Ferienwohnung in dem Gebäude derzeit einzigartig sei, während alle anderen Nutzungseinheiten zum Dauer- oder Zweitwohnen genutzt würden. Anhaltspunkte dafür, dass dies 1983 anders gewesen wäre, bestehen nicht. Auch für ihre eigene Wohnung behauptet sie eine Vermietung zu Ferienwohnzwecken erst "ab Ende der 1980er Jahre".

3.

Zu Unrecht macht die Antragstellerin geltend, die untersagte Ferienwohnnutzung sei offensichtlich genehmigungsfähig. Ihr Vorbringen, sie gehe nach Befragung der anderen Eigentümer davon aus, dass bislang keine Wohneinheit in ihrem Gebäude zu Ferienwohnzwecken genehmigt sei (so dass die im aktuellen Bebauungsplan eingeräumte Möglichkeit zur Schaffung von bis zu zwei solcher Wohnungen noch offen stehe), verkennt den vom Verwaltungsgericht zutreffend dargestellten strengen Maßstab der eine Nutzungsuntersagung hindernden offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit: diese besteht nicht, wenn die Bauaufsichtsbehörde zur Beurteilung der Genehmigungsfähigkeit weitere Sachverhaltsaufklärung - und sei es die Recherche in weiteren Bauakten - betreiben muss.

Unabhängig davon, und ohne dass es darauf noch tragend ankäme, greift das Beschwerdevorbringen gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, auch der in der Erhaltungssatzung Nr. 8 der Stadt Norderney vorgesehene Genehmigungsvorbehalt stehe einer offensichtlichen Baugenehmigungsfähigkeit entgegen, nicht durch. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin liegt eine - nach der Erhaltungssatzung genehmigungsbedürftige - Nutzungsänderung dann vor, wenn die Ferienwohnnutzung von der bisher baugenehmigten Nutzung abweicht. Dass die Nutzung faktisch nicht geändert wird, weil bereits in der Vergangenheit ungenehmigt eine Ferienwohnnutzung ausgeübt wurde, ist unerheblich. Eine andere Interpretation würde denjenigen zu Unrecht privilegieren, der die Nutzungsänderung mindestens formell bereits rechtswidrig vorgenommen hat.

4.

Das Beschwerdevorbringen, die Nutzungsuntersagung sei unverhältnismäßig, weil der Antragsgegner die Ferienwohnnutzung bereits seit den 1980er Jahren, spätestens aber seit der Erklärung der Antragstellerin zur Zweitwohnungssteuer gekannt habe, verkennt - abgesehen davon, dass aus den vom Antragsgegner in der Beschwerdeerwiderung dargelegten Gründen eine Kenntnis der Bauaufsichtsbehörde im Unterschied zu einer Kenntnis der Stadt Norderney nicht glaubhaft gemacht ist - bereits, dass die bloße Kenntnis der Bauaufsichtsbehörde von baurechtswidrigen Zuständen gerade keine "aktive Duldung" darstellt. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird insoweit auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts Bezug genommen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG und folgt den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).