Gründe

I.

Die Antragstellerin wendet sich gegen eine bauaufsichtliche Untersagungsverfügung.

Die Antragstellerin veranstaltet seit dem Jahr 2017 jährlich - mit der Corona-Pandemie geschuldeten Unterbrechungen in den Jahren 2020 und 2021 - in der Gemeinde Oyten das MOYN-Festival. Geboten werden ein vielfältiges Musik- und Kulturprogramm auf verschiedenen Bühnen, ferner Workshops und andere Veranstaltungen. Den Besuchern stehen ein umfangreiches gastronomisches Angebot sowie Möglichkeiten zur Übernachtung auf einer zum Campen vorgesehenen Fläche zur Verfügung. Im Jahr 2023 waren bis zu 4.500 Personen (3.500 zahlende Gäste, 1.000 Mitarbeiter) auf dem Festivalgelände anwesend.

Das - grob geschätzt - 16 ha messende, teils im Landschaftsschutzgebiet liegende Festivalgelände befindet sich im Außenbereich südlich der Ortschaft Fischerhude und westlich der Straße Backsberg beidseits des Südarms der Wümme. Die Flächen werden landwirtschaftlich als Grünland genutzt. Neben dem jährlich stattfindenden Moyn-Festival findet auf einem Teil der Fläche alle zwei Jahre ein Lanz-Bulldog-Treffen statt. Ortsfeste Anlagen zur Veranstaltungsnutzung sind auf den Flächen - soweit nach Aktenlage und auf den dem Senat zugänglichen Aufnahmen unter google maps und google streetview ersichtlich - nicht vorhanden. Sämtliche erforderlichen Anlagen - etwa Bühnen, Essens- und Getränkestände, sanitäre Einrichtungen, sonstige Infrastruktur - werden vor dem Festival auf- und anschließend wieder abgebaut.

In den vergangenen Jahren fand das Festival auf der Grundlage einer auf § 11 NPOG gestützten Ordnungsverfügung statt, die zahlreiche Nebenbestimmungen unter anderen baurechtlicher Art aufwies. Der Antragsgegner steht auf dem Standpunkt, dass das Festival einer Baugenehmigung bedürfe, diese aber aufgrund der Außenbereichslage nicht erteilt werden könne. In den vergangenen Jahren hat er das Festival dennoch geduldet, seit dem Jahr 2022 mit Blick auf eine angestrebte Bauleitplanung der Gemeinde Oyten und mit der Maßgabe, dass sich das Festival in der bisherigen Größenordnung halte.

In diesem Jahr soll das Festival vom 22. bis zum 25. August wiederum auf der Grundlage einer Ordnungsverfügung sowie einer bauaufsichtlichen Duldung stattfinden. Für die Inanspruchnahme von Flächen im Landschaftsschutzgebiet liegt ein Befreiungsbescheid vom 6. August 2024 vor. Die Antragstellerin strebt indes eine Vergrößerung des Festivals an. Räumlich soll das Festivalgelände nach Westen erweitert werden, um aus Gründen des Naturschutzes entfallende Flächen im Nahbereich der Wümme auszugleichen (im Folgenden: Westerweiterung). Ferner sollen in diesem Jahr bis zu 6.500 Personen (4.500 zahlende Gäste, 2.000 Mitarbeiter) auf dem Gelände anwesend sein.

Diese geplanten Veränderungen nahm der Antragsgegner nach längerer Diskussion zum Anlass für die angegriffene bauaufsichtliche Verfügung vom 5. August 2024. Diese untersagt unter Anordnung der sofortigen Vollziehung "die Durchführung des Moyn-Festivals 2024 (...), soweit eine Personenzahl von insgesamt 4.500 (Besucher, Mitwirkende, Gäste und Anwohner) überschritten bzw. die in den Vorjahren in Anspruch genommene Fläche erweitert wird (sog. Westerweiterung)" (Ziffer I.). Unter Ziffer III. folgt die Androhung eines Zwangsgeldes.

Den dagegen gerichteten Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz hat das Verwaltungsgericht Stade mit dem angegriffenen Beschluss vom 19. August 2024 abgelehnt. Der Antrag sei bereits unzulässig, weil der Antragstellerin das Rechtsschutzinteresse fehle. Die angestrebte Westerweiterung gehe über den Bereich hinaus, für den eine Befreiung von den Verboten der Landschaftsschutzgebietsverordnung vorliege. Deshalb benötige sie eine weitergehende Befreiung oder Duldung, die aber gerichtlich nicht beantragt sei. Vergleichbares gelte in baurechtlicher Hinsicht, weil die Westerweiterung als bauliche Anlage, die einen Zu- und Abgangsverkehr mit Kraftfahrzeugen erwarten lasse, anzusehen sei. Ohne parallele Leistungsanträge komme die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes nicht in Betracht.

Gegen diesen Beschluss richtet sich die Beschwerde der Antragstellerin, der der Antragsgegner entgegentritt.

II.

Die zulässige Beschwerde ist begründet.

Die dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen zur Änderung des angegriffenen Beschlusses und zur Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs (§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

1.

Der Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zulässig. Der Antragstellerin fehlt insbesondere nicht das erforderliche Rechtsschutzinteresse, das sich bereits daraus ergibt, dass sie Adressatin eines belastenden, sofort vollziehbaren Verwaltungsaktes ist. Dieser Verwaltungsakt zielt darauf ab, den geplanten Festivalbetrieb zu beschränken und - die entsprechende Zwangsmittelandrohung ist enthalten - diese Beschränkung erforderlichenfalls im Wege des Verwaltungszwangs durchzusetzen. In derartigen Fällen gebietet bereits Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, hier i.V.m. Art. 12 Abs. 1 GG, die Gewährung verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, ohne dass dies einer besonderen Begründung bedürfte.

Die gegenteilige Argumentation des Verwaltungsgerichts ist dagegen in mehrfacher Hinsicht - die Antragstellerin rügt das zu Recht - offensichtlich fehlerhaft. Soweit das Gericht der Auffassung ist, das Fehlen einer naturschutzrechtlichen Befreiung führe dazu, dass die Westerweiterung unzulässig sei, verkennt es, dass die betroffenen Flächen vollständig außerhalb naturschutzrechtlich geschützter Bereiche liegen. Für eine naturschutzrechtliche Befreiung ist deshalb weder Bedarf noch Raum. Für die geschützten Bereiche liegt eine Befreiung bereits vor, die keine Beschränkungen hinsichtlich der Teilnehmerzahl enthält. Ebenso offensichtlich fehlerhaft sind die verwaltungsgerichtlichen Ausführungen zum Erfordernis einer baurechtlichen Duldung, weil es sich bei der Erweiterungsfläche um eine bauliche Anlage im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 13 NBauO, nämlich eine sonstige Anlage, die einen Zu- und Abgangsverkehr mit Kraftfahrzeugen erwarten lasse, handele. Die entsprechende Vorschrift hat der Landesgesetzgeber bereits vor mehr als zweieinhalb Jahren ersatzlos aus der Niedersächsischen Bauordnung gestrichen (vgl. NdsGVBl. Nr. 43 v. 16.11.2021, S. 732, in Kraft getreten am 1.12.2021).

2.

Der Antrag ist auch begründet. Das Suspensivinteresse der Antragstellerin überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse, weil sich die bauaufsichtliche Anordnung vom 5. August 2024 bereits bei der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung als rechtswidrig erweist.

Nach der vom Antragsgegner als Rechtsgrundlage herangezogenen Bestimmung des § 79 Abs. 1 Satz 1 NBauO kann die Bauaufsichtsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen die Maßnahmen anordnen, die zur Herstellung oder Sicherung rechtmäßiger Zustände erforderlich sind, wenn bauliche Anlagen, Grundstücke, Bauprodukte oder Baumaßnahmen dem öffentlichen Baurecht widersprechen oder dies zu besorgen ist. Sie kann namentlich die Benutzung von Anlagen untersagen (§ 79 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 NBauO). Der Anwendungsbereich dieser Vorschrift ist - wie sich auch aus § 1 Abs. 1 NBauO ergibt - auf bauliche Anlagen, Bauprodukte und Baumaßnahmen sowie andere Anlagen, Einrichtungen und Grundstücke, an die die Niedersächsische Bauordnung rechtliche Anforderungen stellt, beschränkt. Die zeitlich auf wenige Tage beschränkte Nutzung einer Freifläche als Festivalgelände fällt nicht darunter.

Entgegen der Auffassung des Antragsgegners handelt es sich bei dem Festivalgelände insbesondere nicht um eine bauliche Anlage. Bauliche Anlagen sind gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 NBauO mit dem Erdboden verbundene oder auf ihm ruhende, aus Bauprodukten hergestellte Anlagen; ein solcher Fall liegt nicht vor. Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 NBauO sind zudem weitere Arten der Bodennutzung (fingierte) bauliche Anlagen, darunter Lager-, Abstell- und Ausstellungsplätze (Nr. 2), Spiel- und Sportplätze (Nr. 3) sowie Camping- und Wochenendplätze (Nr. 4). Der Antragsgegner hat das Festivalgelände als bauliche Anlage in Gestalt eines Festplatzes eingestuft, der unter den Begriff des Ausstellungsplatzes falle. Diese Auffassung trifft nicht zu.

Wie der Senat zum Begriff des Lagerplatzes (§ 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 NBauO) wiederholt entschieden hat, führt nicht jede kurzzeitige Grundstücksnutzung zur Lagerung von Gegenständen dazu, dass das betroffene Grundstück als Lagerplatz anzusehen ist. Erforderlich ist vielmehr, dass sich die Nutzung in zeitlicher Hinsicht so verfestigt, dass sie die Grundstückssituation prägt (BVerwG, Beschl. v. 29.6.1999 - 4 B 44.99 -, BRS 62 Nr. 116 = juris Rn. 7). Eine unabsehbare Dauer ist hingegen nicht erforderlich; wie auch sonst können auch befristet konzipierte Nutzungen baurechtliche Relevanz erlangen. Wann nach diesen Maßstäben die erforderliche Verfestigung erreicht ist, lässt sich nicht allgemeingültig beantworten. Erforderlich ist eine Gesamtbetrachtung, die den zeitlichen und räumlichen Umfang der Nutzung, mithin das Maß der Beanspruchung, einbezieht (vgl. Senatsbeschl. v. 26.1.2022 - 1 ME 119/21 -, BauR 2022, 635 = juris Rn. 7; v. 13.6.2022 - 1 ME 38/22 -, RdL 2022, 362 = juris Rn. 11). Diese Rechtsprechung ist auf die in § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2-4 NBauO genannten weiteren Arten der Bodennutzung übertragbar. Auch diese erlangen baurechtliche Relevanz erst dann, wenn sie die Situation eines Grundstücks in zeitlicher und räumlicher Hinsicht prägen, das Grundstück sich einem objektiven Betrachter also nicht mehr als Freifläche mit temporär abweichender Nutzung, sondern - beispielsweise - als Ausstellungs- oder Campingplatz darstellt.

Diese Rechtsprechung, die das im Bauplanungsrecht schon lange anerkannte Erfordernis der Grundstücksprägung in den Vordergrund stellt, entspricht der Zielsetzung des Gesetzgebers, die dieser mit der im Jahr 2021 erfolgten Streichung des zuvor in der Niedersächsischen Bauordnung enthaltenen Auffangtatbestands der "sonstigen Anlagen, die einen Zu- und Abgangsverkehr mit Kraftfahrzeugen erwarten lassen" (§ 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 13 NBauO a.F.), verbunden hat. In der Gesetzesbegründung heißt es dazu (LT-Drs. 18/9393, S. 31):

"Nummer 13 wird gestrichen, da eine Ausdehnung des Bauordnungsrechts auf baurechtlich irrelevante Anlagen nicht im Einklang mit der ansonsten immer weiter fortschreitenden Genehmigungs- und Verfahrensfreistellung steht. Die Regelung führte dazu, dass z. B. ein Friedwald oder Veranstaltungen in der freien Landschaft (u. a. Osterfeuer), zu denen Personen mit einem Kraftfahrzeug kommen, als bauliche Anlage anzusehen waren. (...)"

In der weiteren Begründung wird ausgeführt, dass es einer Abgrenzung zwischen - nicht dem Baurecht unterfallenden - "Veranstaltungen im Freien" und "Versammlungsstätten im Freien" bedürfe. Dazu führt die Gesetzesbegründung aus (LT-Drs. 18/9393, S. 32):

"Flächen, die nur vorübergehend für Veranstaltungen genutzt werden, sind künftig wie nach der Musterbauordnung und den übrigen Landesbauordnungen, auch wenn die Flächen umzäunt sind, nicht mehr als Versammlungsstätten aufzufassen. Sie unterliegen wegen der Streichung der bisherigen Nummer 13 in § 2 Abs. 1 Satz 1 (siehe Artikel 1 Nr. 1 Buchstabe a) daher auch nicht mehr dem Bauordnungsrecht, sodass für sicherheitsrechtliche Anordnungen nunmehr ausschließlich die Ordnungsbehörden zuständig sind."

Nach diesem Maßstab führt die Nutzung der streitgegenständlichen Grünlandflächen als Festivalgelände nicht dazu, dass dieses als bauliche Anlage i.S.v. § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2-4 NBauO anzusehen ist. Die Nutzung der Flächen zu Veranstaltungszwecken erreicht kein Ausmaß, das zu einer entsprechenden Prägung der Grundstückssituation führt. In zeitlicher Hinsicht ist die Nutzung eng beschränkt. Das MOYN-Festival findet nur einmal im Jahr an wenigen Tagen statt. Das ebenfalls dort stattfindende Lanz-Bulldog-Treffen findet nach Aktenlage nur alle zwei Jahre statt. Selbst wenn man jeweils eine längere Auf- und Abbauphase in die Betrachtung einbezieht, reicht das nicht aus, um dem Gelände in zeitlicher Hinsicht ein Gepräge als Fest-, Ausstellungs- oder Campingplatz zu geben. Auch die Intensität der Grundstücksnutzung führt zu keiner anderen Betrachtung. An den wenigen Veranstaltungstagen ist zwar eine äußerst intensive Nutzung festzustellen. Es fehlt jedoch an jeder Verfestigung. Auf den Flächen befinden sich keine dauerhaften baulichen Anlagen, etwa sanitäre Einrichtungen, die ihren Charakter beeinflussen. Die bei google maps und google streetview verfügbaren Lichtbilder belegen anschaulich, dass sich die Flächen weiterhin als klassische Grünland- bzw. Außenbereichsflächen ohne auch nur im weiteren Sinne bauliche Prägung darstellen.

Stellt sich das MOYN-Festival demzufolge als eine "Veranstaltung im Freien" und nicht als Nutzung/Errichtung einer baulichen Anlage und auch nicht als baurechtlich relevante Grundstücksnutzung dar, unterfällt es nicht dem Bauordnungsrecht (und auch nicht dem Bauplanungsrecht). Die bauaufsichtliche Verfügung erweist sich vor diesem Hintergrund als rechtswidrig. Eine Umdeutung (§ 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 38 VwVfG) in eine ordnungsrechtliche Verfügung scheidet aufgrund der fehlenden Zuständigkeit des Antragsgegners und der explizit baurechtlichen Begründung aus. Ebenfalls rechtswidrig ist demzufolge die auf die §§ 65, 67, 68 und 70 NPOG gestützte Zwangsmittelandrohung.

3.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Der Senat legt seiner Festsetzung die von der Antragstellerin in ihrer Antragschrift nachvollziehbar dargelegten unmittelbaren finanziellen Nachteile einer Beschränkung der Teilnehmerzahl auf 3.500 zahlende Gäste zugrunde. Von einer Halbierung im Eilverfahren sieht er aufgrund der mit der Entscheidung verbundenen Vorwegnahme der Hauptsache ab. Die Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts, die das maßgebliche wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin nicht ansatzweise abbildet, ist demzufolge gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG von Amts wegen zu ändern.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).