Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung ist begründet.

Der Kläger hat keinen Anspruch auf weitere Reisekostenvergütung in Form von Wegstreckenentschädigung für die in der Zeit von Juli 2006 bis Dezember 2008 durchgeführten Dienstreisen von seiner Wohnung zu den von ihm geprüften Unternehmen. Soweit das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben hat, ist das Urteil deshalb zu ändern und die Klage auch in diesem Umfang abzuweisen.

Rechtsgrundlage für den Anspruch des Klägers auf Reisekostenvergütung ist § 98 Abs. 1 NBG in der bis zum 31. März 2009 geltenden Fassung vom 19. Februar 2001 (Nds. GVBl. S. 33, mit nachfolgenden Änderungen). Beamte mit Dienstbezügen und Ehrenbeamte erhalten danach Reisekostenvergütung in entsprechender Anwendung der für Bundesbeamte geltenden Rechtsvorschriften. Mithin richtet sich der Anspruch nach den Regelungen des Bundesreisekostengesetzes (BRKG). Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 BRKG erhalten Dienstreisende auf Antrag eine Vergütung der dienstlich veranlassten notwendigen Reisekosten.

Nutzt der Beamte für seine Dienstreise ein Kraftfahrzeug, erhält er gemäß § 5 BRKG eine Wegstreckenentschädigung je Kilometer zurückgelegter Strecke. Ob die zurückgelegte Strecke allerdings nach der tatsächlich zurückgelegten Strecke ausgehend von der Wohnung des Dienstreisenden oder nach der fiktiven Strecke vom Ort der Dienststelle zum Ort des auswärts verrichteten Dienstgeschäfts zu bemessen ist, lässt das Gesetz offen. Aus § 2 Abs. 2 BRKG - die Vorschrift regelt die Dauer der Dienstreise - ergibt sich lediglich, dass sowohl die Wohnung als auch die Dienststelle als Ausgangs- und Endpunkt einer Dienstreise in Betracht kommen.

Wird angesichts dieser offenen gesetzlichen Regelung der Ausgangs- und Endpunkt im Einzelfall nicht durch eine Weisung des Dienstherrn festgelegt, ist der Beamte berechtigt, die Dienstreise an der Wohnung anzutreten und zu beenden, wenn dadurch keine dienstlichen Belange beeinträchtigt werden. Dies ist der Fall, wenn er am Reisetag nicht zur Anwesenheit in der Dienststelle verpflichtet ist und dort keine Dienstpflichten zu erfüllen hat. Der Beamte braucht die Dienststelle nicht ausschließlich aus reisekostenrechtlichen Gründen aufzusuchen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.4.2008 - BVerwG 2 C 14.07 -, [...] Rn. 12; Beschluss vom 17.11.2008 - BVerwG 2 B 73.08 -, [...] Rn. 4; ähnlich bereits Urteil vom 21.6.1989 - BVerwG 6 C 4.87 -, [...] Rn. 20).

Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe war der Kläger verpflichtet, seine Dienstreisen reisekostenrechtlich an der Dienststelle zu beginnen und zu beenden. Dabei lässt der Senat offen, ob dies - wie die Beklagte meint - bereits daraus folgt, dass der Kläger an den Reisetagen zur Anwesenheit in der Dienststelle verpflichtet gewesen wäre, wenn er keine Außenprüfungen durchgeführt hätte (vgl. zu einem solchen Fall Sächs. OVG, Urteil vom 7.1.2008 - 2 B 475/07 -, [...] Rn. 22). Jedenfalls hat die Beklagte durch allgemeine Weisung bestimmt, dass Dienstreisen am Dienstort ihren Ausgangs- und Endpunkt in reisekostenrechtlicher Hinsicht stets an der Dienststelle haben, wenn der Wohnort des Beamten außerhalb an einem anderen Ort liegt.

Eine solche allgemeine Weisung folgt aus Nr. 3.1.3 der Personalkartei vom 4. Februar 1998 (P 17-03 Karte 2 a). Die Regelung sieht vor, dass in den Fällen, in denen Dienststelle und Geschäftsort an einem Ort liegen, die Wohnung aber an einem anderen Ort liegt, davon ausgegangen werden müsse, dass der Dienstgang an der Dienststelle angetreten und beendet werde. Das gelte auch dann, wenn die Dienststelle mit ausdrücklicher oder stillschweigender Duldung der Behörde tatsächlich nicht aufgesucht werde. Legt man dies zugrunde, ist im Fall des Klägers lediglich die Entfernung von seiner Dienststelle zu den jeweiligen Standorten der zu prüfenden Unternehmen reisekostenrechtlich zu berücksichtigen.

Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Personalkartei geeignet, Weisungen gegenüber den Mitarbeitern der Beklagten zu begründen. Sie stellt nach Nr. 1 der Personalkartei vom 8. März 2000 (Einleitung Karte 1) eine Sammlung der Verwaltungsanweisungen der Beklagten dar, die Personalangelegenheiten betreffen. Ihrer Rechtsnatur nach handelt es sich um dienstinterne Vorgaben, die insbesondere Fragen der Organisation und des Geschäftsablaufs in genereller Form regeln. Die Personalkartei kann demnach - wie auch das Verwaltungsgericht im Ausgangspunkt zu Recht festgestellt hat - rechtsverbindliche Weisungen an die Mitarbeiter der Beklagten enthalten, soweit diese Weisungen auf den inneren Dienstbetrieb bezogen sind. Das ist bei Weisungen zur Abwicklung und Abrechnung von Dienstreisen der Fall.

Die Regelungen, die die Abwicklung und Abrechnung von Dienstreisen betreffen, richten sich an alle Mitarbeiter der Beklagten gleichermaßen, und zwar unabhängig davon, ob sie selbst Personalangelegenheiten bearbeiten. Besonders deutlich zeigt dies Nr. 1.6 der Personalkartei vom 26. Oktober 2006 (P 17-00 Karte 6). Die Vorschrift sieht vor, dass Dienstreisen bestimmter Mitarbeiter beispielsweise aus den Bereichen Vollziehung, Betriebsprüfung und Steuerfahndung bei gleichzeitiger Anerkennung eines erheblichen dienstlichen Interesses an der Benutzung des Kraftwagens als genehmigt gelten. Ihre Adressaten sind demnach die Mitarbeiter der im Einzelnen bezeichneten Bereiche. Gleichermaßen an alle Mitarbeiter gerichtet sind aber auch die in der Personalkartei vom 4. Februar 1998 (P 17-03 Karten 2 und 2 a) enthaltenen "Hinweise" zur Abrechnung von Dienstgängen. Auch diese "Hinweise" betreffen nicht bloß die mit der Abrechnung von Dienstreisen betrauten Mitarbeiter, sondern auch diejenigen Mitarbeiter, die Dienstreisen durchführen und demnach Reisekostenvergütung beanspruchen können. Für sie enthält die Personalkartei das Gebot, Erstattungsanträge entsprechend den dort formulierten Vorgaben zu stellen. Die Personalkartei erläutert insoweit die gesetzlichen Grundlagen und legt - soweit das Gesetz Spielräume belässt - die Grenzen der Erstattungsfähigkeit der Kosten einer Dienstreise fest. Jedenfalls insoweit handelt es sich nicht bloß um eine Handreichung für die Mitarbeiter der Beklagten, sondern um rechtsverbindliche Festlegungen.

Zu Unrecht meint der Kläger demgegenüber unter Bezugnahme auf die Regelungen in Nr. 3 und Nr. 5 der Personalkartei vom 8. März 2000 (Einleitung Karte 1), die Personalkartei vom 4. Februar 1998 (P 17-03 Karte 2 a) richte sich lediglich an die Registratur, die Vorsteher, die Geschäftsstellenleiter und die Personalvertretungen der Finanzämter. Soweit eine Verfügung ihrem Inhalt nach weitere Stellen oder Personen betreffe, sei sie ihnen zur Kenntnis zuzuleiten; dies sei ihm gegenüber nicht erfolgt. Der Kläger übersieht dabei, dass sich die Personalkartei entsprechend ihrem Anspruch, Regelungen für den internen Dienstbetrieb aufzustellen, von vornherein an alle Mitarbeiter der Beklagten richtet. Eine besondere Bekanntgabe ist nur dann erforderlich, wenn "weitere Stellen oder Personen", also Adressaten außerhalb des Dienstbetriebs der Beklagten, betroffen sind. Dazu zählt der Kläger nicht. Bei den eingangs bezeichneten Stellen handelt es sich demgegenüber lediglich um diejenigen Stellen, bei denen die Personalkartei in Papierform eingesehen werden kann. Eine Beschränkung des Geltungsbereichs der Personalkartei ist damit - dies zeigt erneut die allgemeine Dienstreisegenehmigung in Nr. 1.6 der Personalkartei vom 26. Oktober 2006 (P 17-00 Karte 6) - nicht verbunden.

Der Senat teilt auch nicht die Auffassung des Klägers, die Regelungen der Personalkartei seien ihm gegenüber schon mangels Bekanntgabe nicht als Weisungen anzusehen. Bei Weisungen zur Abwicklung und Abrechnung von Dienstreisen handelt es sich um behördeninterne Regelungen, die mangels Außenwirkung nicht als Verwaltungsakte i. S. v. § 35 VwVfG anzusehen sind. Einer Bekanntgabe gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG bedurfte es deshalb nicht. Wie bei sonstigen innerdienstlichen Regelungen zu Organisationsfragen, zum Geschäftsablauf oder zu anderen Fragen ist es vielmehr grundsätzlich ausreichend, dass eine hausinterne Veröffentlichung erfolgt, sodass der Beamte - wie in diesem Fall - in zumutbarer Weise Kenntnis von den betreffenden Regelungen erlangen kann. Aus dem Dienstverhältnis folgt insofern die Pflicht, sich aus eigenem Antrieb über die maßgeblichen Regelungen zu informieren, zumal das Bundesreisekostengesetz die Entscheidung über den Anfangs- und Endpunkt einer Dienstreise gerade dem Dienstherrn bzw. der Dienststelle überlässt.

Zu Unrecht meint der Kläger, die Regelungen der Personalkartei vom 4. Februar 1998 (P 17-03 Karte 2 a) seien überkommen, weil sie Dienstgänge betreffen und das Rechtsinstituts des Dienstgangs mit der Neufassung des Bundesreisekostengesetzes zum 1. September 2005 (BGBl. I S. 1418) entfallen ist. Richtig ist zwar, dass das Bundesreisekostenrecht nicht mehr zwischen Dienstgängen - also Fahrten oder Gängen am Dienst- oder Wohnort zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb der Dienststätte (vgl. § 2 Abs. 3 Satz 1 BRKG i. d. F. v. 13.11.1973, BGBl. I S. 1622) - und sonstigen Dienstreisen unterscheidet. Damit entfällt - jedenfalls in weiten Teilen - auch die damit verbundene Unterscheidung bei der Reisekostenvergütung (so die Allgemeinen Durchführungshinweise des Bundesministeriums des Innern vom 27.7.2005, GMBl. S. 934). Dennoch enthält das Bundesreisekostengesetz aber weiterhin Sonderregelungen für Dienstreisen am Dienst- oder Wohnort (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 <keine Genehmigungspflicht>, § 7 Abs. 2 Nr. 2 BRKG <kein Übernachtungsgeld>). Das Aufgehen des Rechtsinstituts des Dienstgangs im Rechtsinstitut der Dienstreise ist demnach in erster Linie begrifflicher Natur. Eine umfassende Gleichbehandlung von Dienstreisen im Allgemeinen und Dienstreisen am Dienst- oder Wohnort wird nicht gefordert (vgl. auch den Entwurf eines Gesetzes zur Reform des Reisekostenrechts, BT-Drs. 15/4919, S. 11).

Aus dem Vorgenannten folgt zugleich, dass es dem Dienstherrn innerhalb des gesetzlichen Rahmens auch nach Änderung des Bundesreisekostengesetzes weiterhin möglich ist, Sonderregelungen für Dienstreisen am Dienst- oder Wohnort - den früheren Dienstgängen - vorzusehen. Es bedarf daher einer Prüfung im Einzelfall, ob eine innerdienstliche Vorschrift, die sich auf Dienstgänge bezieht, mit der Neufassung des Bundesreisekostengesetzes gegenstandslos geworden ist. Diese Prüfung hat zum Gegenstand, ob die betreffende Vorschrift sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterhin angewendet werden kann. Bei der hier maßgeblichen Regelung in Nr. 3.1.3 der Personalkartei vom 4. Februar 1998 (P 17-03 Karte 2 a) bestehen keine Bedenken. In der Regelung kommt das weiterhin nachvollziehbare Bestreben zum Ausdruck, die vom Dienstherrn zu erstattenden Reisekosten möglichst gering zu halten und auf diejenigen Kosten zu beschränken, die zwingend dienstlich veranlasst sind. Vor diesem Hintergrund erscheint es aus der Sicht des Dienstherrn weiterhin sinnvoll, als Ausgangs- und Endpunkt einer Dienstreise die Dienststelle festzulegen, wenn dies - wie im Fall des Klägers - zu (erheblich) geringeren Erstattungsansprüchen führt. Dass die Beklagte schließlich jedenfalls in Teilen an der unterschiedlichen Behandlung von Dienstreisen am Dienstort und sonstigen Dienstreisen festhalten wollte, zeigen auch die Regelungen in Nr. 1.2 und 1.6 der Personalkartei vom 26. Oktober 2006 (P 17-00 Karte 6).

Gegen die von der Beklagten getroffene Festlegung des Ausgangs- und Endpunktes von Dienstreisen am Dienstort bestehen auch keine rechtlichen Bedenken. Insbesondere steht der Anwendung der in Nr. 3.1.3 der Personalkartei vom 4. Februar 1998 (P 17-03 Karte 2 a) enthaltenen Regelung nicht § 3 Abs. 1 Satz 1 BRKG entgegen (so zu vergleichbaren Bestimmungen des baden-württembergischen Landesrechts VG Stuttgart, Urteil vom 16.12.2010 - 1 K 4289/09 -, [...] Rn. 24). Richtig ist zwar, dass das § 3 Abs. 1 Satz 1 BRKG zugrunde liegende Gebot der Sparsamkeit einen Beginn der Dienstreise an der Dienststelle dann nicht verlangt, wenn für den Dienstreisenden an dem betreffenden Tag keine Anwesenheitspflicht besteht und er dort auch keine Dienstpflichten zu erfüllen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.6.1989, a. a. O., Rn. 22). Der Dienstreisende ist jedoch nur dann berechtigt bzw. verpflichtet, den Ausgangs- und Endpunkt seiner Dienstreise eigenverantwortlich nach dem Gebot der Sparsamkeit zu bestimmen, wenn er von seinem Dienstherrn weder im konkreten Fall noch allgemein eine Weisung erhalten hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.6.1989, a. a. O., Rn. 19; Kopicki/Irlenbusch, Reisekostenrecht des Bundes, § 2 BRKG Rn. 28 <Stand der Bearbeitung: Januar 2006>). Einschränkungen des Weisungsrechts des Dienstherrn hinsichtlich des Ausgangs- und Endpunktes einer Dienstreise enthält § 3 Abs. 1 Satz 1 BRKG - wie auch § 2 Abs. 2 BRKG zeigt - nicht.

Einschränkungen des Weisungsrechts können sich allerdings aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gemäß § 45 BeamtStG ergeben. Weisungen, die im Kosteninteresse unzumutbare persönliche Belastungen in Kauf nehmen, sind unstatthaft. Ein solcher Fall liegt hier indes nicht vor. Die Anordnung, eine Dienstreise am Dienstort jedenfalls in reisekostenrechtlicher Hinsicht an der Dienststelle zu beginnen, führt zwar dazu, dass der Beamte den Teil der Fahrtkosten selbst tragen muss, der auf die Entfernung zwischen seinem Wohnort und der Dienststelle entfällt. Diese Kosten wurzeln jedoch - wie gerade der Fall des Klägers zeigt - ganz wesentlich in der privaten Wahl des Wohnsitzes. Dass es die Beklagte ablehnt, derartige Kosten zu übernehmen, ist unter Fürsorgegesichtspunkten nicht zu beanstanden. Hinzu kommt, dass bei Dienstreisen am Dienstort die Entfernung zwischen Wohnort und Dienstort bei auswärts wohnenden Beamten häufig größer ausfällt als die Entfernung zwischen Dienststelle und Geschäftsort. Dies wiederum führte ohne eine der Nr. 3.1.3 der Personalkartei vom 4. Februar 1998 (P 17-03 Karte 2 a) entsprechende Regelung dazu, dass auch die eigentlich besonders kostengünstigen Dienstreisen am Dienstort, die gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG nicht genehmigungsbedürftig sind, mit hohen Kostenbelastungen für den Dienstherrn einhergehen. Dem durfte die Beklagte mit einer entsprechenden Regelung vorbeugen.

Die Regelung in Nr. 3.1.3 der Personalkartei vom 4. Februar 1998 (P 17-03 Karte 2 a) durfte auch vorsehen, dass bei Dienstreisen am Dienstort die Dienststelle als Ausgangs- und Endpunkt auch dann zugrunde zu legen ist, wenn sie mit ausdrücklicher oder stillschweigender Duldung der Behörde tatsächlich nicht aufgesucht wird. Ein solchermaßen fingierter Ausgangs- und Endpunkt nimmt einerseits auf das persönliche Interesse des Beamten Rücksicht, die An- und Abfahrt möglichst kurz zu halten. Zugleich trägt sie den legitimen finanziellen Interessen des Dienstherrn Rechnung (vgl. zur Zulässigkeit einer solchen Regelung Kopicki/Irlenbusch, a. a. O., Rn. 31).

Die Regelung in Nr. 3.1.3 der Personalkartei vom 4. Februar 1998 (P 17-03 Karte 2 a) wird schließlich nicht von der jüngeren Regelung in Nr. 1.4 der Personalkartei vom 26. Oktober 2006 (P 17-00 Karte 6) verdrängt. Eine jüngere Regelung verdrängt eine ältere Regelung nicht stets, sondern nur dann, wenn sie eine anders lautende Rechtsfolge vorsieht, mithin ein Kollisionsfall vorliegt. Das ist nicht der Fall, weil eine Auslegung der Regelungen möglich ist, die zu einem übereinstimmenden Ergebnis führt. Nr. 1.4 der Personalkartei vom 26. Oktober 2006 (P 17-00 Karte 6) enthält lediglich den allgemeinen Grundsatz, dass Dienstreisen an der Wohnung des Dienstreisenden beginnen und enden, lässt aber Ausnahmen ausdrücklich zu. Derartige Ausnahmen - nämlich für Dienstreisen am Dienst- oder Wohnort - behandelt die Regelung in Nr. 3.1.3 der Personalkartei vom 4. Februar 1998 (P 17-03 Karte 2 a).

Soweit der Kläger demgegenüber in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat eingewandt hat, die Regelung in Nr. 1.4 der Personalkartei vom 26. Oktober 2006 (P 17-00 Karte 6) zähle die zulässigen Ausnahmen abschließend auf und erlaube - wie der dritte Satz der Regelung zeige - nur die ausdrückliche Anordnung eines abweichenden Ausgangs- bzw. Endpunktes einer Dienstreise, folgt der Senat dieser Auffassung nicht. Richtig ist zwar, dass in Nr. 1.4 Satz 2 und 3 bestimmte Ausnahmen in genereller bzw. im Einzelfall anzuordnender Form vorsieht. Ein Anhaltspunkt dafür, dass dies abschließend zu verstehen sein könnte, ist der Vorschrift hingegen nicht zu entnehmen. Insbesondere der erste Satz der Vorschrift lässt Ausnahmen insgesamt zu und verweist diesbezüglich nicht etwa auf die folgenden Regelungen. Der Senat geht auch nicht davon aus, dass Ausnahmen stets im Einzelfall ausdrücklich anzuordnen sind. Einer Anordnung im Einzelfall bedarf es vielmehr nur dann, wenn eine generalisierende Regelung - wie in den Fällen des Satzes 3 - aufgrund fallbezogener Besonderheiten nicht in Betracht kommt. Solche Besonderheiten liegen im Fall von Dienstreisen am Dienstort, der - wie Nr. 3.1.3 der Personalkartei vom 4. Februar 1998 (P 17-03 Karte 2 a) zeigt - ohne Schwierigkeiten generell zu regeln ist, nicht vor.

Soweit das Verwaltungsgericht demgegenüber ausgeführt hat, Nr. 1.6 der Personalkartei vom 26. Oktober 2006 (P 17-00 Karte 6) beziehe den Grundsatz, dass eine Dienstreise an der Wohnung des Dienstreisenden beginne und ende, ausdrücklich auf die Betriebsprüfer, ist das der vorgenannten Regelung - wie die Beklagte zu Recht einwendet - nicht zu entnehmen. Die Regelung in Nr. 1.6 enthält eine generelle Dienstreisegenehmigung verbunden mit der Anerkennung eines erheblichen dienstlichen Interesses an der Benutzung des Kraftwagens, und zwar auch für Dienstreisen zur Erledigung von Dienstgeschäften am Dienst- oder Wohnort. Zu der Frage des Ausgangs- und Endpunktes einer Dienstreise verhält sie sich nicht, sodass ein Rückgriff auf die Personalkartei vom 4. Februar 1998 (P 17-03 Karte 2 a) möglich bleibt.

Die Regelungen der Personalkartei vom 4. Februar 1998 (P 17-03 Karte 2 a) werden auch nicht von der unter anderem dem Kläger übermittelten Amtsverfügung vom 20. März 2006 verdrängt. Mit dieser Amtsverfügung teilt das Finanzamt für Großbetriebsprüfung seinen Mitarbeitern mit, dass Fahrten innerhalb Niedersachsens im Rahmen der Prüfungstätigkeit als Dienstreise bei gleichzeitiger Anerkennung eines erheblichen dienstlichen Interesses an der Benutzung des Kraftwagens genehmigt sind. Die Verfügung zeichnet damit den Regelungsgehalt der Nr. 1.6 der Personalkartei vom 26. Oktober 2006 (P 17-00 Karte 6) nach. Zudem enthält die Verfügung Regelungen zu mehrtägigen Dienstreisen. Zu der hier maßgeblichen Frage, an welchem Ort eine Dienstreise zu beginnen und zu beenden ist, verhält sich die Amtsverfügung indes nicht.

Soweit der Kläger schließlich unter Bezugnahme auf interne Schulungsunterlagen der Beklagten meint, diese gehe nunmehr auch bei Dienstreisen am Dienstort von der Wohnung als Ausgangs- und Endpunkt aus, überzeugt das nicht. Interne Schulungsunterlagen, deren inhaltliche Richtigkeit die Beklagte zudem in Frage stellt, sind nicht geeignet, eine Weisung des Dienstherrn zu relativieren.

Hat die Beklagte mithin den Ausgangs- und Endpunkt von Dienstreisen am Dienstort zulässigerweise auf die Dienststelle festgelegt, hat der Kläger einen Anspruch auf Wegstreckenentschädigung lediglich für die Strecke zwischen Dienststelle und Geschäftsort. Diesen Anspruch hat die Beklagte in vollem Umfang erfüllt, sodass weitergehende Ansprüche nicht bestehen.