Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen den Nachtflugbetrieb auf dem Flughafen Hannover-Langenhagen und dessen weitgehende Zulassung durch den Beklagten.

Die Klägerin und ihr Ehemann sind Eigentümer des Grundstücks E. in F.. Es ist mit einem Zweiständerhaus aus dem Jahr 1733 bebaut, das zum Denkmalensemble "G." gehört. Das Grundstück liegt innerhalb der durch Rechtsverordnung vom 14.09.2010 ausgewiesenen Nachtschutzzone des Flughafens. Aufgrund des "freiwilligen Schallschutzprogramms" der Beigeladenen erhielt die Klägerin bereits - durch eine Vereinbarung vom 22.1./18.02.2002 - die Kosten für den Einbau von 7 Schallschutzfenstern der Schallschutzklasse 3 sowie eines schallgedämmten Lüfters erstattet und einen Zuschuss für Tapezierarbeiten von ca. 7.500 EUR. Die in dem Vertrag ebenfalls zugesagte Übernahme der Kosten für die Verbesserung der Schalldämmung der Dachhaut im Bereich der zum Schlafen geeigneten Räume von max. 6.296 DM sowie für zwei weitere schallgedämmte Lüfter wurde von ihr nicht in Anspruch genommen.

Der von der beigeladenen Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH, deren Gesellschafter zu 35% das Land Niedersachsen, zu weiteren 35% die Stadt Hannover und zu 30% die Fraport AG sind, betriebene Verkehrsflughafen Hannover-Langenhagen entwickelte sich nach dem 2. Weltkrieg aus dem bis 1945 von der Reichsluftwaffe genutzten Fliegerhorst Evershorst. Nach der Darstellung des Beklagten zur Genehmigungshistorie gab das nach dem Besatzungsstatut zuständige alliierte Luftamt unter dem 18.07.1951 die Erlaubnis zum Ausbau des Flughafens und erteilte am 25.04.1952 der damalige Minister für Wirtschaft und Verkehr die Genehmigung für den Betrieb des Flughafens. Diese Genehmigung habe eine Betriebszeit von 0:00 bis 24:00 Uhr ohne weitere Flugbetriebsbeschränkungen vorgesehen. Am 22.04.1965 wurde von dem Regierungspräsidenten Hannover der Bau der Start- und Landebahn Nord auf einer Länge von 2400 m planfestgestellt, mit Planfeststellungsbeschluss vom 02.11.1989 die Verlängerung der Nordparallelbahn auf 3800 m zugelassen. Daraufhin sei die Betriebsgenehmigung am 08.01.1990 geändert und neu gefasst worden. Der weitere Ausbau des Flughafens mit Vorfelderweiterung und Rollwegen wurde mit Planfeststellungsbeschluss vom 16.02.1999 gestattet.

Erstmals durch Erlass vom 31.10.1969 verfügte der Minister für Wirtschaft und Verkehr im Interesse des Schutzes der Bevölkerung vor Fluglärm "bis auf weiteres" verschiedene Beschränkungen des Nachtflugverkehrs (MBl. S. 1126), die später durch Erlasse vom 11.02.1972 und 19.12.1972 modifiziert wurden. Unter dem 21.07.1975 erließ der Minister für Wirtschaft eine Änderung der Betriebsgenehmigung des Flughafens gem. § 6 Luftverkehrsgesetz - LuftVG - und verfügte befristete Betriebsbeschränkungen, die unter anderem ein grundsätzliches Verbot für den Verkehr von Luftfahrzeugen zwischen 23:00 und 6:00 Uhr vorsahen (MBl. S. 1120). Gleichzeitig hob er den Erlass vom 31.10.1969 auf. Die geänderte Betriebsgenehmigung vom 21.07.1975 wurde am 20.05.1980 erweitert und neu gefasst sowie am 14.02.1985 geändert und erneut neu gefasst. Am 08.01.1990 wurde die Genehmigung des Flughafens wiederum geändert und neu gefasst. Die Neufassung regelte unter Teil II Betriebsbeschränkungen, die eine Öffnung des Flughafens von 0:00 bis 24:00 Uhr unter Einschränkungen für die Zeit von 23:00 bis 6:00 Uhr vorsahen. Diese Betriebsbeschränkungen waren zunächst befristet bis zum 31.12.1990 und wurden im Folgenden bis zum 31.12.1994 verlängert. Mit Bescheid vom 28.12.1994 änderte der Beklagte Teil II der Genehmigung vom 08.01.1990 und regelte die Betriebszeiten sowie örtliche Flugbeschränkungen befristet bis zum 31.12.2004 neu. Mit Verfügung vom 18.02.2004 änderte er Teil II der Genehmigung und ergänzte diesen um eine neue Ziffer 3, in der Starts und Landungen in der Zeit von 22:00 bis 6:00 Uhr mit bestimmten Luftfahrzeugen gemäß einer beigefügten Anlage grundsätzlich auf die Nordbahn beschränkt werden. Mit weiterem Bescheid vom 08.10.2004 fasste der Beklagte Teil II der Genehmigung vom 08.01.1990 neu und befristete die darin enthaltenen Betriebsbeschränkungen bis zum 31.12.2009.

Mit Verfügung vom 26.10.2009 nahm er nach einem Antrag der Beigeladenen vom 27.02.2009, die zum damaligen Zeitpunkt bestehenden Betriebsbeschränkungen fortzuschreiben, eine (nun erstmals) als Teilwiderruf bezeichnete Neufassung der Betriebszeiten und örtlichen Flugbeschränkungen vor, die den Flughafen von 0:00 bis 24:00 Uhr unter Einschränkungen, insbesondere für den Nachflugverkehr, öffnet. Die Betriebsbeschränkungen sind bis zum 31.12.2019 befristet. Seine Begründung legte der Beklagte in einem umfangreichen Vermerk nieder, der unter dem 30.09.2009 verfasst worden ist.

Mit Schreiben ihrer Prozessbevollmächtigten vom 22.03.2010 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten, den Nachtflugverkehr des Flughafens auf der Landebahn Nord zu untersagen. Die Zulassung von Nachtflugverkehr sei mit § 29b Abs. 1 LuftVG nicht vereinbar. Entgegen der behördlichen Auffassung erstrecke sich die ursprüngliche Genehmigung vom 25.04.1952 nicht auf die heutige Start- und Landebahn Nord, die damals noch nicht vorhanden gewesen sei. Maßgeblich sei der Genehmigungsstand für den Verkehrsflughafen am 01.03.1999, dem nach § 71 Abs. 2 LuftVG maßgeblichen Zeitpunkt. Zu diesem Zeitpunkt habe eine den 24-stündigen Flugverkehr eröffnende Zulassungsentscheidung nicht gegolten, da seit 1969 verschiedene Beschränkungen für den Nachtflugverkehr in Kraft gewesen seien. Die von der Fiktivwirkung des § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG erfasste Regelung sei durch die Neufassung der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung am 08.10.2004 abgelöst worden, die seitdem die Genehmigungssituation für den Nachflugverkehr auf dem Flughafen geprägt habe. Die nach deren Auslaufen neu zu erlassende Nachtflugregelung habe die aktuellen gesetzlichen Vorgaben, insbesondere § 29b LuftVG, einzuhalten. Der Bescheid vom 26.10.2009 genüge diesen rechtlichen Anforderungen nicht, zumal seit dem Inkrafttreten der neuen Nachtflugregelung am 01.01.2010 die Frequenz der Verkehrsbewegungen über ihrem Grundstück erheblich zugenommen habe und die Lärmimmissionen zeitweise unerträglich geworden seien.

Mit Bescheid vom 27.05.2010 lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin ab. Zur Begründung führte er aus, die Voraussetzungen für einen weitergehenden Teilwiderruf der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung, als von ihm bereits am 26.10.2009 verfügt, seien nicht gegeben. Unter die Widerrufsgründe falle nur Fluglärm, der unter dem Gesichtspunkt der Gesundheitsgefahr grundrechtsrelevant sei. Dies sei erst dann anzunehmen, wenn ein Maximalpegel von 60 dB(A) innen mehr als 6-mal pro Nacht oder der äquivalente Dauerschallpegel von 40 dB(A) innen überschritten werde. Die Auswertung der auf dem Flughafen betriebenen Geräuschmessungsanlage nach § 19a LuftVG lasse eine derartige Lärmbeeinträchtigung nicht erkennen. Die Behauptung der Klägerin, seit Inkrafttreten der neuen Nachtflugregelung habe die Frequenz der Verkehrsbewegungen erheblich zugenommen, treffe nach Auswertung der statistischen Daten nicht zu. Die Zahl der Flugbewegungen sei im Zeitraum Januar-März in den Jahren 2007 (= 947) und 2008 (= 1.182) höher und nur im Jahr 2009 (= 795) geringer gewesen als im Vergleichszeitraum des Jahres 2010 (= 837 Überflüge). Ein Widerrufsgrund liege damit nicht vor; er ergebe sich auch nicht aus § 29 b LuftVG, der ebenfalls eine Gesundheitsgefährdung voraussetze.

Die Klägerin hat am 09.07.2010 Klage erhoben mit dem Ziel, den Beklagten unter Abänderung seiner Bescheide vom 26.10.2009 und 27.05.2010 zu verpflichten, sie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats neu zu bescheiden. Zur Begründung führt sie aus, entgegen der Auffassung des Beklagten und der Beigeladenen erstrecke sich der Bestandschutz der für den Betrieb des Flughafens erteilten Genehmigungen nicht auf eine uneingeschränkte Befugnis zum Nachtflugverkehr. Die Ur-Genehmigung von 1952 sei durch nachfolgende Genehmigungen des Beklagten mehrfach innoviert worden; am 08.01.1990 sei eine Neufassung erfolgt, die den Nachtflugverkehr zwischen 23:00 und 6:00 Uhr grundsätzlich nicht mehr zugelassen habe. Daran ändere der Umstand, dass die Betriebsbeschränkungen in Teil II des Bescheides vom 08.01.1990 "befristet bis zum 31.12.1990" angeordnet und danach vergleichbare Nachtflugbeschränkungen ebenfalls befristet worden seien, im Ergebnis nichts. Wenn es über - jetzt - 45 Jahre genehmigungsrechtliche Einschränkungen des Nachtflugverkehrs gebe, könne vom Bestand einer uneingeschränkten Nachtfluggenehmigung nicht mehr ausgegangen werden. Bei den seit 1969 ergangenen Regelungen über den eingeschränkten Nachtflugverkehr handele es sich letztlich um einen einheitlichen Vorgang, selbst wenn dieser sich aus verschiedenen aneinander geketteten Verfügungen zusammensetze. Die Sachlage sei letztlich keine andere als beim Flughafen München II, der Gegenstand des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 20.05.2005 gewesen sei. Hier habe das Bundesverwaltungsgericht auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG zurückgegriffen und eine Abwägung zwischen dem Lärmschutz der Anwohner und dem Bedürfnis für die Zulassung von Nachtflugverkehr gefordert. Es sei auch davon auszugehen, dass der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 26.10.2009 eine den Nachtflugverkehr zulassende Regelung darstelle und - entgegen der Auffassung von Beklagtem und Beigeladener - nicht lediglich eine Einschränkung eines an sich unbeschränkt zulässigen Nachtflugverkehrs vornehme. Darüber hinaus sei seine belastende Wirkung darin zu sehen, dass die neu geregelten Betriebsbeschränkungen am 31.12.2019 ausliefen. Die Schutzbedürftigkeit ihres Grundstücks gegenüber fluglärmbedingten Immissionen werden durch dessen Lage innerhalb der Nachtschutzzone belegt. Außerdem verursachten Überflüge in der Nachtzeit zusätzlich niedrigfrequente Schallbewegungen, für die es nach ihrer Kenntnis keine genauen Messmethoden, insbesondere keine Grenz- und Richtwerte gebe. Deren Lästigkeitsgehalt liege darin, dass sie sich durch Erschütterungen der Baulichkeiten äußerten. Innerhalb der Wohnräume des Gebäudes sei bei Überflügen ein "Zittern" des Fußbodens und ein deutlich vernehmbares "Klappern und Klirren" von Gläsern und anderen leichten Gegenständen wahrzunehmen, zumal - nach laienhaftem Eindruck - bei den Überflügen die Höhe von 50 m weit unterschritten werde. Passiver Lärmschutz sei insoweit unbehelflich; es seien vielmehr substantielle Eingriffe in die Gebäudesubstanz erforderlich, die sich bei einem Denkmal - wie ihrem Haus - verböten.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er hält die Klage jedenfalls für unbegründet. Zur Genehmigungslage führt er u.a. aus: Seit 1969 habe es jeweils befristete Beschränkungen des Nachtflugverkehrs gegeben, zuletzt - vor der angegriffenen Regelung vom 26.10.2009 - durch Bescheid vom 08.10.2004, der Gegenstand der Entscheidung des Senats vom 23.04.2009 (Az. 7 KS 18/07) gewesen sei. Die Beschränkung des Nachtflugverkehrs auf die Nordbahn datiere bereits vom 18.02.2004, sei also - entgegen der Auffassung der Klägerin - nicht erst 2009 erfolgt. Die Nachtflugregelung sei in Form eines Teilwiderrufs der luftfahrtrechtlichen Genehmigung für den Flughafen ergangen und stelle deshalb für die Klägerin ausschließlich eine begünstigende Regelung dar. Die früheren Nachtflugbeschränkungen seien stets befristet gewesen. Sie seien zwischenzeitlich sämtlich außer Kraft getreten und hätten die luftfahrtrechtliche Genehmigung der Beigeladenen nicht dauerhaft modifiziert. Ein Entfallen der von ihm verfügten Nachtflugbeschränkungen vom 26.10.2009 würde daher einen unbeschränkten Nachtflugbetrieb ermöglichen und die Position der Klägerin nur verschlechtern.

Die Klägerin habe keinen Anspruch aus § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG i.V.m. § 48 Abs. 1 Satz 2 LuftVZO auf Erlass einer weitergehenden Teilwiderrufsverfügung gegenüber der Beigeladenen. Die Vorschriften setzten eine gesundheitsgefährdende Fluglärmbelastung zur Nachtzeit voraus, die nicht gegeben sei. Das Wohnhaus der Klägerin sei mit Schallschutzfenstern ausgestattet worden, so dass ausgeschlossen werden könne, dass der Fluglärm im Gebäudeinneren gesundheitsgefährdende Ausmaße annehme. Abweichendes werde von ihr auch nicht vorgetragen. Soweit sie von dem Angebot der Beigeladenen, weitere Schallschutzmaßnahmen zu finanzieren, keinen Gebrauch gemacht habe, sei sie nicht schutzbedürftig. Im Übrigen könne die Klägerin gegebenenfalls nach Maßgabe der Lärmschutzbereichsverordnung für den Flughafen Hannover-Langenhagen vom 14.09.2010 weitere passive Schallschutzmaßnahmen beanspruchen, wenn das nach dem Fluglärmgesetz vorgegebene Schutzziel nicht erreicht werde. Damit scheide unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgebots ein Anspruch auf (weitere) aktive Lärmschutzmaßnahmen durch Beschränkungen des Flugverkehrs aus. Spätestens seit Geltung der Planfeststellungsfiktion am 01.03.1999 seien die Ansprüche auf Unterlassung des Vorhabens, auf Beseitigung oder Änderung der Anlagen oder Unterlassung ihrer Benutzung nach § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG ausgeschlossen. Die verbleibenden Ansprüche nach § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG auf Schutzvorkehrungen ermöglichten nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keine Betriebseinschränkungen des Flughafens. Die Auffassung der Klägerin, sie habe einen Anspruch auf fehlerfreie Abwägung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG, sei unzutreffend. Der Antrag der Beigeladenen vom 27.02.2009 sei auf eine Fortschreibung der bisherigen Nachtflugregelung gerichtet gewesen, nicht auf eine Betriebserweiterung. Nur in einem solchen Fall sei indes § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG einschlägig. Eine erneute Gesamtlärmbetrachtung sei nur erforderlich, wenn durch einen Planfeststellungsbeschluss die Voraussetzungen für einen insgesamt umfangreicheren Betrieb geschaffen würden. Der Genehmigungsgegenstand werde für ihn als Luftaufsichtsbehörde durch den Antrag der Beigeladenen bestimmt. Auf §§ 29 Abs. 1, 29 b LuftVG könne die Klägerin ihr Begehren ebenfalls nicht stützen, weil diese Normen keinen eigenständigen Anspruch vermittelten. Es handele sich lediglich um Abwägungsvorgaben; ein Abwägungsanspruch stehe der Klägerin aber gerade nicht zu.

Die Beigeladene beantragt ebenfalls,

Zur Begründung führt sie aus, die ihr erteilten luftfahrtrechtlichen Genehmigungen hätten seit 1952 den Nachtflugverkehr zugelassen. Einschränkungen, die erstmals durch Verfügung vom 31.10.1969 getroffen worden seien, seien jeweils befristet gewesen. Mit Ablauf der Frist gelange sie daher - falls keine Anschlussregelung getroffen werde - jeweils wieder in den Besitz einer unbeschränkten Nachtflugverkehrsgestattung. § 71 Abs. 2 LuftVG ändere an dieser Genehmigungslage nichts. Dessen Fiktion greife nur insoweit ein, als keine Genehmigung oder Planfeststellung vorliege; nur insoweit bedürfe es der "Stabilisierungsfunktion" der Norm. Genehmigungen, die vor dem 31.12.1958 erteilt worden seien, wirkten für Maßnahmen, die ihren Regelungsgegenstand bildeten, als Rechtsgrundlage fort. Daher bleibe es bei der Maßgeblichkeit der Genehmigung vom 25.04.1952 und deren nachfolgender Neufassungen. Der Bescheid des Beklagten vom 26.10.2009 enthalte keine die Klägerin belastende Regelung, sondern begünstige diese, da er die Nachtflugmöglichkeiten einschränke. In der Verfügung liege keine Zulassung eines Nachtflugbetriebes, weil sich diese bereits aus den erteilten luftverkehrsrechtlichen Genehmigungen ergebe.

Der Beklagte habe den Antrag der Klägerin auf Untersagung des Nachtflugbetriebes auf der Nordbahn zu Recht zurückgewiesen. Unter die §§ 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG, 48 Abs. 1 Satz 2 und 3 LuftVZO falle nur Fluglärm, der unter dem Gesichtspunkt der Gesundheitsgefahr grundrechtsrelevant sei. Diese Schwelle werde auf dem Grundstück der Klägerin nicht überschritten. Nach den durchgeführten Messungen stehe fest, dass ab 01.01.2010 keine Überschreitung des Jansen-Kriteriums von 6 x 60 dB (A) am Ohr des Schläfers eingetreten sei. Eine erhebliche Zunahme der Verkehrsbewegungen über dem Grundstück der Klägerin sei ebenfalls nicht festzustellen. Da es an einem Widerrufsgrund fehle, komme es auf die Ausübung des durch Gesetz eingeräumten Ermessens seitens des Beklagten nicht mehr an. Das Grundstück der Klägerin liege innerhalb der durch Rechtsverordnung vom 14.09.2010 ausgewiesenen Nachtschutzzone, die nach LAeqNacht > 55 dB(A) und LAmax = 6 x 57 dB(A) abgegrenzt werde. Dadurch sei die Einhaltung der Vorsorgewerte des Fluglärmgesetzes sichergestellt, die deutlich unter der Schwelle zur Gesundheitsgefährdung lägen. Die Voraussetzungen für einen - weitergehenden - Teilwiderruf der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung seien daher keinesfalls gegeben.

Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf eine fehlerfreie Ermessensausübung über weitergehende Nachtflugbeschränkungen. Rechtsgrundlage der Entscheidung des Beklagten sei § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG gewesen. Diese Norm setze für den (Teil-) Widerruf der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung eine Gesundheitsgefährdung voraus, die keinesfalls gegeben sein könne. Das Grundstück der Klägerin liege in der durch Rechtsverordnung vom 19.10.2010 ausgewiesenen Nachtschutzzone in einem Isophonen-Band von 55 bis 60 dB(A) gem. § 3 Abs. 1 Nr. 2 II. FlugLSV. Aufgrund der Vereinbarung vom 22.01./18.02.2002 seien in dem Gebäude Schallschutzfenster mit einem Schalldämmmaß von 37 dB(A) eingebaut worden. Dadurch sei das Entstehen von gesundheitsgefährdendem Fluglärm im Haus der Klägerin ausgeschlossen. Die Verfassungsmäßigkeit des Fluglärmgesetzes im Hinblick auf die aktuellen Erkenntnisse der Lärmwirkungsforschung stehe nicht in Frage. Ein Abwägungsanspruch stehe der Klägerin nicht zu. Die Nachtflugregelung sei nicht in Form einer Änderungsgenehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG erfolgt, für die es schon an einem entsprechenden - und erforderlichen - Antrag ihrerseits als Flughafenbetreiberin gefehlt habe. Für einen Abwägungsanspruch, in dessen Rahmen §§ 29 Abs. 1, 29b LuftVG berücksichtigt werden könnten, lägen die Voraussetzungen daher nicht vor. Die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts aus dessen Entscheidung zum Flughafen München II seien deshalb - entgegen der Auffassung der Klägerin - ebenso wenig übertragbar wie die zum Flughafen Berlin-Schönefeld und zum Flughafen Frankfurt/M., bei denen es um Erweiterungen des Flugbetriebs gegangen sei. Bei dieser Sachlage müsse die Klägerin sich ihre Duldungspflicht aus § 9 Abs. 3 LuftVG, § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG entgegenhalten lassen. Danach seien Ansprüche auf Unterlassung der Benutzung von rechtskräftig festgestellten Flughafenanlagen ausgeschlossen, was auch deren nächtliche Benutzung betreffe.

Wegen der Einzelheiten und des weiteren Vorbringens wird auf die Gerichtsakten sowie auf die von dem Beklagten übersandten Verwaltungsvorgänge verwiesen.