[Gründe]

I.

Der Antragsteller bekämpft mit einem Normenkontrollantrag die Festsetzung des Gebiets BI-01-V04 als kombiniertes Vorrang- und Eignungsgebiet in der Satzung über die 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2000 (RROP) des Antragsgegners, Teiländerung Windenergienutzung. Mit seinem darüber hinaus anhängig gemachten, hier streitgegenständlichen Antrag erstrebt der Antragsteller den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO zur vorläufigen Außervollzugsetzung der Vorrang- und Eignungsgebietsfestlegung.

Der Antragsteller, ein anerkannter Naturschutzverein gemäß dem Landesnaturschutzgesetz, macht geltend, die vorläufige Regelung sei zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Durch die Satzung sei das angegriffene Gebiet BI-01-V04 als Vorranggebiet festgelegt und außerhalb der Vorrangflächen die Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen im Planungsraum ausgeschlossen worden. Diese Ausweisung bedeute einen Eingriff in eine im höchsten Maße schützenswerte Natur und Landschaft und beeinträchtige das Landschaftsbild. Darüber hinaus genügten die FFH-Verträglichkeitsprüfung und die Prüfung des besonderen Artenschutzrechts nicht den Anforderungen des Unionsrechts. Schließlich sei das Abstandskriterium zu Wohngebieten im Sinne des § 34 BauGB inkongruent angewendet worden. Seine (des Antragstellers) Antragsbefugnis ergebe sich aus § 47 VwGO i. V. m. unmittelbar geltenden Vorschriften der UVP-Richtlinie sowie in gebotener völkerrechtsfreundlicher Auslegung der Normen. Nach Art. 2 Abs. 1 der UVP-Richtlinie träfen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, damit vor Erteilung von Genehmigungen Projekte, bei denen unter anderem aufgrund ihrer Art, ihrer Größe oder ihres Standorts mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen sei, einer Genehmigungspflicht unterworfen und einer Prüfung in Bezug auf ihre Auswirkungen auf die Umwelt unterzogen würden. Der Begriff der Genehmigung im Sinne der Richtlinie sei umfassender als der deutsche Sprachgebrauch. Nach Art. 1 Abs. 2c) der Richtlinie sei Genehmigung eine Entscheidung der zuständigen Behörde, aufgrund derer der Projektträger das Recht zur Durchführung des Projektes erhalte. Daher unterfielen nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs dem Genehmigungsbegriff alle Teilentscheidungen innerhalb eines gestuften Genehmigungsverfahrens. Mit der regionalplanerischen Vorrangflächenfestsetzung würden Festlegungen getroffen, die bei späteren Zulassungsentscheidungen zu beachten seien. Die Zielsetzungen des RROPs schlügen wegen § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unmittelbar auf die Vorhabenzulassung durch. Wenn in einem vorgelagerten Verfahren eine Voraussetzung für die spätere Zulassung eines Vorhabens geschaffen werde, handele es sich nach der Rechtsprechung um eine Teilentscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben. Diese Teilentscheidung innerhalb eines gestuften Genehmigungsverfahrens müsse zur Gewährleistung eines ausreichenden Rechtsschutzes nach Maßgabe des unmittelbar anwendbaren Art. 10a UVP-RL (nunmehr: Art. 11 Abs. 1 der RL 2011/92/EU vom 13.12.2011) von den anerkannten Vereinen gerichtlich überprüfbar sein. Auch die Antragsfrist sei gewahrt. Zwar habe schon das am 11. Februar 2011 öffentlich bekanntgemachte Regionale Raumordnungsprogramm des Antragsgegners das Gebiet BI-01-V04 als Vorranggebiet ausgewiesen. Der Antragsgegner habe aber mit Beschlüssen vom 13. April 2012 Ergänzungen und Änderungen an der Begründung und der Abwägung des RROP beschlossen und u. a. erstmalig eine Unterteilung in "harte" und "weiche" Tabuzonen vorgenommen. Diese Änderungen beträfen mithin die Grundzüge der Regionalplanung insgesamt und auch das streitgegenständliche Vorranggebiet. Daher habe die Frist mit der Veröffentlichung der geänderte Fassung neu zu laufen begonnen.

Der Antragsteller beantragt,

Der Antragsgegner und die Beigeladene zu 2. beantragen,

Nach Auffassung des Antragsgegners und der Beigeladenen zu 2. ist der Antrag schon unzulässig. Es fehle sowohl an der erforderlichen Antragsbefugnis als auch am Rechtsschutzbedürfnis. Darüber hinaus sei auch ein Eilbedürfnis im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO nicht erkennbar und die Ausweisung nicht (offensichtlich) rechtswidrig.

Die Beigeladene zu 1. hat einen Antrag nicht gestellt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

II.

Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 7 Nds. AG VwGO statthafte Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO hat keinen Erfolg. Er ist mangels Antragsbefugnis bereits unzulässig.

Das nationale Recht sieht eine Antragsbefugnis eines anerkannten Umweltverbandes wie des Antragstellers für Normenkontrollklagen gegen ein Regionales Raumordnungsprogramm (RROP) gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht vor.

Eine solche ergibt sich insbesondere nicht aus § 2 Abs. 1 UmwRG. Die Aufstellung oder Änderung eines Raumordnungsprogramms ist keine Entscheidung i.S.d. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG. Diese Norm erfasst nur Entscheidungen über die Zulässigkeit konkreter Vorhaben und keine Entscheidungen über Raumordnungspläne (Schieferdecker, in: Hoppe/Beckmann, UVPG, 4. Aufl., § 1 UmwRG Rn. 19; Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. I, § 1 UmwRG Rn. 23; Karge, Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz im System des deutschen Verwaltungsprozessrechts, S. 64; Kment, NVwZ 2007, 274). Auch die in § 2 Abs. 3 Nr. 2 und 3 UVPG genannten Planungsentscheidungen, auf die § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG ebenfalls verweist, sind nicht einschlägig. Insbesondere handelt es sich bei der streitgegenständlichen Planänderung nicht um eine Entscheidung im vorgelagerten Verfahren gem. § 2 Abs. 3 Nr. 2, § 16 Abs. 1 UVPG, § 15 ROG, sondern um die Änderung eines Regionalplans nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 ROG, der zu konkreten Vorhaben noch keine Aussagen trifft.

Eine Antragsbefugnis ergibt sich entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht unmittelbar aus Art. 10a der Richtlinie 85/337/EWG und des Art. 9 Abs. 2 der Aarhus-Konvention. Nach Art. 10a dieser Richtlinie bzw. nunmehr Art. 11 Abs. 1 RL 2011/92/EU (ABl. L 26 v. 28.1.2012, S. 1, im Folgenden: UVP-RL) haben die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit, die ein ausreichendes Interesse haben oder alternativ eine Rechtsverletzung geltend machen, sofern das Verwaltungsprozessrecht eines Mitgliedstaats dies als Voraussetzung erfordert, Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle haben, um die materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen anzufechten, für die die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten. Dabei haben Nichtregierungsorganisationen, wie der Antragsteller, die sich für den Umweltschutz einsetzen und alle nach innerstaatlichem Recht geltenden Voraussetzungen erfüllen, stets ein ausreichendes Interesse i. S. d. Art. 1 Abs. 2 Buchst. e der Richtlinie und gelten derartige Organisationen auch als Träger von Rechten, die im Sinne von Art. 11 Abs. 1 Buchst. b verletzt werden können (Art. 11 Abs. 3 Satz 2 und 3).

Für die hier erfolgte Änderung des Raumordnungsprogramms waren jedoch die Richtlinienbestimmungen über die Öffentlichkeitsbeteiligung nicht einschlägig. Die betroffene Öffentlichkeit ist gemäß Art. 6 Abs. 4 an den umweltbezogenen Entscheidungsverfahren nach Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie zu beteiligen. Umweltverträglichkeitsprüfungen sind vor Erteilung der Genehmigung für Projekte durchzuführen, bei denen mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist (Art. 2 Abs. 1 und 2 UVP-RL). Projekte sind nach Art. 1 Abs. 2 Buchst. a der Richtline die Errichtung von Anlagen und sonstige Eingriffe in Natur und Landschaft, die in Art. 4 i.V.m. Anhang I und II näher definiert sind (Art. 2 Abs. 1 Satz 2). Eine Genehmigung ist gem. Art. 1 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie eine Entscheidung, die dem Projektträger das Recht zur Durchführung des Projekts gewährt. Grundsätzlich kann, wenn das nationale Recht ein mehrstufiges Verfahren vorsieht, auch eine Teilentscheidung Genehmigung i.S.d. Richtlinie sein (EuGH, Urt. v. 4.5.2006 - C-508/03 -, NVwZ 2006, 803; Urt. v. 4.5.2006 - C-290/03 -, NVwZ 2006, 806; Urt. v. 7.1.2004 - C-201/02 -, NVwZ 2004, 593).

Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist die Ausweisung von kombinierten Vorrang- und Eignungsgebieten im Rahmen eines Raumordnungsplans aber nicht in diesem Sinne als eine Teilentscheidung in einem mehrstufigen Verfahren zu werten. Zwar schlagen gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB die diesbezüglichen Zielsetzungen unmittelbar auf die Vorhabenzulassung durch und führen zu einer unmittelbar wirksamen Beachtenspflicht (Gatz, Windenergie in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Auflage, S. 222) und ist zudem, wenn in einem Regionalen Raumordnungsplan Konzentrationszonen für Windkraftanlagen ausgewiesen werden, in der Regel zu erwarten, dass gerade auf diesen Flächen Windkraftanlagen errichtet werden und sich diese gegen konkurrierende Nutzungen durchsetzen (vgl. zum Flächennutzungsplan: BVerwG, Beschl. v. 26.4.2006 - 4 B 7.06 -, NVwZ 2006, 821). Mit der Ausweisung wird aber kein Baurecht insofern geschaffen, als damit das Vorhaben innerhalb der Konzentrationsfläche als planerisch zulässig anzusehen wäre. Insbesondere wird dem Projektträger auch nicht etwa eingeräumt, mit den Arbeiten zur Durchführung seines Projekts zu beginnen (vgl. dazu: EuGH, Urt. v. 4.5.2006 - C-290/03 -, NVwZ 2006, 806). Eine solche Zielfestlegung im Regionalen Raumordnungsprogramm schließt vielmehr nur ein Baurecht außerhalb der Fläche aus, ohne eine bindende Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens innerhalb der Fläche zu treffen (vgl. auch: Spinner, NuR 2011, 335 in Bezug auf Flächennutzungspläne). Mithin haben Regionale Raumordnungsprogramme anders als die "Entscheidungen", die den Urteilen des EuGH zugrunde lagen, nicht im rechtlichen Sinn die Zulässigkeit eines konkreten Vorhabens zum Gegenstand und gewähren dem Projektträger entgegen Art. 1 Abs. 2 Buchst. c der UVP-Richtlinie auch kein (teilweises) Recht zur Durchführung seines Projekts. Die Zulässigkeit des Vorhabens ist vielmehr in einem gesonderten Genehmigungsverfahren vollumfänglich zu prüfen, wobei erforderlichenfalls gem. §§ 3a ff. UVPG eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist. Bei einem Rechtsmittel eines Umweltverbandes gegen die Genehmigung sind dann etwaige dem Vorhaben entgegenstehenden Umweltbelange, selbst wenn der Planungsträger sie in dem Regionalen Raumordnungsprogramm nach seiner Auffassung abschließend abgewogen hat, inzident zu prüfen. Daher ist die Änderung eines Regionalen Raumordnungsprogramms nicht als "Entscheidung, Handlung oder Unterlassung zu werten, für die die Bestimmungen der UVP-RL gelten", zu werten und mithin der Anwendungsbereich des Art. 11 der Richtlinie nicht eröffnet.

Gegen eine sich unmittelbar aus der UVP-Richtlinie ergebende weitergehende Antragsbefugnis auch für Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen, die - wie hier die Ausweisung des streitgegenständlichen Vorrang- und Eignungsgebiets - keine positive Aussage über die Zulässigkeit des Projekts treffen, spricht auch die Regelung des Art. 11 Abs. 2 (vgl. zur Ausnahmevorschrift des § 1 Satz 3 UmweltRG: Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, a. a. O., § 1 Rn. 54). Danach bleibt es ausdrücklich den Mitgliedstaaten überlassen, in welchem Verfahrensstadium die Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen angefochten werden können.

Dieses Ergebnis wird durch die Richtlinie 2001/42/EG über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl. L 197 v. 21.7.2001, S. 30: SUP-Richtlinie) bekräftigt. Diese sieht u.a. für Raumordnungspläne eine (vorliegend auch durchgeführte) strategische Umweltprüfung (SUP) vor, bei der ähnlich wie bei der Umweltverträglichkeitsprüfung auch die Öffentlichkeit zu beteiligen ist. Anders als von der UVP-Richtlinie wird dort jedoch ein Zugang zu einem gerichtlichen Überprüfungsverfahren für die Öffentlichkeit nicht verlangt (vgl. Kment, in: Hoppe, UVPG, 4, Auflage, Einleitung Rn. 47; Franzius, GewArch 2012, 225, 232 f.).

Aus Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens folgt kein anderes Ergebnis. Der Senat geht mit der wohl überwiegenden Meinung davon aus, dass eine unmittelbare Anwendung dieser Norm schon daran scheitert, dass die Vorschrift keine hinreichend bestimmte Regelung enthält (vgl. EuGH, Urt. v. 8.3.2011 - C-240/09 -, NVwZ 2011, 673, Rn. 45; OVG Rheinl.-Pf., Beschl. v. 27.2.2013 - 8 B 10254/13 -, BauR 2013, 929; Berkemann, DVBl. 2011, 1253; Schink, DÖV 2012, 622). Eine Antragsbefugnis lässt sich auch aus einer mit Blick auf Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens vorzunehmenden Auslegung des nationalen Rechts nicht herleiten. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH, Urt. v. 8.3.2011, a. a. O.) ist der nationale Richter gehalten, das nationale Recht im Hinblick auf die Gewährleistung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes so auszulegen, dass es so weit wie möglich im Einklang mit den in Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus festgelegten Zielen steht. Es kann vorliegend offenbleiben, ob das deutsche Recht überhaupt einer Auslegung zugänglich ist, nach der in den vom Europäischen Gerichtshof genannten Fällen eine Klage- bzw. Antragsbefugnis unabhängig etwa vom Vorliegen der Voraussetzungen des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes besteht (dies mit beachtlichen Gründen verneinend: OVG Rheinl.-Pf., Beschl. v. 27.2.2013, a. a. O.; ebenso: Schink, DÖV 2012, 622). Das setzte wohl voraus, dass Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens als Schutznorm im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO bzw. des § 47 Abs. 2 VwGO verstanden oder § 42 Abs. 2 VwGO bzw. § 47 Abs. 2 VwGO erweiternd ausgelegt wird (so wohl: OVG Rheinl.-Pf., Beschl. v. 6.2.2013 - 1 B 11266/13 -, ZUR 2012, 293; Hess. VGH, Beschl. v. 14.5.2012 - 9 B 1918/11 -, ZUR 2012, 438; VG München, Urt. v. 9.10.2012 - M 1 K 12.1046 -, ZUR 2012, 699; VG Augsburg, Beschl. v. 13.2.2013 - Au 2 S 13.143 -, [...]). Eine solche extensive Auslegung des nationalen Rechts dürfte aber allenfalls dann in Betracht kommen, wenn - wie es der Europäische Gerichtshof in seiner genannten Entscheidung ausgeführt hat - es sich um eine "Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist", handelt. Ob eine Entscheidung in einem gestuften Zulassungsverfahren diese Anforderungen erfüllt, kann dahinstehen, denn hier ist die Ausweisung eines Vorranggebiets mit den Wirkungen eines Eignungsgebiets durch die Änderung eines Regionalen Raumordnungsprogramms Streitgegenstand. Das vom Europäischen Gerichtshof genannte Ziel des effektiven Rechtsschutzes gebietet es jedenfalls nicht, der nach Art. 2 Nr. 4 des Aarhus-Übereinkommens begünstigten" Öffentlichkeit" oder jedenfalls den anerkannten Umweltschutzorganisationen Rechtsschutz schon auf der hier in Rede stehenden, der Genehmigung eines konkreten Projekts vorgelagerten planerischen Ebene der Regionalplanung, die bindende Aussagen gegenüber dem Projektträger über die Genehmigungsfähigkeit noch nicht trifft, zu ermöglichen, wenn die nationalen Regelungen dies nicht vorsehen. Wie dargelegt, sind die umweltrechtlichen Fragen ohnehin auf der Genehmigungsebene zu prüfen und räumt auch erst die Genehmigung den Beigeladenen das Recht zur Errichtung und dem Betrieb der geplanten Windenergieanlagen ein.

Auf die Frage, ob der Antrag fristgerecht gestellt worden ist, kommt es vor diesem Hintergrund nicht an.