Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag, über den der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 VwGO), hat mit dem Hauptantrag Erfolg.

Der Senat versteht den Normenkontrollantrag gemäß § 88 VwGO so, dass dieser lediglich auf die Feststellung der Unwirksamkeit der das ehemalige Vorranggebiet Rohstoffgewinnung Nr. 23 (Gnarrenburger Moor) betreffenden Regelungen gerichtet ist. Die Antragstellerin verfolgt ersichtlich dieses Rechtsschutzziel. Sie macht an keiner Stelle Fehler bei der Streichung anderer Vorranggebietsausweisungen oder gar sonstigen Regelungen der Änderungsverordnung geltend. Einer Teilverwerfung des Antrags hinsichtlich der übrigen Streichungen als (mangels Rechtsschutzbedürfnisses) unzulässig bedarf es daher nicht.

Gegen den so verstandenen Antrag bestehen keine Bedenken. Die Änderungsverordnung ist offensichtlich teilbar. Aus den Unterlagen zum Ablauf des Änderungsverfahrens geht eindeutig hervor, dass der Antragsgegner die Verhältnisse eines jeden für eine Streichung in Betracht kommenden Vorranggebietes Torfabbau einer gesonderten Betrachtung unterzogen hat und im Falle der Unwirksamkeit einer Streichung nicht auf die anderen Streichungen verzichtet hätte. Auch ein objektiver Zusammenhang der einzelnen Streichungen in dem Sinne, dass die eine zwangsläufig die übrigen „mitziehen“ müsste, um eine in sich schlüssige Gesamtregelung zu ergeben, besteht offenkundig nicht (vgl. bereits das Zwischenurteil des Senats im Parallelverfahren vom 29.5.2018 - 1 KN 141/17 -, n.v.).

Der so verstandene Antrag ist zulässig und begründet.

Der fristgerecht gestellte Normenkontrollantrag ist gemäß § 47 VwGO zulässig, insbesondere ist die Antragstellerin antragsbefugt. Sie ist für einen Torfabbau im Gnarrenburger Moor auf eine Planfeststellung (§§ 67 ff. WHG) bzw. Bodenabbaugenehmigung (§§ 8 ff. NAGBNatSchG) angewiesen. Die maßgeblichen Regelungen (§ 68 Abs. 3 Nr. 2 WHG, § 10 Abs. 1 Satz 1 NAGBNatSchG) setzen voraus, dass das Abbauvorhaben mit raumordnungsrechtlichen Bestimmungen vereinbar ist (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 ROG, § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Entscheidungen zugunsten der Antragstellerin stehen daher die hier angegriffenen Zielfestlegungen des LROP 2017 entgegen, solange - wie das gegenwärtig der Fall ist - kein IGEK zustande gekommen ist.

Der Normenkontrollantrag ist begründet. Die angegriffenen Zielfestlegungen zum Gnarrenburger Moor sind unwirksam, weil sie nicht die für eine Zielfestlegung erforderliche Bestimmtheit aufweisen.

Rechtsgrundlage für die Festlegung von Zielen der Raumordnung ist § 7 Abs. 1 Satz 1 i.V. mit § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Ziele sind nach der letztgenannten Bestimmung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Sie sind anders als Grundsätze der Raumordnung nicht bloß Maßstab, sondern als räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung des Planungsraumes das Ergebnis landesplanerischer Abwägung. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind sie nicht zugänglich (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = BRS 76 Nr. 1 = juris Rn. 7).

Von Zielen der Raumordnung können im Raumordnungsplan gemäß § 6 Abs. 1 ROG Ausnahmen festgelegt werden. Zielfestlegungen können demzufolge eine Regel-Ausnahme-Struktur vorsehen; dies setzt allerdings voraus, dass der Plangeber neben der Regel auch die Voraussetzungen der Ausnahme mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.9.2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = BRS 66 Nr. 5 = juris Rn. 30; Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = BRS 76 Nr. 1 = juris Rn. 8 m.w.N.). Da der Plangeber die Abwägungsentscheidung selbst treffen muss, muss er den Anwendungsbereich der Ausnahme unter Vorgabe materieller Kriterien bestimmen. Er ist jedoch nicht auf die Vorgabe materieller Kriterien beschränkt. Ausnahmen dürfen zusätzlich von der Durchführung eines Verfahrens abhängig gemacht werden, wenn die Voraussetzungen und Bindungen eines solchen Verfahrens hinreichend bestimmt oder wenigstens bestimmbar sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.6.2011 - 4 CN 4.10 -, BVerwGE 140, 54 = BRS 78 Nr. 1 = juris Rn. 27; ebenso Kümper, in: Kment, ROG, 2019, § 3 Rn. 27 ff. und Kment, in: ders., ROG, 2019, § 6 Rn. 25 ff.).

Die nach den vorstehenden Ausführungen notwendigen Verfahrensregelungen müssen das Verfahren in seinen wesentlichen Gesichtspunkten prägen und strukturieren. Erforderlich sind daher Vorgaben zu den an dem Verfahren zu Beteiligenden sowie zu dessen Ablauf und Organisation. Dabei sind grundsätzlich keine Regelungen zu Details wie etwa die konkrete Benennung jedes einzelnen Beteiligten oder die Vorgabe einer Geschäftsordnung geboten. Die Bestimmbarkeit des Teilnehmerkreises reicht aus. Ebenso genügt es, wenn die verfahrensbezogenen Regelungen einen grundlegenden Rahmen setzen, wer das Verfahren einleitet und organisiert und nach welchen Maßstäben - beispielsweise nach dem Mehrheits- oder Konsensprinzip - ein Ergebnis gefunden wird. Zudem müssen die Anforderungen an das Verfahren gewährleisten, dass der Adressat der Zielbindung die abschließenden landesplanerischen Abwägungen nicht in Frage stellen kann (vgl. zu alledem auch BVerwG, Urt. v. 22.6.2011 - 4 CN 4.10 -, BVerwGE 140, 54 = BRS 78 Nr. 1 = juris Rn. 27 ff.). Das setzt voraus, dass die Ergebnisse des IGEK-Prozesses in unmittelbarer oder mittelbarer Weise einer Rechtsaufsicht unterliegen, sobald sie - etwa vermittelt durch ein Regionales Raumordnungsprogramm - rechtliche Wirkungen entfalten sollen.

Nach diesen Maßgaben genügen die zum Gnarrenburger Moor getroffenen Regelungen, die in Abschnitt 3.1.1 Ziffer 06 in Verbindung mit der Anlage 2 ein Vorranggebiet Torferhaltung mit einer Ausnahmemöglichkeit auf der Grundlage eines IGEK vorsehen, nicht den Anforderungen an die erforderliche Bestimmtheit eines Ziels der Raumordnung mit Regel-Ausnahme-Struktur.

Das Instrument des IGEK ist seit dem LROP 2002 Bestandteil des niedersächsischen Raumordnungsrechts. In Abschnitt C 3.4 Ziffer 05 des LROP in der Fassung der Änderungsverordnung vom 28. November 2002 (Nds. GVBl. S. 739) war vorgesehen, dass für bestimmte Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung (Torf) integrierte Gebietsentwicklungskonzepte zu erarbeiten waren, die eine räumliche und zeitliche Abstimmung des Bodenabbaus mit den Belangen der Landwirtschaft, des Naturschutzes, der Landschaftspflege und den Kompensationsmaßnahmen nach Naturschutzrecht ermöglichten. Den Konzepten war ein langfristiges Leitbild für Entwicklungsziele und Flächennutzung im jeweiligen Vorranggebiet zugrunde zu legen. Die Konzepte sollten Grundlage für die Genehmigung von Bodenabbauten und für alle anderen, Flächen beanspruchenden Nutzungen und Maßnahmen sein (z. B. Naturschutz, Kompensationsmaßnahmen). Der Betrachtungsraum für die Konzeptentwicklung konnte über das festgelegte Vorranggebiet für Rohstoffgewinnung hinausgehen. Die Konzepte bedurften des Einvernehmens der Landesplanungsbehörde.

Rechtliche Grundlage des Instruments waren § 13 ROG 1998 (BGBl. I 1997, S. 2107) und im Wesentlichen gleichlautend § 19 NROG 2001 (Nds. GVBl. S. 301), die heute in § 14 ROG aufgegangen sind. Die Vorschriften sahen vor, dass die Träger der Landes- und Regionalplanung die Zusammenarbeit der für die Verwirklichung maßgeblichen öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts fördern sollten. Dies konnte insbesondere im Rahmen von Entwicklungskonzepten für Teilräume erfolgen, durch die raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen vorgeschlagen und aufeinander abgestimmt werden (regionale Entwicklungskonzepte). Entwicklungskonzepte waren danach „weiche“ Instrumente zur Verwirklichung der raumordnungsrechtlichen Vorgaben, die den Vollzug des Raumordnungsprogramms fördern und erleichtern sollten (vgl. näher Goppel, in: Spannowsky/Runkel/ders., ROG, 2. Aufl. 2018, § 14 Rn. 11 f.).

Dementsprechend stand beim Konzept der IGEK bis einschließlich zum LROP 2012 die Zielfestlegung des Vorrangs der Rohstoffgewinnung in Form des Torfabbaus im Vordergrund; der Torfabbau sollte aber unter möglichst weitgehender Schonung von Natur und Landschaft sowie der Landwirtschaft erfolgen und zu diesem Zweck in räumlicher und zeitlicher Abstimmung mit den entsprechenden Belangen erfolgen. Es ging mit anderen Worten nicht darum, die Zielfestlegung mit einer Ausnahme zu versehen, sondern vielmehr darum, die Zielverwirklichung in allgemeinverträglicher Weise auszugestalten und demzufolge nicht das „Ob“ des Torfabbaus in Frage zu stellen, sondern das „Wie“ zu regeln (vgl. anschaulich die Begründung zu Abschnitt C 3.4 Ziffer 05 LROP 2002).

Mit dem LROP 2017 wird dieses Konzept durchbrochen. Das Instrument des IGEK dient nunmehr nicht mehr der Regelung von Modalitäten der Zielverwirklichung, sondern beschreibt im Gegenteil eine Ausnahme von dem Ziel. Während die Zielfestlegung in Abschnitt 3.1.1 Ziffer 06 Satz 1 die Torferhaltung fordert und damit den Torfabbau ausschließt, beschreiben die weiteren Regelungen in den Sätzen 10 bis 13, unter welchen Voraussetzungen abweichend davon ein Torfabbau dennoch zulässig ist. Die Erläuterungen dazu zeigen, dass der Plangeber eine Situation erkannte, die durch stark widerstreitende Interessen gekennzeichnet war. Dieser auf der Ebene der Landesplanung nicht bewältigte Konflikt sollte vor Ort inhaltlich entschärft, die dort gefundene Lösung dann aber durch Genehmigung durch die oberste Landesplanungsbehörde für die Regionalplanung verbindlich werden. Mit dieser veränderten Zielsetzung geht ein Wechsel der Rechtsgrundlage einher; Maßstab ist nunmehr § 7 Abs. 1 Satz 1 i.V. mit § 6 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG und nicht mehr § 14 ROG; dies hat - wie eingangs ausgeführt - deutlich erhöhte Anforderungen an die Bestimmtheit der Regelung zur Folge. Diesen Anforderungen ist nicht in vollem Umfang genügt.

Keine Bedenken bestehen allerdings hinsichtlich der materiell-rechtlichen Vorgaben für einen ausnahmsweise möglichen Torfabbau in einem Vorranggebiet Torferhaltung. Aus Abschnitt 3.1.1 Ziffer 06 Satz 10 folgt erstens, dass der Abbau nur auf einem untergeordneten Teil des Vorranggebiets erfolgen darf; das setzt voraus, dass der weit überwiegende Teil des Vorranggebiets unangetastet bleibt und die raumordnungsrechtliche Grundentscheidung nicht in Frage gestellt wird. Die genaue räumliche Festlegung muss im Regionalen Raumordnungsprogramm erfolgt sein, bevor ein Torfabbau genehmigt werden kann. Aus Abschnitt 3.1.1 Ziffer 06 Satz 13 ergibt sich zweitens, dass die Zulassung des Torfabbaus nur nach Maßgabe von Abschnitt 3.2.2 Ziffer 05 erfolgen darf; es bedarf demzufolge besonderer klimaschutzbezogener Kompensationsleistungen in Gestalt der Herrichtung von Flächen zur Hochmoorregeneration. In Verbindung mit den weiterhin geltenden Vorgaben des Naturschutz- und des Wasserrechts ist damit der materiell-rechtliche Rahmen einer möglichen Ausnahme hinreichend deutlich abgesteckt.

Noch durch Auslegung bestimmbar dürfte auch der Kreis der regionalen Akteure sein, die in einen IGEK-Prozess einzubeziehen sind; dies sind alle Akteure, die bei einer den möglichen Ergebnissen eines IGEK vergleichbaren Regelung im Regionalen Raumordnungsprogramm als Betroffene zu beteiligen wären (vgl. § 9 ROG i.V. mit § 3 NROG). Die berührten Belange der Rohstoffgewinnung, der Landwirtschaft und des Umwelt-, Natur- und Landschaftsschutzes, aus denen sich die Betroffenheiten ableiten, sind den maßgeblichen Vorschriften hinreichend deutlich zu entnehmen.

Unzureichend sind demgegenüber die Vorgaben für die Durchführung des Verfahrens zur Aufstellung und Inkraftsetzung eines IGEK sowie für die Genehmigung durch die oberste Landesplanungsbehörde.

Abschnitt 3.1.1 Ziffer 06 Sätze 10 bis 13 ist erstens nicht zu entnehmen, wer den IGEK-Prozess einleiten und organisieren soll. Aus den Erläuterungen und der Abwägung sowie der bisherigen Praxis ergibt sich zwar, dass Initiator der für regionale Raumplanung zuständige Landkreis ebenso sein kann wie ein interessierter Privater. Dies wirft jedoch weitere Fragen auf.

Es ist bereits zweifelhaft, ob von einem an einem bestimmten Ergebnis interessierten Privaten angesichts des Fehlens jeglicher Verfahrensregelungen erwartet werden kann, dass dieser ein Verfahren in einer transparenten und an den verbindlichen Zielen der Raumordnung orientierten Weise durchführt. Anders als in dem Fall, in dem einer zu Rechtstaatlichkeit und Objektivität verpflichteten Behörde wie etwa dem Landkreis als Träger der regionalen Raumplanung die Verantwortung für das Verfahren zugewiesen ist, bedarf es bei einer ausweislich der Abwägung zugunsten von Spielräumen für die lokale Ebene ausdrücklich gewünschten Öffnung des Verfahrens für verschiedene Organisatoren, Moderatoren und Teilnehmer erheblich detaillierterer verfahrensrechtlicher Vorgaben. Diese Vorgaben müssen ein faires Verfahren im umfassenden Sinne sicherstellen und zugleich garantieren, dass das Verfahren auch dann, wenn ein Privater die Verfahrensverantwortung übernimmt, den spezifisch raumordnerischen Anforderungen gerecht wird und nicht als Instrument zur Durchsetzung partikularer Interessen genutzt werden kann. Daran fehlt es hier.

Zudem bleibt offen, ob die Initiierung eines IGEK-Verfahrens nach Maßgabe des Windhundprinzips für alle anderen potenziellen Initiatoren Sperrwirkung entfaltet. Diese Frage gewinnt insbesondere dann an Bedeutung, wenn - wie hier - das Verfahren eines Trägers nicht bis zu dem Punkt der Vorlage zur Genehmigung gedeiht. Die Antragstellerin konnte aus den verfügbaren Unterlagen nicht entnehmen, ob sie in dieser Situation berechtigt war, ihrerseits ein eigenes IGEK zu initiieren und gegebenenfalls zur Genehmigung einzureichen.

Zweitens fehlt eine Klärung, wann ein IGEK-Entwurf zur Genehmigung eingereicht werden darf. Mindestens zu regeln wäre insofern das Verfahren der Entscheidungsfindung im IGEK-Prozess in der Weise, dass festgelegt wird, ob es des Konsenses aller Beteiligten bedarf, ob eine (qualifizierte) Mehrheit genügt, ob einzelne Akteure (z.B. der Träger der Regionalen Raumplanung) ein höheres Stimmgewicht oder gar ein Vetorecht haben oder ob es unabhängig von Abstimmungen und Mehrheitsverhältnissen ausreicht, dass ein auf ein IGEK ausgerichtetes Verfahren stattgefunden und der Initiator einen Entwurf vorgelegt hat. Von der letzten Möglichkeit, die die geltende Regelung nicht zuverlässig ausschließt, ist in diesem Fall offenbar der Landkreis Rothenburg (Wümme) ausgegangen, denn er hat den Entwurf trotz mehrheitlicher Ablehnung im IGEK-Prozess seinen Gremien vorgelegt. Es liegt jedoch nahe, dass das nicht gemeint sein kann, wenn das IGEK Konflikte örtlich befrieden soll. Abschnitt 3.1.1 Ziffer 06 Sätze 10 bis 13 kann auch nicht so gelesen werden, dass die Beteiligten des IGEK-Prozesses sich selbst eine beliebige Verfahrensordnung geben dürfen; denn ersichtlich soll der IGEK-Entwurf nicht nur ein völlig unverbindlicher Vorschlag eines Privaten sein. Eine solche Auslegung könnte jedoch dazu führen, dass der Träger der Regionalplanung einer nach Genehmigung bindenden Vorgabe ausgesetzt wäre, zu der er unter Umständen nicht einmal angehört worden wäre.

Drittens und spiegelbildlich dazu sind die Regelungen zur Genehmigung des IGEK durch die oberste Landesplanungsbehörde defizitär. Es liegt nach den obigen Ausführungen nahe, dass der Genehmigungsvorbehalt wenigstens - einer Rechtsaufsicht gleich - eine Kontrolle des ordnungsgemäßen Ablaufs des Prozesses beinhaltet, der zur Aufstellung des IGEK geführt hat. Ohne hinreichend bestimmte Maßstäbe ist der obersten Landesplanungsbehörde eine solche Kontrolle aber nicht möglich. Anderes wäre allenfalls dann denkbar, wenn man dem Genehmigungsvorbehalt ein nachträglich auszuübendes Ermessen dieser Behörde entnähme, selbst Maßstäbe für ein dem Zweck des IGEK-Prozesses entsprechendes Verfahren aufzustellen. Eine solche Befugnis zur nachträglichen Verfahrensgestaltung wäre indes nicht nur unzweckmäßig, sie ist im LROP auch nicht hinreichend deutlich vorgesehen.

Darüber hinaus lässt sich dem LROP nicht mit der nötigen Bestimmtheit entnehmen, ob der Genehmigungsvorbehalt sich in einer solchen Rechtsförmlichkeitskontrolle des IGEK-Prozesses erschöpfen soll oder ob der obersten Landesplanungsbehörde auch eine Befugnis zustehen soll, ein Konzept zu verwerfen, das sie aus materiellen Gründen nicht als sachgerechten Ausgleich der konfligierenden raumordnungsrelevanten Belange ansieht. Offen bleibt insbesondere, ob und wenn ja welche Wertungen sie vornehmen und in welchem Umfang sie gegebenenfalls abweichende Wertungen der Teilnehmer des IGEK-Prozesses in Frage stellen kann. Die dazu bei Aufstellung des LROP 2012, das den Genehmigungsvorbehalt in dieser Form erstmals enthielt, gegebene Begründung, die Einvernehmensregelung solle sicherstellen, „dass die Inhalte von IGEK angemessen und mit den Zielen des LROP vereinbar“ seien, führt insofern nicht weiter (vgl. die Begründung zu Abschnitt 3.2.2 Ziffer 05 Satz 11 LROP 2012). Die Frage nach dem Maßstab der Genehmigungserteilung gewinnt namentlich dann an Relevanz, wenn der IGEK-Prozess so verstanden würde, dass er keinen völligen Konsens der relevanten Akteure voraussetzt, sondern auch Mehrheitsentscheidungen oder gar - bei Verweigerung einer Mehrzahl von Akteuren - den Alleingang einzelner Akteure, etwa des Trägers der Regionalplanung oder des Abbauunternehmens, zuließe. Der Senat lässt an dieser Stelle ausdrücklich offen, ob es für einen derartigen mit inhaltlichen Entscheidungsspielräumen verbundenen Genehmigungsvorbehalt, der die Bestimmung von Ausnahmen letztlich der obersten Landesplanungsbehörde anstelle des Verordnungsgebers (der Landesregierung) überlassen würde, eine ausreichende Rechtsgrundlage gäbe; dass diese unmittelbar aus § 7 Abs. 1 Satz 1 i.V. mit § 6 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG folgt, ist zumindest nicht offensichtlich.

§ 6 UmwRG steht der Berücksichtigung des Einwandes der Antragstellerin, die Regelungen zum IGEK seien unzureichend, nicht entgegen. Der Senat folgt den überzeugenden Ausführungen des Antragsgegners, nach denen gemäß § 48 UVPG das Umweltrechtsbehelfsgesetz nicht auf Rechtsmittel gegen Festlegungen zum Rohstoffabbau in Raumordnungsplänen anwendbar ist, unabhängig davon, ob diese die Form separater Teilpläne erhalten haben oder in allgemeine Raumordnungspläne integriert sind.

Die demzufolge zu berücksichtigende Unbestimmtheit der vorstehenden Regelungen zu einer verfahrensbezogenen Ausnahme in Abschnitt 3.1.1 Ziffer 06 Sätze 10-13 hat deren Unwirksamkeit zur Folge. Sie kann nicht als wirksamer Grundsatz der Raumordnung gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG verstanden werden, dem zwar die einem Ziel innewohnende verbindliche Festlegung fehlt, der aber gleichwohl im Rahmen der Abwägung auf den nachfolgenden Planungsstufen zu berücksichtigen ist (vgl. dazu beispielsweise OVG NRW, Urt. v. 6.6.2005 - 10 D 145/04.NE -, BauR 2005, 1577 = BRS 69 Nr. 2 = juris Rn. 98, 188 ff.; bestätigt von BVerwG, Beschl. v. 28.12.2005 - 4 BN 40.05 -, NVwZ 2006, 458 = BRS 69 Nr. 1 = juris). Grundsätze unterscheiden sich von Zielen dadurch, dass sie nicht das verbindliche Ergebnis einer abschließenden landesplanerischen Abwägung sind, sondern lediglich Abwägungsdirektiven darstellen. Dabei kommt es nicht auf die Bezeichnung als Ziel oder Grundsatz, sondern auf den materiellen Gehalt der Planaussage an (vgl. zur Unterscheidung BVerwG, Urt. v. 18.9.2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = BRS 66 Nr. 5 = juris Rn. 26 ff.).

Das zugrunde gelegt stellen die Regelungen zur ausnahmsweisen Zulässigkeit eines Torfabbaus auf der Grundlage eines IGEK weder ein wirksames Ziel noch einen wirksamen Grundsatz der Raumordnung dar. Dem vom Plangeber beabsichtigten Zielcharakter steht - wie ausgeführt - das Fehlen verfahrensrechtlicher Vorgaben entgegen, auf welchem Weg die Ausnahme im Einzelfall zu konkretisieren ist. Grundsatzcharakter nehmen die Regelungen damit gleichwohl nicht an, da das beabsichtigte Ziel in materieller Hinsicht sowohl mit Blick auf die Regel (Torferhalt) als auch die Ausnahme (Torfabbau) abschließend abgewogen und hinreichend bestimmt ist. Für die nachgeordnete Planungsebene verbleiben daher keine Abwägungsspielraume, die einem Grundsatz der Raumordnung immanent sind. Mangelnde verfahrensrechtliche Vorgaben bei einem Ziel mit verfahrensbezogenem Regel-Ausnahme-Charakter untergraben vielmehr die Möglichkeit des nachgeordneten Planungsträgers, in rechtssicherer Weise beurteilen zu können, ob nun das Regelziel oder die Ausnahme Verbindlichkeit beansprucht. Sie führen daher zu einem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsmangel, der die Unwirksamkeit der Regelung nach sich zieht.

Die Unwirksamkeit der Regelung in Abschnitt 3.1.1 Ziffer 06 Sätze 10-13 erfasst die weiteren aus dem Tenor ersichtlichen Festlegungen zum Gnarrenburger Moor, weil ausweislich der Planbegründung das bedingte Gebot der Torferhaltung mit der Möglichkeit einer Ausnahme im Fall eines IGEK in untrennbarem Zusammenhang steht. Der Plangeber selbst ging davon aus, dass seine Festlegungen ohne die Möglichkeit eines IGEK unverhältnismäßig seien.

Einer Entscheidung über die übrigen formellen und materiellen Rügen der Antragstellerin, die voraussichtlich nicht durchgegriffen hätten, bedarf es angesichts der vorstehenden Ausführungen nicht.