Gründe

I.

Der Kläger begehrt die Erteilung einer Baugenehmigung für die Erweiterung seines Wohnhauses.

Der Kläger ist Eigentümer des mit einem Einfamilienhaus bebauten Grundstücks D. in A-Stadt. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 1001 aus dem Jahr 1981, der im Jahr 2015 inhaltlich unverändert neu bekannt gemacht wurde. Der Plan setzt das Grundstück als reines Wohngebiet fest. Zum Maß der baulichen Nutzung bestimmt er eine Grundflächenzahl (GRZ) sowie eine Geschossflächenzahl (GFZ) von jeweils 0,25, eine Begrenzung auf ein Vollgeschoss sowie Einzel- und Doppelhausbauweise.

Für die Erweiterung seines Wohnhauses erteilte die Beklagte dem Kläger im Jahr 2007 eine Baugenehmigung unter Befreiung von der GRZ auf 0,264 und der GFZ auf 0,385. Dabei ging sie davon aus, dass die Abweichung nur gering und zugleich städtebaulich vertretbar sei. Tatsächlich erweiterte der Kläger sein Wohnhaus in der Folgezeit jedoch über die mit der Baugenehmigung gesetzten Grenzen hinaus. Die tatsächlich ausgeführte Erweiterung überschritt die genehmigten Abweichungen nochmals auf eine GRZ von 0,312 und eine GFZ von 0,474 (jeweils nach Ermittlung der Beklagten). Der Kläger beantragte daraufhin die Erteilung einer Baugenehmigung zur Legalisierung des Ist-Zustands, wobei er von einer GRZ von 0,297 und einer GFZ von 0,432 ausgeht. Dies lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 5. Juni 2014 und Widerspruchsbescheid vom 24. September 2014 ab. Eine weitere Befreiung könne nicht erteilt werden, weil dies die Grundzüge der Planung berühre.

Die dagegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Hannover - nach zwischenzeitlichem Ruhen des Verfahrens wegen eines erfolglos gebliebenen Normenkontrollverfahrens vor dem Senat zur Überprüfung des neu bekanntgemachten Bebauungsplans Nr. 1001 (Senatsurt. v. 24.7.2017 - 1 KN 78/16 -, V.n.b.) - mit dem angegriffenen Urteil vom 28. Juni 2018 abgewiesen, weil es ebenso wie die Beklagte die Grundzüge der Planung berührt sah. Mit seinem Antrag auf Zulassung der Berufung verfolgt der Kläger sein Begehren weiter.

II.

Der Zulassungsantrag bleibt ohne Erfolg.

Der von dem Kläger in erster Linie geltend gemachte Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor. Ihm ist es nicht gelungen, einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten so in Frage zu stellen, dass sich am Ergebnis der Entscheidung etwas ändert. Auch die weiteren Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 VwGO greifen nicht durch.

Der erste Einwand des Klägers richtet sich gegen die verwaltungsgerichtliche Auslegung des § 31 Abs. 2 BauGB. Die Vorschrift ermöglicht eine Befreiung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Die diesbezüglichen Anforderungen sind in Rechtsprechung und Literatur seit langem geklärt. Die Grundzüge der Planung ergeben sich aus der den Festsetzungen des Bebauungsplans zugrunde liegenden und in ihnen zum Ausdruck kommenden planerischen Konzeption. Ob sie berührt werden, hängt von der jeweiligen Planungssituation ab. Entscheidend ist, ob die Abweichung dem planerischen Grundkonzept zuwiderläuft. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto näher liegt der Schluss auf eine Änderung der Planungskonzeption, die nur im Wege der (Um-)Planung möglich ist (zuletzt BVerwG, Urt. v. 9.8.2018 - 4 C 7.17 -, BVerwGE 162, 363 = BRS 86 Nr. 113 = juris Rn. 8 m.w.N.). Eine Befreiung darf - jedenfalls von Festsetzungen, die für die Planung tragend sind - nicht aus Gründen erteilt werden, die sich in einer Vielzahl gleichgelagerter Fälle oder gar für alle von einer bestimmten Festsetzung betroffenen Grundstücke anführen ließen (BVerwG, Beschl. v. 5.3.1999 - 4 B 5.99 -, BRS 62 Nr. 99 = juris Rn. 6; aus der Literatur vgl. nur Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 31 Rn. 30 ff. [Stand der Bearbeitung: Juli 2010]; beide m.w.N.).

Davon ausgehend hat das Verwaltungsgericht unter Auswertung der - knapp gehaltenen - Planbegründung zunächst festgestellt, dass die Begrenzung der GRZ sowie der GFZ als Teil des Grundgerüsts des Bebauungsplans anzusehen sei. Städtebauliches Ziel der Planung sei es gewesen, den bei Planaufstellung im Jahr 1981 vorhandenen Charakter einer aufgelockerten Bebauung in unmittelbarer Nähe zum E. Stadtwald, der F., zu erhalten. Zu diesem Zweck habe die Beklagte die Ausnutzbarkeit der Grundstücke durch ein Ineinandergreifen planerischer Maßnahmen eingeschränkt; dazu zähle die Begrenzung der GRZ und der GFZ. Diesen Ausführungen, die in den Festsetzungen und in der Planbegründung entgegen der Auffassung des Klägers deutlich zum Ausdruck kommen, tritt der Senat bei.

Der Kläger meint demgegenüber, das vom Verwaltungsgericht angenommene planerische Grundgerüst werde durch die vorgenommenen Festsetzungen gar nicht zielgerichtet konstruiert und repräsentiere deshalb keine Grundzüge der Planung, weil die Zielsetzungen im entscheidenden Teil nicht geeignet seien, die angebliche Planungsabsicht zu unterstützen. Das trifft nicht zu. Begrenzende Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, also zur baulichen Ausnutzbarkeit der Plangrundstücke, sind rechtlich wie tatsächlich zweifelsfrei ein geeignetes Mittel, um eine aufgelockerte Bebauung sicherzustellen. Es ist zwar richtig, dass mit einer geschickten Planung insbesondere in Bezug auf die GFZ trotz begrenzender Festsetzungen beachtliche Bauvolumina erzielt werden können. Das zieht die Eignung der Instrumente GRZ und GFZ aber nicht in Zweifel, zumal diese - wie dies die Beklagte insbesondere mit der Festsetzung von Baugrenzen sowie von privaten Grünflächen in den rückwärtigen Grundstücksbereichen hin zur F. getan hat - regelmäßig im Verbund mit weiteren Festsetzungen zur Anwendung gelangen. Das alles liegt in einer Weise auf der Hand, dass das Verwaltungsgericht auch mit Blick auf § 108 Abs. 1 VwGO (und in Bezug auf § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) keinen Anlass hatte, diesen Aspekt in seinem Urteil näher auszuführen.

Dass im Planaufstellungsverfahren, genauer bei der frühzeitigen öffentlichen Darlegung und Anhörung - der Kläger nimmt insoweit Bezug auf den Senatsbeschluss vom 28. Mai 2009 - 1 LA 65/09 -, V.n.b., - nicht die GFZ, sondern die GRZ im Vordergrund stand, gestattet keine andere Betrachtung. Erstens sind die Ausführungen auf eine vollkommen andere und an dieser Stelle unerhebliche Fragestellung, nämlich die der drittschützenden Wirkung der entsprechenden Festsetzung bezogen. Zweitens ist es für die planerische Konzeption unerheblich, dass die GFZ möglicherweise - dies kann offen bleiben - nicht das zentrale Steuerungsinstrument des Bebauungsplans darstellt. Ausreichend ist es, dass die Begrenzung der GFZ einen Baustein zur Realisierung der Plankonzeption ausmacht. Hinzu kommt: Die Kläger begehrt eine Befreiung auch von der GRZ, deren Einhaltung für die Plankonzeption zweifelsfrei - dies hat der Senat bereits in dem vorgenannten Beschluss betont - zentral ist.

Auch der weitere Einwand, die vom Verwaltungsgericht angenommene Plankonzeption sei deshalb unzutreffend beschrieben, weil sich die tatsächliche Situation bei Planaufstellung anders dargestellt habe, geht fehl. Der Planzeichnung ist vielmehr zu entnehmen, dass die Grundstücke im Plangebiet bei Planaufstellung in aller Regel äußerst großzügig geschnitten und nur zu einem geringen Anteil ihrer Grundfläche überbaut waren. Es trifft zwar zu, dass die Grundstücke straßenseitig recht dicht, also mit recht geringen Grenzabständen, ausgenutzt waren. Das stellt die Annahme einer aufgelockerten Bebauung, die von einer geringen Gesamtausnutzung der Grundstücke geprägt ist, aber schon im Ausgangspunkt nicht in Frage. Eben auf diese geringe Gesamtausnutzung zielen auch die GRZ und die GFZ ab.

Kein Einwand folgt auch daraus, dass das Klägergrundstück ebenso wie das westlich benachbarte Grundstück schon damals insoweit aus dem Rahmen fiel, als dieses mit nur gut 500 qm deutlich kleiner und - gemessen an seiner Größe - vergleichsweise umfangreich bebaut war. Im Dunkeln bleibt, in welchem Zusammenhang diese offenkundige Tatsache mit der vom Verwaltungsgericht zutreffend beschriebenen Plankonzeption steht. Die Plankonzeption bezieht sich auf das gesamte Plangebiet und muss daher nicht auf jedes einzelne Grundstück in vollem Umfang zutreffen. Hinzu kommt, dass die GRZ von 0,25 ausweislich der Planbegründung auch für das klägerische Grundstück mit seiner im Jahr 1981 bestehenden Bebauung - die GRZ lag ausweislich der Bauakte unterhalb von 0,3 - zumindest im Wesentlichen auskömmlich war.

Ohne Erfolg macht der Kläger geltend, dass die Beklagte die in der Planbegründung beschriebene und in den Festsetzungen zum Ausdruck gebrachte Plankonzeption mit effektiveren Mitteln hätte verfolgen können. Es mag insbesondere sein, dass die Begrenzung auf Einzel- und Doppelhäuser nicht in der Lage ist, eine - ein entsprechend großes Grundstück vorausgesetzt - riegelartige Bebauung in jedem Einzelfall zu verhindern. Unklar bleibt aber auch hier, in welcher Beziehung dieser Einwand zur Plankonzeption der Beklagten steht. Es liegt in ihrem Planungsermessen, ob sie ihre Plankonzeption bei Nutzung stärker einschränkender (und damit zugleich die individuelle Baufreiheit intensiver begrenzender) Festsetzungen effektiver verfolgt oder auf weniger einschneidende Instrumente setzt. Die Plankonzeption selbst lässt das unberührt.

Zielt die Plankonzeption daher auf einen Erhalt einer aufgelockerten Bebauung unter vergleichsweise geringer baulicher Ausnutzung der Grundstücke ab, hat das Verwaltungsgericht überzeugend und entgegen der Auffassung des Klägers in Subsumtion unter das zutreffende Tatbestandsmerkmal erläutert, dass diese Konzeption aufgrund der Vorbildwirkung der begehrten Befreiung berührt würde. Das Gericht hat ausgeführt, die baurechtliche Situation, hier der Wunsch nach einer weitergehenden Ausnutzung des Grundstücks durch eine erhebliche Überschreitung von GRZ und GFZ - könne sich auf jedem planunterworfenen Grundstück wiederholen. Eine Sondersituation sei nicht erkennbar. Diesen Ausführungen, deren Begründungstiefe und -substanz einen Verstoß gegen § 108 Abs. 1 VwGO ausschließen, schließt sich der Senat an.

Der Einwand des Klägers, die Zusammenschau von § 4a Abs. 3 Satz 4, § 13 Abs. 1, § 31 Abs. 2 und § 125 Abs. 3 BauGB, die sämtlich auf „Grundzüge der Planung“ abstellten, zeige, dass eine Befreiungslage auch bei zahlreichen Grundstücken gegeben sein könne, eine Vorbildwirkung also kein Ausschlusskriterium sei, überzeugt dagegen nicht. Dabei kann offen bleiben, ob der Begriff des Berührtseins der Grundzüge der Planung in allen vorgenannte Vorschriften einheitlich zu verstehen ist, weil es stets um die Einhaltung des Regelverfahrens bei Änderungen/Abweichungen von einem Bebauungsplan(entwurf) geht (vgl. dazu und auch zu den möglichen Grenzen eines einheitlichen Verständnisses Scharmer, in: Brügelmann, BauGB, § 13 Rn. 28 ff. [Stand der Bearbeitung: Juli 2019]). Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts steht einem einheitlichen Verständnis wohl nicht im Wege. In einer Entscheidung zu § 13 Abs. 1 BauGB führt das Gericht unter Bezugnahme auf seine Rechtsprechung zu § 125 Abs. 3 BauGB aus, ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berühre oder von minderem Gewicht sei, beurteile sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls, nämlich dem im Bebauungsplan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen dürfe der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die angestrebte und im Plan zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung in beachtlicher Weise beeinträchtigt werde. Die Abweichung müsse - solle sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein - durch das planerische Wollen gedeckt sein; es müsse - mit anderen Worten - angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Planer gewollt habe oder gewollt hätte, wenn er die weitere Entwicklung einschließlich des Grundes für die Abweichung gekannt hätte (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.1.2009 - 4 C 16.07 - BVerwGE 133, 98 = BRS 74 Nr. 2 = juris Rn. 23).

Diese Überlegungen decken sich mit dem zu § 31 Abs. 2 BauGB entwickelten Begriffsverständnis. Auch hier kommt es darauf an, dass das Vorhaben die planerischen Grundgedanken des Planes, d. h. seine Leitideen, das Grundgerüst, den seine Aufstellung regierenden „roten Faden“ nicht tangiert, sondern sich im weiteren Sinne noch als Fortentwicklung des Plans darstellt, weil zur sachgemäßen Verfolgung der städtebaulichen Ziele im Sinne gebotener Einzelfallgerechtigkeit ein Abweichen von den Festsetzungen sachnäher ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.11.1989 - 4 B 163.89 -, BRS 49 Nr. 175 = juris Rn. 11). Nur wenn letzteres der Fall, kann die Befreiung erteilt werden.

Geht es bei § 31 Abs. 2 BauGB demzufolge darum, die notwendigerweise verallgemeinernde planerische Grundkonzeption und den Gedanken der Einzelfallgerechtigkeit zum Ausgleich zu bringen, liegt es auf der Hand, dass eine Befreiung von Festsetzungen – soweit sie die Plankonzeption bilden – nicht aus Gründen erteilt werden kann, die für eine Vielzahl, wenn nicht gar alle der Plangrundstücke gelten. In derartigen Fällen geht es nicht darum, der Einzelfallgerechtigkeit unter Orientierung an den Leitlinien des Plans zur Geltung zu verhelfen, sondern schlicht darum, den Bebauungsplan zugunsten einer andersartigen als der darin vorgesehenen Bebauung außer acht zu lassen. Es geht mit anderen Worten nicht um eine Fortentwicklung der planerischen Gedanken in Ansehung eines besonderen Einzelfalls, sondern um einen Bruch mit der Plankonzeption. Ein derartiger Bruch ist - diese Feststellung lässt sich in Anwendung der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ohne besondere Schwierigkeiten treffen (vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 2 und 3 VwGO) - weder im Anwendungsbereich des § 31 Abs. 2 BauGB noch im Anwendungsbereich der § 4a Abs. 3 Satz 4, § 13 Abs. 1 und § 125 Abs. 3 BauGB zulässig. Weitere Verallgemeinerungen dergestalt, dass etwa Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung stets befreiungsfähig sind, sind dagegen unzulässig; es kommt auf die jeweilige Plankonzeption im Einzelfall an. Gleiches gilt für die zulässige Zahl der betroffenen Grundstücke.

Die weiteren Einwände gehen ebenfalls fehl. Mit der Überlegung des Klägers, eine „Vorbildwirkung“ könne nur dann gegeben sein, wenn die Folgen der Befreiung äußerlich sichtbar würden, hat sich bereits das Verwaltungsgericht mit zutreffenden Argumenten, auf die der Senat Bezug nimmt, beschäftigt. Hinzu kommt, dass die Überlegung, es komme auf die Sichtbarkeit an, übersieht, dass das städtebauliche Planungsrecht nicht bloß optischen Zielsetzungen dient, sondern gemäß § 1 Abs. 5 bis 7 BauGB erheblich weitergehende Ansprüche verfolgt. Das lässt der Kläger zu Unrecht unberücksichtigt.

Ist das Verwaltungsgericht damit zu Recht und mit zutreffender Begründung davon ausgegangen, dass die begehrte Befreiung die Grundzüge der Planung berühren würde, kommt es auf die weiteren, die Entscheidung nicht tragenden Ausführungen zur städtebaulichen Vertretbarkeit einer etwaigen Befreiung sowie zur Problematik der Grenzabstandsvorschriften - deren Einhaltung dürfte aus den vom Verwaltungsgericht bezeichneten Gründen in der Tat äußerst fraglich sein - nicht mehr an. Eine Zulassung der Berufung in Bezug auf nicht tragende Erwägungen, deren Klärung im Berufungsverfahren nach den obigen Ausführungen nicht zu erwarten wäre, scheidet aus.

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).