Der Kläger begehrt vom Beklagten die Erstattung von Kosten, die ihm aufgrund einer fachaufsichtlichen Weisung entstanden sind.

Er ist u.a. für die Überwachung des Verkehrs mit Lebensmitteln nach dem Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch zuständig. Bei Proben von Eiern und Geflügel aus den Legehennenfarmen der D. GmbH sowie von Eiprodukten der E. GmbH, die im Bezirk des Klägers genommen worden waren, wurden hohe Konzentrationen von Nikotin und Cotinin - einem Abbauprodukt von Nikotin - in Federn, Eiprodukten und zum Teil in Eiern festgestellt. Daraufhin verbot der Kläger mit Bescheiden vom 31. März 2006 den vorgenannten Gesellschaften, Geflügel, Eier und Eiprodukte aus seinem Bezirk in Verkehr zu bringen. Nachfolgende Proben ergaben, dass sich die Rückstände an Nikotin in den Produkten der o.a. Gesellschaften erheblich verringert hatten, so dass sie den Wert von 0,01 mg/kg nach derRückstands-Höchstmengenverordnung nicht mehr überschritten.

Der Kläger hob daraufhin mit Bescheiden vom 9. Mai 2006 seine Verfügungen vom 31. März 2006 auf, nachdem er zuvor das Nds. Ministerium für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz - nachfolgend ML - hierüber unterrichtet hatte. Weiter wies er die o.a. Gesellschaften darauf hin, dass nur Eier oder Eiprodukte in den Verkehr gebracht werden dürften, die weniger als 0,01 mg Nikotin bzw. Cotinin je kg Ei bzw. Eiprodukt enthielten.

Das ML wies den Kläger unter Bezugnahme auf § 4 Abs. 1 und 5 NLO durch Erlass vom 22. Juni 2006 an, gegenüber den o.a. Gesellschaften Sperrverfügungen zu erlassen, mit denen gesichert wird, dass Eier und Eiprodukte mit nachweisbaren Gehalten an Nikotin und/oder Cotinin nicht in den Verkehr gebracht werden und Legehennen nicht zur Schlachtung abgegeben werden, wenn in den Federn und/oder Geflügelfleisch Nikotin und/oder Cotinin nachweisbar ist. Der Weisung kam der Kläger mit Bescheiden vom 29. Juni 2006 gegenüber den genannten Gesellschaften nach.

Daraufhin erhoben die genannten Gesellschaften gegen diese Bescheide im Juli 2006 beim Verwaltungsgericht Oldenburg Klagen (Az.: 7 A 3360/06 und 7 A 3662/06). Im April 2007 erklärten die Gesellschaften die Rechtsstreitigkeiten in der Hauptsache für erledigt. Der Kläger schloss sich diesen Erledigungserklärungen ohne Rücksprache mit dem ML unter dem 24. April 2007 an. Das Verwaltungsgericht stellte durch Beschluss vom 2. Mai 2007 die Verfahren ein und hob die Kosten des jeweiligen Verfahrens gegeneinander auf. Auf Antrag der E. GmbH setzte das Verwaltungsgericht Oldenburg durch Beschluss des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle vom 25. Mai 2007 die vom Kläger zu erstattenden Kosten auf 15.684,- EUR fest.

Der Kläger wandte sich mit Schreiben vom 21. Juni 2007 an das ML und forderte Erstattung der entstandenen Gerichtskosten. Das ML verneinte unter dem 10. Juli 2007 den geltend gemachten Erstattungsanspruch mit der Begründung, die auf die Weisung hin verfügten Maßnahmen seien weder aus rechtlichen noch aus tatsächlichen Gründen aufgehoben worden; eine durch Gericht beschlossene Einstellung eines gegen eine behördliche Verfügung angestrengten Verfahrens beinhalte keine Aufhebung dieser Verfügung.

Der Kläger hat daraufhin am 3. März 2008 Klage erhoben und zu deren Begründung im Wesentlichen geltend gemacht: Der Beklagte sei in entsprechender Anwendung des § 4 Abs. 5 NLO zur Erstattung der mit der fachaufsichtlichen Weisung verbundenen Kosten verpflichtet. Die Bestimmung sei in Fällen der Erledigung analog anzuwenden. So liege hier eine planwidrige Regelungslücke vor, weil alleiniger Zweck der Bestimmung sei, dass der Beklagte diejenigen Kosten zu erstatten habe, die er durch eine Weisung verursacht habe. In Fällen einer Erledigung eines Verwaltungsakts sei eine Aufhebung desselben nicht möglich. Wollte man eine entsprechende Anwendung der genannten Bestimmung verneinen, hätte dies zur Folge, dass der Beklagte in solchen Fällen niemals Kosten erstatten müsste. Hier hätten sich die Bescheide, die er aufgrund der Weisung erlassen habe, durch Zeitablauf erledigt. Eine Aufhebung wäre nicht mehr möglich gewesen, weil der Verwaltungsakt keinerlei Wirkungen mehr entfaltet habe. Es liege auch eine vergleichbare Interessenlage vor. Durch die Weisung habe der Beklagte die ihm - dem Kläger - entstandenen Kosten adäquat kausal verursacht. Er sei gezwungen gewesen, die Sperrverfügungen gegen die genannten Gesellschaften zu erlassen. Damit sei Sinn und Zweck des § 4 Abs. 5 NLO uneingeschränkt erfüllt. Er habe sich auch der Erledigung nicht verschließen können. Hätte er keine Erledigungserklärung abgegeben, so hätte das Verwaltungsgericht "eine Entscheidung nach § 161 Abs. 2 VwGO" treffen müssen und ihm die Kosten des Verfahrens auferlegt, weil es zu der Feststellung gelangt wäre, der Verwaltungsakt entfalte keine Wirkungen mehr, weil er sich durch Zeitablauf erledigt habe. Eine reine Wortauslegung werde dem Sinn und Zweck der Bestimmung nicht gerecht, die ausdrücklich regele, dass derjenige die Kosten zu tragen habe, der die Maßnahmen durchgesetzt habe. Im Übrigen könne im Falle einer Erledigungserklärung der Klägerseite der Beklagte eines solchen Prozesses keine Hauptsacheentscheidung mehr erreichen.

Der Kläger hat beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Zur Begründung hat er im Wesentlichen erwidert: Der geltend gemachte Erstattungsanspruch bestehe nicht. Zwar habe der Kläger unter dem 29. Juni 2006 der Weisung entsprechende Verfügungen gegenüber den genannten Gesellschaften erlassen. Diese Bescheide seien rechtmäßig und rechtswirksam gewesen. Der Kläger habe diese auch nicht aufgehoben. Der in § 4 Abs. 5 NLO normierte Erstattungsanspruch sei ausdrücklich auf die Fälle begrenzt, in denen die vom Landkreis getroffene Maßnahme aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen aufgehoben worden sei. In allen anderen Fällen - insbesondere wie hier der Fall der Erledigung der Hauptsache aus anderen Gründen - bestehe keine Erstattungsverpflichtung, sondern trage der zuständige Weisungsempfänger das Kostenrisiko. Dies entspreche auch dem Rechtsgedanken der genannten Bestimmung. Weiter habe für den Kläger die Möglichkeit bestanden, auf Grundlage des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO die Rechtsmäßigkeit eines erledigten Verwaltungsakts feststellen zu lassen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die zulässige Leistungsklage habe keinen Erfolg. Die Voraussetzungen eines Erstattungsanspruchs des Klägers nach § 4 Abs. 5 NLO lägen nicht vor. Zwar sei der Kläger unstreitig angewiesen worden, eine lebensmittelrechtliche Verfügung gegenüber der E. GmbH zu erlassen. Diese Verfügung sei aber vom Verwaltungsgericht Oldenburg nicht aufgehoben, sondern vielmehr sei das Verfahren eingestellt worden, nachdem beide Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt hätten. Die Voraussetzungen für eine Analogie lägen nicht vor. Zwar möge eine vom Gesetzgeber nicht gewollte Lücke vorliegen. Eine analoge Anwendung der genannten Vorschrift auf eingestellte Verfahren nach Hauptsacheerledigung scheitere aber daran, dass die Interessenlage in dem gesetzlich geregelten Fall nicht identisch sei mit derjenigen im nicht geregelten Fall. Sinn und Zweck der genannten Regelung könne nur sein, dass ein Landkreis für die Ausführung von Weisungen des Landes nicht mit Kosten belastet werden solle, die er nicht zu vertreten habe. Der Gesetzgeber habe dabei ersichtlich den Fall vor Augen gehabt, dass eine auf Weisung des Landes erlassene Verfügung des Landkreises von einem Verwaltungsgericht aufgehoben werde, weil die Weisung und in der Folge die daraufhin erlassene Verfügung rechtwidrig gewesen sei. Denn eine rechtmäßige Weisung könne einen Erstattungsanspruch nicht auslösen. Die Aufhebung einer Verfügung und der damit verknüpfte Ausspruch der Rechtswidrigkeit könnten nur durch verwaltungsgerichtliches Urteil erfolgen. Hätten beide Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache aber für erledigt erklärt, werde das Verfahren eingestellt, ohne dass noch eine Prüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts durch das Gericht erfolgen müsse. Die Rechte des Klägers würden hierdurch nicht unzulässig beschnitten, weil er als Beklagter des Ausgangsverfahrens die Möglichkeit gehabt habe, der einseitigen Erledigungserklärung zu widersprechen und die Feststellung zu verlangen, dass die Klage vor dem erledigenden Ereignis unbegründet gewesen sei. Das hierfür erforderliche Feststellungsinteresse ergebe sich zum einen aus einer bestehenden Wiederholungsgefahr und zum anderen aus der Frage der Kostenerstattung nach § 4 Abs. 5 NLO. Zwar hätte das Feststellungsbegehren im Ausgangsverfahren auch nicht zu der von § 4 Abs. 5 NLO vorausgesetzten Aufhebung geführt, jedoch komme für den Fall der festgestellten Rechtswidrigkeit eine analoge Anwendung des § 4 Abs. 5 NLO in Betracht, weil hier die Interessenlage mit dem gesetzlich geregelten Fall der Aufhebung identisch sei. Hiernach komme es nicht darauf an, ob der Schaden dem Grunde und der Höhe nach durch die fachaufsichtliche Weisung verursacht worden sei; ein Erstattungsanspruch könne nur entstehen, wenn die Verfügung gerade wegen der Rechtswidrigkeit der Weisung aufgehoben oder für rechtswidrig erklärt worden sei.

Gegen das am 4. Februar 2009 zugestellte Urteil führt der Kläger die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene und am 27. Februar 2009 eingelegte Berufung. Dazu trägt er ergänzend im Wesentlichen vor: Ein Kostenerstattungsanspruch scheide entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht deshalb aus, weil er sich ohne streitige Feststellungsklage der Erledigungserklärung der Klägerin des Ausgangsverfahrens angeschlossen habe. Auch in Fällen der Verfahrenseinstellung aufgrund übereinstimmender Erledigungserklärungen habe das Gericht bei der nach § 161 VwGO zu treffenden Kostenentscheidung den bisherigen Sach- und Streitstand bis zum erledigenden Ereignis zu berücksichtigen. Insofern unterschieden sich die Fälle, bei denen das Verfahren aufgrund übereinstimmender Erledigungserklärungen eingestellt worden sei, nicht so gravierend von denen, bei denen "Erledigungsfeststellungsanträge" gestellt worden seien. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei eine Feststellungswiderklage nicht unproblematisch zulässig. Eine Wiederholungsgefahr sehe er nicht. Dies gelte zumindest nicht im Hinblick auf die zum Zeitpunkt der Erledigung streitgegenständliche Rechtsmaterie bzw. im Verhältnis zur Klägerin des Ausgangsverfahrens. Es sei zweifelhaft, ob eine Wiederholungsgefahr allein aus dem Umstand zu folgern sei, dass sich der Fall einer fachaufsichtlichen Weisung wiederholen könne. Ferner sei zu berücksichtigen, dass bei Eintritt des erledigenden Ereignisses die Rechtslage nicht eindeutig gewesen sei. Er habe sich zu diesem Zeitpunkt einer Anwaltsforderung in Höhe von ca. 60.000,- bis 70.000,- EUR ausgesetzt gesehen. Mit Blick auf das Risiko, dass ein Feststellungsinteresse im Ausgangsverfahren verneint worden wäre, habe er mit der Abgabe seiner Erledigungserklärung auch zur Kostenminimierung beigetragen. Eine Kostenerstattung nach § 4 Abs. 5 NLO sei auch dann möglich, wenn eine Rechtsprüfung nicht stattgefunden habe. Nach der genannten Bestimmung genüge es, wenn die Maßnahme aus tatsächlichen Gründen aufgehoben worden sei. Nicht gemeint sein könnten die Fälle, in denen die ausführende Behörde selbst oder die anweisende Behörde die betreffende Maßnahme aufhebe. Die "übereinstimmende" Erledigung komme einer tatsächlichen Aufhebung gleich.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er vertieft sein bisheriges Vorbringen und entgegnet ergänzend: Eine Erledigung führe nicht zu einer entsprechenden Anwendung des § 4 Abs. 5 NLO. Sinn und Zweck der genannten Bestimmung könne nur sein, dass ein Landkreis durch die Ausführung von Weisungen des Landes nicht mit Kosten belastet werden solle, die er nicht zu vertreten habe. Der Gesetzgeber habe dabei ersichtlich den Fall vor Augen gehabt, dass eine auf Weisung des Landes erlassene Verfügung des Landkreises von einem Verwaltungsgericht aufgehoben werde, weil die Weisung und in der Folge die daraufhin erlassene Verfügung rechtswidrig gewesen seien. Diese Auffassung werde durch die Gesetzeshistorie bestätigt. Hiernach komme nach dem Rechtsgedanken des § 4 Abs. 5 NLO eine entsprechende Anwendung der Erstattungsregelung bei übereinstimmender Erledigungserklärung nur in Fällen in Betracht, in denen die Rechtswidrigkeit festgestellt worden sei, woran es hier aber fehle. Der Verweis des Klägers auf § 161 Abs. 2 VwGO führe nicht weiter, weil die vom Gericht zu treffende Kostenentscheidung nicht zu einer eingehenden Prüfung der Erfolgsaussichten der Klage führen dürfe. Es habe für den Kläger die Möglichkeit bestanden, eine Entscheidung entsprechend§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO über die Rechtmäßigkeit des von ihm erlassenen Verwaltungsakts zu erlangen. Werde ein Feststellungsverfahren nicht betrieben, müsse sich der Kläger entgegenhalten lassen, dass eine Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts bzw. der zugrunde liegenden Weisung nicht festgestellt worden sei. Dann bestehe eine Erstattungsverpflichtung auf Grundlage des § 4 Abs. 5 NLO nicht. Soweit § 4 Abs. 5 NLO einen Kostenerstattungsanspruch auch für die Fälle der Aufhebung der Maßnahme aus tatsächlichen Gründen vorsehe, setze eine solche Aufhebung ein aktives Tun voraus, sei es durch ein Urteil eines Gerichts oder eine Aufhebungsverfügung einer Behörde. Erledige sich eine Verfügung aus tatsächlichen Gründen, bedeute dies nicht zugleich ihre Aufhebung aus tatsächlichen Gründen. Weiter werde die Notwendigkeit der geltend gemachten Kosten bestritten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beteiligten sowie der beigezogenen Akten des Verwaltungsgerichts Oldenburg unter den Az. 7 A 3660/08 und 7 A 3662/06, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.