Entscheidungsgründe

I.

Der Normenkontrollantrag ist zulässig; insbesondere ist die Antragstellerin antragsbefugt i.S.d. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, da die Möglichkeit besteht, dass die angegriffenen Bebauungspläne zu einer Beeinträchtigung ihrer zentralen Versorgungsbereiche und des ihr als Mittelzentrum in den Plansätzen 2.2 03 Satz 3, 2.2 05 LROP II 2008 zugewiesenen Versorgungsauftrags führen und dies nicht in einer § 2 Abs. 2 Satz 2, 1. und 2. Var. BauGB genügenden Weise abgewogen wurde. Es ist nicht nach jeder denkbaren Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass die Antragsgegnerin bei der Planung die Gefahr der Entstehung einer Einzelhandelsagglomeration mit den genannten nachteiligen Auswirkungen annehmen und bewältigen musste. Die Bebauungspläne erfassen in der Summe eine Fläche von ca. 108.500 m². Bei einer Grundflächenzahl von 0,6 in den Plänen 104, 115 und 119 und 0,8 im Plan 118 ergibt sich selbst bei der im Einzelhandel zu erwartenden eingeschossigen Bauweise eine mögliche Nutzfläche von über 70.000 m². Geht man davon aus, dass bei der Beurteilung der Auswirkungen eines Angebotsbebauungsplans nicht die von der planenden Gemeinde favorisierte oder auch nur naheliegendste, sondern auch eine Nachbarn stärker belastende Ausnutzung zugrunde zu legen ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.12.2012 - 4 BN 19.12 -, BauR 2013, 753 = juris-Rn. 5), so wäre zu unterstellen, dass diese Fläche vollständig oder doch zu einem erheblichen Teil von - für sich nicht großflächigen - Einzelhandelsbetrieben ausgenutzt würde, die zusammen eine Verkaufsfläche von bis zu 40-50.000 m² aufweisen könnten. Dass eine solche Konzentration von Einzelhandel in der Nähe einer zur Antragstellerin führenden Autobahn selbst dann möglicherweise deren zentrale Versorgungsbereiche beeinträchtigen kann, wenn keiner der angesiedelten Betriebe für sich genommen die Schwelle zur Großflächigkeit überschreitet, bedarf nicht der von der Antragsgegnerin vermissten substantiierten Ausführungen. Auf die Ausführungen des Senats im Urteil vom 25.4.2012 - 1 KN 215/10 -, UA S. 25, kann sich die Antragsgegnerin schon deshalb nicht berufen, weil sie in diesem Verfahren selbst geltend gemacht hatte, ihre Innenstadt sei durch ein FOC nicht bedroht; dessen ungeachtet hatte der Senat die Antragsbefugnis dort nicht verneint, sondern offen gelassen.

II.

Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.

Die angegriffenen Bebauungspläne verletzen jedenfalls das über § 1 Abs. 4 BauGB für die Antragsgegnerin verbindliche Integrationsgebot (Ziff. 2.3 03 Satz 6 LROP II 2008) sowie das kommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB.

1.

Die angegriffenen Bebauungspläne verletzen das Integrationsgebot. Nach Ziff. 2.3 03 Satz 6 LROP II 2008 sind neue Einzelhandelsgroßprojekte, deren Kernsortimente innenstadtrelevant sind, nur innerhalb der städtebaulich integrierten Lagen zulässig.

Zur rechtlichen Bedeutung und zur Bestimmtheit des Integrationsgebots hat der Senat in seinem Beschluss vom 17. Mai 2013 (- 1 ME 56/13 -, juris-Rn. 29 ff. = DÖV 2013, 697, nur Leitsatz) ausgeführt:

"Das Integrationsgebot ist - neben dem Kongruenzgebot - eines von vier Prinzipien, mit denen der Gesetzgeber das zentralörtliche Prinzip im Einzelfall verwirklichen will. Das Integrationsgebot stellt dabei nach den Erläuterungen zum LROP II 2008 (Seite 89) das Instrument dar, welches am kleinteiligsten wirkt. Es hat die Aufgabe, die nach Art eines Kondominiums einander ergänzenden Rechtskreise Raumordnungs- und Städtebaurecht im Einzelfall zu verklammern und insbesondere die Handelsfunktion zu sichern und entwickeln zu helfen, welche vor allem in Innenstädten und Ortsmitten erfüllt werden soll. Ein attraktiver und funktionsfähiger Handelsplatz "Innenstadt" ist eine der maßgeblichen Leitvorstellungen der Raumordnung. Deren Funktionsfähigkeit soll bei/trotz Ansiedlung oder Erweiterung von Einzelhandelsgroßprojekten gewahrt und gestärkt werden. Das wird auf Seite 90 der Erläuterungen zum LROP II 2008 - zu Abschnitt 2.3 Entwicklung der Versorgungsstrukturen - wie folgt erläutert:

Städtebaulich integrierte Lagen stehen im engen räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen Versorgungsbereichen im Sinne des § 2 Abs. 2 und § 9 Abs. 2a BauGB. Sie verfügen über ein vielfältiges und dichtes Angebot an Versorgungs- und Dienstleistungseinrichtungen, haben einen wesentlichen fußläufigen Einzugsbereich und sind in das ÖPNV-Netz eingebunden. Von Bedeutung ist auch ein attraktives Parkmanagement für den individuellen Verkehr. Entsprechend ihrer unterschiedlichen Versorgungsfunktion können sowohl Innenstädte bzw. deren Ortsmitten/-kerne als Hauptzentren sowie Stadtteilzentren als Nebenzentren das Kriterium der "städtebaulich integrierten Lager" erfüllen.

Nicht alle Einzelhandelsangebote und -formen sind für die Funktionsfähigkeit von städtebaulich integrierten Lagen gleichermaßen bedeutsam. Auch lassen sich nicht alle Sortimentsbereiche zum Beispiel aufgrund ihres hohen Flächenbedarfs in der Präsentation und Lagerung von Waren oder aufgrund des durch sie erzeugten Verkehrs in den zumeist kleinteilig strukturierten städtebaulich integrierten Lagen stadt- und ortsverträglich unterbringen. Das Integrationsgebot ist daher begrenzt auf Einzelhandelsgroßprojekte mit innenstadtrelevantem Kernsortiment.

Das Integrationsgebot hat mithin die Aufgabe, zur Erreichung der mit dem Zentrale-Orte-Prinzip verfolgten Absichten beizutragen, eine Zersiedlung des Raums, überflüssige Verkehrsbewegungen und damit unnötige Immissionen sowie den Bau neuer Straßen zu verhindern und sicherzustellen, dass der zentrale Versorgungsstandort Innenstadt sowie Nahversorgungsstandorte im Interesse der nichtmotorisierten Bevölkerung erhalten und gestärkt werden. Es ist mithin Teil eines Bestrebens, das auf Schutz der Umwelt, Schonung der Ressourcen, Verkehrsvermeidung, Bewahrung der Stadtzentren und Sicherung der verbrauchernahen Versorgung gerichtet ist. Das muss nicht alles im zentralen Versorgungsbereich Innenstadt, sondern kann auch in anderen zentralen Versorgungsbereichen einer Standortgemeinde gesichert/erreicht werden (BVerwG, Urt. v. 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, BVerwGE 129, 307 = NVwZ 2008, 308 = BRS 71 Nr. 89; Urt. v. 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, BVerwGE 136, 10 = NVwZ 2010, 590 = BRS 74 Nr. 97). Insoweit flankiert und ergänzt das Integrationsgebot das Beeinträchtigungsverbot.

Dieser Sinn und Zweck des Integrationsgebotes, sein Wortlaut sowie die oben zitierten Erläuterungen erlauben in so eindeutigem Maße eine Anwendung/Subsumtion des Integrationsgebotes, dass am Zielcharakter dieser Bestimmung keine durchgreifenden Bedenken bestehen. Die innenstadtrelevanten Sortimente, deren "Kernbetroffenheit" allein die Anwendung von Nr. 2.3 03 Satz 6 LROP II 2008 auslöst, lassen sich in Anlehnung an die beispielhafte Aufzählung auf Seite 91 der Erläuterungen zum LROP II 2008 zumindest im Wesentlichen zweifelsfrei ermitteln. Es bedarf keiner Darlegung, dass jedenfalls die dort im allerersten Spiegelstrich genannten Lebensmittel dazugehören, welche Schwerpunkt und Kernsortiment des hier interessierenden Vorhabens ausmachen.

Diese - oben im Wesentlichen wiedergegeben - Erläuterungen geben auch einen zureichenden Fingerzeig, wie als integriert anzusehende Standorte positioniert sein müssen. Schon der oben erläuterte Zusammenhang dieser Ausprägung des Zentrale-Orte-Systems mit dem Bestreben, vor allem den zentralen Versorgungsstandort Innenstadt, aber auch (echte) Nebenzentren zu sichern, zeigt, dass sich großflächige Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevantem Kernsortiment räumlich nicht so weit von der Innenstadt bzw. den Nebenzentren entfernen dürfen, dass sie ein davon unabhängiges Eigenleben führen können. Der von der Antragstellerin behauptete Widerspruch zwischen der Pflicht zur Orientierung an den zentralen Versorgungsbereichen im Sinne der §§ 2 Abs. 2, 9 Abs. 2a BauGB und dem Umstand, dass sie mit diesen nicht identisch seien, sondern mit ihnen nur einen engen räumlichen und funktionellen Zusammenhang haben sollen, besteht nicht. Er ist vielmehr nach den oben wörtlich zitierten Erläuterungen zum LROP II 2008 durch das Bestreben begründet, einerseits großflächige Einzelhandelsbetriebe zuzulassen, welche sich wegen der dort häufig (und so auch hier) anzutreffenden Kleinteiligkeit der Bebauung in Innenstädten verbreitet nicht problemfrei verwirklichen lassen, andererseits durch ihre Zulassung diese Innenstadt als zentralen Marktbereich nicht zu gefährden. Dass sich eine Innenstadt/ein zentraler Versorgungsbereich nach den tatsächlichen Verhältnissen (vgl. zu § 34 Abs. 3 BauGB BVerwG, B. v. 12.7.2012 - 4 B 13.12 -, NVwZ 2012, 1565 = BauR 2012, 1760) eindeutig abgrenzen lässt, ist geklärt. (...)

Die genannte Gratwanderung zwischen Förderung der Innenstadt und Zulassung großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit zentrumsrelevantem Sortiment soll raumordnungsrechtlich nur gelingen können, wenn die - unter anderem aus einer Anwendung des § 14 BauNVO als Rechtsfigur bekannte - Unterordnung in funktioneller und räumlicher Hinsicht gelingt. Der großflächige Einzelhandelsbetrieb darf räumlich und funktionell keinen Umfang annehmen, welcher gleichberechtigt neben die Innenstadt tritt. Er soll den zentralen Versorgungsbereich (idR Innenstadt, aber auch Nahversorgungszentren) - sich an diesen räumlich "anschmiegend" - funktionell ergänzen und nicht in Konkurrenz zu ihm treten. Es soll mithin eine räumlich-funktionelle Einheit mit den in der Innenstadt vermuteten/vorhandenen Versorgungs- und Dienstleistungseinrichtungen bestehen/hergestellt werden. Sie soll unter anderem dazu beitragen, dass die vorhandene Infrastruktur besser/optimal genutzt werden kann, damit der Flächenverbrauch minimiert, das Ortsbild geschützt und die verbrauchernahe Versorgung sichergestellt wird, indem keine "außerinnenstädtische" Konkurrenz den Läden das "Leben so schwer macht", dass mit deren Existenz der zentrale Marktplatz (Innenstadt) und damit zugleich die verbrauchernahe Versorgung gefährdet ist. Dass der Raumordnungsgesetzgeber die naheliegende Gefahr sieht, selbst ganz citynah errichtete großflächige Einzelhandelsbetriebe möchten dem einen oder anderen Innenstadtgeschäft wirtschaftlich doch ernstlich zusetzen, ist daraus zu ersehen, dass er mit dem in den Erläuterungen genannten "attraktiven Parkplatzmanagement für den individuellen Verkehr" eine Kompensation eingeführt hat. Gerade kleinteilig bebaute zentrale Versorgungsbereiche leiden verbreitet unter Parkplatzmangel. Nach Art beschränkter Symbiose soll sich daher ein großflächiger Konkurrenzbetrieb dem Innenstadtbereich räumlich "eng" nähern dürfen, das dann allerdings um den Preis, mit dem genannten "attraktiven Parkplatzmanagement für den individuellen Verkehr" einen Beitrag dazu zu leisten, dass seine Besucher "die Gelegenheit" nutzen, anlässlich des Besuchs dieses großflächigen Einzelhandelsbetriebes "auch mal" in der angrenzenden Innenstadt "vorbeizuschauen" und so dortigen Gewerbetreibenden Chancen zu eröffnen. Großflächige Einzelhandelsbetriebe können auf diese Weise zum Vorteil des benachbarten zentralen Marktbereiches Magnetfunktion erfüllen.

Die gleichwohl mit dieser räumlich-funktionellen Nähe für Innenstadt-Geschäfte verbundenen Gefahren werden nicht durch das Integrationsgebot, sondern das Beeinträchtigungsverbot von Nr. 2.3 03 Satz 19 LROP II 2008 erfasst [...]"

Gemessen hieran verstoßen die angegriffenen Bebauungspläne gegen das Integrationsgebot.

Dieses ist auch bei der Ausweisung von Gewerbegebieten in der hier streitgegenständlichen Größenordnung ohne Einzelhandelsbeschränkung zu beachten. Denn mit einer solchen Ausweisung ermöglicht die Gemeinde ohne Korrekturmöglichkeiten auf einer nachgelagerten Verfahrensebene die Ansiedelung von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des LROP in Gestalt von Einzelhandelsagglomerationen. Was unter Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des LROP zu verstehen ist, ist durch Auslegung zu ermitteln. Der Wortlaut allein deutet zwar noch nicht hinreichend auf den Einschluss von Agglomerationen für sich genommen nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe hin; näher liegt es nach der verwendeten Begrifflichkeit, den Begriff auf Vorhaben "aus einer Hand" zu beschränken. Der Wortlaut lässt aber hinreichenden Spielraum für eine abweichende Sichtweise. Dies ergibt sich auch daraus, dass der Plangeber gerade nicht die in der Rechtsprechung zu § 11 Abs. 3 BauNVO etablierten Begriffe des großflächigen Einzelhandelsbetriebes bzw. Einkaufszentrums verwendet hat. Angesichts dessen kommt dem Willen des Plangebers, wie er in der Erläuterung zu Ziffer 2.3 03 LROP II 2008 zum Ausdruck kommt, entscheidende Bedeutung zu. Danach sind Einzelhandelsgroßprojekte neben Einkaufszentren und großflächigen Einzelhandelsbetrieben i.S.d. § 11 Abs. 3 BauNVO Agglomerationen verschiedener Einzelhandelsbetriebe auch unterhalb der Schwelle zur Großflächigkeit, die in der Gesamtbetrachtung raumbedeutsame Auswirkungen wie ein Einkaufszentrum oder großflächiger Einzelhandel hervorrufen. Von einer Agglomeration in diesem Sinne kann man dann ausgehen, wenn die Einzelhandelsbetriebe von potentiellen Kunden als "eine" Einkaufsgelegenheit wahrgenommen werden. Maßgeblich hierfür ist in erster Linie, dass sie jeweils zu Fuß voneinander leicht erreicht werden können. Das wäre angesichts des engen räumlichen Zusammenhangs der hier für eine Einzelhandelsnutzung zur Verfügung stehenden Gewerbeflächen jeden Plangebietes separat, aber auch der vier Plangebiete im Zusammenhang möglich. Dahinstehen kann hier, ob eine Gleichstellung schon dann statthaft ist, wenn die Summe der Verkaufsflächen der Einzelhandelsbetriebe die Großflächigkeitsgrenze von 800 m² erreicht, oder ob ein gewisser "Aufschlag" geboten ist; für letzteres spricht, dass ein einzelner großflächiger Einzelhandelsbetrieb in Bezug auf Marketing und Flächenausnutzung bessere Möglichkeiten haben dürfte, Kaufkraft anzuziehen als mehrere kleine Betriebe mit in der Summe gleicher Verkaufsfläche. Jedenfalls bei den Verkaufsflächen, die die hier streitgegenständlichen Bebauungspläne ermöglichen würden, wären "raumbedeutsame Auswirkungen wie [bei einem] Einkaufszentrum" jedenfalls zu erwarten.

Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin sind die für Einzelhandelsgroßprojekte geltenden raumordnerischen Vorgaben nicht erst bei solchen Bauleitplanungen zu beachten, bei denen eine "handgreifliche Konflikt- bzw. Bedrohungslage" in dem Sinne vorhanden wäre, dass die Bildung einer raumbedeutsamen Agglomeration aufgrund bereits vorhandenen Einzelhandels in der Nachbarschaft unmittelbar bevorstünde. Zwar geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass - auch unter Angemessenheitsgesichtspunkten - Agglomerationsverbote Gemeinden nicht jede Bauleitplanung verwehren, die rein theoretisch Agglomerationen ermöglichen könnte, und verwendet in diesem Sinne den Begriff der "handgreiflichen Konfliktsituation" (Urt. v. 10.11.2011 - 4 CN 9.10 -, BVerwGE 141, 144 = juris-Rn. 20). Es fordert jedoch von der Gemeinde, zu prüfen, "ob ein geplantes bauleitplanerisches "Angebot" zur Ansiedlung von Einzelhandel aufgrund der örtlichen Gegebenheiten zu Konflikten führen kann, die der Überprüfung im Wege einer gutachterlichen Verträglichkeitsanalyse bedürfen." Dass eine raumbedeutsame Agglomeration mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist und ihre Bildung unmittelbar bevorstünde, hält das Bundesverwaltungsgericht also nicht für erforderlich.

Gemessen daran besteht hier eine "handgreifliche Konfliktsituation". Dass sich auf den von der Antragsgegnerin ausgewiesenen Gewerbeflächen zu einem die Raumbedeutsamkeitsschwelle überschreitenden Teil zentrenrelevanter Einzelhandel ansiedeln wird, ist kein unrealistisches Szenario. Die Antragsgegnerin macht selbst geltend, der Standort F. mit den Attraktionen Kart-Bahn und Snow Dome werde von erheblichen Touristenströmen besucht, so dass schon durch diese ein gewisser "Grundstock" an für Einzelhändler attraktiver Kaufkraft am Standort vorhanden ist. Durch die verkehrsgünstige Lage an der Autobahn sowie die vorhandene "Mc Donalds"-Filiale wird die Attraktivität für Besucher noch gesteigert. Die Antragsgegnerin hat sich in der Vergangenheit zudem bemüht, auf dem Gelände ein Outlet Center, also zentrenrelevanten Einzelhandel, anzusiedeln, und hierfür auch eine Vorhabenträgerin gefunden (vgl. Senatsurt. v. 25.4.2012 - 1 KN 215/10 -, UA S. 46). Auch der Umstand, dass die Antragsgegnerin selbst nur gut sieben Monate nach dem Satzungsbeschluss eine Bauvoranfrage für einen Einzelhandelsbetrieb mit zentrenrelevanten Sortimenten knapp unter der Großflächigkeitsgrenze im Plangebiet Nr. 118 gestellt, und dass die Beigeladene, nach unwidersprochenen Angaben der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung Betreiberin mehrerer großflächiger Einzelhandelsvorhaben, diese Bauvoranfrage übernommen und zudem Flächen auch im Bereich des Bebauungsplans Nr. 104 erworben hat, spricht dagegen, dass die Bildung einer das Integrationsgebot tangierenden Agglomeration hier zum maßgeblichen Zeitpunkt der Satzungsbeschlüsse unrealistisch war.

Diese Pflicht, die Möglichkeit der Bildung einer raumbedeutsamen Agglomeration bereits im Rahmen des Erlasses des Bebauungsplans zu berücksichtigen, entfällt nicht durch die Möglichkeit der Antragsgegnerin, im Falle einer unmittelbar bevorstehenden Agglomerationsbildung kurzfristig umzuplanen und dies mit der Zurückstellung von Baugesuchen oder einer Veränderungssperre abzusichern. Das Argument, von einer Gemeinde als Behörde sei grundsätzlich rechtstreues Verhalten zu erwarten, überzeugt gerade im Bereich der Einzelhandelsansiedelung, in dem Fälle einer raumordnungsrechtlich bedenklichen Konkurrenz von Nachbargemeinden in der Rechtsprechung gut dokumentiert sind, kaum. Jedenfalls wären die Abwehrmöglichkeiten der Antragstellerin insoweit deutlich vermindert (vgl. Senatsbeschluss v. 30.11.2005 - 1 ME 172/05 -, ZfBR 2006, 168). Ob die Kommunalaufsicht in jedem Fall in der Lage ist, einer Untätigkeit der planenden Gemeinde entgegenzuwirken, ist ebenfalls zweifelhaft; insbesondere dürfte es ihr schwerfallen, die Gemeinde daran zu hindern, ein Planungsverfahren über den Zeitpunkt hinweg zu verzögern, zu dem die Verlängerung einer Veränderungssperre gem. § 17 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 BauGB nicht mehr möglich ist. Das Argument der Beigeladenen, die Antragsgegnerin sei Eigentümerin der überplanten Flächen und könne über ihr Eigentum die Nutzung steuern, ist bereits in tatsächlicher Hinsicht unzutreffend. Zumindest Teile der Plangebiete befinden sich nach dem Vortrag der Antragsgegnerin in der Hand Dritter - einschließlich der Beigeladenen. Im Übrigen hat die Antragsgegnerin eine Bereitschaft, überplante Flächen nur dann zu verkaufen, wenn gewährleistet wäre, dass dadurch keine raumbedeutsame Einzelhandelsagglomeration entstünde, nie verbindlich erklärt; und es ist mehr als fraglich, ob das Raumordnungsrecht der Kommunalaufsicht die Handhabe böte, einen Flächenverkauf zu verhindern.

Eine Pflicht der Gemeinden, die der raumordnerischen Einzelhandelssteuerung dienenden Ziele auch bei der Ausweisung von Gewerbeflächen zu beachten - jedenfalls dann, wenn die Bildung einer Einzelhandelsagglomeration nicht unrealistisch ist, ist kein unverhältnismäßiger Eingriff in das Eigentum der Planunterworfenen (Art. 14 GG) oder die Planungshoheit der Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 GG). Allgemein kann insoweit auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10.11.2011 - 4 CN 9.10 -, BVerwGE 141, 144 = juris-Rn. 16 ff. verwiesen werden. Dort heißt es:

"Welche Festsetzungen notwendig sind, um der Agglomerationsregelung Rechnung zu tragen, hängt von den konkreten Umständen im jeweiligen Einzelfall ab. Je nach den örtlichen Gegebenheiten kann die Gemeinde Einzelhandel entweder generell gemäß § 1 Abs. 5 BauGB oder bestimmte sortimentsbezogene Einzelhandelstypen gemäß § 1 Abs. 9 BauNVO ausschließen; in noch nicht überschaubaren Grenzsituationen hat sie die Möglichkeit, Einzelhandel gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO für ausnahmsweise zulässig zu erklären. Der Gemeinde stehen aber auch wirksame Festsetzungsmöglichkeiten für den Fall zur Verfügung, dass eine Agglomeration bestimmter Sortimente nicht gänzlich, sondern erst ab einer bestimmten Verkaufsfläche gegen die verbindlichen Zielvorgaben für Einzelhandelsgroßprojekte verstoßen würde. Es gibt vielfältige horizontale und vertikale Kombinationsmöglichkeiten, mit denen sich neben dem Standort, d.h. der für die Frage der räumlichen Konzentration maßgeblichen Nähe bzw. Entfernung von Baugrundstücken zu vorhandenen Einzelhandelsbetrieben, mittelbar auch die raumordnungsrechtlich maximal verträgliche Betriebsgröße eines Vorhabens bestimmen lässt. Wie der Verwaltungsgerichtshof ausgeführt hat, kann ein Baugebiet insbesondere nach der Art der baulichen Nutzung räumlich nach unterschiedlichen Arten/Unterarten des Einzelhandels gegliedert werden (§ 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und § 1 Abs. 9 BauNVO). Hinzu tritt die Möglichkeit der vertikalen Gliederung mit geschoss- und anlagenteilbezogenen Differenzierungen gemäß § 1 Abs. 7 und 8 BauNVO, mit der sich neben der räumlichen Verteilung die Anzahl der für eine Einzelhandelsnutzung zur Verfügung stehenden Grundstücke begrenzen lässt. Darüber hinaus kann mittelbar durch Festlegung der überbaubaren Flächen in Kombination mit der Festsetzung des Maßes der Nutzung auch die Größe der Einzelhandelsbetriebe gesteuert werden."

Dem Vortrag der Antragsgegnerin und der Beigeladenen ist für den vorliegenden Fall keine Ausnahme zu entnehmen. Es mag sein, dass die vom Bundesverwaltungsgericht vorgeschlagenen räumlichen Feingliederungen der Plangebiete für die Antragsgegnerin aufgrund ihres Interesses, ansiedelungswilligen Touristenattraktionen Flexibilität zu belassen, unattraktiv und aufgrund der Unabsehbarkeit, wo und wie genau sich eine Agglomeration zu verwirklichen droht, schwierig umzusetzen sind. Abgesehen davon, dass den Raumordnungsplänen insoweit bis zu einem bestimmten Grad eine pauschalierende Betrachtungsweise zuzubilligen ist, da in atypischen Fällen die Möglichkeit des Zielabweichungsverfahrens offen steht (vgl. BVerwG 13.11.2012 - 4 B 21.12 -, BauR 2013, 558 = juris-Rn. 4), ist aber nicht einzusehen, weshalb die Antragsgegnerin nicht zumindest zentrenrelevante Sortimente vollständig ausschließen, inhaltlich und nach der Verkaufsfläche beschränken bzw. nur ausnahmsweise zulassen (§ 1 Abs. 5, Abs. 9 BauGB) kann; im letzteren Fall könnten einzelne für die von ihr angestrebte touristische Entwicklung unentbehrliche Einzelhandelsbetriebe per Ausnahme zugelassen werden, solange eine Agglomeration nicht zu befürchten ist.

Die hier streitgegenständlichen Plangebiete befinden sich nicht in einer städtebaulich integrierten Lage in dem eingangs umrissenen Sinne. Wie im Tatbestand ausgeführt, sind selbst die Ausläufer der zusammenhängenden Bebauung des Kernorts B. rund einen Kilometer von den Plangebieten entfernt, die Innenstadt noch wesentlich weiter. Auf die von der Antragsgegnerin angesprochene Frage, ob das RROP 2000 G. das zentrale Siedlungsgebiet der zentralen Orte mit der für ein Ziel der Raumordnung erforderlichen Bestimmtheit definiert, kommt es bei Prüfung des Integrationsgebotes nicht an, da dieses mit der integrierten Lage an ein anderes Kriterium anknüpft.

Die Tatsache, dass der Standort ein touristisches Zentrum ist bzw. werden soll und dass der Antragsgegnerin im RROP die Entwicklungsaufgabe Fremdenverkehr zugewiesen ist, rechtfertigt keine abweichende Sichtweise. Es ist nicht ersichtlich, inwieweit diese Umstände "LROP-intern" die Geltung des Integrationsgebots, das als Ziel der Raumordnung prinzipiell unabdingbar ist, aufheben sollten. Dass Belange der Tourismusförderung das Integrationsgebot grundsätzlich nicht überspielen, zeigt sich schon im Umkehrschluss an der ausdrücklichen Ausnahme der Ziff. 2.3 03 Sätze 11 ff. Würde eine Einzelhandelsansiedlung mit innenstadtrelevanten Kernsortimenten am Standort mit den Versorgungsbedürfnissen der Touristen gerechtfertigt, so könnte dies allenfalls Erfolgsaussichten für ein Zielabweichungsverfahren begründen. Ein solches hat die Antragsgegnerin indes nicht beantragt.

2.

Ob die Pläne gegen das Konzentrationsgebot, wonach neue Einzelhandelsgroßprojekte nur innerhalb des zentralen Siedlungsgebietes des jeweiligen Zentralen Ortes zulässig sind (Plansatz 2.3 03 Satz 5 LROP II 2008), verstoßen, kann der Senat mithin offen lassen. Dies dürfte in erster Linie davon abhängen, ob der Begriff des "zentralen Siedlungsgebietes des jeweiligen Zentralen Ortes" angesichts des der Regionalplanung übertragenen Konkretisierungsauftrags in Plansatz 2.2 02 LROP II 2008 hinreichend bestimmbar ist, um dem Konzentrationsgebot im Verhältnis zur Gemeinde Zielqualität zu verleihen. Der Senat neigt, ohne abschließende Festlegung, allerdings dazu, eine Bestimmbarkeit durch die Zuweisung der zentralörtlichen Funktion an den "Kernort" der Antragstellerin in Plansatz 1.6 03 des RROP 2000 G. anzunehmen.

3.

Gleichfalls offen lässt der Senat, ob die angegriffenen Bebauungspläne das Beeinträchtigungsverbot (Ziff 2.3 03 Satz 19 LROP II 2008) verletzen.

4.

Die Bebauungspläne verletzen zusätzlich das kommunale Abstimmungsgebot (§ 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB).

Das kommunale Abstimmungsgebot fordert in formeller Hinsicht eine Beteiligung potentiell von der Planung betroffener Nachbargemeinden am Verfahren - dem ist hier genügt -, materiell, dass die Bauleitpläne oder - wenn in der zu beteiligenden Gemeinde insoweit keine Bauleitpläne vorhanden, auch nicht in der Aufstellung begriffen sind - die sich aus der Planungshoheit ergebenden städtebaulichen Belange der Nachbargemeinde in die Abwägung durch die planende Gemeinde einzustellen sind. Hieraus kann sich die Pflicht zur entsprechenden inhaltlichen Ausgestaltung des Bauleitplans ergeben (Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand April 2013, § 2 Rn. 109). § 2 Abs. 2 Satz 2, 2. Var. BauGB stellt klar, dass hierzu insbesondere auch Auswirkungen der Planungen auf zentrale Versorgungsbereiche der Nachbargemeinde gehören, während § 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Var. BauGB zusätzlich die der Nachbargemeinde durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen in den Kreis der im Rahmen der interkommunalen Abstimmung zu berücksichtigenden Belange einbezieht.

Demnach ist das kommunale Abstimmungsgebot verletzt, wenn städtebauliche Belange der Nachbargemeinde überhaupt nicht in die Abwägung eingestellt bzw. nicht hinreichend ermittelt, in ihrer Bedeutung verkannt oder in unverhältnismäßiger Weise hinter konkurrierende Belange zurückgestellt wurden. Dabei gilt, wie für die Abwägung im Allgemeinen, dass nur die von der Nachbargemeinde im Beteiligungsverfahren geltend gemachten oder sonst erkennbaren Belange zu berücksichtigen sind.

Gemessen hieran liegt bereits ein Ermittlungsdefizit vor.

Die Antragstellerin hat mit ihren in allen Verfahren gleichlautenden Stellungnahmen im Rahmen der Beteiligung nach § 4 Abs. 2 BauGB auf die Gefahr der Bildung einer Agglomeration hingewiesen und geltend gemacht, es bestehe die Gefahr, dass die Pläne im Hinblick auf Einzelhandel Auswirkungen hervorriefen, die über die Gemeindegrenze von B. nach A. hinausreichten; zudem bestehe die Gefahr, dass ihre mittelzentrale Funktion beeinträchtigt werde, indem Kaufkraft aus ihren zentralen Versorgungsbereichen nach B. abgezogen werde. Vergleichbare Bedenken haben der Landkreis und die IHK in ihren fristgemäßen Stellungnahmen geäußert. Die Antragsgegnerin hat diese Einwendungen im Wesentlichen mit der Begründung zurückgewiesen, die im Rahmen der kommunalen Abstimmung beteiligten Gemeinden könnten nicht durch pauschale Behauptungen die Beweislast auf sie verlagern. Die Erheblichkeitsvermutung für großflächigen Einzelhandel i.S.d. § 11 Abs. 3 BauGB gelte nicht für Gewerbegebiete. Sie gehe davon aus, dass die Festsetzung eines Gewerbegebiets hier raumverträglich sei. Die zugunsten einer Beschränkung des Einzelhandels in den Plänen vorgebrachten Stellungnahmen legten nicht substantiiert dar, was erhebliche Auswirkungen substantiell befürchten lasse. Insbesondere seien keine unmittelbaren Auswirkungen gewichtiger Art, die zur Unzumutbarkeit der B. Planungen führen würden, vorgetragen.

Angesichts des oben dargestellten Umstands, dass eine Ausnutzung eines Gutteils der Plangebiete durch Einzelhandel ein zwar nicht sicheres, aber realistisches, plausibles Szenario ist, trägt diese Erwägung nicht. Ein Umkehrschluss aus § 11 Abs. 3 BauNVO dahingehend, dass nicht großflächiger Einzelhandel nie die kommunale Abstimmungspflicht auslöst, ist nicht statthaft. Vielleicht ist nicht jede Bauleitplanung, die rein theoretisch, d. h. nur im Falle einer unrealistischen "worst-case-Ausnutzung" Nachbargemeinden beeinträchtigen könnte, abstimmungspflichtig; ist die Beeinträchtigung aber praktisch gut denkbar, so bedarf es keiner an Sicherheit grenzenden Wahrscheinlichkeit ihres Eintritts; auf die Ausführungen zur Annahme eines Einzelhandelsgroßprojekts im Rahmen der Erörterung des Integrationsgebots kann sinngemäß verwiesen werden. Angesichts der ebenfalls in den Ausführungen zur Antragsbefugnis errechneten möglichen - verkehrsgünstig gelegenen und agglomerationsartig konzentrierten - Gesamtverkaufsfläche von mehreren zehntausend Quadratmetern war für die Antragsgegnerin eine mögliche Beeinträchtigung zentraler Versorgungsbereiche der Antragstellerin auch ohne weitere Substantiierung von deren Seite erkennbar. In diesem Fall hätte es nicht der Antragstellerin, sondern der Antragsgegnerin im Rahmen ihrer Sachverhaltsermittlungspflicht (§ 2 Abs. 3 BauGB) oblegen, mögliche Auswirkungen der Planung genauer zu quantifizieren. Erst auf der Basis einer solchen Ermittlung hätte sie entscheiden können, ob ihr Interesse an der Tourismusförderung die vorliegende Planung ohne Einschränkungen für den Einzelhandel so dringlich erforderte, dass die ermittelten Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche der Antragstellerin dahinter zurücktreten konnten. Unmögliches wird der Antragsgegnerin damit nicht abverlangt. Zwar kann von ihr nicht verlangt werden, die Nachbarverträglichkeit jeder denkbaren Kombination von Einzelhandelsbetrieben in den Plangebieten zu untersuchen. Zumutbar wäre es aber gewesen, ein - realistisches - Worst-Case-Szenario zu bilden, z.B. durch Prüfung, für welche Sortimente ein Einzelhandelsstandort F. attraktiv sein könnte und welche von diesen besonders geeignet sind, den Einzelhandel in Nachbargemeinden zu schädigen (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 27.9.2007 - 3 S 2875/06 -, NVwZ-RR 2008, 369 = juris-Rn. 42). Wäre die Verträglichkeit eines solchen Szenarios nachgewiesen, so würde sich die Untersuchung weiterer Szenarien erübrigen. Eine solche Prüfung ist indes unterblieben.

Dieser Abwägungsfehler ist offenkundig und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, da die Antragsgegnerin von der Nachbarverträglichkeit ihrer Planungen ausgegangen ist und diese nicht auf der Hand liegt; da der Mangel von der Antragsgegnerin fristgerecht gerügt wurde, führt er ebenso wie der Verstoß gegen das Integrationsgebot zur Unwirksamkeit des Plans.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO, 100 Abs. 1 ZPO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 Satz 1, 2 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.