Gründe

I.

Der Antragsteller wendet sich gegen eine bauaufsichtliche Verfügung des Antragsgegners, die ihm die Nutzung einer Freifläche als Lagerplatz und einer Lagerhalle untersagt; die Beteiligten streiten insbesondere über das Erfordernis einer Baugenehmigung.

Der Antragsteller ist D. und Eigentümer des östlich der E. Straße in F. im Außenbereich gelegenen Flurstücks G., Flur H., Gemarkung I.. Auf dem Flurstück steht eine zweiteilige Lagerhalle. Deren östlicher Teil wurde dem Rechtsvorgänger des Antragstellers, einem Land- und Getreidehandel, mit Bauschein vom J. mit der Bezeichnung „Lagerhalle“ genehmigt; aus dem Bauantrag und dem nicht grüngestempelten begleitenden Schriftverkehr geht hervor, dass Getreide gelagert werden sollte. Vorgesehen waren zwei Einstellplätze für Lkw ohne räumliche Zuordnung. Für den bereits vor K. bestehenden westlichen Teil wurde dem Land- und Getreidehandel unter dem L. eine Baugenehmigung zu dessen Umbau erteilt. Die grüngestempelte Betriebsbeschreibung nennt die Lagerung von Getreide und Handelsdünger in loser Form als Nutzungsart. Der Halle waren an in der Baugenehmigung nicht näher bezeichneter Stelle insgesamt acht Einstellplätze für Pkw und „Bauernfahrzeuge“ zugeordnet.

Bei Ortsbesichtigungen im August und September 2020 sowie im Januar und März 2021 stellte der Antragsgegner fest, dass der Antragsteller das Flurstück nach Erwerb im Februar M. einer neuen Nutzung zugeführt hatte. Eine östlich der Lagerhalle gelegene Freifläche war mit einem Mineralgemisch befestigt und wurde zur Lagerung von Containern und Kartoffelkisten genutzt. In der Halle waren Kartoffeln gelagert; zu diesem Zweck war das Dach mit Dämmelementen neu gedeckt und die Halle mit Kältetechnik ausgestattet worden. Der Antragsgegner forderte den Antragsteller mehrfach erfolglos auf, für die Umbauten und die neuen Nutzungen einen Bauantrag zu stellen. Unter dem 10. Mai 2021 untersagte er die Nutzung des Lagerplatzes und der Kartoffellagerhalle unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und Bezugnahme auf die formelle Baurechtswidrigkeit.

Der Antragsteller legte Widerspruch ein und stellte einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, den das Verwaltungsgericht Hannover mit dem angegriffenen Beschluss vom 28. Februar 2022 abgelehnt hat. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei noch den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO entsprechend begründet. Die Interessenabwägung falle zu Lasten des Antragstellers aus; die Nutzungsuntersagung sei offensichtlich rechtmäßig. Die Nutzung der Freifläche als Lagerplatz und der Lagerhalle als Kühllager für Kartoffeln sei nicht von den vorhandenen Baugenehmigungen gedeckt und stelle auch keine verfahrensfreie Nutzungsänderung dar. Sein Ermessen habe der Antragsgegner fehlerfrei betätigt; insbesondere seien Lagerplatz und Lagerhalle mit den neuen Nutzungen nicht offensichtlich genehmigungsfähig.

Gegen diese Entscheidung wendet sich der Antragsteller mit seiner Beschwerde, der der Antragsgegner entgegentritt.

II.

Die zulässige Beschwerde hat teilweise Erfolg. Die dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen zur Aufhebung der Anordnung der sofortigen Vollziehung (dazu unter 1.). Soweit der Antragsteller weitergehend die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung begehrt, ist seine Beschwerde unbegründet (dazu unter 2.).

1. Zu Recht rügt der Antragsteller, dass die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung in der Bauaufsichtsverfügung des Antragsgegners vom 10. Mai 2021 nicht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügt. Nach dieser Vorschrift ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Die daraus resultierenden rechtlichen Vorgaben an die Begründung der Anordnung des Sofortvollzugs einer bauaufsichtlichen Nutzungsuntersagung sind in der Rechtsprechung des Senats seit langem geklärt: Die Begründung muss der Behörde den Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung vor Augen führen und sie veranlassen, das besondere, ausnahmsweise überwiegende öffentliche Interesse an einer solchen Vollziehung aus den Umständen des Einzelfalls zu rechtfertigen. Dabei darf sie auf die formelle Ordnungsfunktion des öffentlichen Baurechts abstellen und namentlich berücksichtigen, dass der rechtstreue Bauherr gegenüber demjenigen, der ohne Genehmigung baut, nicht benachteiligt werden darf (vgl. Senatsbeschl. v. 11.5.2015 - 1 ME 31/15 -, NdsVBl 2015, 304 = BRS 83 Nr. 101 = juris Rn. 10; v. 18.9.2020 - 1 ME 22/20 -, BauR 2020, 1914 = BRS 88 Nr. 89 = juris Rn. 6). Stets erforderlich ist aber, dass die Behörde erkennen lässt, aus welchen Gründen die Bestandskraft des Verwaltungsaktes nicht abgewartet werden soll.

Diese Anforderungen erfüllt die in der Bauaufsichtsverfügung vom 10. Mai 2021 gegebene Begründung nicht. Wie der Antragsteller zutreffend einwendet, wiederholt der Antragsgegner unter der Überschrift „3. Sofortige Vollziehung“ lediglich die Anforderungen, die § 79 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 5 NBauO an den rechtmäßigen Erlass einer Nutzungsuntersagungsverfügung stellt. Das genügt nicht. Aus der Rechtmäßigkeit einer Nutzungsuntersagung folgt nicht zwangsläufig deren Eilbedürftigkeit, die es rechtfertigt, von der Ausnahmevorschrift des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO Gebrauch zu machen. Selbst wenn ein Anwendungsfall der Vorschrift mit Blick auf die Ordnungsfunktion des öffentlichen Baurechts und die negative Vorbildwirkung von Schwarzbauten regelmäßig gegeben sein dürfte, obliegt es gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO der Bauaufsichtsbehörde, dies in der Bauaufsichtsverfügung ausdrücklich zu benennen. Von dieser formellen Anforderung kann das Gericht die Behörde auch dann nicht entbinden, wenn - wie im Folgenden auszuführen ist - die materiellen Anforderungen an den rechtmäßigen Erlass einer solchen Verfügung offensichtlich gegeben sind.

Die mangelnde Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung führt dazu, dass der Senat (nur) die Anordnung aufhebt. Dies ermöglicht es dem Antragsgegner, die Anordnung mit zutreffender Begründung jederzeit erneut auszusprechen, ohne dass es eines Abänderungsverfahrens gemäß § 80 Abs. 7 VwGO bedarf.

2. Die gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzustellende Interessenabwägung fällt hingegen zu Lasten des Antragstellers aus, sodass die mit der Beschwerde weitergehend begehrte Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs nicht in Betracht kommt. Der Senat teilt die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass die auf § 79 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 5 NBauO gestützte Untersagungsverfügung offensichtlich rechtmäßig ist, sodass sich das öffentliche Interesse an der Einhaltung des formellen und materiellen Baurechts gegen die wirtschaftlichen Interessen des Antragstellers durchsetzt. Die Nutzung des Lagerplatzes und der Lagerhalle durch den Antragsteller sind baurechtswidrig. Es handelt sich um genehmigungspflichtige Nutzungen, für die eine Baugenehmigung nicht vorliegt.

a) Entgegen seiner Auffassung nutzt der Antragsteller die mit einem Mineralgemisch befestigte östliche Freifläche als Lagerplatz im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 (vormals Nr. 8) NBauO. Richtig ist zwar, dass nicht jedes Abstellen von Gegenständen auf einem Grundstück diese Rechtsfolge hat. Erforderlich ist vielmehr, dass sich die Nutzung in zeitlicher Hinsicht so verfestigt, dass sie die Grundstückssituation prägt (BVerwG, Beschl. v. 29.6.1999 - 4 B 44.99 -, BRS 62 Nr. 116 = juris Rn. 7). Eine unabsehbare Dauer ist hingegen nicht erforderlich; wie auch sonst können auch befristet konzipierte Nutzungen baurechtliche Relevanz erlangen. Wann nach diesen Maßstäben die erforderliche Verfestigung erreicht ist, lässt sich nicht allgemeingültig beantworten. Während das befristete Abstellen einzelner Gegenstände von überschaubarer Größe auch über verhältnismäßig lange Zeiträume einem Grundstück noch nicht das Gepräge eines Lagerplatzes gibt, ist bei größeren Materialmengen ein strengerer Maßstab anzulegen (vgl. Senatsbeschl. v. 26.1.2022 - 1 ME 119/21 -, BauR 2022, 635 = juris Rn. 7).

Gemessen daran ist aus den vom Verwaltungsgericht zutreffend bezeichneten Gründen von einer Nutzung als Lagerplatz auszugehen. Der Antragsteller hat die Freifläche neu befestigt und über einen in den Akten dokumentierten Zeitraum von deutlich mehr als einem halben Jahr in großem Umfang zum Abstellen von Betriebsmaterialien, hauptsächlich Kartoffelkisten, genutzt. Vor diesem Hintergrund entspricht sein Beschwerdevorbringen, die Nutzung sei nur gelegentlich erfolgt, offensichtlich nicht der Wahrheit.

Für die Nutzung des Lagerplatzes liegt keine Baugenehmigung vor. Die bestehenden Baugenehmigungen weisen der betreffenden Fläche überhaupt keine Nutzung zu, insbesondere auch keine als Abstellplatz für Lkw, Pkw und „Bauernfahrzeuge“. Selbst wenn man aber - der Aktenlage zuwider - zugunsten des Antragstellers annehmen wollte, dass die zehn genehmigten Einstellplätze im östlichen Grundstücksbereich vorgesehen waren, ergäbe sich daraus nichts anderes. Die Genehmigung für das Abstellen von Fahrzeugen auf einer bestimmten Fläche schließt nicht die Nutzung dieser Fläche zu allgemeinen Lagerzwecken ein; insofern wäre die Variationsbreite einer entsprechenden Baugenehmigung erheblich überschritten. Die gegenteiligen Ausführungen des Antragstellers sind mit Blick auf die unterschiedlichen gefahrenabwehrrechtlichen und städtebaulichen Folgen des Abstellens von Fahrzeugen einerseits sowie der Lagerung von Behältern und landwirtschaftlichen Erzeugnissen andererseits fernliegend.

Aus den gleichen Gründen kann die Umnutzung von Einstellplätzen in einen Lagerplatz auch nicht als verfahrensfreie Nutzungsänderung im Sinne von § 60 Abs. 2 Nr. 1 NBauO angesehen werden. Auch wenn der Wortlaut der Vorschrift dies nur indirekt erkennen lässt, verlangt § 60 Abs. 2 Nr. 1 NBauO, dass die in ihrer Nutzung zu ändernde bauliche Anlage ihrerseits formell legal ist, sei es, weil für die bauliche Anlage eine Baugenehmigung vorliegt oder weil - diesen Fall regelt die Norm ausdrücklich - die Errichtung oder Änderung der baulichen Anlage nach dem zum Zeitpunkt der Nutzungsänderung geltenden Recht selbst verfahrensfrei wäre. Nur in derartigen Fällen eines vorhandenen formell legalen Bestandes ist es gerechtfertigt, die Nutzungsänderung ihrerseits verfahrensfrei zu stellen (vgl. Senatsbeschl. v. 6.7.2021 - 1 LA 170/20 -, n.v.; v. Waldthausen, in: BeckOK Bauordnungsrecht Niedersachsen, 22. Ed. 1.3.2022, § 60 Rn. 5 ff.). Ein solcher formell legaler Bestand liegt hier nicht vor, weil die in den Akten enthaltenen Baugenehmigungen für die östliche Freifläche keinerlei bauliche Nutzung vorsehen.

Zweitens verlangt § 60 Abs. 2 Nr. 1 NBauO, dass das öffentliche Baurecht an die neue Nutzung weder andere noch weitergehende Anforderungen stellt. Das ist nach ständiger Senatsrechtsprechung bereits dann zu verneinen, wenn die Zulässigkeit des gleichen räumlich-konkreten Vorhabens je nach Nutzungszweck bei abstrakter Betrachtungsweise unterschiedlich beurteilt werden kann. Zu fragen ist mit anderen Worten, ob das Vorhaben trotz der zuvor betriebenen Nutzung erneut das Bedürfnis auslöst, seine bauplanungs- oder -ordnungsrechtliche Zulässigkeit oder (insbesondere) seine Nachbarverträglichkeit in einem Baugenehmigungsverfahren präventiv prüfen zu lassen, oder ob es nach Lage der Dinge eines solchen Verfahrens nicht bedarf, weil eine abweichende Beurteilung nicht einmal in Betracht kommt (vgl. Senatsbeschl. v. 22.11.2013 - 1 LA 49/13 -, NVwZ-RR 2014, 255 = juris Rn. 13; v. 11.5.2015 - 1 ME 31/15 -, NdsVBl 2015, 304 = juris Rn. 13). Vor diesem Hintergrund liegt ein Prüfbedürfnis vor, weil die Lagerung von Gegenständen in städtebaulicher Hinsicht deutlich andere Fragen aufwirft als die Nutzung als Einstellplatz für Fahrzeuge. Exemplarisch sei auf die unterschiedlichen Höhen, die das Landschaftsbild beeinträchtigen können, und die Beeinträchtigung der Nachbarschaft durch Immissionen und mögliche Gefahren, die von dem Lagergut ausgehen, hingewiesen. Dass auch die Lagernutzung insbesondere dann, wenn sie nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegiert sein sollte, möglicherweise genehmigungsfähig sein kann, ändert daran nichts.

b) Für die Nutzung der Lagerhalle gilt im Ergebnis nichts anderes. Der Senat hat zwar Zweifel, ob bereits die Einlagerung von Kartoffeln, die in Kisten oder auf Paletten verpackt sind, gegenüber der genehmigten Einlagerung von Getreide und Dünger als Schüttgut eine Nutzungsänderung darstellt. Es mag durchaus der Variationsbreite der Baugenehmigungen entsprechen, die Lagerung landwirtschaftlich erzeugter Produkte generell als genehmigt anzusehen, soweit diese Lagerung nicht besondere Anforderungen stellt oder Gefahren mit sich bringt. Das kann indes dahinstehen. Wie das Verwaltungsgericht richtig ausgeführt hat, überschreiten Umbau und Umnutzung der vormals einfachen Lagerhalle in ein gedämmtes und mit Kältetechnik ausgestattetes Kühllager die Variationsbreite der Baugenehmigungen erheblich. Mit dieser Nutzung gehen typischerweise andere Anforderungen unter anderem an die Erschließung, die Baukonstruktion, die Anlagensicherheit und nicht zuletzt den Immissionsschutz einher; entsprechend unterscheiden sich die Auswirkungen eines Kühllagers auf seine Umgebung von denjenigen einer einfachen Lagerhalle. Dass nach Nr. 3.1 und Nr. 13.5 des Anhangs zu § 60 Abs. 1 NBauO Lüftungs- und Klimageräte einschließlich deren Zuleitungen sowie Dacheindeckungen, wenn sie nur gegen vorhandene Dacheindeckungen ausgewechselt werden, verfahrensfrei sind, ändert daran nichts. Zu betrachten sind nicht die Kältetechnik und die Dacheindeckung in isolierter Form, sondern die Halle als solche samt ihrer neuen Nutzung. Unerheblich ist auch, ob die Lagerhalle in ihrer alten Nutzung Bestandsschutz genießt; die Zulässigkeit dieser Nutzung stellt der Antragsgegner nicht in Frage. Vor diesem Hintergrund liegt auch insofern weder eine Nutzung im Rahmen der Baugenehmigungen noch eine verfahrensfreie Nutzungsänderung vor.

c) Die Ermessensbetätigung des Antragsgegners ist - auch insofern ist dem Verwaltungsgericht zuzustimmen - keinen rechtlichen Bedenken ausgesetzt. Nach ständiger Rechtsprechung des Senats hat die Bauaufsichtsbehörde gemäß § 79 Abs. 1 Satz 1 NBauO gegen baurechtswidrige Zustände regelmäßig einzuschreiten. Ein „Für und Wider“ braucht nur dann abgewogen zu werden, wenn der Fall so geartet ist, dass ganz bestimmte konkrete Anhaltspunkte für die Angemessenheit einer Ausnahme vorliegen (vgl. Senatsbeschl. v. 11.5.2015 - 1 ME 31/15 -, NdsVBl 2015, 304 = BRS 83 Nr. 101 = juris Rn. 15; v. 18.9.2020 - 1 ME 22/20 -, GewArch 2020, 415 = BauR 2020, 1914 = juris Rn. 16). Dass dies der Fall sein könnte, ist weder dargelegt noch ersichtlich. Weder die Nutzung der Freifläche als Lagerplatz noch Umbau und Umnutzung der Lagerhalle sind offensichtlich genehmigungsfähig (vgl. zum Maßstab Senatsbeschl. v. 9.6.2020 - 1 ME 108/19 -, BauR 2020, 1444 = BRS 88 Nr. 90 = juris Rn. 19). Das folgt bereits aus der Lage im Außenbereich, die eine Prüfung einer etwaigen Privilegierung sowie möglicher entgegenstehender bzw. beeinträchtigter öffentlicher Belange erfordert. Der umfangreiche Vortrag des Antragstellers, der auf eine Prüfung der betrieblichen Verhältnisse hinausläuft, bestätigt eindrucksvoll, dass von offensichtlicher Genehmigungsfähigkeit keine Rede sein kann.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG; der Senat schließt sich den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts im Beschluss vom 4. April 2022 an.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).