Gründe

Die Berufung gegen das angefochtene Urteil ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen der von dem Kläger geltend gemachten Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 VwGO teilweise schon nicht in einer § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt sind und im Übrigen nicht vorliegen.

1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind zu bejahen, wenn der Rechtsmittelführer einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellt (BVerfG, Beschl. v. 18.6.2019 - 1 BvR 587/17 -, juris Rn. 32 und v. 8.12.2009 - 2 BvR 758/07 -, juris Rn. 96). Die Richtigkeitszweifel müssen sich dabei auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen; es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung führen wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.3.2004 - 7 AV 4.03 -, juris Rn. 9). Eine den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügende Darlegung dieses Zulassungsgrundes erfordert, dass im Einzelnen unter konkreter Auseinandersetzung mit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung ausgeführt wird, dass und warum Zweifel an der Richtigkeit der Auffassung des erkennenden Verwaltungsgerichts bestehen sollen. Hierzu bedarf es regelmäßig qualifizierter, ins Einzelne gehender, fallbezogener und aus sich heraus verständlicher Ausführungen, die sich mit der angefochtenen Entscheidung auf der Grundlage einer eigenständigen Sichtung und Durchdringung des Prozessstoffes auseinandersetzen (vgl. NdsOVG, Beschl. v. 17.6.2015 - 8 LA 16/15 -, juris, Rn. 10; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124a Rn. 206 jeweils m.w.N.).

Nach diesem Maßstab begründen die Einwände des Klägers keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung.

a) Das Verwaltungsgericht ist zunächst zutreffend davon ausgegangen, dass bereits der Wortsinn des Anhangs II Ziff. 1 lit. a Satz 3 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 vom 23. Juni 2008 in der Fassung der Delegierten Verordnung (EU) 2017/2168 vom 20. September 2017 dafür spreche, dass die Legehennen vor der Einschränkung tatsächlich Auslauf im Freien gehabt haben müssten, was bei den Hennen des Klägers nicht der Fall gewesen sei.

Der Einwand des Klägers, nach dem Wortlaut der Vorschrift genüge es, dass tatsächlich ein Auslauf im Freien vorhanden sei, unerheblich sei dagegen, ob dieser vor dem Aufstallungsgebot bereits genutzt worden sei, dringt nicht durch. Anhang II Ziff. 1 lit. a Satz 3 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 in der Fassung der Delegierten Verordnung (EU) 2017/2168 vom 20. September 2017 lautet:

"Sofern auf der Grundlage des Unionsrechts verhängte Maßnahmen eine Beschränkung des Zugangs der Hennen zu einem Auslauf im Freien zum Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier erforderlich machen, dürfen Eier unbeschadet dieser Beschränkung als ,Eier aus Freilandhaltung' vermarktet werden, sofern der Zugang der Legehennen zu einem Auslauf im Freien nicht während eines zusammenhängenden Zeitraums von mehr als 16 Wochen beschränkt worden ist. Dieser Höchstzeitraum beginnt an dem Tag, an dem für die betreffende Gruppe gleichzeitig eingestallter Legehennen der Zugang zu einem Auslauf im Freien tatsächlich eingeschränkt wurde; [...]"

Sowohl aus der Formulierung, "eine Beschränkung des Zugangs der Hennen zu einem Auslauf im Freien" wie auch aus der Formulierung "tatsächlich eingeschränkt" ergibt sich, dass die Hennen des jeweiligen Betriebs vor dem Aufstallungsgebot bereits Auslauf im Freien gehabt haben müssen. Es genügt danach gerade nicht, dass es zwar Auslaufmöglichkeiten gibt, die Hennen des Betriebs aber bis zum Aufstallungsgebot diesen noch nicht genutzt haben.

b) Ebenfalls zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass sich aus dem Sinn und Zweck der 16-wöchigen Frist des Anhangs II Ziff. 1 lit. a Satz 3 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008, insbesondere auch unter Berücksichtigung von deren Entstehungsgeschichte, keine andere Wertung ergebe. Das Verwaltungsgericht hat dabei u.a. auf die Erwägungsgründe zu der Verordnung (EG) Nr. 89/2006 vom 19. uar 2006 zur Änderung der der hier maßgeblichen Verordnung (EG) Nr. 589/2008 vorhergehenden Verordnung (EG) Nr. 2295/2003 abgestellt und ausgeführt:

"In Ansehung dieser Erwägungsgründe ist der Sinn und Zweck der ursprünglich 12-wöchigen Frist darin zu sehen, einen sachgerechten Ausgleich zwischen den berechtigten Interessen des Verbrauchers an der Qualität der als "Eier aus Freilandhaltung" vermarkteten Eier und den wirtschaftlichen Interessen der Legehennenhalter an einer Vermarktung der während eines Zeitraums produzierten Eier herzustellen, in dem die erwarteten und geforderten Qualitätsstandards aufgrund behördlicher Verfügungen ausnahmsweise nicht eingehalten werden konnten. Der Zugang zu einem Auslauf im Freien ist grundsätzlich eine wesentliche Bedingung dafür, dass Eier unter der Bezeichnung "Eier aus Freilandhaltung" vermarktet werden dürfen. Es besteht die berechtigte Erwartung des Verbrauchers, dass die Legehennen bei "Eiern aus Freilandhaltung" hinreichend und weit überwiegend Zugang zu einem Auslauf im Freien hatten (Nds. OVG, Urteil v. 17.12.2019 - 13 LC 23/18 -, Rn. 41, juris). Die 12-Wochenfrist des Anhangs II Nr. 1 Buchst. a) Satz 3 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 ist daher als Ausnahmeregelung eng auszulegen (Nds. OVG, Urteil v. 17.12.2019 - 13 LC 23/18 -, Rn. 54, juris). Die aufgezeigten Erwägungsgründe machen dabei auch deutlich, dass die Frist lediglich für solche Betriebe angedacht ist, die bereits Freilandeier vermarktet haben. Wenn der Erzeuger "nicht mehr" (Ziff. 6) die Haltungsbedingungen erfüllt, dürfe er - grundsätzlich - "nicht länger" (Ziff. 6) von der Abgabe "aus Freilandhaltung" Gebrauch machen. Aus wirtschaftlichen Gründen und zum Zweck der Anpassung bedürfe es des "Übergangszeitraumes" (Ziff. 7), in dem "weiterhin" (Ziff. 7 und 9) die Angabe "aus Freilandhaltung" verwendet werden dürfe. Die Frist wurde mithin auch aus dem Grund eingeführt, um betroffenen Betrieben Zeit zu geben, das Verpackungs- und Kennzeichnungsmaterial umzustellen und eventuell erforderliche neue Absatzwege für die produzierten Bodenhaltungseier zu eröffnen. Fand jedoch - wie vorliegend - bislang keine Erzeugung statt, folgt aus einem Aufstallungsgebot keine Notwendigkeit solcher Anpassungen. [...] Ungeachtet dessen würde in diesen Fällen die Kennzeichnung "aus Freilandhaltung" nicht - wovon in den Erwägungsgründen ausgegangen wird - "weiterhin" verwendet, sondern vielmehr erstmalig. Auch dies spricht dafür, dass der Verordnungsgeber hinsichtlich der eingeräumten Frist nur Fälle laufender Betriebsstätten im Blick hatte."

Dem ist der Kläger nicht durchgreifend entgegen getreten. Soweit er einwendet, jeder Legehennenbetreiber schließe schon im Vorfeld der ersten Einstallung und vor der Registrierung als Freilandhaltungsbetrieb eine vertragliche Vereinbarung mit einem Eierhändler bzw. einer Packstelle in Bezug auf die in seinem Betrieb zur Produktion anstehenden Eier, so dass sich auch für Neubetriebe die Problematik der Umstellung des Verpackungs- und Kennzeichnungsmaterials stelle und zudem auch von diesen neue Vertriebswege gefunden werden müssten, zieht dies die Annahmen des Verwaltungsgerichts nicht ernsthaft in Zweifel. Der Beklagte weist zutreffend darauf hin, dass es dem unternehmerischen Risiko unterfällt, wenn ein noch nicht als Freilandhaltungsbetrieb registrierter Neubetrieb bereits mit Blick auf die angestrebte Registrierung Investitionen tätigt. Dieses Risiko wollte der Verordnungsgeber, wie das Verwaltungsgericht nachvollziehbar hergeleitet hat, gerade nicht zu Lasten des Verbrauchers regeln. Es sollten vielmehr beim Ausgleich der Interessen nur bestimmte Belastungen bereits behördlich registrierter Freilandhaltungsbetriebe ausgeglichen werden, die durch das Aufstallungsgebot im laufenden, durch die Registrierung auch behördlich anerkanntem, Betrieb zwingend zeitintensive Anpassungen vornehmen müssen.

Davon abgesehen stellt das Verwaltungsgericht auch nicht lediglich darauf ab, dass bei noch nicht als Freilandhaltungsbetrieben registrierten Betrieben Anpassungen zumeist noch nicht notwendig seien, sondern argumentiert auch damit, dass bei Neubetrieben die Kennzeichnung "aus Freilandhaltung" eben nicht "weiterhin", sondern erstmalig verwendet werden würde. Damit setzt sich der Kläger bereits nicht substantiiert auseinander.

c) Schließlich stellt auch der Einwand des Klägers, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass die Verwaltungspraxis des Beklagten gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße, die erstinstanzliche Entscheidung nicht durchgreifend in Frage. Der Kläger beanstandet, dass der Beklagte sogenannten Bestandsbetrieben auch dann einen Erzeugercode zuteile, der die Vermarktung als "Eier aus Freilandhaltung" gestatte, wenn eine (neue) Legehennenherde während des Aufstallungsgebotes neu eingestallt würde. Diese Hennen hätten vor der Einstallung ebenfalls keinen Auslauf als Freilandhennen gehabt. Abzustellen sei bei der 16-Wochen-Frist auf die konkrete Herde, nicht auf den Stall, mit der Folge, dass eine Ungleichbehandlung, wie durch den Beklagten gehandhabt, nicht gerechtfertigt sei.

Anhang II Ziff. 1 lit. a Satz 3 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 eröffnet der zuständigen Behörde jedoch kein Ermessen. Die Übergangsfrist von 16 Wochen gilt, wenn die Betriebe die tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm erfüllen. Es braucht hier nicht entschieden zu werden, ob es den Vorgaben der Norm entspricht, dass der Beklagte es akzeptiert, dass als Freilandhaltungsbetriebe registrierte Betriebe im Falle eines Aufstallungsgebots die Übergangsfrist von 16 Wochen auch dann in Anspruch nehmen können, wenn sie während des Aufstallungsgebotes eine neue Legehennenherde einstallen. Selbst wenn dies nicht der Fall wäre und die Behörde ein solches Vorgehen der betreffenden Betriebe zu Unrecht gestatten bzw. dulden würde, erwüchse dem Kläger aus Art. 3 Abs. 1 GG kein subjektiv-öffentliches Recht darauf, ebenfalls - fehlerhaft - seine Eier als Eier aus Freilandhaltung vermarkten zu dürfen. Der Gleichheitssatz vermag sich nicht gegen die Gesetzbindung der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) durchzusetzen ("keine Gleichheit im Unrecht", vgl. BVerwG, Urt. v. 26.2.1993 - 8 C 20.92 -, juris Rn. 14 m.w.N.). Der Kläger macht dagegen mit seinem Zulassungsvorbringen bereits nicht geltend, dass Anhang II Ziff. 1 lit. a Satz 3 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 - sofern die Norm es zulassen sollte, dass als Freilandhaltungsbetriebe registrierte Betriebe im Falle eines Aufstallungsgebots die Übergangsfrist von 16 Wochen auch dann in Anspruch nehmen können, wenn sie während des Aufstallungsgebotes eine neue Legehennenherde einstallen - gegen höherrangiges Unionsrecht verstößt. Art. 3 Abs. 1 GG wäre insoweit wohl nicht anzuwenden (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 6.11.2019 - 1 BvR 276/17 -, juris Rn. 50 ff.; Beschl. v. 22.10.1986 - 2 BvR 197/83 -, juris ["Solange II"]).

2. Die Berufung ist auch nicht wegen der vom Kläger geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Zur Darlegung des Zulassungsgrundes ist die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Ist die aufgeworfene Frage eine Rechtsfrage, so ist ihre Klärungsbedürftigkeit nicht schon allein deshalb zu bejahen, weil sie bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich entschieden ist. Nach der Zielsetzung des Zulassungsrechts ist vielmehr Voraussetzung, dass aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt deshalb, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage entweder schon auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden oder aber (ggf. ergänzend) auf der Basis bereits vorliegender Rechtsprechung ohne weiteres beantworten lässt (Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124 Rn. 127, 142 ff., 149 und 151 ff.).

In Anwendung dieser Grundsätze liegen die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung nicht vor.

Zwar hat der Kläger mit seiner Zulassungsbegründung vom 22. Dezember 2022 anknüpfend an das von ihm herangezogene Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück als rechtsgrundsätzlich bedeutsam die Frage formuliert,

"wann und unter welchen Voraussetzungen die als Ausnahmeregelung ausgestaltete 16-Wochen-Frist anzuwenden ist".

Das führt aber schon deshalb nicht weiter, weil er insoweit schon die Anforderungen an eine hinreichende Darlegung verfehlt. Er legt nämlich nicht hinreichend dar, warum er die aufgeworfene Frage für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich hält und aus welchen Gründen er ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zumisst. Unabhängig davon ist die Frage in ihrer Allgemeinheit nicht entscheidungserheblich gewesen. Konkret ging es lediglich darum, ob die Ausnahmevorschrift in Satz 3 des Anhangs Nr. 1 lit. a) der Verordnung (EG) Nr. 589/2008, in der Fassung der Delegierten Verordnung (EU) 2017/2168, auch auf Betriebe anwendbar ist, die während der Geltung eines behördlichen Aufstallungsgebotes erstmals die Registrierung als Freilandhaltungsbetrieb sowie die Zuteilung einer Kennnummer für das Haltungssystem Freilandhaltung beantragen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Ziff. 25.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Der Betrag, den der Kläger ggf. in einem Amtshaftungsprozess geltend machen möchte, ist für das vorliegende Verfahren nicht maßgeblich.

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).